ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 12, comma
12-septies, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti
in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita'
economica), convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio
2010, n. 122, promosso dal Tribunale ordinario di Monza, in funzione
di giudice del lavoro, nel procedimento vertente tra B. L. e
l'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), con ordinanza
del 10 luglio 2014, iscritta al n. 336 del registro ordinanze 2015 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 2, prima
serie speciale, dell'anno 2016.
Visti l'atto di costituzione dell'INPS, nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 23 maggio 2017 il Giudice
relatore Silvana Sciarra;
uditi l'avvocato Antonino Sgroi per l'INPS e l'avvocato dello
Stato Gabriella Palmieri per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza depositata l'8 agosto 2014 e iscritta al n. 336
del registro ordinanze 2015, il Tribunale ordinario di Monza, in
funzione di giudice del lavoro, ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3 e 38 della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 12, comma 12-septies, del decreto-legge 31
maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione
finanziaria e di competitivita' economica), convertito, con
modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122.
1.1.- Il giudizio principale trae origine dalla domanda
presentata da B. L., dipendente del Ministero dell'istruzione,
dell'universita' e della ricerca dall'11 settembre 2000 al 31 agosto
2010 e «titolare di posizione INPS per il periodo 1964-2008».
Durante l'istruttoria sulla domanda di pensione di vecchiaia, la
parte ricorrente nel giudizio principale, confidando nella vigenza di
un regime di ricongiunzione gratuita, ha chiesto all'Istituto
nazionale della previdenza sociale (INPS), il 30 luglio 2010, la
ricongiunzione gratuita della contribuzione versata all'Istituto
nazionale di previdenza per i dipendenti dell'amministrazione
pubblica (INPDAP).
L'INPS, il 5 settembre 2010, nell'accogliere la domanda di
ricongiunzione, ha chiesto il versamento dell'importo di 84.498,45
euro, in applicazione dell'art. 12, comma 12-septies, del d.l. n. 78
del 2010, che, gia' a decorrere dal 1° luglio 2010, ha tramutato il
regime di ricongiunzione in oneroso.
La parte ricorrente ha chiesto di accertare il diritto alla
ricongiunzione gratuita, eccependo l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 12, comma 12-septies, del d.l. n. 78 del 2010, che
sancisce, con efficacia retroattiva, l'onerosita' della
ricongiunzione.
1.2.- In punto di rilevanza, il giudice a quo osserva che dalla
soluzione del dubbio di legittimita' costituzionale «dipende il
diritto alla ricongiunzione gratuita rivendicato» dalla ricorrente.
Pertanto, la questione di legittimita' costituzionale sarebbe
«assolutamente determinante ai fini della decisione del
procedimento».
1.3.- Per quel che attiene alla non manifesta infondatezza, il
giudice rimettente assume che la disciplina censurata, introdotta con
la legge di conversione del 30 luglio 2010, ma efficace fin dal 1°
luglio 2010, contrasti con l'art. 3 Cost., per violazione del
principio di eguaglianza e del principio di ragionevolezza.
La norma, in particolare, determinerebbe un'arbitraria disparita'
di trattamento tra chi, per circostanze accidentali, abbia presentato
la domanda di ricongiunzione prima o dopo il 1° luglio 2010, poiche'
accorderebbe soltanto alla prima categoria di soggetti il beneficio
della ricongiunzione gratuita.
Nel caso di specie, la parte ricorrente avrebbe presentato la
domanda di ricongiunzione proprio il 30 luglio 2010, data di
pubblicazione della legge di conversione che ha introdotto la norma
censurata.
Quanto al contrasto con il canone di ragionevolezza, il giudice
rimettente argomenta che la norma in esame, nel fare retroagire al 1°
luglio 2010 l'introduzione della nuova disciplina di ricongiunzione
onerosa, non troverebbe un'adeguata giustificazione nell'esigenza di
tutelare principi, diritti o beni di rilievo costituzionale e
lederebbe il legittimo affidamento dei consociati.
Difatti, la parte ricorrente, il 30 luglio 2010, avrebbe
presentato una domanda di ricongiunzione, contando sul regime di
ricongiunzione gratuita allora vigente, per poi vedersi imposto, con
efficacia retroattiva, un onere eccessivo (84.498,45 euro).
Il giudice rimettente prospetta, inoltre, la violazione dell'art.
38, secondo comma, Cost.: il diritto alla pensione, che si deve
determinare sulla base di tutta l'attivita' lavorativa svolta e della
ricongiunzione dei versamenti effettuati ad enti previdenziali
diversi, «non puo' essere sacrificato se non in forza di
provvedimenti che tutelino pari o superiori diritti e che siano
proporzionali, necessari ed equilibrati». Il giudice a quo esclude
che i requisiti da ultimo menzionati ricorrano nel caso di specie.
