ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 19 della
legge della Regione siciliana 29 settembre 2016, n. 20 (Disposizioni
per favorire l'economia. Disposizioni varie), promosso dal Presidente
del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 6-14 dicembre
2016, depositato in cancelleria il 14 dicembre 2016 ed iscritto al n.
78 del registro ricorsi 2016.
Udito nella udienza pubblica del 10 ottobre 2017 il Giudice
relatore Daria de Pretis;
udito l'avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 6-14 dicembre 2016, depositato il
14 dicembre 2016 ed iscritto al n. 78 del registro ricorsi 2016, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l'art. 19 della
legge della Regione siciliana 29 settembre 2016, n. 20 (Disposizioni
per favorire l'economia. Disposizioni varie).
La disposizione - rubricata «Disposizioni in materia di denuncia
dei pozzi» - stabilisce che «[i]l termine finale previsto dalle
disposizioni di cui al primo periodo dell'articolo 10 del decreto
legislativo 12 luglio 1993, n. 275 recepito con modifiche dalla legge
regionale 15 marzo 1994, n. 5 e' differito al 31 dicembre 2017».
L'art. 10, comma 1, primo periodo, del decreto legislativo 12
luglio 1993, n. 275 (Riordino in materia di concessione di acque
pubbliche), richiamato dalla norma impugnata, dispone che «tutti i
pozzi esistenti, a qualunque uso adibiti, ancorche' non utilizzati,
sono denunciati dai proprietari, possessori o utilizzatori alla
regione o provincia autonoma nonche' alla provincia competente per
territorio, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore del
presente decreto legislativo».
Questo termine per la denuncia dei pozzi e' stato successivamente
differito piu' volte dal legislatore statale, e segnatamente ad opera
dapprima dell'art. 14 del decreto-legge 8 agosto 1994, n. 507 (Misure
urgenti in materia di dighe), convertito, con modificazioni, dalla
legge 21 ottobre 1994, n. 584, poi dell'art. 28 della legge 30 aprile
1999, n. 136 (Norme per il sostegno ed il rilancio dell'edilizia
residenziale pubblica e per interventi in materia di opere a
carattere ambientale), e quindi dell'art. 2 della legge 17 agosto
1999, n. 290 (Proroga di termini nel settore agricolo). Da ultimo,
l'art. 96, comma 7, del decreto-legislativo 3 aprile 2006, n. 152
(Norme in materia ambientale), ha stabilito che: «[i] termini [...]
per la presentazione delle denunce dei pozzi a norma dell'articolo 10
del decreto legislativo 12 luglio 1993, n. 275, sono prorogati al 31
dicembre 2007».
Secondo il Governo, la Regione siciliana, introducendo una
disciplina difforme da quella nazionale che prevede quale termine
ultimo per la denuncia dei pozzi il 31 dicembre 2007, avrebbe
ecceduto i limiti della propria competenza statutaria.
L'art. 14, lettera i), del regio decreto legislativo 15 maggio
1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della Regione siciliana),
convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, riconosce
alla Regione siciliana potesta' legislativa esclusiva in materia di
«acque pubbliche, in quanto non siano oggetto di opere pubbliche di
interesse nazionale». Questa attribuzione normativa, tuttavia, non
potrebbe essere esercitata in violazione delle «norme fondamentali
delle riforme economico-sociali della Repubblica», tra le quali
andrebbe ricompreso lo stesso art. 10 del d.lgs. n. 275 del 1993.
Quest'ultima disposizione costituirebbe infatti espressione di uno
standard di tutela ambientale da applicare in modo uniforme su tutto
il territorio nazionale ai sensi dell'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione. Del resto, in applicazione dei
principi generali in tema di gerarchia delle fonti, non sarebbe
consentito al legislatore regionale di prorogare un termine
prescritto in un decreto legislativo.
Sotto altro profilo - prosegue il ricorrente - la norma regionale
impugnata si porrebbe in contrasto anche con la direttiva 23 ottobre
2000, n. 2000/60/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio
che istituisce un quadro per l'azione comunitaria in materia di
acque), e in particolare con gli obiettivi ambientali ivi enunciati
nei «considerando» numeri 1, 11, 25, 53, e nell'art. 1, paragrafo 1,
lettera b), con conseguente violazione degli artt. 11 e 117, primo
comma, Cost.
