ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 59,
della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di
stabilita' 2016)», nella parte in cui sostituisce l'art. 13, comma 5,
della legge 9 dicembre 1998, n. 431 (Disciplina delle locazioni e del
rilascio degli immobili adibiti ad uso abitativo), promossi dal
Tribunale ordinario di Roma con ordinanze del 17 marzo e del 27
maggio 2016, iscritte ai nn. 133 e 219 del registro ordinanze 2016 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 28 e 44,
prima serie speciale, dell'anno 2016.
Visti gli atti di costituzione di G. C. V. ed altro, nonche' gli
atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 2017 il Giudice relatore
Mario Rosario Morelli;
uditi l'avvocato Guido Lanciano per G. C. V. ed altro e
l'avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Nel corso di due distinti giudizi - relativi a contratti di
locazione tardivamente registrati su iniziativa dei conduttori ed
aventi analogamente ad oggetto la richiesta, delle rispettive parti
locatrici, di condanna dei conduttori medesimi al pagamento della
differenza tra il canone pattuito e quello autoridottosi dai
convenuti in forza dell'art. 3, comma 8, lettera c), del decreto
legislativo 14 marzo 2011, n. 23 (Disposizioni in materia di
federalismo Fiscale Municipale), per il quale, in caso di tardiva
registrazione del contratto, il conduttore, che ne avesse consentito
l'emersione, era autorizzato a corrispondere il corrispettivo
locatizio in «misura pari al triplo della rendita catastale»
dell'immobile - il Tribunale ordinario di Roma, premessane la
rilevanza, ha sollevato, con le due ordinanze in epigrafe, di
identico tenore, questione incidentale di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 59, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge di stabilita' 2016)», nella parte in cui
sostituisce l'art. 13, comma 5, della legge 9 dicembre 1998, n. 431
(Disciplina delle locazioni e del rilascio degli immobili adibiti ad
uso abitativo), a tenore del quale «per i conduttori che, per gli
effetti della disciplina di cui all'articolo 3, commi 8 e 9, del
decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23, prorogati dall'art. 5,
comma 1-ter, del decreto-legge 28 marzo 2014, n. 47, convertito, con
modificazioni, dalla legge 23 maggio 2014, n. 80, hanno versato, nel
periodo intercorso dalla data di entrata in vigore del decreto
legislativo n. 23 del 2011 al giorno 16 luglio 2015, il canone annuo
di locazione nella misura stabilita dalla disposizione di cui al
citato articolo 3, comma 8, del decreto legislativo n. 23 del 2011,
l'importo del canone di locazione dovuto ovvero dell'indennita' di
occupazione maturata, su base annua e' pari al triplo della rendita
catastale dell'immobile, nel periodo considerato».
Secondo il rimettente, la disposizione denunciata violerebbe
l'art. 136 della Costituzione, eludendo il «giudicato (sostanziale)»
di cui alla sentenza di questa Corte n. 50 del 2014, dichiarativa
della illegittimita' costituzionale dei citati commi 8 e 9 dell'art.
3 del d.lgs. n. 23 del 2011, nonostante le «precise ed inequivoche
indicazioni», sulla intangibilita' di quel decisum, di cui alla
successiva sentenza n. 169 del 2015, che ha dichiarato
l'illegittimita' costituzionale anche del comma 1-ter dell'art. 5 del
decreto-legge (di proroga) 28 marzo 2014, n. 47 (Misure urgenti per
l'emergenza abitativa, per il mercato delle costruzioni e per Expo
2015), convertito, con modificazioni, dalla legge 23 maggio 2014, n.
80.
La norma censurata contrasterebbe, altresi', con l'art. 3 Cost.,
attesa la coesistenza - nel testo dell'art. 13 della legge n. 431 del
1998 (come sostituito dall'art. 1, comma 59, della legge n. 208 del
2015) - della denunciata disposizione sub comma 5 con quella di cui
al successivo comma 6, prevedente una piu' equa e congrua riduzione
del canone per l'ipotesi di registrazione del contratto di locazione
oltre il prescritto termine di giorni trenta.