2.- Con memoria del 29 gennaio 2016, si e' costituito l'INPS e ha
chiesto di dichiarare irrilevante, inammissibile o comunque infondata
la questione di legittimita' costituzionale sollevata dal Tribunale
ordinario di Monza.
L'INPS ha osservato, in primo luogo, che la ricorrente non ha
ottemperato all'onere di pagare le somme necessarie per la
ricongiunzione e che tale omissione implica rinuncia alla domanda
proposta. Tale rinuncia determinerebbe l'irrilevanza della questione
di legittimita' costituzionale: un'eventuale pronuncia di
accoglimento «non potra' produrre effetto di sorta sulla questione
sottoposta al vaglio giudiziario».
Nel merito, i dubbi di legittimita' costituzionale non sarebbero
fondati: «il legislatore ha legittimamente ponderato gli interessi di
una categoria di lavoratori, i lavoratori subordinati pubblici, con
gli interessi di tutti i lavoratori e dei pensionati» e ha tenuto
conto delle risorse economiche disponibili, che avrebbero consentito
solo fino al momento di entrata in vigore della norma censurata «di
esonerare dai costi di ricongiunzione una determinata categoria di
lavoratori subordinati».
2.1.- In prossimita' dell'udienza, l'INPS ha depositato una
memoria illustrativa, ribadendo le conclusioni gia' formulate.
L'INPS ha precisato che la parte ricorrente ha presentato domanda
il 30 luglio 2010, il giorno stesso della pubblicazione della legge
contenente la norma censurata: tale concomitanza escluderebbe un
affidamento meritevole di tutela.
L'INPS, inoltre, ha posto l'accento sulla ragionevolezza
dell'intervento del legislatore, che ha eliminato il privilegio della
gratuita' della ricongiunzione, concesso ai soli lavoratori
dipendenti, privati e pubblici, esclusi dall'applicazione del sistema
contributivo, e ha cosi' rimosso un onere economico destinato a
gravare sulla collettivita', liberando «risorse economiche da
destinare ad altri fini sempre in seno al sistema previdenziale».
Il legislatore si sarebbe premurato di valorizzare in ogni caso
la contribuzione previdenziale versata presso gestioni diverse: anche
da questo angolo visuale, non si ravviserebbe alcun contrasto con i
principi di eguaglianza e di ragionevolezza.
Peraltro, la parte ricorrente nel giudizio principale avrebbe
potuto percorrere altre strade allo scopo di valorizzare la
contribuzione accreditata presso gestioni disparate: l'art. 38 Cost.
prescriverebbe di attribuire rilievo a tutta la contribuzione
versata, ma non imporrebbe la gratuita' della ricongiunzione.
3.- Nel giudizio e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, e ha chiesto di dichiarare inammissibile o comunque infondata
la questione di legittimita' costituzione sollevata dal Tribunale
ordinario di Monza.
Secondo la difesa dello Stato, la questione sarebbe
inammissibile, alla luce del carattere discrezionale delle scelte del
legislatore in merito alle modalita' e ai tempi della ricongiunzione.
Nel merito, la questione non sarebbe comunque fondata.
A tale riguardo, l'Avvocatura generale dello Stato evidenzia che,
prima dell'entrata in vigore della disciplina censurata, la
ricongiunzione gratuita operava soltanto per i lavoratori che, dalle
gestioni alternative (INPDAP, Fondi speciali ferrovie, volo,
elettrici, telefonici), intendevano passare al Fondo pensioni
lavoratori dipendenti.
La legge n. 122 del 2010 si prefiggerebbe lo scopo di conseguire
gli obiettivi di finanza pubblica concordati in sede europea, nel
rispetto del vincolo posto dall'art. 81 Cost., e di garantire ai
diversi lavoratori un trattamento omogeneo: invero, la regola
dell'onerosita' della ricongiunzione si applicherebbe ai lavoratori
provenienti da altre gestioni previdenziali che optano per la
ricongiunzione e ai lavoratori che da sempre contribuiscono alla
gestione del Fondo pensioni lavoratori dipendenti.
Per tali ragioni, la norma, introdotta dalla legge di
conversione, sarebbe esente dai vizi di legittimita' costituzionale
denunciati dal Tribunale ordinario di Monza.
