ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 1, comma
1, lettere b) e c), e 3 della legge della Regione Calabria 20 aprile
2016, n. 11 (Istituzione dei servizi delle professioni sanitarie
infermieristiche, ostetriche, riabilitative, tecnico sanitarie,
tecniche della prevenzione e delle professioni sociali - modifiche
alla legge regionale 7 agosto 2002, n. 29), promosso dal Presidente
del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 20-22 giugno
2016, depositato in cancelleria il 28 giugno 2016 ed iscritto al n.
37 del registro ricorsi 2016.
Visto l'atto di costituzione, fuori termine, della Regione
Calabria;
udito nell'udienza pubblica del 23 maggio 2017 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
udito l'avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato gli
artt. 1, comma 1, lettere b) e c), e 3 della legge della Regione
Calabria 20 aprile 2016, n. 11 (Istituzione dei servizi delle
professioni sanitarie infermieristiche, ostetriche, riabilitative,
tecnico sanitarie, tecniche della prevenzione e delle professioni
sociali - modifiche alla legge regionale 7 agosto 2002, n. 29), per
contrasto con gli artt. 117, terzo comma, e 120, secondo comma, della
Costituzione.
2.- Premette il ricorrente che la Regione Calabria, in seguito a
una situazione di grave squilibrio economico-finanziario nel settore
sanitario, ha stipulato con il Ministero della salute e il Ministero
dell'economia e delle finanze un accordo volto a individuare gli
interventi necessari per il perseguimento dell'equilibrio economico,
nel rispetto dei livelli essenziali di assistenza, ai sensi dell'art.
1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2005)».
Non avendo realizzato gli obiettivi previsti dal piano di rientro
nei tempi e nei modi previsti dal citato art. 1, comma 180,
dall'intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005 e dai successivi
interventi legislativi in materia, la Regione e' stata commissariata
ai sensi dell'art. 4 del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159
(Interventi urgenti in materia economico-finanziaria, per lo sviluppo
e l'equita' sociale), convertito, con modificazioni, dalla legge 29
novembre 2007, n. 222, e nella seduta del 30 luglio 2010 il Consiglio
dei ministri ha nominato commissario ad acta il Presidente pro
tempore della Regione medesima.
Con delibera n. 44 del 3 agosto 2010, il commissario, ai sensi
dell'art. 2, comma 88, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2010)», ha approvato i programmi
operativi 2013-2015 per la prosecuzione del piano di rientro.
Il Consiglio dei ministri, con delibera del 12 marzo 2015, ai
sensi dell'art. 1, comma 569, della legge 23 dicembre 2014, n. 190,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2015)», ha quindi
conferito a un nuovo soggetto l'incarico di commissario ad acta per
l'attuazione del piano di rientro.
Con tale delibera e' stato attribuito al nuovo commissario il
medesimo mandato gia' affidato al precedente, ricomprensivo del
compito di adottare il «provvedimento di riassetto della rete di
assistenza territoriale, in coerenza con quanto specificamente
previsto dal patto per la salute 2014/2016» (punto n. 4), e il
«provvedimento di riassetto della rete ospedaliera» (punto n. 1).
La sopravvenuta legge regionale n. 11 del 2016, in modifica della
legge della Regione Calabria 7 agosto 2002, n. 29 (Approvazione
disposizioni normative collegate alla legge finanziaria regionale
relative al Settore Sanita'), ha inteso regolamentare i servizi delle
professioni sanitarie infermieristiche, ostetriche, riabilitative
tecnico-sanitarie, tecniche della prevenzione e delle professioni
sociali.
3.- Osserva, in particolare, il ricorrente che l'art. 1, comma 1,
lettere b) e c) della legge regionale n. 11 del 2016 istituisce «b)
[...] il Servizio delle professioni sanitarie (SPS) in tutte le
Aziende sanitarie provinciali, ospedaliere, universitarie e presso il
dipartimento Tutela della salute della Regione Calabria; c) [...] il
Servizio sociale professionale (SSP) in tutte le Aziende sanitarie
provinciali, ospedaliere, universitarie e presso il dipartimento
Tutela della Salute della Regione Calabria».
