ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 21, comma 7,
della legge della Regione Puglia 25 febbraio 2010, n. 4 (Norme
urgenti in materia di sanita' e servizi sociali), promossi con
quattro ordinanze dell'8 ottobre 2015 dal Tribunale amministrativo
regionale per la Puglia, iscritte ai nn. 3, 4, 5 e 6 del registro
ordinanze 2016 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 4, prima serie speciale, dell'anno 2016.
Visti gli atti di costituzione di P.G. R. ed altri e della
Regione Puglia;
udito nell'udienza pubblica del 21 marzo 2017 il Giudice relatore
Giulio Prosperetti;
uditi gli avvocati Giacomo Valla per P.G. R. ed altri e Sabina
Ornella di Lecce per la Regione Puglia.
Ritenuto in fatto
1.- Con quattro ordinanze di identico contenuto, iscritte ai nn.
3, 4, 5 e 6 del registro ordinanze 2016 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 4, prima serie speciale, dell'anno
2016, il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione
seconda, ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 21, comma 7, della legge della Regione Puglia 25 febbraio
2010, n. 4 (Norme urgenti in materia di sanita' e servizi sociali) -
in base al quale «Ai contratti di lavoro di cui ai commi 5 e 6,
nonche' nei confronti dei medici incaricati definitivi, si applicano
le deroghe previste dall'articolo 2 della L. 740/1970, come
modificato dall'articolo 6 del decreto legge 14 giugno 1993, n. 187,
convertito, con modificazioni, dalla legge 12 agosto 1993, n. 296,
nel rispetto della normativa nazionale ed europea in tema di orario
di lavoro, individuando il tetto massimo orario in quarantotto ore
settimanali (articolo 6 della direttiva 2003/88/CE del Parlamento
europeo e del Consiglio del 4 novembre 2003)» -, in riferimento
all'art. 117, primo e secondo comma, lettera l), della Costituzione.
Le predette ordinanze traggono origine da quattro distinti
giudizi promossi, per mezzo di altrettanti ricorsi, da medici di
guardia e infermieri presso alcuni istituti di pena pugliesi,
svolgenti anche attivita' libero-professionale o ospedaliera (r.g.
nn. 925 e 1044 del 2014), da dirigenti medici, da medici di base e da
medici specialisti presso le aziende sanitarie locali (ASL),
svolgenti servizio presso alcune case circondariali pugliesi (r.g. n.
926 del 2014) e da dirigenti medici in servizio presso la casa
circondariale di Bari (r.g. n. 333 del 2014), al fine di ottenere
l'annullamento della delibera della Giunta regionale n. 1076 del 2014
che impone a tutte le ASL pugliesi l'obbligo di rispettare, in
conformita' della disposizione regionale censurata, il tetto massimo
di quarantotto ore settimanali di lavoro.
1.1.- Ad avviso del giudice a quo, la norma regionale, fissando
autoritativamente il tetto massimo orario in quarantotto ore
settimanali, senza fare salve tutte le ipotesi in deroga previste dal
legislatore nazionale e comunitario, avrebbe illegittimamente invaso
la materia riservata alla competenza esclusiva dello Stato in materia
di ordinamento civile, violando cosi' l'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., e contravvenuto ai vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario, con conseguente lesione anche dell'art.
117, primo comma, Cost.
Il rimettente evidenzia che la questione di legittimita'
costituzionale e' rilevante in quanto l'eventuale dichiarazione di
illegittimita' costituzionale dell'art. 21, comma 7, della legge reg.
Puglia n. 4 del 2010 comporterebbe l'illegittimita' derivata della
impugnata delibera di Giunta regionale e degli eventuali successivi
atti applicativi.
Il TAR per la Puglia ritiene, peraltro, non praticabile
un'interpretazione costituzionalmente orientata della norma
regionale, non essendo nella stessa previsto alcun discrimen tra
lavoro svolto all'interno delle strutture sanitarie, relativamente al
quale vigerebbe l'osservanza del limite orario, e lo svolgimento di
ulteriori attivita' professionali da parte dei ricorrenti.
