ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
108, ultimo periodo, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge di stabilita' 2016)», promosso dalla Regione
Puglia, con ricorso notificato il 29 febbraio-4 marzo 2016,
depositato in cancelleria l'8 marzo 2016 ed iscritto al n. 16 del
registro ricorsi 2016.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 9 maggio 2017 il Giudice relatore
Giorgio Lattanzi;
uditi l'avvocato Marcello Cecchetti per la Regione Puglia e
l'avvocato dello Stato Vincenzo Nunziata per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 29 febbraio-4 marzo 2016 e
depositato il successivo 8 marzo (reg. ric. n. 16 del 2016), la
Regione Puglia ha promosso, tra le altre, questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 108, ultimo periodo, della legge 28
dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita'
2016)», in riferimento agli artt. 3, primo e secondo comma, 11, 97,
117, primo, terzo e quarto comma, 118, e 119, primo e quarto comma,
della Costituzione.
La disposizione impugnata si riferisce al credito di imposta
riservato alle imprese delle Regioni Campania, Puglia, Basilicata,
Calabria, Molise, Abruzzo, Sicilia e Sardegna dall'art. 1, comma 98,
della legge n. 208 del 2015, in relazione all'acquisizione di nuovi
beni strumentali.
Gli oneri complessivi stimati ammontano a 617 milioni di euro
annui, dei quali 250 milioni si riferiscono alle agevolazioni
concesse alle piccole e medie imprese, a valere, tra l'altro, sulle
risorse dei programmi operativi relativi al Fondo europeo di sviluppo
regionale (FESR) 2014-2020 delle Regioni nel cui territorio si
applica l'incentivo.
A tal fine le amministrazioni titolari del programma comunicano
gli importi europei e nazionali riconosciuti a titolo di credito di
imposta dall'Unione europea e da versare annualmente al bilancio
dello Stato. Nelle more della conclusione della procedura finalizzata
all'individuazione delle risorse, si provvede alla regolazione
contabile delle compensazioni previste dal comma 108 mediante
anticipazioni a carico delle disponibilita' del Fondo di rotazione di
cui all'art. 5 della legge 16 aprile 1987, n. 183 (Coordinamento
delle politiche riguardanti l'appartenenza dell'Italia alle Comunita'
europee ed adeguamento dell'ordinamento interno agli atti normativi
comunitari).
La disposizione impugnata aggiunge che «[l]e risorse cosi'
anticipate vengono reintegrate al Fondo, per la parte relativa
all'Unione europea, a valere sui successivi accrediti delle
corrispondenti risorse dell'Unione europea in favore dei citati
programmi operativi e, per la parte di cofinanziamento nazionale, a
valere sulle corrispondenti quote di cofinanziamento nazionale
riconosciute a seguito delle predette rendicontazioni di spesa».
Quest'ultima parte del comma 108 e' la sola che forma oggetto di
impugnazione.
La ricorrente ritiene che attraverso tale meccanismo sarebbero
stornati gli accrediti che gia' le erano stati concessi per
operazioni compiute nell'ambito del Programma Operativo della Regione
(POR) Puglia 2014-2020, approvato con decisione della Commissione
europea C (2015) 5854 del 13 agosto 2015.
Tali operazioni, precisa la Regione Puglia, comportano spese che
l'amministrazione regionale anticipa e che poi vengono rimborsate,
dietro presentazione del rendiconto, a valere sulle quote del Fondo
di rotazione per l'attuazione delle politiche comunitarie istituito
dall'art. 5 della legge n. 183 del 1987.
La disposizione impugnata, «con effetti sostanzialmente
retroattivi», impedirebbe tale rimborso, cagionando un pregiudizio
grave e definitivo in violazione dei principi di ragionevolezza e di
tutela del legittimo affidamento espressi dall'art. 3 Cost. Sarebbe
stato infatti modificato «un quadro giuridico consolidato», in base
al quale la ricorrente aveva programmato la propria attivita'.
Per le stesse ragioni, vertendosi nell'ambito dell'attuazione di
progetti finanziati dall'Unione europea, sarebbero lesi gli artt. 11
e 117, primo comma, Cost., poiche' «il principio del legittimo
affidamento e' da molto tempo riconosciuto dalla giurisprudenza della
Corte di giustizia UE quale principio di fondamentale importanza»,
cui deve conformarsi la legislazione degli Stati membri.