2.- Nel giudizio iscritto al reg. ord. n. 133 del 2016, si sono
costituite le parti convenute nel processo a quo, le quali, nel
contestare la fondatezza della questione, hanno, tra l'altro,
sostenuto che, con la norma denunciata, il legislatore avrebbe
«"premiato" i conduttori che con il loro comportamento hanno svolto
un'azione di "cittadinanza attiva" e di contrasto all'evasione,
provvedendo a registrare i contratti in vigenza della normativa
(dichiarata incostituzionale dalla sentenza n. 50 del 2014 non per un
motivo di merito, ma per un mero motivo di errore in procedendo», e a
tal fine, appunto, avrebbe inserito una disposizione transitoria che
li «salvaguardasse [...] da sfratti per morosita' o da richieste di
pagamento di canoni per il periodo di vigenza della norma». A cio'
aggiungendo che la «eventuale dichiarazione di incostituzionalita' di
tale norma, invece, premierebbe un evasore fiscale che, pur non
avendo versato le imposte per gli anni in cui ha percepito il canone
di un contratto non registrato, ottiene una sentenza che legittima il
suo operato».
2.1.- Successiva memoria delle stesse parti e' stata presentata
oltre il termine perentorio di cui all'art. 10 delle norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale.
3.- In entrambi i giudizi e' intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, che ha concluso, a sua volta, per la manifesta
infondatezza della questione sollevata.
A suo avviso - posto che, ne' con la sentenza n. 50 del 2014, ne'
con la successiva sentenza n. 169 del 2015, vi e' stato «uno
scrutinio della correttezza delle disposizioni censurate quanto agli
obiettivi che il Legislatore intendeva conseguire», non vi sarebbe
«alcuna preclusione» nella «definizione degli strumenti per fare
emergere i contratti di locazione in nero».
La disposizione censurata presenterebbe, comunque, «caratteri
d'indubbia novita' rispetto a quella recata dal comma 1-ter dell'art.
5 del d.l. n. 47 del 2014 e quella previgente di cui ai commi 8 e 9
dell'art. 3 del d.lgs. n. 23 del 2011, sia in riferimento all'«arco
temporale della disciplina retroattiva», limitato al 16 luglio 2015,
rispetto a quello del 31 dicembre 2015 in precedenza stabilito, sia
per cio' che riguarda l'ammontare dell'importo del canone dovuto,
«privo della componente dell'adeguamento pari al 75 per cento degli
indici ISTAT dei prezzi al consumo».
Sottolinea ancora la difesa erariale, con memoria successivamente
depositata, come la disposizione suddetta sia intesa a «sanare un
enorme contenzioso giudiziario insorto tra proprietari e inquilini
sfrattati per morosita'», introducendo una disciplina «sotto alcuni
aspetti analoga» a quella dichiarata illegittima per eccesso di
delega, ma con l'effetto di «ridisciplinare la materia con l'intento
di chiudere in maniera tombale le controversie pendenti».
Considerato in diritto
1.- La legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
di stabilita' 2016)», al comma 59 del suo art. 1 - sostituendo l'art.
13 della legge 9 dicembre 1998, n. 431 (Disciplina delle locazioni e
del rilascio degli immobili adibiti ad uso abitativo) - testualmente
prescrive (sub comma 5 del novellato art. 13) che «per i conduttori
che, per gli effetti della disciplina di cui all'articolo 3, commi 8
e 9, del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23, prorogati
dall'art. 5, comma 1-ter, del decreto-legge 28 marzo 2014, n. 47,
convertito, con modificazioni, dalla legge 23 maggio 2014, n. 80,
hanno versato, nel periodo intercorso dalla data di entrata in vigore
del decreto legislativo n. 23 del 2011 al giorno 16 luglio 2015, il
canone annuo di locazione nella misura stabilita dalla disposizione
di cui al citato articolo 3, comma 8, del decreto legislativo n. 23
del 2011, l'importo del canone di locazione dovuto ovvero
dell'indennita' di occupazione maturata, su base annua, e' pari al
triplo della rendita catastale dell'immobile, nel periodo
considerato».