Quanto alla non manifesta infondatezza, le ordinanze di
rimessione recepiscono gli argomenti posti a fondamento
dell'eccezione di incostituzionalita' sollevata dalle parti in
relazione all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in quanto
la norma regionale, disciplinando il rapporto di lavoro del personale
sanitario degli istituti penitenziari, avrebbe invaso la materia
dell'ordinamento civile riservata al legislatore statale.
Nelle ordinanze e' evidenziato, in particolare, che «la figura
dei cd. "medici incaricati" e' stata introdotta e disciplinata per la
prima volta dall'art. 1 legge 9 ottobre 1970, n. 740 (Ordinamento
delle categorie di personale sanitario addetto agli istituti di
prevenzione e pena non appartenenti ai ruoli organici
dell'Amministrazione penitenziaria), che cosi' qualifica i medici
"non appartenenti al personale civile di ruolo dell'Amministrazione
degli istituti di prevenzione e di pena, i quali prestano la loro
opera presso gli istituti o servizi dell'amministrazione stessa". In
base alla predetta disciplina statale, dunque, le prestazioni rese da
questi ultimi non ineriscono ad un rapporto di lavoro subordinato, ma
sono inquadrabili nella prestazione d'opera professionale in regime
di parasubordinazione, come la Corte Costituzionale ha piu' volte
riconosciuto (da ultimo Sent. n. 149/2010) affermando che,
diversamente dagli impieghi [recte: impiegati] civili dello Stato, i
medici incaricati possono esercitare liberamente la professione e
assumere altri impieghi o incarichi».
Nelle ordinanze di rimessione viene, altresi', dato atto che le
parti, pur svolgendo servizio presso gli istituti di pena, rivestono
la qualita' di medici ospedalieri, medici di base o medici del
Servizio sanitario nazionale (SSN) e che la Regione Puglia, pur
riconoscendo loro, con la norma censurata, il regime di deroga
stabilito nella normativa nazionale per i medici incaricati, ha
fissato per essi il tetto massimo dell'orario di lavoro in
quarantotto ore settimanali, facendo riferimento alla normativa
nazionale ed europea in tema di lavoro subordinato.
Il giudice a quo esamina, quindi, le deroghe al tetto massimo di
quarantotto ore di lavoro settimanali previste dall'art. 17, comma 5,
del decreto legislativo 8 aprile 2003, n. 66 (Attuazione delle
direttive 93/104/CE e 2000/34/CE concernenti taluni aspetti
dell'organizzazione dell'orario di lavoro), secondo cui le
disposizioni relative alla durata massima dell'orario di lavoro non
si applicano ai lavoratori la cui durata dell'orario di lavoro, a
causa delle caratteristiche dell'attivita' esercitata, «non e'
misurata o predeterminata o puo' essere determinata dai lavoratori
stessi [...]».
Il TAR ritiene, in conclusione, che la disposizione regionale
censurata, non avendo richiamato e fatto salve tutte le ipotesi
previste dalla disciplina nazionale ed europea in deroga al detto
limite orario settimanale, avrebbe illegittimamente invaso la
competenza esclusiva del legislatore statale in materia di
ordinamento civile e contravvenuto ai vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario, violando cosi' l'art. 117, primo e
secondo comma, lettera l), Cost.
2.- Con atti depositati in data 15 febbraio 2016, si e'
costituita in tutti i giudizi la Regione Puglia, sostenendo
l'inammissibilita', per assoluta carenza di motivazione, della
questione sollevata con riferimento all'art. 117, primo comma, Cost.
e, comunque, l'infondatezza nel merito di entrambe le questioni
sollevate.
2.1.- In relazione alla dedotta eccezione di inammissibilita', la
difesa della Regione sostiene che il giudice a quo non avrebbe
richiamato nel dispositivo delle quattro ordinanze il parametro
interposto, ovvero la norma europea la cui violazione determinerebbe
il contrasto tra la norma regionale impugnata e il parametro
costituzionale evocato, e che tale parametro interposto non sarebbe,
comunque, desumibile dalla motivazione dei provvedimenti di
rimessione.
2.2.- Nel merito, ad avviso della Regione Puglia, le censure
sarebbero entrambe infondate.