3.1.- Tale norma, secondo il Presidente del Consiglio dei
ministri, nonostante l'espressa menzione del decreto n. 130 del 16
dicembre 2015 del commissario ad acta, se ne discosterebbe in maniera
sostanziale.
Con il citato decreto, infatti, il commissario, nell'approvare le
relative linee guida, avrebbe fornito alle aziende del servizio
sanitario regionale criteri condivisi per l'adozione dei singoli atti
aziendali, nell'ambito dei quali esercitare la propria autonomia
organizzativa.
Sulla base di tali linee guida, in particolare, le singole
aziende sanitarie possono istituire il Servizio delle professioni
sanitarie (SPS) e il Servizio sociale professionale (SSP),
conformemente all'art. 7 della legge 10 agosto 2000, n. 251
(Disciplina delle professioni sanitarie infermieristiche, tecniche
della riabilitazione, della prevenzione nonche' della professione
ostetrica).
Il contrasto delle disposizioni censurate con il decreto
commissariale sarebbe allora evidente, perche' le prime, istituendo
direttamente i menzionati servizi, avrebbero sostanzialmente avocato
al Consiglio regionale una competenza propria delle aziende
sanitarie, il cui esercizio avrebbe dovuto essere vagliato dalla
struttura commissariale.
3.2.- La norma censurata sarebbe dunque incostituzionale sotto un
duplice profilo.
Per un verso, essa interferirebbe con le valutazioni e i poteri
del commissario ad acta, e tale semplice interferenza determinerebbe
la violazione dell'art. 120, secondo comma, Cost.
Per altro verso, essa si sovrapporrebbe alle previsioni del piano
di rientro, e in particolare alle azioni di governance di cui al
programma operativo 2013/2015, n. 10 (approvato con decreto del
commissario ad acta n. 14 del 2 aprile 2015), e per cio' solo
contrasterebbe, in violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., con
i principi fondamentali della legislazione statale diretti alla
tutela della salute e al contenimento della spesa pubblica in materia
sanitaria di cui all'art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191 del
2009, secondo i quali gli interventi previsti nell'accordo
Stato-Regioni e nel piano di rientro sono vincolanti per la Regione.
4.- Incostituzionale, secondo il ricorrente, e' anche l'art. 3
della legge regionale n. 11 del 2016, ai sensi del quale «[a]l comma
3 dell'art. 20 della legge regionale 7 agosto 2002, n. 29
(Approvazione disposizioni normative collegate alla legge finanziaria
regionale relative al Settore Sanita'), la parola "sei" e' sostituita
dalla parola "dodici"».
Precisa l'Avvocatura generale dello Stato che il testo originario
della norma modificata attribuiva alla Giunta regionale, «[p]er
esigenze di carattere straordinario», la facolta' di nominare
commissari nelle aziende sanitarie e in quelle ospedaliere «per un
periodo di sei mesi eventualmente rinnovabile per una sola volta fino
ad un massimo di sei mesi».
La disposizione censurata e' dunque intervenuta sulla durata
dell'incarico dei commissari straordinari regionali, innalzandolo a
dodici mesi (rinnovabili), il che contrasterebbe con il carattere
temporaneo ed eccezionale proprio delle gestioni commissariali.
In tal modo la disposizione impugnata finirebbe, infatti, con il
configurare il commissariamento come una sorta di gestione ordinaria,
con elusione delle norme che prevedono i requisiti per la nomina a
direttore generale, e in particolare dell'art. 3-bis del decreto
legislativo 30 ottobre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in
materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre
1992, n. 421), recante principi fondamentali nella materia «tutela
della salute», con conseguente violazione dell'art. 117, terzo comma,
Cost.