Nel caso di specie difetterebbero le condizioni atte a
legittimare un intervento sostanzialmente retroattivo, perche' lo
storno delle risorse non sarebbe, ne' necessario (potendo la
copertura essere rinvenuta altrove), ne' ragionevolmente prevedibile
da parte della Regione.
Queste violazioni ridondano sull'autonomia amministrativa (art.
118 Cost.) e finanziaria regionale (art. 119 Cost.), perche' la
ricorrente deve modificare il proprio bilancio, rinunciando a
provvedere in ambiti materiali, oggetto degli interventi finanziabili
dal Fondo di rotazione, affidati alla sua competenza legislativa
concorrente e residuale (art. 117, terzo e quarto comma, Cost.).
Inoltre la Regione Puglia osserva che la norma impugnata la
obbliga a reperire altrove le risorse necessarie a conseguire gli
obiettivi del piano approvato in sede europea, con sacrificio, sia
della sua autonomia finanziaria (art. 119 Cost.), sia dei diritti
sociali dei suoi abitanti (art. 3, secondo comma, Cost.), sia del
principio di corrispondenza tra risorse disponibili e funzioni
amministrative (artt. 3, 97 e 119, quarto comma, Cost.). Difatti,
allo scopo di non perdere il finanziamento europeo per il mancato
conseguimento degli obiettivi annuali di spesa previsti dal programma
approvato dalla Commissione, la Regione sara' costretta a sottrarre
risorse necessarie all'espletamento delle funzioni amministrative di
cui e' titolare, con «concreto pericolo di compromettere la capacita'
[...] di garantire i livelli minimi di servizi essenziali».
Questo «vulnus al principio di programmazione e di
proporzionalita' tra risorse assegnate e funzioni esercitate»
comprometterebbe anche il buon andamento dell'amministrazione
regionale (art. 97 Cost.), per di piu' in difetto di proporzionalita'
(art. 3 Cost.) «in ragione dell'eccessivo peso degli oneri imposti ad
interessi concorrenti rispetto a quelli perseguiti dalla misura de
qua».
2.- Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, e ha chiesto che il ricorso sia rigettato.
L'Avvocatura generale osserva che la finalita' perseguita dalla
norma impugnata, ovvero il finanziamento dell'acquisto di beni
strumentali da parte delle imprese attive nel Mezzogiorno d'Italia,
e' coerente con il POR Puglia 2014-2020. Quest'ultimo, infatti,
prevede l'Azione 3.1.1, destinata a sostenere l'acquisto di
macchinari, impianti e beni intangibili. In ogni caso,
l'anticipazione contabile prevista dalla norma impugnata si riferisce
a operazioni conformi alla normativa europea sui Fondi e destinate a
favorire le piccole e medie imprese del territorio regionale.
3.- Nell'imminenza dell'udienza pubblica la Regione Puglia ha
depositato una memoria, insistendo sulle conclusioni gia' formulate.
Dopo avere riassunto il contenuto delle censure precedentemente
svolte, la Regione replica all'Avvocatura dello Stato contestando che
il credito di imposta oggetto della disposizione impugnata sia
compatibile con il POR Puglia 2014-2020.
La difesa regionale osserva anzitutto che l'Azione citata
dall'Avvocatura erariale non prevede quale strumento di intervento il
credito di imposta. E aggiunge che cio' si spiega anche con il fatto
che tale meccanismo opera automaticamente, mentre il POR prevede una
selezione delle azioni con esso compatibili.
La Regione conclude nel senso che la disposizione impugnata, che
non sarebbe stata oggetto di alcuna approvazione da parte della
Commissione europea, potrebbe determinare anche un inadempimento
relativo agli oneri gravanti sull'Italia per l'esecuzione del POR
2014-2020, con conseguente perdita del finanziamento europeo.
4.- Anche l'Avvocatura dello Stato ha depositato una memoria,
chiedendo che il ricorso sia rigettato.
L'Avvocatura generale afferma che il credito di imposta e' stato
oggetto di «interlocuzione e condivisione con la Commissione
europea», che ne ha valutato positivamente la compatibilita' con il
programma gia' approvato. Contesta inoltre che la misura sia in
qualche modo retroattiva, rilevando che essa concerne investimenti
collocati tra il 1° gennaio 2016 e il 31 dicembre 2019, come
confermato dal provvedimento del direttore dell'Agenzia delle entrate
indicato dall'art. 1, comma 103, della legge impugnata.
