ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi
685, 688 e 689, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge di stabilita' 2016)», promosso dalla Regione
siciliana con ricorso notificato il 29 febbraio 2016, depositato in
cancelleria l'8 marzo 2016 ed iscritto al n. 15 del registro ricorsi
2016.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 10 maggio 2017 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
uditi l'avvocato Beatrice Fiandaca per la Regione siciliana e
l'avvocato dello Stato Andrea Fedeli per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- La Regione siciliana, con ricorso notificato il 29 febbraio
2016 e depositato nella cancelleria di questa Corte il successivo 8
marzo, ha impugnato numerose disposizioni della legge 28 dicembre
2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2016)», tra
cui l'art. 1, commi 685, 688 e 689, in riferimento, nel complesso,
agli artt. 36 e 43 del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n.
455 (Approvazione dello statuto della Regione siciliana), «e
correlate norme di attuazione», all'art. 2 del d.P.R. 26 luglio 1965,
n. 1074 (Norme di attuazione dello Statuto della Regione siciliana in
materia finanziaria), nonche' agli artt. 97, primo comma, 81, ultimo
comma, e 119, primo e sesto comma, della Costituzione, anche in
riferimento all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
2.- La Regione siciliana premette che le norme impugnate danno
luogo a insostenibili riduzioni di risorse, incidendo sulla propria
finanza gia' gravemente compromessa, come si rileva anche dai dati
richiamati dalla Corte dei conti in sede di parifica del rendiconto
per l'esercizio finanziario dell'anno 2014 e per l'esercizio
finanziario dell'anno 2015.
3.- L'art. 1, comma 685, della legge n. 208 del 2015,
nell'attribuire alla Regione siciliana l'importo di 900 milioni di
euro per l'anno 2016, stabilisce «Nelle more dell'adeguamento delle
norme di attuazione dello statuto della Regione siciliana alle
modifiche intervenute nella legislazione tributaria, al fine di
omogeneizzare il comparto delle autonomie speciali, in modo da
addivenire, tra l'altro, a un chiarimento sulla compartecipazione
regionale e sulla revisione della percentuale di compartecipazione al
gettito tributario [...]».
La norma e' sospettata di illegittimita' costituzionale, per la
violazione dell'art. 43 del r.d.lgs. n. 455 del 1946, nella parte in
cui non prevede in modo espresso che il disposto «adeguamento delle
norme di attuazione dello Statuto» debba essere effettuato secondo la
procedura prescritta dal medesimo art. 43 dello statuto siciliano.
4.- L'art. 1, comma 688, della legge n. 208 del 2015, e'
impugnato in riferimento agli artt. 36 e 43 dello statuto siciliano,
e correlate norme di attuazione, e agli artt. 97, primo comma (per
l'aspetto della garanzia degli equilibri di bilancio delle pubbliche
amministrazioni), 81, ultimo comma, e 119, primo e sesto comma,
Cost., anche in relazione all'art. 10 della legge cost. n. 3 del
2001.
5.- La norma stabilisce il versamento all'entrata del bilancio
dello Stato da parte di ciascuna Regione e, in caso di mancato
versamento, attraverso corrispondente riduzione dei trasferimenti a
qualunque titolo dovuti alle Regioni interessate, della somma
complessiva, come ripartita, di 6,6 milioni di euro per l'anno 2016,
di 9,8 milioni di euro per l'anno 2017, di 12,1 milioni di euro per
l'anno 2018, e di 14,2 milioni di euro annui a decorrere dall'anno
2019.
Deduce la Regione siciliana che, in assenza di indicazioni sulle
ragioni dei suddetti versamenti, potrebbe ad un primo esame
ipotizzarsi che gli stessi possano essere ricondotti alla erogazione
complessiva dell'importo di 1.550 milioni di euro «disposta dalla
modifica al comma 683 e dai commi 685 e 686 nei confronti,
rispettivamente, delle regioni a statuto ordinario, della Regione
Sicilia e della Regione Valle d'Aosta. Tale erogazione corrisponde
alla somma versata all'entrata dal comma 687 e, qualora cio'
comportasse la necessita' di nuove emissioni di titoli di Stato, i
versamenti in esame - come pure quelli di cui al comma 689 -
potrebbero correlarsi agli oneri per interessi, ma su tale ipotesi
appare opportuna una conferma da parte del Governo».
