ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 16 della
legge della Regione Molise 4 maggio 2016, n. 4 (Disposizioni
collegate alla manovra di bilancio 2016-2018 in materia di entrate e
spese. Modificazioni e integrazioni di leggi regionali), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 4-5
luglio 2016, depositato in cancelleria il 14 luglio 2016 ed iscritto
al n. 41 del registro ricorsi 2016.
Udito nell'udienza pubblica del 21 marzo 2017 il Giudice relatore
Giancarlo Coraggio;
udito l'avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso depositato il 14 luglio 2016, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha proposto ricorso in via principale per la
declaratoria dell'illegittimita' costituzionale, per violazione degli
artt. 117, secondo comma, lettere p) ed s), e 118 della Costituzione,
dell'art. 16 della legge della Regione Molise 4 maggio 2016, n. 4
(Disposizioni collegate alla manovra di bilancio 2016-2018 in materia
di entrate e spese. Modificazioni e integrazioni di leggi regionali),
con il quale e' stato previsto l'ampliamento delle attribuzioni della
Agenzia regionale per la protezione ambientale della Regione Molise
(d'ora in poi: ARPAM), cosi' disponendo: «1. All'Agenzia regionale
per la Protezione Ambientale del Molise (ARPAM), oltre alle funzioni
gia' esercitate ai sensi dell'art. 5 della legge regionale 13
dicembre 1999, n. 38, istitutiva della stessa Agenzia, sono
attribuite, a decorrere dai provvedimenti di cui al comma 3, le
funzioni amministrative regionali in materia di ambiente e di
energia. 2. In ragione del riordino delle funzioni non fondamentali
esercitate dalle province, attuato, a livello regionale, con la legge
regionale 10 dicembre 2015, n. 18, recante "Disposizioni di riordino
delle funzioni esercitate dalle Province in attuazione della legge 7
aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle citta' metropolitane, sulle
province, sulle unioni e fusioni di Comuni)", all'ARPAM sono altresi'
attribuite, a decorrere dai provvedimenti di cui al comma 3, le
funzioni in materia di: a) inquinamento atmosferico, di cui all'art.
4 della legge regionale 22 luglio 2011, n. 16 (Disposizioni per la
tutela dell'ambiente in materia di inquinamento atmosferico); b)
impianti termici, di cui all'art. 42 della legge regionale 29
settembre 1999, n. 34 (Norme sulla ripartizione delle funzioni e dei
compiti amministrativi tra la Regione e gli Enti locali, in
attuazione dell'art. 3 della legge 8 giugno 1990, n. 142, della legge
15 marzo 1997, n. 59 e del decreto legislativo 31 marzo 1998, n.
112). 3. Entro sei mesi dall'entrata in vigore della presente legge,
la Giunta regionale adotta ogni provvedimento necessario a dare piena
e completa attuazione alle norme di cui al presente articolo».
2.- Il ricorrente evidenzia come, fin dalla loro istituzione, le
attribuzioni delle Agenzie Regionali per la Protezione Ambientale
(d'ora in poi: ARPA) - create dal decreto-legge 4 dicembre 1993, n.
496 (Disposizioni urgenti sulla riorganizzazione dei controlli
ambientali e istituzione della Agenzia nazionale per la protezione
dell'ambiente), convertito, con modificazioni, dalla legge 21 gennaio
1994, n. 61, e destinate, ai sensi dell'art. 03, a svolgere in ambito
locale le attivita' tecnico-scientifiche per la protezione
dell'ambiente di cui all'art. 01 e le «ulteriori attivita' tecniche
di prevenzione, di vigilanza e di controllo ambientale, eventualmente
individuate dalle regioni» - siano state sempre limitate allo
svolgimento di funzioni di supporto tecnico-scientifico nei confronti
delle Regioni e delle Province autonome nonche' a compiti di
vigilanza e controllo sul territorio.