2.- Chiamato ad applicare detta norma (nelle controversie di cui
si e' detto nel Ritenuto in fatto), il Tribunale ordinario di Roma,
con le due ordinanze in epigrafe, di pressocche' identico tenore, ne
ha rimesso a questa Corte la verifica di costituzionalita', in
riferimento ai parametri di cui agli artt. 136 e 3 della
Costituzione.
Il rimettente ricorda, in premessa, che i commi 8 e 9 dell'art. 3
del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23 (Disposizioni in materia
di federalismo Fiscale Municipale) - introduttivi di una disciplina
«"premiale" che, a beneficio dei conduttori che avessero denunciato
al fisco il contratto non tempestivamente registrato dal locatore, lo
integrava d'autorita' (artt. 1339, 1419 c.c.) con clausole
particolarmente favorevoli all'inquilino, che gli avrebbero
assicurato una considerevole stabilita' del rapporto locativo, a
nummo uno» - sono stati dichiarati costituzionalmente illegittimi per
violazione dell'art. 76 Cost., con sentenza di questa Corte n. 50 del
2014, in quanto estranei agli obiettivi ed ai criteri della legge di
delega 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di
federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della
Costituzione).
Ricorda ancora che la successiva disposizione di cui al comma
1-ter dell'art. 5 del decreto-legge 28 marzo 2014, n. 47 (Misure
urgenti per l'emergenza abitativa, per il mercato delle costruzioni e
per Expo 2015), convertito, con modificazioni, dalla legge 23 maggio
2014, n. 80 - con cui erano «fatti salvi, fino alla data del 31
dicembre 2015, gli effetti prodottisi e i rapporti giuridici sorti
sulla base dei contratti di locazione registrati ai sensi
dell'articolo 3, commi 8 e 9, del decreto legislativo 14 marzo 2011,
n. 23» - e' stata, a sua volta, dichiarata costituzionalmente
illegittima, per violazione dell'art. 136 Cost., con sentenza n. 169
del 2015, depositata il 16 luglio 2015.
E in ragione di tali premesse, ritiene che anche la disposizione
di cui al comma 59 dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015 incorra in
analoga violazione dell'art. 136 Cost., per «l'elusione del giudicato
(sostanziale)» di cui alla sentenza n. 50 del 2014, «e cio' a lume
sia dei numerosi arresti della Corte costituzionale, intervenuti sul
tema, sia delle precise ed inequivoche indicazioni» contenute nella
sentenza n. 169 del 2015, che ha «ribadito l'intangibilita' del
decisum di cui alla precedente pronuncia n. 50 del 2014».
Reiterando il contenuto precettivo della norma di cui all'art. 3,
comma 8, lettera c), del d.lgs. n. 23 del 2011, quanto all'importo
del canone annuo dovuto, la disposizione ora denunciata farebbe si',
infatti, che «i conduttori che abbiano beneficiato "degli effetti"
delle disposizioni incostituzionali, continueranno a beneficiarne
sine die, creando una sorta di "zona franca" dagli effetti delle
declaratorie di incostituzionalita' sopra nominate, [...] cogenti e
vincolanti per il resto della platea dei destinatari».
Cio' per di piu' in contrasto con la diversa e piu' equa
commisurazione del "canone agevolato" che l'inquilino ha il «diritto
(potestativo)» di ottenere in conseguenza della registrazione tardiva
del contratto, quale prevista nel medesimo contesto normativo
dell'art. 13 della legge 9 dicembre del 1998, n. 431 (Disciplina
delle locazioni e del rilascio degli immobili adibiti ad uso
abitativo), come novellato dall'art. 1, comma 59, della legge n. 208
del 2015.