Considerato in diritto
1.- La Regione Puglia ha promosso, tra le altre, questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 108, ultimo periodo,
della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di
stabilita' 2016)», in riferimento agli artt. 3, primo e secondo
comma, 11, 97, 117, primo, terzo e quarto comma, 118, e 119, primo e
quarto comma, della Costituzione.
1.1.- Riservata a separate pronunce la decisione
dell'impugnazione delle altre disposizioni della legge n. 208 del
2015, vengono in esame, in questa sede, le sole questioni relative
all'art. 1, comma 108, della medesima legge.
La disposizione impugnata ha un duplice oggetto.
Anzitutto essa regola la copertura della spesa istituita
dall'art. 1, comma 98, della legge n. 208 del 2015, che consiste
nell'attribuzione di un credito di imposta alle imprese delle Regioni
Campania, Puglia, Basilicata, Calabria, Molise, Abruzzo, Sicilia e
Sardegna, che abbiano acquisito, negli anni dal 2016 al 2019,
macchinari, impianti e attrezzature varie (art. 1, comma 99, della
legge n. 208 del 2015) destinati alle strutture produttive.
Tale copertura, stimata in 617 milioni di euro per ciascun anno,
e' ottenuta, quanto a 367 milioni di euro, mediante una
corrispondente riduzione del Fondo per lo sviluppo e la coesione,
come da tabella E allegata alla legge n. 208 del 2015, e, quanto ai
restanti 250 milioni di euro, relativi alle piccole e medie imprese,
«a valere sulle risorse europee e di cofinanziamento nazionale
previste nel programma operativo nazionale "Imprese e Competitivita'
2014/2020" e nei programmi operativi relativi al Fondo europeo di
sviluppo regionale (FESR) 2014/2020 delle regioni in cui si applica
l'incentivo».
In seguito alla decisione della Commissione europea C (2015) 5854
del 13 agosto 2015 e' attivo nella Regione Puglia il programma "POR
Puglia FESR-FSE 2014-2020", che impiega risorse provenienti, in parti
uguali, dallo Stato membro e dall'Unione, al fine, tra l'altro, di
sostenere la competitivita' delle piccole e medie imprese locali
(Asse prioritario terzo). La disposizione censurata ha rinvenuto
nelle risorse del POR Puglia 2014-2020 il mezzo per far fronte alla
spesa conseguente alla concessione del credito di imposta alle
piccole e medie imprese pugliesi, naturalmente nei limiti della quota
spettante a questa Regione, sul totale dei 250 milioni di euro
stanziati complessivamente.
Questa prima e fondamentale parte della disposizione impugnata
non e' oggetto di censura da parte della Regione Puglia.
Vi e' poi una seconda parte dell'art. 1, comma 108, della legge
n. 208 del 2015, che si riferisce alle modalita' da osservare ai fini
della regolazione contabile delle risorse e prevede che i mezzi resi
disponibili nell'ambito del POR affluiscano annualmente al bilancio
statale per offrire copertura al credito di imposta. La disposizione
inoltre stabilisce che, prima dell'effettivo conseguimento di tali
risorse, «alla regolazione contabile delle compensazioni [...] si
provvede mediante anticipazioni a carico delle disponibilita' del
Fondo di rotazione di cui all'articolo 5 della legge 16 aprile 1987,
n. 183. Le risorse cosi' anticipate vengono reintegrate al Fondo, per
la parte relativa all'Unione europea, a valere sui successivi
accrediti delle corrispondenti risorse dell'Unione europea in favore
dei citati programmi operativi e, per la parte di cofinanziamento
nazionale, a valere sulle corrispondenti quote di cofinanziamento
nazionale riconosciute a seguito delle predette rendicontazioni di
spesa».
In tal modo si realizza una partita di giro contabile: il Fondo
di rotazione anticipa la copertura per mezzo delle sue risorse,
adempiendo alla missione di erogare «la quota di finanziamento a
carico del bilancio dello Stato per l'attuazione dei programmi di
politica comunitaria», e di concedere «anticipazioni a fronte dei
contributi spettanti a carico del bilancio delle Comunita' europee»
(art. 6 della legge 16 aprile 1987, n. 183, recante «Coordinamento
delle politiche riguardanti l'appartenenza dell'Italia alle Comunita'
europee ed adeguamento dell'ordinamento interno agli atti normativi
comunitari»). In seguito, attraverso le risorse divenute nel
frattempo disponibili, il Fondo ottiene la reintegrazione relativa a
quanto anticipato.