5.- Con memoria depositata il 9 settembre 2016 si e' costituita
la Regione Calabria, eccependo, in primo luogo, che la legge
regionale impugnata non costituisce ostacolo alla piena attuazione
del piano di rientro e dei suoi programmi operativi, poiche' i suoi
contenuti non interferirebbero in alcun modo con il mandato
commissariale.
5.1.- In particolare, l'art. 1, comma 1, della legge Reg. Calabri
n. 11 del 2016 non si porrebbe in contrasto con le linee guida
fornite dal commissario ad acta con il decreto n. 130 del 2015,
poiche' solo apparentemente imputerebbe al Consiglio regionale delle
competenze proprie delle aziende sanitarie e ospedaliere, come
sarebbe reso evidente dalla lettera d) del comma 1 medesimo, che
«delega la Giunta regionale della Calabria, entro trenta giorni
dall'entrata in vigore della presente legge, all'emanazione, di
concerto con il dipartimento Tutela della Salute e con il Commissario
ad acta, di un apposito atto regolamentare teso a promuovere e
valorizzare le funzioni e il ruolo delle professioni sanitarie
disciplinate dalla L. 251/2000, definendone gli aspetti
organizzativi, gestionali e dirigenziali».
La norma sarebbe legittima perche' la materia dell'organizzazione
sanitaria e amministrativa delle aziende sanitarie e ospedaliere,
fermi i principi del d.lgs. n. 502 del 1992, rientrerebbe nella
potesta' legislativa regionale in forza dell'art. 117, terzo comma,
Cost.; perche' al commissario ad acta spetterebbero competenze
amministrative e non legislative; e perche', a fronte di
provvedimenti legislativi regionali che interferiscano con il piano,
il commissario e' legittimato a richiedere al Consiglio regionale la
loro rimozione ai sensi dell'art. 2, comma 80, della citata legge n.
191 del 2009.
5.2.- Quanto alla censura relativa all'art. 3 della legge
regionale n. 11 del 2016, la Regione Calabria eccepisce che, pur con
la modifica temporale contestata, il commissariamento delle aziende
sanitarie e ospedaliere resta di carattere straordinario, trattandosi
di organo di durata annuale prorogabile solo per un altro anno.
Ad opinare diversamente, il medesimo problema si porrebbe per le
norme statali che prevedono il commissariamento delle Regioni per
l'esecuzione del piano di rientro dal disavanzo sanitario, anche
perche' vi sono commissariamenti statali «che ormai durano da oltre
sette anni».
La disposizione in esame, pertanto, non sarebbe in contrasto con
l'art. 3-bis del d.lgs. n. 502 del 1992 e, conseguentemente, non
violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l'art.
1, comma 1, lettere b) e c), della legge della Regione Calabria 20
aprile 2016, n. 11 (Istituzione dei servizi delle professioni
sanitarie infermieristiche, ostetriche, riabilitative, tecnico
sanitarie, tecniche della prevenzione e delle professioni sociali -
modifiche alla legge regionale 7 agosto 2002, n. 29).
Secondo il ricorrente, le disposizioni impugnate, nell'istituire
il Servizio delle professioni sanitarie (SPS) in tutte le aziende
sanitarie provinciali, ospedaliere, universitarie e presso il
dipartimento Tutela della salute della Regione Calabria (lettera b),
e il Servizio sociale professionale (SSP) in tutte le aziende
sanitarie provinciali, ospedaliere, universitarie e presso il
dipartimento Tutela della Salute della Regione Calabria (lettera c),
violerebbero, in primo luogo, l'art. 120, secondo comma, della
Costituzione, perche' interferirebbero con le funzioni demandate al
commissario ad acta, sovrapponendosi alle previsioni del piano di
rientro e «alle azioni di governance di cui al programma operativo»
2013-2015 (approvato con decreto del commissario ad acta n. 14 del 2
aprile 2015), e disattendendo quanto disposto dal decreto
commissariale n. 130 del 16 dicembre 2015.