Dal che, secondo il Tribunale a quo, la violazione anche
dell'art. 3 Cost.
3.- I due giudizi - nel primo dei quali si sono costituite le
parti convenute nel processo principale (per contestare la
prospettazione e le conclusioni dell'ordinanza di rinvio) ed in
entrambi e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, che
ha chiesto dichiararsi la manifesta infondatezza della questione -
stante l'identita' dell'oggetto e del petitum, possono riunirsi per
essere decisi con unica sentenza.
4.- E' inammissibile la memoria depositata dalle parti private
oltre il termine di cui all'art. 10 delle norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale.
5.- La censura di violazione dell'art. 136 Cost. non e' fondata.
5.1.- I commi 8 e 9 dell'art. 3 del d.lgs. n. 23 del 2011 avevano
previsto - in caso di omessa o tardiva registrazione del contratto di
locazione, nonche' in caso di registrazione di un contratto di
comodato fittizio - una rideterminazione legale della durata del
rapporto in quattro anni rinnovabili, decorrenti dal momento della
registrazione tardiva, e una predeterminazione del canone annuale
nella misura del triplo della rendita catastale dell'immobile, oltre
l'adeguamento, dal secondo anno, in base al 75% dell'aumento in base
agli indici ISTAT, ove inferiore a quello pattuito.
Tali disposizioni assumevano particolare rilievo nel contesto
normativo in cui si andavano a collocare, poiche' l'art. 1, comma
346, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2005)» - prescrivendo che «i contratti di locazione
[...], comunque stipulati, sono nulli se, ricorrendone i presupposti,
non sono registrati» - aveva cosi' «eleva[to] la norma tributaria al
rango di norma imperativa, la violazione della quale determina la
nullita' del negozio ai sensi dell'art. 1418 cod. civ.» (ordinanza n.
420 del 2007), in aderenza ad un «principio generale di
inferenza/interferenza dell'obbligo tributario con la validita' del
negozio» (Corte di cassazione, sezioni unite, sentenza 17 settembre
2015, n. 18213 e, in senso conforme, sezione terza, 14 luglio 2016,
n. 14364 e 13 dicembre 2016 n. 25503).
L'intervento legislativo di cui al d.lgs. n. 23 del 2011 aveva
pertanto operato una sorta di convalida di un "contratto nullo per
difetto di registrazione", conformando, pero', esso stesso il
sottostante rapporto giuridico, quanto a durata e corrispettivo.
5.2.- A seguito della declaratoria di illegittimita'
costituzionale dell'art. 3, commi 8 e 9, del d.lgs. n. 23 del 2011,
per difetto di delega (art. 76 Cost.) - recata dalla richiamata
sentenza n. 50 del 2014 - il comma 1-ter dell'art. 5 del successivo
d.l. n. 47 del 2014, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 80
del 2014, aveva fatto salvi, sino al 31 dicembre 2015, gli effetti
prodotti e i rapporti giuridici sorti in virtu' dei contratti di
locazione registrati, per l'appunto, in base ai commi 8 e 9 dell'art.
3 del d.lgs. n. 23 del 2011.
E, invero, il comma 1-ter citato comportava che il contratto di
locazione tardivamente registrato, secondo la previsione dell'art. 3,
commi 8 e 9, del d.lgs. n. 23 del 2011, mantenesse i suoi effetti
quanto alla durata legale del rapporto ed alla predeterminazione del
canone locatizio: per cui, in definitiva, sino al 31 dicembre 2015, i
rapporti di locazione convalidati dai richiamati commi 8 e 9
rimanevano, come tali, in vita.