La legge regionale censurata - sottolinea il ricorrente - assegna
all'ARPAM, oltre alle funzioni gia' previste dalla legge della
Regione Molise 13 dicembre 1999, n. 38, recante «Istituzione
dell'Agenzia regionale per la protezione ambientale del Molise
(A.R.P.A.M.)», (con la quale si era provveduto a dare attuazione a
quanto previsto dal decreto-legge n. 496 del 1993), «le funzioni
amministrative regionali in materia di ambiente ed energia» e, in
particolare, le funzioni gia' attribuite dalla legge regionale n. 16
del 2011 alle province in materia di inquinamento e qualita'
dell'aria. In tale materia verrebbero, dunque, unificati sotto un
unico ente i poteri di pianificazione ambientale (come i piani di
qualita' dell'aria) e quelli di attuazione di detti piani,
l'esercizio del «potere sostitutivo nei confronti dei Comuni in caso
di inerzia nell'attuazione degli interventi per la gestione operativa
di episodi acuti di inquinamento atmosferico» (art. 5, comma 1,
lettera e), della legge reg. Molise n. 16 del 2011), oltre che la
funzione di emanare, «ai sensi dell'art. 269 del decreto legislativo
n. 152/2006, i provvedimenti autorizzativi, nonche', ai sensi
dell'art. 278 del decreto medesimo, i provvedimenti di diffida, di
sospensione e di revoca delle autorizzazioni degli impianti».
Inoltre, in tema di disciplina degli impianti termici, verrebbero
trasferiti all'ARPAM sia la funzione di rilasciare autorizzazioni
ambientali degli impianti, sia il controllo sul rispetto delle
stesse.
A parere del ricorrente, l'Agenzia regionale finirebbe oggi per
assumere una funzione profondamente diversa, e ben piu' ampia e
pervasiva, rispetto a quella strettamente tecnica che era stata
originariamente per essa prevista dal legislatore statale. Le nuove
attribuzioni implicherebbero ampi margini di discrezionalita',
involgenti la valutazione di molteplici interessi pubblici
concernenti il rilascio delle autorizzazioni ambientali degli
impianti industriali e le attivita' di pianificazione ambientale,
interessi a volte confliggenti che dovrebbero essere tra loro
equilibratamente contemperati, come ad esempio per le scelte relative
alla possibile riduzione delle emissioni inquinanti del traffico
veicolare, del riscaldamento civile e degli impianti industriali.
Tali valutazioni e scelte - sottolinea l'Avvocatura dello Stato -
non potrebbero che essere riservate, in linea con la previsione di
cui all'art. 118 Cost., agli enti territoriali in grado di
rappresentare tutti gli interessi dell'area da essi gestita, come
sino ad oggi avvenuto, in un contesto nel quale, ai fini del corretto
e consapevole esercizio delle funzioni di autorizzazione e di
pianificazione, detti enti si sono avvalsi del supporto tecnico delle
ARPA. Questo sistema uscirebbe profondamente modificato in forza
della censurata legge regionale.
Ulteriori argomentazioni vengono poi sviluppate dal ricorrente
con riferimento all'assetto derivante dalla cosiddetta riforma delle
Province, introdotta con la legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni
sulle citta' metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di
comuni), la quale individua l'elenco delle funzioni fondamentali
delle Province e disciplina il processo di riordino delle funzioni
non fondamentali di tali enti territoriali. Tra le prime il comma 85
dell'art. 1 della legge n. 56 del 2014 contempla, alla lettera a), le
materie di «pianificazione territoriale provinciale di coordinamento,
nonche' tutela e valorizzazione dell'ambiente», mentre il successivo
comma 87 prevede che «le funzioni fondamentali di cui al comma 85
sono esercitate nei limiti e secondo le modalita' stabilite dalla
legislazione statale e regionale di settore, secondo la rispettiva
competenza per materia ai sensi dell'art. 117, commi secondo, terzo e
quarto, della Costituzione».
Viene inoltre segnalato che l'art. 117, secondo comma, lettera
p), Cost. riserva allo Stato la potesta' legislativa esclusiva in
materia di «legislazione elettorale, organi di governo e funzioni
fondamentali di Comuni, Province e Citta' metropolitane». Non sarebbe
quindi consentito alle Regioni alcun margine di intervento in ordine
a quelle funzioni che, secondo la definizione di questa Corte, sono
«le componenti essenziali dell'intelaiatura dell'ordinamento degli
enti locali» (sentenza n. 22 del 2014).
Infine, il ricorrente rileva che la materia della «tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali» e' parimenti
rimessa alla competenza legislativa esclusiva dello Stato (art. 117,
secondo comma, lettera s, Cost.). Intervenendo nel modo sopra
delineato, in evidente contrasto con la normativa statale posta dal
d.l. n. 496 del 1993, il legislatore regionale avrebbe invaso una
sfera di competenza riservata allo Stato.