Le disposizioni, inoltre, violerebbero l'art. 117, terzo comma,
Cost., perche' contrasterebbero con i principi fondamentali della
legislazione statale diretti alla tutela della salute e al
contenimento della spesa pubblica in materia sanitaria di cui
all'art. 2, commi 80 e 95, della legge 23 dicembre 2009, n. 191,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010), secondo cui gli
interventi previsti nell'accordo Stato-Regioni e nel piano di rientro
sono vincolanti per la Regione, che e' obbligata a rimuovere i
provvedimenti, anche legislativi, che siano di ostacolo alla loro
attuazione e a non adottarne di nuovi.
Il Presidente del Consiglio dei ministri ha poi impugnato l'art.
3 della legge della Regione Calabria n. 11 del 2016, perche',
nell'innalzare da sei a dodici mesi (rinnovabili) la durata del
mandato dei commissari straordinari, di nomina regionale, presso le
Aziende sanitarie e ospedaliere, violerebbe l'art. 117, terzo comma,
Cost., con riferimento al parametro interposto dell'art. 3-bis, comma
3, del decreto legislativo 30 ottobre 1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge
23 ottobre 1992, n. 421), espressione di un principio fondamentale
nella materia sanitaria.
2.- In via preliminare, va rilevata la tardivita' della
costituzione della Regione Calabria, avvenuta il 9 settembre 2016.
Ai sensi dell'art. 19, comma 3, delle Norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale, «[l]a parte convenuta puo'
costituirsi in cancelleria entro il termine perentorio di 30 giorni
dalla scadenza del termine stabilito per il deposito del ricorso»; ai
sensi dell'art. 31, quarto comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87
(Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), il deposito del ricorso deve avvenire entro 10
giorni dalla notificazione.
Nel caso di specie, il ricorso e' stato notificato il 22 giugno
2016 e quindi il termine stabilito per il suo deposito era il 3
luglio 2016 e - non applicandosi ai giudizi costituzionali l'istituto
della sospensione feriale dei termini processuali (sentenze n. 332,
n. 310 e n. 46 del 2011) - il termine ultimo per la costituzione
della Regione Calabria era il 2 agosto 2016.
3.- Ancora in via preliminare deve essere rilevata
l'utilizzabilita' dei documenti prodotti in giudizio dall'Avvocatura
generale dello Stato in prossimita' dell'udienza pubblica di
discussione: «l'assenza di preclusioni al loro esame si ricava
implicitamente dagli ampli poteri istruttori di questa Corte, che, ai
sensi dell'art. 12 delle norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale, "dispone con ordinanza i mezzi di prova che
ritenga opportuni e stabilisce i tempi e i modi da osservarsi per la
loro assunzione"» (sentenza n. 14 del 2017).
4.- La questione di costituzionalita' dell'art. 1, comma 1,
lettere b) e c), della legge della Regione Calabria n. 11 del 2016 e'
fondata.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, «costituisce un
principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica quanto
stabilito dall'art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009,
per cui sono vincolanti, per le Regioni che li abbiano sottoscritti,
gli accordi previsti dall'art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre
2004, n. 311, recante «"Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005)"»,
finalizzati al contenimento della spesa sanitaria e al ripianamento
dei debiti (da ultimo, sentenza n. 227 del 2015)» (sentenze n. 14 del
2017 e n. 266 del 2016).
Si e' anche costantemente affermato che, «[q]ualora poi si
verifichi una persistente inerzia della Regione rispetto alle
attivita' richieste dai suddetti accordi e concordate con lo Stato,
l'art. 120, secondo comma, Cost. consente l'esercizio del potere
sostitutivo straordinario del Governo, al fine di assicurare
contemporaneamente l'unita' economica della Repubblica e i livelli
essenziali delle prestazioni concernenti il diritto fondamentale alla
salute (art. 32 Cost.). A tal fine il Governo puo' nominare un
commissario ad acta, le cui funzioni, come definite nel mandato
conferitogli e come specificate dai programmi operativi (ex art. 2,
comma 88, della legge n. 191 del 2009), pur avendo carattere
amministrativo e non legislativo (sentenza n. 361 del 2010), devono
restare, fino all'esaurimento dei compiti commissariali, al riparo da
ogni interferenza degli organi regionali - anche qualora questi
agissero per via legislativa - pena la violazione dell'art. 120,
secondo comma, Cost. (ex plurimis, sentenze n. 278 e n. 110 del 2014,
n. 228, n. 219, n. 180 e n. 28 del 2013 e gia' n. 78 del 2011).