Da ultimo, il Governo sostiene che la proroga regionale
censurata, palesando un ritardo di moltissimi anni nell'applicazione
della normativa nazionale citata, si configurerebbe come una sorta di
"condono" generalizzato sulle attivita' di estrazione dell'acqua,
che, nel frattempo, sarebbero state effettuate in maniera
incontrollata, con potenziali danni al buon regime delle acque.
Inoltre, dall'applicazione della previsione impugnata deriverebbero
anche pregiudizi per la finanza pubblica, tenuto conto che l'art. 10
del d.lgs. n. 275 del 1993 collega all'omessa denuncia «la sanzione
amministrativa del pagamento di una somma da lire duecentomila a lire
unmilioneduecentomila», prevedendo altresi' che «il pozzo puo' essere
sottoposto a sequestro ed e' comunque soggetto a chiusura a spese del
trasgressore allorche' divenga definitivo il provvedimento che
applica la sanzione».
2.- La Regione siciliana non si e' costituita in giudizio.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 19 della legge
della Regione siciliana 29 settembre 2016, n. 20 (Disposizioni per
favorire l'economia. Disposizioni varie), per violazione dell'art.
14, lettera i), del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455
(Approvazione dello statuto della Regione siciliana), convertito in
legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, e degli artt. 11, 117,
primo e secondo comma, lettera s), della Costituzione.
2.- Con il primo motivo di ricorso, il Governo sostiene che la
Regione siciliana, avendo differito - dal 31 dicembre 2007 al 31
dicembre 2017 - il termine per la denuncia dei pozzi previsto
dall'art. 10, comma 1, primo periodo, del decreto legislativo 12
luglio 1993, n. 275 (Riordino in materia di concessione di acque
pubbliche), avrebbe ecceduto i limiti della propria competenza
statutaria. Infatti, la pure riconosciuta competenza esclusiva
regionale in materia di «acque pubbliche» sarebbe stata esercitata in
contrasto con una delle «norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica», quale sarebbe la citata
disposizione legislativa statale.
2.1.- Va premesso che l'art. 144 del decreto legislativo 3 aprile
2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) - come gia' l'art. 1 della
legge 5 gennaio 1994, n. 36 (Disposizioni in materia di risorse
idriche) - dispone che «tutte le acque superficiali e sotterranee,
ancorche' non estratte dal sottosuolo, appartengono al demanio dello
Stato». L'assegnazione a terzi e la selezione degli impieghi ai quali
destinare le singole acque e' disposta mediante concessione
(cosiddetta «di derivazione»).
Poiche' la diversione delle acque dal loro corso naturale, ai
fini produttivi, irrigui, industriali e civili, ne modifica i
caratteri fondamentali, il rilascio della concessione e' subordinato
all'accertamento che la derivazione non pregiudichi il raggiungimento
degli obiettivi di qualita' e che venga comunque garantito
«l'equilibrio del bilancio idrico», secondo quanto previsto dall'art.
12-bis del regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775 (Testo unico delle
disposizioni di legge sulle acque e impianti elettrici), come
sostituito dall'art. 96 del d.lgs. n. 152 del 2006. I volumi di acqua
concessi devono altresi' essere «commisurati alle possibilita' di
risparmio, riutilizzo o riciclo delle risorse». L'autorita'
concedente deve inoltre tenere conto della pianificazione dello
sfruttamento della risorsa idrica, imperniato sui piani di tutela
delle acque (art. 121 del d.lgs. n. 152 del 2006), di bacino
distrettuale (art. 65 del d.lgs. n. 152 del 2006) e di gestione (art.
117 del d.lgs. n. 152 del 2016).