Come rilevato dalla sentenza n. 169 del 2015, il succitato comma
1-ter dell'art. 5 del d.l. n. 47 del 2014 veniva, con cio', a
ripristinare la base legale «per "effetti" e "rapporti" relativi a
contratti che, in conseguenza della pronuncia di illegittimita'
costituzionale, ne sarebbero rimasti privi», prolungando l'efficacia
di norme che non potevano piu' avere applicazione ai sensi dell'art.
30 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sul funzionamento della
Corte costituzionale). Operava, dunque, quella disposizione di
proroga, nel medesimo senso delle norme caducate dalla sentenza n. 50
del 2014, ossia "convalidando ex lege", seppure temporaneamente, dei
contratti di locazione nulli, dei quali conformava altresi' la
regolamentazione quanto a durata e corrispettivo: ed e' andata, per
cio', a sua volta, incontro a declaratoria di illegittimita'
costituzionale per violazione del giudicato costituzionale (art. 136
Cost.).
5.3.- Diversamente, il novellato comma 5 dell'art. 13 della legge
n. 431 del 1998, ora in esame, non ripristina (ne' ridefinisce il
contenuto relativo a durata e corrispettivo) dei pregressi contratti
non registrati, la cui convalida, per effetto delle richiamate
disposizioni del 2011 e del 2014, e' venuta meno, ex tunc, in
conseguenza delle correlative declaratorie di illegittimita'
costituzionale.
E, pertanto, non replica alcuna forma di sanatoria ex lege di
detti contratti affetti da nullita': nullita' che lo stesso art. 1,
comma 59, della legge n. 208 del 2015 - nella parte in cui
sostituisce il comma 1 dell'art. 13 della legge n. 431 del 1998 -
ribadisce derivare dalla omessa registrazione del contratto entro il
prescritto «termine perentorio di trenta giorni».
L'odierna disposizione prevede, piuttosto, una predeterminazione
forfettaria del danno patito dal locatore e/o della misura
dell'indennizzo dovuto dal conduttore (Corte di cassazione, sezione
terza, sentenza 13 dicembre 2016, n. 25503), in ragione della
occupazione illegittima del bene locato, stante la nullita' del
contratto e, dunque, l'assenza di suoi effetti ab origine.
Tanto e' anche testualmente confermato dalla disposizione
censurata la' dove, in questa, il riferimento al «canone di locazione
dovuto» si completa con l'espressione «ovvero» (da intendere in senso
specificativo) «l'indennita' di occupazione maturata», poiche' e'
proprio (e soltanto) il riferimento a tale indennita' che risulta
coerente ed armonico rispetto alla invalidita' del contratto ed alla
caducazione del rapporto ex tunc, correlandosi alla detenzione
dell'immobile senza titolo.
In altri termini, una volta che il legislatore del 2015 si e'
disinteressato del ripristino dei rapporti giuridici di locazione
sorti in base a contratti non registrati tempestivamente, la
disciplina inerente al pagamento dell'importo annuo «pari al triplo
della rendita catastale dell'immobile, nel periodo considerato» non
puo' altrimenti collegarsi che alla pregressa situazione di fatto
della illegittima detenzione del bene immobile in forza di titolo
nullo e privo di effetti; ed essere dunque propriamente attinente al
profilo dell'arricchimento indebito del conduttore, cui e' coerente
il pagamento di una indennita' di occupazione e non di un canone di
locazione, non affatto dovuto.
E' significativo, in tale contesto, anche il venire meno della
previsione dell'adeguamento ISTAT dell'importo dovuto, consentaneo,
invero, soltanto al canone quale corrispettivo della locazione in
essere.