3.1.- Il 2 gennaio 2017, l'Avvocatura generale dello Stato ha
depositato la nota del 24 febbraio 2016 dell'Ufficio del
coordinamento legislativo del Ministero dell'economia e delle
finanze, con allegata nota del 16 febbraio 2016 del Dipartimento
della Ragioneria generale dello Stato in merito agli oneri finanziari
di un'eventuale pronuncia di accoglimento della questione in esame.
La nota della Ragioneria generale dello Stato allega, a sua
volta, una nota dell'Ufficio legislativo del Ministero del lavoro e
delle politiche sociali del 3 ottobre 2012, con allegata nota
dell'INPS riguardante gli oneri finanziari connessi a un disegno di
legge finalizzato ad abrogare integralmente l'art. 12, commi da
12-septies a 12-undecies, del d.l. n. 78 del 2010.
3.2.- Nell'approssimarsi dell'udienza, l'Avvocatura generale
dello Stato ha depositato una memoria illustrativa e ha confermato le
conclusioni gia' rassegnate in punto di inammissibilita' e di
infondatezza della questione di legittimita' costituzionale.
Ha ribadito che l'imposizione di un onere di ricongiunzione
risponde principalmente a «criteri di equita'» tra le diverse
categorie, assicura «coerenza e razionalita' al sistema» ed elimina
difformita' di trattamento tra i diversi lavoratori, sprovviste di
ogni razionale giustificazione.
A dire dell'Avvocatura generale dello Stato, la gravita' della
situazione dei conti pubblici avrebbe imposto «un immediato e
decisivo intervento riformatore in materia pensionistica, proprio al
fine di contenere, con immediatezza e urgenza, la spesa
previdenziale»: la regola dell'onerosita' della ricongiunzione
scongiurerebbe il rischio di effetti finanziari di impatto
considerevole, valutati nel documento della Ragioneria generale dello
Stato del 16 febbraio 2016.
Peraltro, per i lavoratori che hanno versato contributi in casse,
gestioni o fondi pensionistici diversi e che non intendono
sobbarcarsi agli oneri della ricongiunzione, l'ordinamento
appresterebbe lo strumento della totalizzazione.
4.- All'udienza le parti hanno ribadito le conclusioni formulate
nelle memorie difensive.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale ordinario di Monza, in funzione di giudice del
lavoro, dubita della legittimita' costituzionale dell'art. 12, comma
12-septies, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti
in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita'
economica), convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio
2010, n. 122.
La norma censurata, aggiunta in sede di conversione del d.l. n.
78 del 2010, statuisce, con decorrenza retroattiva dal 1° luglio
2010, l'onerosita' del regime della ricongiunzione verso il regime
dell'assicurazione generale obbligatoria dei contributi versati
presso gestioni alternative.
Il giudice rimettente assume che la norma censurata, in virtu'
dell'efficacia retroattiva che la contraddistingue, contrasti con «il
canone generale della ragionevolezza delle norme (art. 3 Cost.) ed il
principio del legittimo affidamento» e non trovi adeguata
giustificazione nell'esigenza di tutelare principi, diritti e beni di
rilievo costituzionale.
Il giudice a quo argomenta che «la retrodatazione del termine
ultimo di vigenza (al 1 luglio 2010) della possibilita' di presentare
domanda per la ricongiunzione gratuita, si appalesa irrazionale in
quanto in alcun modo giustificata e crea una discriminazione fra
soggetti che, vigente la stessa disposizione di legge, abbiano del
tutto casualmente presentato la domanda prima e dopo tale data».
L'irragionevolezza della disposizione sarebbe ancora piu'
stridente in considerazione della gravosita' dell'onere imposto.
Il giudice rimettente, inoltre, denuncia la violazione dell'art.
38, secondo comma, Cost., che tutela il diritto alla pensione «da
determinarsi sulla base di tutta la attivita' lavorativa svolta»:
tale diritto non potrebbe essere sacrificato «se non in forza di
provvedimenti che tutelino pari o superiori diritti e che siano
proporzionali, necessari ed equilibrati», requisiti che non sarebbe
dato ravvisare nel caso di specie.
2.- Le eccezioni di inammissibilita', formulate nella memoria di
costituzione dell'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS)
e nell'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri,
devono essere disattese.
2.1.- L'INPS ha eccepito l'inammissibilita' della questione per
difetto di rilevanza, sul presupposto che il mancato pagamento delle
rate definite dal medesimo Istituto valga come rinuncia alla domanda
di ricongiunzione: a fronte di una domanda di ricongiunzione oramai
inefficace, un'eventuale pronuncia di accoglimento non apporterebbe
alcuna utilita' alla parte ricorrente nel giudizio a quo.