3.- La Regione Molise non si e' costituita.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, dubita della
legittimita' costituzionale, in riferimento agli artt. 117, secondo
comma, lettere p) ed s), e 118 della Costituzione, dell'art. 16 della
legge della Regione Molise 4 maggio 2016, n. 4 (Disposizioni
collegate alla manovra di bilancio 2016-2018 in materia di entrate e
spese. Modificazioni e integrazioni di leggi regionali), con il quale
e' stato previsto l'ampliamento delle attribuzioni dell'Agenzia
regionale per la protezione ambientale della Regione Molise (d'ora in
poi: ARPAM), disponendo l'assegnazione delle «funzioni amministrative
regionali in materia di ambiente e di energia», nonche' di quelle «in
materia di: a) inquinamento atmosferico, di cui all'art. 4 della
legge regionale 22 luglio 2011, n. 16 (Disposizioni per la tutela
dell'ambiente in materia di inquinamento atmosferico); b) impianti
termici, di cui all'art. 42 della legge regionale 29 settembre 1999,
n. 34 (Norme sulla ripartizione delle funzioni e dei compiti
amministrativi tra la Regione e gli Enti locali, in attuazione
dell'art. 3 della legge 8 giugno 1990, n. 142, della legge 15 marzo
1997, n. 59 e del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112)».
1.1.- Il ricorrente evidenzia la natura preminentemente
tecnico-scientifica delle attivita' e competenze attribuite alle
Agenzie Regionali per la Protezione Ambientale (d'ora in poi: ARPA),
fin dalla loro istituzione risalente al decreto-legge 4 dicembre
1993, n. 496 (Disposizioni urgenti sulla riorganizzazione dei
controlli ambientali e istituzione della Agenzia nazionale per la
protezione dell'ambiente), convertito, con modificazioni, dalla legge
21 gennaio 1994, n. 61, e osserva che la legge censurata snaturerebbe
le competenze riconosciute all'ARPAM, attribuendole funzioni piu'
ampie e pervasive.
Essa si porrebbe in contrasto con la normativa nazionale, e
dunque con gli artt. 117, secondo comma, lettere p) ed s), e 118
Cost.
La legge regionale attribuirebbe competenze che comportano la
valutazione di interessi pubblici differenti, a volte tra loro
confliggenti, il cui contemperamento richiede valutazioni di
carattere discrezionale e non meramente tecnico, competenze che, ai
sensi dell'art. 118 Cost., spetterebbero, invece, agli enti
territoriali, deputati a rappresentare tutti gli interessi dell'area
da essi gestita.
La norma censurata violerebbe ancora l'art. 117, secondo comma,
lettera p), Cost., in quanto si porrebbe in contrasto con l'art. 1,
commi 85, 87, 89 e 91, della legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni
sulle citta' metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di
comuni), che, nel riordino delle funzioni delle Province, prevede,
tra quelle fondamentali destinate a rimanere in capo a queste ultime,
le materie di pianificazione territoriale provinciale di
coordinamento, nonche' di tutela e valorizzazione dell'ambiente.
Infine, l'impugnato art. 16 della legge reg. Molise n. 4 del 2016
contrasterebbe con l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. e con
quanto disposto dall'art. 1 (recte: art. 01) del d.l. n. 496 del
1993, il quale elenca le attivita' di interesse regionale di
competenza delle ARPA, esclusivamente di natura tecnico-scientifica.
2.- La questione e' fondata.
3.- L'ARPAM e' stata istituita sulla base del d.l. n. 496 del
1993, che ne ha definito natura e funzioni.
Il legislatore statale ha previsto che ogni Regione e Provincia
autonoma istituisse la propria agenzia regionale e provinciale «per
lo svolgimento delle attivita' di interesse regionale di cui all'art.
01 e delle ulteriori attivita' tecniche di prevenzione, di vigilanza
e di controllo ambientale, eventualmente individuate dalle Regioni e
province autonome di Trento e Bolzano» (art. 03). Si tratta delle
«attivita' tecnico-scientifiche connesse all'esercizio delle funzioni
pubbliche della protezione dell'ambiente» come individuate
nell'elenco inserito nel citato art. 01.
Le Regioni e le Province autonome hanno quindi istituito le
proprie agenzie, individuandone le funzioni sulla falsariga di quanto
previsto nel decreto-legge citato. In particolare, con la legge
regionale 13 dicembre 1999, n. 38, recante «Istituzione dell'Agenzia
regionale per la protezione ambientale del Molise (A.R.P.A.M.)», la
Regione Molise ha provveduto alla istituzione dell'ARPAM,
attribuendole le funzioni in questione.