La nuova disciplina si rivolge, comunque, soltanto alla
particolare platea di conduttori individuata alla stregua della
situazione di fatto determinatasi in base agli effetti della
disciplina di cui all'art. 3, commi 8 e 9, del d.lgs. n. 23 del 2011,
prorogati dall'art. 5, comma 1-ter, del d.l. n. 47 del 2014, nel
periodo intercorso dalla data di entrata in vigore del suddetto
d.lgs. del 2011 a quella (16 luglio 2015) di deposito della sentenza
caducatoria n. 169 del 2015. E, per tal profilo, opera una selezione
che trova giustificazione nella particolare situazione di diritto,
ingenerata dalla normativa poi dichiarata illegittima, sulla quale il
conduttore aveva pero' riposto affidamento (fino alla data, appunto
della declaratoria di siffatta illegittimita'), essendosi conformato
a quanto da essa disposto.
5.4.- La (pur solo) parziale coincidenza dell'importo del
parametro indennitario, previsto dalla disposizione censurata, con
quello del canone legale, individuato dalle pregresse norme
dichiarate costituzionalmente illegittime, non e' dunque sufficiente
a determinare la violazione del giudicato costituzionale, atteso,
appunto, il piu' ampio e differente assetto disciplinatorio dettato
dalle norme dichiarate illegittime - le quali avevano mantenuto
intatti gli effetti di un (convalidato) rapporto giuridico locatizio,
con tutti i correlativi obblighi (reciproci), legali e convenzionali,
e con le eventuali ricadute sul contenzioso concernente l'attuazione
del rapporto stesso - rispetto alla disciplina recata dal vigente
comma 5 dell'art. 13 della legge n. 431 del 1998, che quel rapporto
conferma, invece, essere venuto meno ex tunc, regolandone soltanto le
implicazioni indennitarie, in termini di occupazione sine titulo.
6.- Non sussiste neppure l'adombrata violazione dell'art. 3 Cost.
E' pur vero, infatti, che l'importo (pari al triplo della rendita
catastale), che il comma 5 del novellato art. 13 della legge n. 431
del 1998 riconosce forfettariamente dovuto dai conduttori, per il
periodo ivi indicato, e' inferiore a quello (non eccedente il «valore
minimo» definito dalla contrattazione collettiva territoriale) che il
giudice puo' riconoscere dovuto dal conduttore «Nel giudizio che
accerta l'esistenza del contratto di locazione», su azione dello
stesso conduttore, ai sensi del comma 6 del medesimo riformulato art.
13.
Ma quelle che il rimettente pone cosi' in comparazione sono
situazioni certamente non omogenee, attenendo la prima - in via
transitoria - ad una «indennita'» dovuta in correlazione ad una
pregressa occupazione senza titolo, per di piu' qualificata
dall'affidamento riposto dall'inquilino nel dettato normativo poi
dichiarato costituzionalmente illegittimo, e riferendosi,
diversamente, la seconda - a regime - ad un «canone» determinabile da
parte del giudice «che accerta l'esistenza del contratto» (id est:
l'esistenza di un contratto scritto non registrato nel termine
prescritto): ipotesi, quest'ultima, che, per un verso, si diversifica
da quella in precedenza disciplinata dal comma 5 dell'art. 13 nel
testo originario, che aveva riguardo al solo contratto "di fatto"
instaurato dal locatore, ossia al contratto verbale e, quindi, nullo
per difetto di forma scritta ad substantiam; e per altro verso, ne
assume la disciplina, giacche' l'azione si concreta
nell'"accertamento dell'esistenza" del contratto non registrato,
quale operazione consentanea a rendere valido ed efficace un
contratto nullo.
Il che, in definitiva, pone tale, pur peculiare, seconda
fattispecie sul piano della determinazione del corrispettivo di una
locazione (recuperata in termini di validita' ed efficacia), mentre
la fattispecie disciplinata dalla disposizione scrutinata opera, come
detto, sul diverso piano della predeterminazione forfettaria del
danno patito dal locatore e/o della misura dell'utilizzo dovuto dal
conduttore per l'occupazione di un immobile senza un valido titolo
locativo.
Da cio', dunque, la non fondatezza anche della censura di
violazione dell'art. 3 Cost.