L'art. 10 del d.lgs. n. 275 del 1993 - evocato dal Governo quale
norma interposta - e' stato introdotto nell'ambito di un generale
intervento di riordino delle concessioni di acque pubbliche, avente
la finalita' di riconsiderare complessivamente gli equilibri tra gli
usi dell'acqua, tenuto conto della moltiplicazione delle estrazioni,
anche abusive.
In particolare, l'obbligo di denuncia dei pozzi rientra tra le
misure poste a salvaguardia e difesa della "quantita'" delle acque
esistenti in ciascun distretto idrografico, in modo da assicurare
l'equilibrio fra la disponibilita' delle risorse idriche reperibili e
i fabbisogni per gli usi diversificati della risorsa stessa. Infatti,
per predisporre adeguatamente il piano di tutela e assicurare
l'equilibrio del bilancio idrico, le autorita' concedenti devono
poter procedere al censimento di tutte le utilizzazioni in atto nel
medesimo corpo idrico.
2.2.- Secondo la giurisprudenza costituzionale, le disposizioni
in materia di tutela delle acque - contenute principalmente nella
parte III del d.lgs. n. 152 del 2006, intitolata «Norme in materia di
difesa del suolo e lotta alla desertificazione, di tutela delle acque
dall'inquinamento e di gestione delle risorse idriche» e, in
particolare, nella sua sezione II intitolata «Tutela delle acque
dall'inquinamento» - sono riconducibili alla materia della «tutela
dell'ambiente», attribuita alla competenza legislativa esclusiva
dello Stato ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
Si tratta, infatti, «di disposizioni aventi finalita' di prevenzione
e riduzione dell'inquinamento, risanamento dei corpi idrici
inquinati, miglioramento dello stato delle acque, perseguimento di
usi sostenibili e durevoli delle risorse idriche, mantenimento della
capacita' naturale di autodepurazione dei corpi idrici e della
capacita' di sostenere comunita' animali e vegetali ampie e
diversificate, mitigazione degli effetti delle inondazioni e della
siccita', protezione e miglioramento dello stato degli ecosistemi
acquatici, degli ecosistemi terrestri e delle zone umide direttamente
dipendenti dagli ecosistemi acquatici sotto il profilo del fabbisogno
idrico. Sono scopi che attengono direttamente alla tutela delle
condizioni intrinseche dei corpi idrici e che mirano a garantire
determinati livelli qualitativi e quantitativi delle acque» (sentenza
n. 254 del 2009; in senso analogo, sentenza n. 246 del 2009).
Con riguardo al riparto delle attribuzioni tra lo Stato e le
regioni e le province autonome in materia ambientale, va ricordato
che la normativa statale riconducibile alla materia trasversale di
cui all'art. 117, comma 2, lettera s), Cost. e' applicabile alle
regioni speciali e alle province autonome «solo laddove non entrino
in gioco le competenze riconosciute dalla normativa statutaria agli
enti ad autonomia differenziata: in tal caso, lo scrutinio di
legittimita' costituzionale deve confrontarsi con il complessivo
assetto normativo delineato dagli statuti di autonomia (sentenze n 98
del 2017, n. 210 del 2014, n. 151 del 2011 e n. 378 del 2007)»
(sentenza n. 212 del 2017). Solamente in quanto la materia «tutela
dell'ambiente» non sia contemplata negli statuti di autonomia,
dunque, gli oggetti che non rientrano nelle specifiche e delimitate
attribuzioni delle regioni ad autonomia speciale e province autonome
«rifluiscono nella competenza generale dello Stato nella suddetta
materia, la quale implica in primo luogo la conservazione uniforme
dell'ambiente naturale, mediante precise disposizioni di salvaguardia
non derogabili in alcuna parte del territorio nazionale» (sentenza n.
387 del 2008, nonche', analogamente, sentenze n. 288 del 2012 e n.
151 del 2011).
Anche nell'odierno giudizio di legittimita' costituzionale
vengono in evidenza le competenze spettanti statutariamente a una
regione ad autonomia speciale.
Nell'enumerare le materie sulle quali la Regione siciliana ha
potesta' legislativa esclusiva l'art. 14 dello statuto speciale
menziona esplicitamente le «acque pubbliche, in quanto non siano
oggetto di opere pubbliche di interesse nazionale» (lettera i).