L'eccezione non e' fondata.
La questione di legittimita' costituzionale e' rilevante, poiche'
la norma censurata, nell'imporre l'applicazione di un regime oneroso
di ricongiunzione, e' chiamata a disciplinare la fattispecie
controversa ed e' l'unico ostacolo che si frappone all'accoglimento
della richiesta di ricongiunzione gratuita dei diversi periodi
contributivi.
2.2.- L'Avvocatura generale dello Stato prospetta
l'inammissibilita' della questione di legittimita' costituzionale,
argomentando che l'intervento, richiesto a questa Corte,
sconfinerebbe nell'ambito riservato alla discrezionalita'
legislativa.
Neppure tale rilievo coglie nel segno.
Nella prospettiva del giudice rimettente, la legalita'
costituzionale potrebbe essere ripristinata rimuovendo l'efficacia
retroattiva sancita in sede di conversione del decreto-legge: il
petitum, delimitato in questi termini, e' puntuale e univoco e non
investe l'alternativa tra molteplici opzioni di politica legislativa,
che non spetta a questa Corte sciogliere, in assenza di rime
costituzionalmente obbligate.
3.- La questione e' fondata.
3.1.- La norma censurata scaturisce dall'emendamento 12.1000,
introdotto in sede di conversione allo scopo di «armonizzare e
razionalizzare la materia delle ricongiunzioni, prevedendo che alle
diverse categorie di lavoratori si applichi una normativa analoga a
quella applicata nel regime generale».
Nel rendere onerosa, a decorrere dal 1° luglio 2010, la
ricongiunzione nell'assicurazione generale obbligatoria di periodi
contributivi maturati in ordinamenti pensionistici esclusivi o
sostitutivi, la disciplina sospettata di illegittimita'
costituzionale si discosta dalla regola generale posta dall'art. 15,
comma 5, della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina
dell'attivita' di Governo e ordinamento della Presidenza del
Consiglio dei Ministri), che, per le modifiche apportate al
decreto-legge in sede di conversione, statuisce in linea di principio
l'entrata in vigore «dal giorno successivo a quello della
pubblicazione della legge di conversione».
Tale regola, nel caso di specie, trova riscontro nell'art. 1,
comma 3, della legge di conversione n. 122 del 2010, che dispone
l'entrata in vigore della medesima legge «il giorno successivo a
quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale», risalente
al 30 luglio 2010 (supplemento ordinario n. 174 alla Gazzetta
Ufficiale, serie generale, n. 176 del 30 luglio 2010).
3.2.- Occorre, in via preliminare, circoscrivere il tema del
decidere, devoluto all'esame di questa Corte.
Le censure del giudice rimettente non deducono l'irragionevolezza
del nuovo regime oneroso di ricongiunzione. Esse si appuntano
soltanto sulla «irragionevolezza della sua retrodatazione», con
particolare riguardo alla fattispecie disciplinata dall'art. 12,
comma 12-septies, del d.l. n. 78 del 2010, secondo termini omogenei a
quelli specificati anche nei successivi commi 12-octies e 12-novies
per ipotesi che esulano dall'odierno vaglio di legittimita'
costituzionale.
Le argomentazioni dell'INPS e dell'Avvocatura generale dello
Stato, per contro, muovono dal presupposto che i dubbi di
legittimita' costituzionale si incentrino sul nuovo regime e, di tale
regime, ribadiscono la ragionevolezza e la compatibilita' con i
precetti costituzionali, senza affrontare gli argomenti addotti dal
giudice rimettente in punto di disciplina intertemporale.
Anche la determinazione degli effetti economici di una decisione
di accoglimento, approfonditi nella documentazione prodotta
dall'Avvocatura generale dello Stato, presuppone che il regime di
onerosita' della ricongiunzione sia eliminato in radice. Un tale
esito, tuttavia, non e' quello prefigurato dal giudice a quo, che si
limita a censurare l'efficacia retroattiva della nuova disciplina,
nel circoscritto arco temporale che dal 1° luglio 2010 si estende
fino al 30 luglio 2010.
3.3.- Il giudice a quo, pertanto, non contesta che il
legislatore, alla stregua di una valutazione eminentemente
discrezionale (sentenza n. 527 del 1987), possa disciplinare la
ricongiunzione dei contributi versati presso gestioni differenti,
contemperando la sostenibilita' del sistema previdenziale nel suo
complesso con l'esigenza che il pluralismo delle gestioni
previdenziali e la frammentarieta' della carriera lavorativa non si
risolvano in un pregiudizio per il lavoratore che intenda conseguire
la pensione.