E' solo questa seconda parte della disposizione che la Regione
Puglia ha impugnato nel presente giudizio, limitatamente all'ultimo
periodo dell'art. 1, comma 108, della legge n. 208 del 2015, ovvero
al meccanismo di reintegrazione del Fondo. Tale meccanismo opera dopo
che l'Unione europea, in seguito alla rendicontazione della spesa e
in conformita' alla normativa vigente, ha liberato le risorse del POR
tratte dal suo bilancio, e dopo che lo Stato ha di conseguenza
provveduto allo stesso modo, quanto alla quota di cofinanziamento
nazionale.
2.- Una volta delimitato in tal modo l'oggetto delle questioni,
senza che esso possa subire allargamenti per effetto delle memorie
successivamente depositate dalle parti (da ultimo, sentenze n. 272,
n. 202 e n. 145 del 2016), appare evidente che questa Corte non e'
chiamata a decidere sulla compatibilita' con il POR Puglia 2014-2020
dell'operazione realizzata con l'art. 1, comma 98, della legge n. 208
del 2015, e in particolare a valutare la scelta di concedere il
credito di imposta per l'acquisizione di beni strumentali attingendo
ai fondi del POR. Il contenuto normativo corrispondente a tale
opzione legislativa si rinviene, infatti, nella prima parte dell'art.
1, comma 108, della legge n. 208 del 2015, che la ricorrente ha
inteso dichiaratamente escludere dal thema decidendum, limitandosi a
impugnare l'ultimo periodo della disposizione.
Ai fini del presente giudizio, si deve percio' dare per
acquisito, in quanto non oggetto di censura, che gli oneri
conseguenti al riconoscimento del credito di imposta sono coperti,
per la parte che qui interessa, attraverso le risorse del POR Puglia
2014-2020, dal quale affluiscono i mezzi finanziari dopo che il Fondo
di rotazione li ha anticipati a fini contabili.
3.- Cio' premesso, e' necessario passare all'esame delle censure.
La ricorrente sostiene che la reintegrazione delle disponibilita'
del Fondo di rotazione per mezzo degli accrediti imputabili al POR
Puglia 2014-2020 avrebbe l'effetto di "stornare" questi ultimi dalla
copertura delle spese che sono gia' state sostenute dalla Regione per
operazioni dichiarate ammissibili nell'ambito del programma.
In base al Regolamento (UE) del 17 dicembre 2013, n. 1303/2013
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio recante
disposizioni comuni sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul
Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione, sul Fondo europeo
agricolo per lo sviluppo rurale e sul Fondo europeo per gli affari
marittimi e la pesca e disposizioni generali sul Fondo europeo di
sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione
e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca, e che abroga
il regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio), infatti, dopo che
un'operazione imputata al POR e' stata ritenuta ammissibile e
conforme alla normativa, la Regione che l'abbia finanziata in via
anticipata presenta il rendiconto della spesa sostenuta e viene
rimborsata con le quote provenienti dall'Unione e con quelle di
cofinanziamento statale.
La ricorrente afferma che questi rimborsi sarebbero intercettati,
per effetto della norma impugnata, e deviati per altra finalita',
cioe' per reintegrare il Fondo di rotazione delle risorse utilizzate
ai fini della copertura contabile del credito di imposta previsto
dall'art. 1, comma 98, della legge n. 208 del 2015.
Di conseguenza, la Regione patirebbe un pregiudizio grave e
definitivo, perche' sarebbe privata di somme che le spettavano a
titolo di rimborso per operazioni gia' finanziate in conformita' al
POR 2014-2020.
Tale assetto normativo violerebbe il principio del legittimo
affidamento (art. 3 Cost.), anche nella sua dimensione europea (artt.
11 e 117, primo comma, Cost.), sottraendo al bilancio regionale, «con
effetti sostanzialmente retroattivi», somme che si erano anticipate
nella certezza del rimborso, con ripercussioni sulla sfera di
autonomia regionale costituzionalmente garantita (artt. 117, terzo e
quarto comma, e 118 Cost.).