La disposizione, prospetta la difesa regionale, comporta un
ulteriore aggravio per il bilancio della Regione e, in quanto ad essa
applicabile, risulterebbe lesiva dei parametri sopra indicati.
In ogni caso l'art. 1, comma 688, della legge n. 208 del 2015,
sarebbe illegittimo laddove quantifica il recupero per anni
successivi, e ne aumenta l'importo a decorrere dal 2019, senza
apporre un termine finale a tale recupero.
6.- L'art. 1, comma 689, della legge n. 208 del 2015,
analogamente, e' censurato per la violazione degli artt. 36 e 43
dello statuto siciliano, e correlate norme di attuazione, dell'art.
2, primo comma, del d.P.R. n. 1074 del 1965, e degli artt. 97, primo
comma (per l'aspetto della garanzia degli equilibri di bilancio delle
pubbliche amministrazioni), 81, ultimo comma, e 119, primo e sesto
comma, Cost. - principi di certezza delle entrate, di affidamento e
di corrispondenza tra risorse e funzioni - anche in relazione
all'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001.
La norma stabilisce il recupero all'erario, attraverso un
maggiore accantonamento nei confronti della Regione siciliana, a
valere sulle quote di compartecipazione ai tributi erariali, dei
seguenti importi: 9,9 milioni di euro per il 2016; 14,8 milioni di
euro per il 2017; 18,2 milioni di euro per il 2018; 21,2 milioni di
euro a decorrere dal 2019.
7.- La Regione siciliana prospetta l'illegittimita' della norma
sia in relazione al previsto recupero tramite accantonamento, sia con
riguardo alla decorrenza dell'accantonamento dal 2019, senza la
previsione di un termine finale.
8.- A fondamento della censura sono poste le stesse
argomentazioni illustrate in relazione all'impugnazione del comma
688.
9.- La previsione sottrae somme all'economia della Regione
siciliana e mina in modo grave il bilancio di quest'ultima.
La norma prevede un aggravio dell'onere finanziario della Regione
mediante un meccanismo alla stessa non applicabile (quote di
compartecipazione ai tributi erariali).
In assenza dei presupposti previsti dall'art. 2, primo comma, del
d.P.R. n. 1074 del 1965, stabilisce una deroga al principio della
spettanza alla Regione del gettito dei tributi riscossi sul proprio
territorio, sottraendo entrate che potrebbero essere destinate alle
spese di competenza della medesima.
10.- Seppure le pubbliche amministrazioni debbano concorrere
all'equilibrio finanziario del bilancio dello Stato ed alla
sostenibilita' del debito pubblico, le stesse sono tenute (art. 119
Cost.) anche a garantire l'equilibrio del proprio bilancio, con la
conseguenza che la norma impugnata, incidendo su tale profilo,
lederebbe gli artt. 81, ultimo comma, 97, primo comma e 119, primo e
sesto comma, Cost., nonche', l'art. 43 dello statuto.
11.- Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che il ricorso sia rigettato.
12.- In relazione all'impugnazione dell'art. 1, comma 685, della
legge n. 208 del 2015, osserva la difesa dello Stato che le doglianze
della Regione siciliana sono pretestuose perche' e' la stessa natura
della disposizione statutaria che impone che venga adottata la
procedura ivi prevista.
13.- Con riguardo all'impugnazione dell'art. 1, commi 688 e 689,
della legge n. 208 del 2015, rileva il Presidente del Consiglio dei
ministri che le relative censure sono prive di fondamento.
La previsione di cui al comma 688 dell'art. 1 riguarda le sole
Regioni a statuto ordinario.