La ricongiunzione, che implica il trasferimento, presso la nuova
gestione, della «posizione assicurativa gia' posseduta dal lavoratore
presso la gestione di provenienza, nella sua integrale consistenza»
(sentenza n. 374 del 1997), si prefigge di valorizzare tutti i
periodi assicurativi (Corte di cassazione, sezione lavoro, sentenza
30 maggio 1989, n. 2616) e di attribuire all'interessato un
trattamento piu' vantaggioso rispetto a quello che potrebbe
rivendicare tenendo distinti i rispettivi periodi (Corte di
cassazione, sezione lavoro, sentenza 7 febbraio 1989, n. 740).
Anche di recente, con l'art. 1, commi da 195 a 198, della legge
11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per
l'anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio
2017-2019), il legislatore e' intervenuto su tale materia,
apprestando nuove garanzie per il cumulo della contribuzione
frammentata, in alternativa rispetto agli strumenti gia' collaudati
della ricongiunzione (legge 7 febbraio 1979, n. 29, recante
«Ricongiunzione dei periodi assicurativi dei lavoratori ai fini
previdenziali») e della totalizzazione (decreto legislativo 2
febbraio 2006, n. 42, recante «Disposizioni in materia di
totalizzazione dei periodi assicurativi)».
Il nucleo delle censure non attiene alla ragionevolezza
dell'assetto tratteggiato dal legislatore, ma al profilo diacronico
della disciplina della ricongiunzione, che il legislatore e'
vincolato a delineare nel rispetto del principio generale di
ragionevolezza e della tutela del legittimo affidamento.
3.4.- La norma censurata si rivela disarmonica rispetto ai
principi enunciati.
Nell'innovare con efficacia retroattiva il regime applicabile
alle domande di ricongiunzione gia' presentate, essa vanifica
l'affidamento legittimo che i lavoratori avevano riposto
nell'applicazione del regime vigente al tempo della presentazione
della domanda, principio che si configura quale «elemento
fondamentale e indispensabile dello Stato di diritto» (sentenze n.
822 del 1988 e n. 349 del 1985).
Il legittimo affidamento, presidiato dall'art. 3 Cost., non
preclude le modifiche sfavorevoli dei rapporti giuridici, ma esige
che tali modifiche non si traducano in una disciplina irragionevole
(sentenza n. 216 del 2015).
Con riguardo alla specifica norma censurata, non si ravvisano
ragioni apprezzabili, idonee a giustificare la scelta di sacrificare
l'affidamento «nel bilanciamento con altri interessi costituzionali»
(sentenza n. 525 del 2000) e di incidere, con effetti retroattivi, su
situazioni disciplinate da leggi precedenti.
L'esigenza di armonizzazione e di razionalizzazione, illustrata
nel corso del dibattito parlamentare, da' conto delle ragioni sottese
alla disciplina, ma non implica la necessita' di farne retroagire di
un mese l'efficacia, pregiudicando un affidamento che, nel caso di
specie, appare meritevole di tutela. Difatti, il lavoratore ha
compiuto le sue scelte, volte a tutelare nella maniera piu' incisiva
i diritti previdenziali, sulla scorta di una valutazione che il nuovo
quadro normativo ha alterato in maniera repentina e radicale.
3.5.- L'esigenza di garantire la tutela del legittimo affidamento
non puo' che arrestarsi nel momento a partire dal quale le
disposizioni della legge 30 luglio 2010, n. 122 (pubblicate nel
supplemento ordinario n. 174 alla Gazzetta Ufficiale, serie generale,
n. 176 del 30 luglio 2010) sono entrate in vigore.
A partire da tale momento, che l'art. 1, comma 3, della legge n.
122 del 2010 individua nel 31 luglio 2010, il legislatore e'
abilitato a dettare disposizioni atte a modificare sfavorevolmente la
disciplina in vigore. Entro tale termine va limitata la dichiarazione
di incostituzionalita' della norma censurata (sentenza n. 416 del
1999, punto 6.2. del Considerato in diritto).
4.- Alla luce delle considerazioni svolte, deve essere dichiarata
l'illegittimita' costituzionale della norma, in riferimento all'art.
3 Cost., sotto il profilo del principio di ragionevolezza e della
tutela del legittimo affidamento.
4.1.- Restano assorbite le censure, che fanno leva sulla
disparita' di trattamento tra chi presenta, in periodi
accidentalmente diversi, la medesima domanda di ricongiunzione (art.
3 Cost.) e sul contrasto con il principio di adeguatezza della
prestazione previdenziale (art. 38 Cost.).