L'illegittimita' costituzionale della legge regionale sussiste anche
quando l'interferenza e' meramente potenziale e, dunque, a
prescindere dal verificarsi di un contrasto diretto con i poteri del
commissario incaricato di attuare il piano di rientro (sentenza n.
110 del 2014)» (sentenze n. 14 del 2017 e n. 227 del 2015).
Nel caso di specie l'interferenza sussiste, poiche' le
disposizioni impugnate istituiscono in via legislativa il Servizio
delle professioni sanitarie (SPS) e il Servizio sociale professionale
(SSP) presso tutte le aziende sanitarie e ospedaliere, mentre il
decreto commissariale n. 130 del 2015 - adottato nell'esercizio dei
poteri di riassetto delle reti ospedaliera e di assistenza
territoriale conferiti con il mandato del 20 marzo 2015 - rimette (in
conformita' all'art. 7 della legge 10 agosto 2000, n. 251, recante
«Disciplina delle professioni sanitarie infermieristiche, tecniche
della riabilitazione, della prevenzione nonche' della professione
ostetrica») l'istituzione (anche) di tali strutture operative ad atti
aziendali, di competenza dei dirigenti generali, soggetti
all'approvazione del commissario medesimo.
5.- Rileva inoltre questa Corte che interferisce con le funzioni
commissariali anche la non impugnata lettera d) del comma 1 dell'art.
1, nella parte in cui demanda a un regolamento di Giunta la
definizione degli «aspetti organizzativi, gestionali e dirigenziali»
relativi ai menzionati servizi.
La norma e' infatti in rapporto di stretta connessione e
inscindibilita' funzionale con quella che prevede la loro
istituzione: ad essa va pertanto estesa, in via consequenziale, la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale, ai sensi dell'art. 27
della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale).
6.- Non e' fondata, invece, la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 3 della legge della Regione Calabria n. 11
del 2016, che innalza da sei a dodici mesi (rinnovabili) la durata
del mandato dei commissari straordinari, di nomina regionale, presso
le aziende sanitarie e ospedaliere.
L'assunto del ricorrente e' che il prolungamento della durata di
queste gestioni straordinarie (previste dagli artt. 3, comma 8, e 20,
comma 3, della legge della Regione Calabria 7 agosto 2002, n. 29,
recante «Approvazione disposizioni normative collegate alla legge
finanziaria regionale relative al Settore Sanita'») determinerebbe la
loro equiparazione alla gestione ordinaria, in violazione dell'art.
3-bis, comma 3, del d.lgs. n. 502 del 1992, che pone determinati
requisiti per la nomina a direttore generale delle aziende sanitarie.
L'assunto non puo' essere condiviso.
La durata del mandato commissariale, pur prolungato ad un anno,
non e' infatti equiparabile a quella del direttore generale, che va
da tre a cinque anni (in questo senso non solo il d.P.C.m. 31 maggio
2001, n. 319, ma anche e soprattutto l'art. 3-bis, comma 8, del
decreto legislativo n. 502 del 1992 e l'art. 2 del decreto
legislativo 4 agosto 2016, n. 171, recante «Attuazione della delega
di cui all'articolo 11, comma 1, lettera p, della legge 7 agosto
2015, n. 124, in materia di dirigenza sanitaria»).
Il prolungamento non e', all'evidenza, finalizzato a rendere
ordinaria la gestione commissariale, ma solo a consentire che essa
abbia - secondo la non irragionevole valutazione del legislatore
regionale - una durata adeguata alla delicatezza e alla complessita'
dell'incarico.