Quanto previsto dal comma 689, poiche' attiene ad un contributo
stabilito in ragione della erogazione della somma di 900 milioni di
euro a favore della Regione siciliana, costituisce un legittimo
ristoro a favore del bilancio statale per compensare i maggiori oneri
per interessi passivi derivanti dall'erogazione della predetta somma.
14.- Infine, l'Avvocatura dello Stato ricorda che ai sensi
dell'art. 1, comma 992, della legge n. 208 del 2015 «Le disposizioni
della presente legge sono applicabili nelle regioni a statuto
speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano
compatibilmente con le disposizioni dei rispettivi statuti e le
relative norme di attuazione, anche con riferimento alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3».
15.- La difesa dello Stato in data 18 aprile 2017 ha depositato
memoria con la quale ha ribadito le argomentazioni svolte.
Considerato in diritto
1.- La Regione siciliana, con ricorso notificato il 29 febbraio
2016 e depositato nella cancelleria di questa Corte il successivo 8
marzo, ha impugnato, tra l'altro, l'art. 1, commi 685, 688 e 689,
della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di
stabilita' 2016)», in riferimento, nel complesso, agli artt. 36 e 43
del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione
dello statuto della Regione siciliana), «e correlate norme di
attuazione», all'art. 2 del d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074 (Norme di
attuazione dello Statuto della Regione siciliana in materia
finanziaria), e agli artt. 97, primo comma, 81, ultimo comma e 119,
primo e sesto comma, della Costituzione, anche in riferimento
all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
2.- Devono essere riservate a separate pronunce le decisioni
sulle ulteriori questioni di legittimita' costituzionale proposte con
lo stesso ricorso.
3.- In via preliminare, va rilevato che il generico richiamo a
«correlate norme di attuazione», non e' idoneo ad integrare il
relativo parametro.
4.- Sempre in via preliminare, secondo la giurisprudenza di
questa Corte, la cosiddetta clausola di salvaguardia, di cui al comma
992 dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015, richiamata dallo Stato a
sostegno della non lesivita' delle norme impugnate, non esclude i
vizi di costituzionalita' allorche' «tale clausola entri in
contraddizione con quanto testualmente affermato dalle norme
impugnate, che facciano esplicito riferimento alle Regioni a statuto
speciale e alle Province autonome» (ex multis, sentenza n. 40 del
2016), cio' che si verifica nella specie.
5.- Il comma 685 dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015
attribuisce alla Regione siciliana l'importo di 900 milioni di euro
per l'anno 2016, nelle more anche dell'adeguamento delle norme di
attuazione dello statuto regionale alle modifiche intervenute nella
legislazione tributaria, al fine di omogeneizzare il comparto delle
autonomie speciali, in modo da addivenire, tra l'altro, a un
chiarimento sulla compartecipazione regionale e sulla revisione della
percentuale di compartecipazione al gettito tributario.
5.1.- La doglianza della Regione verte sulla circostanza che per
l'adeguamento delle norme di attuazione dello statuto siciliano non
sia richiamato l'art. 43 dello stesso statuto, secondo cui «Una
Commissione paritetica di quattro membri nominati dall'Alto
Commissario della Sicilia e dal Governo dello Stato, determinera' le
norme transitorie relative al passaggio degli uffici e del personale
dello Stato alla Regione, nonche' le norme per l'attuazione del
presente Statuto».
5.2.- La questione non e' fondata per erroneita' del presupposto
interpretativo.
La mancanza di un espresso richiamo della norma statutaria non
puo' essere in alcun modo intesa come espressione della volonta' di
fare eccezione ad una disciplina di rango costituzionale (art. 1,
primo comma, della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2,
recante «Conversione in legge costituzionale dello Statuto della
Regione siciliana, approvato col R.D.Lgs. 15 maggio 1946, n. 455».
Non esiste, dunque, la lamentata lesione dell'autonomia
differenziata riconosciuta dallo statuto speciale.