Infatti, l'art. 21, comma 7, della legge reg. Puglia n. 4 del
2010, non solo non si porrebbe in contrasto con la direttiva
2003/88/CE del 4 novembre 2003 (Direttiva del Parlamento europeo e
del Consiglio concernente taluni aspetti dell'organizzazione
dell'orario di lavoro), ma ne costituirebbe invece diretta
attuazione, considerato quanto stabilito da essa nell'art. 6, lettera
b), in forza del quale e' fatto obbligo agli Stati membri di prendere
le misure necessarie affinche', in funzione degli imperativi di
protezione della sicurezza e della salute dei lavoratori, la durata
media dell'orario di lavoro per ogni periodo di sette giorni non
superi le quarantotto ore, comprese le ore di lavoro straordinario.
La difesa della Regione ripercorre la complessiva normativa
comunitaria e nazionale in materia di orario di lavoro, sostenendo la
conformita' della norma censurata a tale disciplina, anche laddove la
stessa ne esclude, implicitamente, l'applicazione al personale
incaricato di svolgere incarichi dirigenziali o, comunque, di
direzione.
In particolare, in ordine alla applicabilita' del tetto massimo
settimanale di quarantotto ore di lavoro ai lavoratori autonomi, la
difesa regionale sostiene che «ovviamente il tetto orario in
questione non e', altresi', applicabile alle ipotesi di lavoro
autonomo, poiche' si riferisce solo a quelle attivita' che sono
svolte nell'osservanza di un orario di lavoro, inteso come "qualsiasi
periodo in cui il lavoratore sia al lavoro", a disposizione del
datore di lavoro e "nell'esercizio della sua attivita' o delle sue
funzioni" (cfr. art. 1, comma 2, lett. a), d.lgs. n. 66 del 2003)».
La Regione sottolinea, poi, che la norma regionale censurata, pur
individuando il tetto massimo dell'orario di lavoro settimanale in
quarantotto ore, stabilisce expressis verbis il «rispetto della
normativa nazionale ed europea in tema di orario di lavoro».
Il che escluderebbe ogni possibile contrasto tra la disposizione
regionale censurata e la disciplina dettata in materia dal
legislatore nazionale ed europeo.
Peraltro, limitatamente alla dedotta violazione dell'art. 117,
primo comma, Cost., la difesa regionale afferma che le ipotesi di
deroga previste dalla direttiva al tetto massimo delle quarantotto
ore di lavoro settimanali andrebbero intese non gia' come deroghe
obbligatorie, imposte ai legislatori nazionali, ma come deroghe
meramente facoltative, rimesse alla discrezionalita' degli Stati,
come confermato anche dalla circostanza che l'art. 17 della
direttiva, scaduto il primo periodo transitorio di cinque anni,
prevede limiti stringenti alle eventuali deroghe.
3.- In data 12 febbraio 2016 si sono costituite nel giudizio r.o.
n. 5 del 2016, le parti ricorrenti P.G. R. ed altri che, in data 28
febbraio 2017, hanno depositato anche ulteriore memoria illustrativa,
precisando gli argomenti gia' esposti.
I ricorrenti insistono, sulla base degli stessi argomenti
evidenziati dal giudice a quo, per la declaratoria di illegittimita'
costituzionale dell'art. 21, comma 7, della legge reg. Puglia n. 4
del 2010, prospettando, preliminarmente, anche una interpretazione
costituzionalmente orientata della norma denunciata, da intendersi, a
loro avviso, nel senso che il limite delle quarantotto ore da essa
previsto possa essere riferito soltanto alle prestazioni lavorative
rese in regime di convenzione presso gli istituti di pena e non al
complessivo lavoro svolto dai sanitari, a diverso titolo, nell'arco
della settimana.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, con
quattro ordinanze di identico contenuto, iscritte ai nn. 3, 4, 5 e 6
del registro ordinanze 2016, ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 21, comma 7, della legge della Regione
Puglia 25 febbraio 2010, n. 4 (Norme urgenti in materia di sanita' e
servizi sociali), in riferimento all'art. 117, primo e secondo comma,
lettera l), della Costituzione.
La questione trae origine dall'impugnazione della delibera della
Giunta regionale della Puglia n. 1076 del 2014, che impone a tutte le
aziende sanitarie locali (ASL) pugliesi l'obbligo del rispetto nei
confronti di tutto il personale sanitario, medici ed infermieri, del
tetto massimo di quarantotto ore settimanali di lavoro,
ricomprendendovi sia il lavoro svolto all'esterno degli istituti di
pena, che quello svolto in regime di parasubordinazione all'interno
degli stessi.