Inoltre la Regione sarebbe obbligata a manovre di bilancio per
rinvenire la copertura delle spese gia' effettuate, con lesione
dell'autonomia finanziaria (art. 119, primo comma, Cost.) e ponendo a
repentaglio l'erogazione dei servizi essenziali (violazione degli
artt. 3, primo e secondo comma, e 97 Cost.). Sarebbe violato anche
l'art. 119, quarto comma, Cost., perche' non sarebbero assicurate
risorse sufficienti a finanziarie le funzioni pubbliche.
4.- Le questioni non sono fondate.
Come si e' visto, la ricorrente non ha contestato che gli oneri
relativi al credito di imposta debbano essere in parte coperti
attraverso le risorse del POR Puglia 2014-2020. Poiche' per sostenere
questi oneri lo Stato si avvale di anticipazioni a carico del Fondo
di rotazione, e' chiaro che la Regione Puglia non puo' lamentare
alcuno «storno», perche' la norma impugnata dispone che le risorse
che affluiscono al POR 2014-2020 siano impiegate per reintegrare il
Fondo di rotazione di quanto dallo stesso anticipato.
Del resto, se la dichiarazione di illegittimita' costituzionale
colpisse il solo ultimo periodo dell'impugnato art. 1, comma 108,
della legge n. 208 del 2015, la spesa per il riconoscimento dei
crediti d'imposta verrebbe sostenuta definitivamente dal Fondo di
rotazione, cessando di trovare la copertura costituzionalmente
dovuta. Quest'ultima, infatti, resa di fatto inoperante la previsione
del primo periodo della disposizione impugnata, non potrebbe piu'
fondarsi sulle risorse del POR 2014-2020. Tali risorse servirebbero
invece per sostenere operazioni diverse da quella relativa al credito
di imposta, disposte dalla Regione nell'ambito del medesimo
programma, e determinerebbero in tal modo un incremento del livello
di spesa complessiva, privo di copertura finanziaria.
5.- Cio' chiarito, non e' neppure sostenibile che la disposizione
impugnata, nel disporre l'anticipazione a carico del Fondo di
rotazione, impedisca il rimborso di altre spese sostenute dalla
Regione a carico del POR 2014-2020. Percio' deve escludersi che, per
effetto della disposizione contenuta nell'ultimo periodo dell'art.1,
comma 108, della legge n. 208 del 2015, la ricorrente sia rimasta
frustrata nel suo affidamento su un rimborso tempestivo e abbia avuto
la necessita' di reperire in bilancio altrove gli strumenti per far
fronte alle spese gia' anticipate, con tutti gli effetti denunciati
attraverso i parametri costituzionali sopra ricordati.
Il Fondo di rotazione attinge all'insieme delle «disponibilita'»
attribuitegli dall'art. 5 della legge n. 183 del 1987, e puo'
pertanto sostenere l'anticipazione contabile per il credito di
imposta senza alcuna necessita' di stornare a tal fine i rimborsi che
l'Unione e lo Stato riconoscono alla Regione per operazioni, diverse
dal credito di imposta, comunque eseguite nell'ambito del POR
2014-2020. Non vi e' in definitiva alcuna correlazione tra le
disponibilita' finanziarie impiegate dal Fondo, in forza della norma
impugnata, ai fini dell'anticipazione contabile, e le risorse
assegnate e gia' impiegate dalla Regione per operazioni diverse dal
credito di imposta.
Comunque e' decisiva la considerazione che le disponibilita'
finanziarie impiegate dal Fondo per le anticipazioni devono essere
reintegrate, sicche' l'operazione in questione non potrebbe in alcun
modo determinare per la Regione un pregiudizio di carattere
definitivo.
Cosi' inquadrate le questioni, e' evidente che la disposizione
impugnata, con gli ultimi due periodi, si limita a regolare il
meccanismo di reperimento a fini contabili delle risorse per il
credito di imposta. In particolare, l'ultimo periodo impugnato chiude
la procedura che si avvia con l'impiego delle risorse del Fondo di
rotazione e si conclude con la reintegrazione di queste ultime,
grazie agli importi che lo Stato e l'Unione pongono a disposizione
nell'ambito del POR 2014-2020.