6.- Il comma 688 dispone il versamento al bilancio dello Stato,
da parte di ciascuna Regione, della somma complessiva, come
ripartita, di 6,6 milioni di euro per il 2016, di 9,8 milioni di euro
per il 2017, di 12,1 milioni di euro per il 2018 e di 14,2 milioni di
euro a decorrere dal 2019.
6.1.- La questione, peraltro prospettata in chiave ipotetica, e'
inammissibile, per carenza di interesse, attesa la evidente non
riferibilita' della disposizione censurata alle Regioni ad autonomia
differenziata, quale e' la Regione siciliana, come eccepito
dall'Avvocatura dello Stato.
7.- Il comma 689 stabilisce che «L'importo di 9,9 milioni di euro
per l'anno 2016, di 14,8 milioni di euro per l'anno 2017, di 18,2
milioni di euro per l'anno 2018 e di 21,2 milioni di euro annui a
decorrere dall'anno 2019 e' recuperato all'erario attraverso un
maggiore accantonamento nei confronti della Regione siciliana a
valere sulle quote di compartecipazione ai tributi erariali ed e'
corrispondentemente migliorato per ciascun anno l'obiettivo di
finanza pubblica della Regione siciliana».
7.1.- La Regione, sollevando preliminarmente dubbi sulla natura e
sul fondamento della pretesa, deduce la violazione degli artt. 36 e
43 dello statuto siciliano, dell'art. 2, primo comma, del d.P.R. n.
1074 del 1965, degli artt. 97, primo comma (per l'aspetto della
garanzia degli equilibri di bilancio delle pubbliche
amministrazioni), 81, ultimo comma, e 119, primo e sesto comma, Cost.
- principi di certezza delle entrate, di affidamento e di
corrispondenza tra risorse e funzioni - anche in riferimento all'art.
10 della legge cost. n. 3 del 2001, sia con riguardo al previsto
recupero mediante accantonamento, sia con riguardo alla stabilita
indeterminata decorrenza dall'anno 2019.
8.- La questione prospettata con riguardo alla lesione dell'art.
97, primo comma, Cost. (per l'aspetto della garanzia degli equilibri
di bilancio delle pubbliche amministrazioni), e' inammissibile.
Questa Corte ha piu' volte affermato che le Regioni possono
evocare parametri di legittimita' diversi da quelli che sovrintendono
al riparto di attribuzioni solo quando la violazione denunciata sia
potenzialmente idonea a determinare una lesione delle attribuzioni
costituzionali delle Regioni, e queste ultime abbiano
sufficientemente motivato in ordine ai profili di una possibile
ridondanza della violazione dei parametri in questione sul riparto di
competenze, assolvendo all'onere di indicare la specifica competenza
regionale che ne risulterebbe offesa e delle ragioni di tale lesione.
Nella specie, queste condizioni di ammissibilita' non sono
soddisfatte, mancando ogni considerazione al riguardo.
8.1.- Anche la censura di violazione dell'art. 81, ultimo comma,
Cost., e' inammissibile, atteso che la Regione omette di spiegare in
che modo si verificherebbe la lesione della propria autonomia
finanziaria.
In particolare la giurisprudenza costituzionale ha precisato che
grava sulla Regione l'onere probatorio circa il pregiudizio
lamentato, onere da soddisfarsi mediante la dimostrazione, anche
attraverso dati quantitativi, dell'incidenza delle riduzioni di
provvista finanziaria sull'esercizio delle funzioni (ex plurimis,
sentenze n. 239 del 2015, n. 26 e n. 23 del 2014).
Nel caso di specie, l'asserito squilibrio e la compromissione
delle proprie funzioni non sono ne' argomentati, ne' tantomeno
provati, e tale carenza non e' colmata dal riferimento alla relazione
delle Sezioni riunite della Corte dei conti in sede di parifica del
rendiconto, in cui si rappresenta solo lo sviluppo dell'indebitamento
regionale, come si precisa puntualmente nella sentenza n. 127 del
2016.