Sennonche' la Regione, con la successiva legge n. 4 del 2016, ha
poi attribuito all'Agenzia compiti ulteriori, e precisamente «le
funzioni amministrative regionali in materia di ambiente e di
energia», nonche' quelle in materia di inquinamento atmosferico, di
cui all'art. 4 della legge regionale 22 luglio 2011, n. 16
(Disposizioni per la tutela dell'ambiente in materia di inquinamento
atmosferico), e di impianti termici, di cui all'art. 42 della legge
regionale 29 settembre 1999, n. 34 (Norme sulla ripartizione delle
funzioni e dei compiti amministrativi tra la Regione e gli Enti
locali, in attuazione dell'art. 3 della legge 8 giugno 1990, n. 142,
della legge 15 marzo 1997, n. 59 e del decreto legislativo 31 marzo
1998, n. 112).
Si tratta, all'evidenza, non di funzioni legate ad attivita'
tecniche di prevenzione, di vigilanza e di controllo ambientale,
quali quelle previste nel decreto-legge, bensi' di funzioni di
amministrazione attiva in materia non solo di ambiente ma anche di
energia.
4.- A proposito del decreto-legge in questione, questa Corte,
pronunciandosi sulla sua legittimita' costituzionale, ha affermato
che «il sistema organizzativo e funzionale delineato dalle nuove
disposizioni sui controlli ambientali e sull'istituzione dell'Agenzia
nazionale per la protezione dell'ambiente appare nel suo complesso
diretto ad innovare profondamente la disciplina del settore. Il nuovo
assetto normativo segue principi che vedono enucleate le funzioni
tecnico-scientifiche, di consulenza e controllo, da tenere separate
dall'amministrazione attiva e da esercitare ai distinti livelli,
statale e provinciale (o regionale), mediante apposite agenzie,
dotate di autonomia» (sentenza n. 356 del 1994).
Nella stessa sentenza si aggiunge che «si e' in presenza di
principi che assumono i caratteri propri delle norme fondamentali di
riforma economico-sociale: profondamente innovativi nel settore della
protezione ambientale, di essenziale importanza per la vita della
comunita', realizzano, secondo esigenze di carattere unitario, valori
espressi dagli articoli 9 e 32 della Costituzione».
4.1.- In effetti, e' chiara la volonta' del legislatore statale
di realizzare un duplice obiettivo: quello di assicurare una gestione
ispirata a criteri rigorosamente tecnico-scientifici e quello di
garantirne l'unitarieta', pur nel rispetto delle autonomie regionali
e delle relative competenze.
L'obiettivo viene perseguito attraverso la costituzione di una
rete di strutture, incardinate nelle Regioni e facenti capo
all'Agenzia nazionale per la protezione dell'ambiente (ANPA), le
quali devono avere una disciplina uniforme - come evidenziato dalla
citata sentenza - e devono operare in modo coordinato e sinergico.
Va ricordato che la legge 28 giugno 2016, n. 132 (Istituzione del
Sistema nazionale a rete per la protezione dell'ambiente e disciplina
dell'Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale),
al dichiarato fine di «assicurare omogeneita' ed efficacia
all'esercizio dell'azione conoscitiva e di controllo pubblico della
qualita' dell'ambiente a supporto delle politiche di sostenibilita'
ambientale e di prevenzione sanitaria a tutela della salute
pubblica», ha istituito il Sistema nazionale a rete per la protezione
dell'ambiente, del quale fanno parte l'Istituto superiore per la
protezione e la ricerca ambientale (ISPRA) e le ARPA, rispetto alle
quali e' stata ribadita la natura tecnica delle attivita' da esse
svolte.
Dal quadro normativo cosi' delineato dal legislatore statale,
discende che l'autonomia diviene un requisito qualificante della
singola Agenzia, come del sistema in generale, poiche' solo grazie ad
esso puo' essere garantito il rispetto dei criteri operativi,
puramente tecnico-scientifici, cui il sistema stesso deve attenersi.
4.2.- Ebbene, tutto cio' e' incompatibile con il coinvolgimento
in attivita' di amministrazione attiva, quali quelle considerate
nella legge regionale, attivita' che, essendo espressione di
discrezionalita' amministrativa in senso proprio, comportano una
ponderazione degli interessi coinvolti (si pensi alla pianificazione
ambientale) e quindi sono soggette alle direttive degli organi
rappresentativi titolari della "politica" ambientale.
5.- La disciplina regionale, pertanto, si discosta radicalmente
dal principio fondamentale contenuto nella normativa statale in
questione, con cio' violando l'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost.
6.- Restano assorbite le ulteriori censure formulate dal giudice
rimettente.