La delibera della Giunta regionale risulta essere applicativa del
censurato art. 21, comma 7, della legge reg. Puglia n. 4 del 2010 e,
pertanto, i ricorrenti che, in dipendenza di tale normativa, si sono
visti costretti a rinunciare agli altri incarichi da loro ricoperti
rispetto a quello di medico penitenziario ovvero alla riduzione del
monte ore settimanale presso l'istituto penitenziario, hanno adito il
TAR per la Puglia che ha rimesso a questa Corte la questione di
legittimita' costituzionale della disposizione regionale.
Il rimettente, ritenuta rilevante la questione e non percorribile
un'interpretazione costituzionalmente orientata della norma
censurata, evidenzia che questa, disciplinando le prestazioni di
lavoro parasubordinato del personale sanitario degli istituti
penitenziari, avrebbe invaso la competenza in materia
dell'ordinamento civile riservata al legislatore statale dall'art.
117, secondo comma, lettera l), Cost. e, inoltre, contravvenuto ai
vincoli europei, con conseguente violazione anche dell'art. 117,
primo comma, Cost.
2.- La questione e' fondata.
Questa Corte ha ripetutamente sottolineato che la disciplina dei
vari profili del tempo della prestazione lavorativa deve essere
ricondotta alla materia dell'ordinamento civile, in quanto parte
integrante della disciplina del trattamento normativo del lavoratore
dipendente, sia pubblico che privato (ex plurimis, sentenze n. 257
del 2016, n. 18 del 2013, n. 290, n. 215 e n. 213 del 2012, n. 339 e
n. 77 del 2011, n. 324 del 2010).
Va rilevato che questa Corte si e' gia' pronunciata in ordine
alle prestazioni rese dai c.d. "medici incaricati" nell'ambito degli
istituti di pena, chiarendo che esse «non ineriscono ad un rapporto
di lavoro subordinato, ma sono inquadrabili nella prestazione d'opera
professionale, in regime di parasubordinazione» (sentenza n. 149 del
2010).
Tale considerazione e' assorbente anche rispetto alle richiamate
deroghe previste in materia dalla normativa nazionale e europea e, in
particolare, a quelle stabilite dall'art. 17, comma 5, del decreto
legislativo 8 aprile 2003, n. 66 (Attuazione delle direttive
93/104/CE e 2000/34/CE concernenti taluni aspetti dell'organizzazione
dell'orario di lavoro), a tenore del quale le disposizioni relative
alla durata massima dell'orario di lavoro non si applicano ai
lavoratori la cui durata dell'orario di lavoro, a causa delle
caratteristiche dell'attivita' esercitata, non e' misurata o
predeterminata o puo' essere determinata dai lavoratori stessi.
Invero, esula dalla competenza legislativa regionale la
qualificazione delle fattispecie in termini di lavoro autonomo o
lavoro subordinato, come presupposto della loro regolamentazione,
trattandosi di materia rientrante nell'ambito dell'ordinamento civile
e, quindi, di esclusiva competenza del legislatore statale (ex art.
117, secondo comma, lettera l), Cost.).
Ne' a tale conclusione potrebbe opporsi la rilevanza che la
regolazione dell'orario di lavoro del personale pubblico regionale
assume sugli assetti organizzativi dei servizi che la regione deve
assicurare, trattandosi di competenza residuale che deve esercitarsi
nel rispetto dei limiti derivanti da altre competenze statali, quali,
appunto, quelle in materia di ordinamento civile.
Peraltro, questa Corte ha avuto modo di ribadire, in piu'
occasioni, che, in presenza di una materia attribuita alla competenza
esclusiva dello Stato, alle Regioni e' inibita anche la mera
riproduzione della norma statale (sentenze n. 18 del 2013 e n. 29 del
2006).
Da cio' consegue l'illegittimita' costituzionale dell'art. 21,
comma 7, della legge della Regione Puglia 25 febbraio 2010, n. 4, per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione.
3.- La questione di legittimita' costituzionale sollevata in
riferimento all'art. 117, primo comma, Cost., resta assorbita.