8.2.- Per le stesse ragioni e' inammissibile la censura di
violazione dell'art. 119, primo e sesto comma, Cost. - principi di
certezza delle entrate, di affidamento e di corrispondenza tra
risorse e funzioni - in riferimento all'art. 10 della legge cost. n.
3 del 2001, senza peraltro che siano indicate le ragioni per le quali
il parametro invocato garantirebbe una maggiore autonomia della
Regione e sarebbe, percio', applicabile in luogo di quelli statutari
(sentenza n. 250 del 2007).
9.- Non e' fondata, invece, la questione di legittimita'
costituzionale del comma 689 dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015,
prospettata in riferimento agli artt. 36 e 43 dello statuto
siciliano, e all'art. 2 del d.P.R. n. 1074 del 1965, con riguardo
alla previsione dell'accantonamento in se'.
9.1.- La legittimita' dell'istituto e' stata piu' volte ritenuta
da questa Corte (sentenze n. 188 e n. 127 del 2016, n. 82 e n. 77 del
2015), che ha anche «costantemente affermato che di regola i principi
fondamentali fissati dalla legislazione dello Stato nell'esercizio
della competenza di coordinamento della finanza pubblica si applicano
anche ai soggetti ad autonomia speciale [...], in quanto essi sono
funzionali a prevenire disavanzi di bilancio, a preservare
l'equilibrio economico-finanziario del complesso delle
amministrazioni pubbliche e anche a garantire l'unita' economica
della Repubblica, come richiesto dai principi costituzionali e dai
vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea»
(sentenza n. 82 del 2015, nonche', ex multis, sentenza n. 62 del
2017).
In particolare, nel vagliare l'accantonamento di quote del
gettito tributario destinato alla Regione siciliana, con le citate
sentenze n. 127 del 2016, n. 82 e n. 77 del 2015, la Corte ha
precisato la distinzione tra gli istituti della riserva e
dell'accantonamento, affermando la legittimita' di quest'ultimo,
poiche', mentre attraverso la riserva, lo Stato sottrae
definitivamente all'ente territoriale una quota di compartecipazione
ai tributi erariali che ad esso sarebbe spettata, e se ne appropria a
tutti gli effetti allo scopo di soddisfare specifiche finalita', per
mezzo dell'accantonamento le poste attive che spettano alla Regione,
in forza degli statuti e della normativa di attuazione, permangono
nella titolarita' della stessa, ma sono temporaneamente sottratte
alla sua disponibilita'.
9.2.- Nel fare applicazione di tali principi al caso in esame, va
premesso che, come chiarito dalla difesa dello Stato, il dubbio della
ricorrente, circa la natura e il fondamento della pretesa alla somma
oggetto dell'accantonamento, va sciolto nel senso che le somme
attengono agli interessi passivi sul contributo destinato alla
Regione, ai sensi del comma 685 dell'art. 1 della legge n. 208 del
2015.
9.3.- Una volta ritenuta la legittimita' della pretesa dello
Stato, l'istituto dell'accantonamento costituisce il mezzo
procedurale per anticipare l'adempimento in attesa che sopraggiungano
le norme di attuazione di cui all'art. 27 della legge 5 maggio 2009,
n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in
attuazione dell'articolo 169 della Costituzione), mezzo che, come si
e' visto, non presenta i profili di illegittimita' costituzionale
lamentati, ne' in via generale, ne' in riferimento agli artt. 36 e 43
dello statuto speciale.
10.- E' egualmente non fondata la censura relativa alla durata
indeterminata dell'accantonamento dopo il 2019 e alla sua conseguente
illegittimita' alla stregua della giurisprudenza costituzionale
(sentenze n. 188 e n. 127 del 2016, n. 82 e n. 77 del 2015). Difatti,
tale durata non puo' ritenersi indeterminata, poiche' la natura
stessa del debito comporta un termine implicito, collegato alla
scadenza dei titoli emessi per la provvista finanziaria della somma
di 900 milioni di euro anticipata alla Regione.