Questa Corte ha precisato che la previsione e' da riferire alla sola
disciplina demaniale del bene idrico e marittimo, «come si desume sia
dal dato letterale, che significativamente considera l'acqua in
quanto oggetto di opera pubblica, sia dal dato di contesto del
collegamento con la norma statutaria, che dispone l'appartenenza
delle acque pubbliche al demanio regionale, con l'eccezione delle
acque che interessano la difesa e i servizi di carattere nazionale
(art. 32)» e sulla base di queste considerazioni e' stata ricondotta
alla competenza legislativa residuale, e non primaria, della Regione
siciliana la disciplina del servizio idrico integrato (sentenza n. 93
del 2017). Su queste stesse basi, deve invece ricondursi alla
competenza legislativa primaria di cui alla lettera i) dell'art. 14
dello statuto, la regolazione degli usi sostenibili e durevoli delle
risorse idriche da parte dei soggetti interessati, in quanto
disciplina demaniale dell'acqua, considerata qui come vero e proprio
"bene" (da tutelare) anziche' in funzione del "servizio" da
assicurare tramite essa alla collettivita'.
Queste conclusioni non comportano tuttavia che la menzionata
competenza primaria possa esplicarsi senza alcun limite. Lo stesso
art. 14 dello statuto precisa che l'Assemblea siciliana deve
esercitare la potesta' legislativa esclusiva «nei limiti delle leggi
costituzionali dello Stato, senza pregiudizio delle riforme agrarie e
industriali deliberate dalla Costituente del popolo italiano» e la
formula e' stata costantemente intesa da questa Corte come richiamo
al rispetto dei «limiti derivanti dalle norme di rango
costituzionale, dai principi generali dell'ordinamento giuridico
statale, dalle norme fondamentali delle riforme economico-sociali
della Repubblica nonche' dagli obblighi internazionali» (sentenza 265
del 2013; nello stesso senso anche le sentenze n. 263 del 2016, n. 11
del 2012, n. 189 del 2007, n. 314 del 2003, n. 4 del 2000, n. 153 del
1995).
E' noto che, proprio in applicazione del limite delle «norme
fondamentali delle grandi riforme economico-sociali», questa Corte ha
piu' volte preteso dalle regioni speciali (e dalle due province
autonome) il rispetto di prescrizioni legislative statali di
carattere generale incidenti su materie assoggettate dagli statuti al
regime della competenza legislativa piena o primaria. In particolare,
e' stato affermato che il legislatore statale conserva «il potere di
vincolare la potesta' legislativa primaria della regione speciale
attraverso l'emanazione di leggi qualificabili come "riforme
economico-sociali": e cio' anche sulla base [...] del titolo di
competenza legislativa nella materia "tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali", di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera s), della Costituzione, comprensiva tanto della tutela
del paesaggio quanto della tutela dei beni ambientali o culturali;
con la conseguenza che le norme fondamentali contenute negli atti
legislativi statali emanati in tale materia potranno continuare ad
imporsi al necessario rispetto» degli enti ad autonomia differenziata
nell'esercizio delle proprie competenze (sentenza n. 51 del 2006;
nello stesso senso, sentenze n. 212 del 2017, n. 233 del 2010, n. 164
del 2009, n. 536 del 2002).
2.3.- La disciplina statale in materia di tutela delle acque deve
essere ascritta all'area delle riforme economico-sociali, sia per il
suo «contenuto riformatore», sia per la sua «attinenza a settori o
beni della vita economico-sociale di rilevante importanza» (sentenza
n. 323 del 1998).
In un primo senso, infatti, si deve osservare che a partire dalla
legge n. 36 del 1994 sino al d.lgs. n. 152 del 2006, il legislatore
statale ha seguito un approccio innovativo e globale alla regolazione
della materia, orientato non solo alla diretta salvaguardia
dell'acqua in quanto tale, ma al governo della risorsa idrica con
l'obiettivo di assicurarne un uso sostenibile, equilibrato, equo ed
integrato, ai fini della piu' generale tutela dell'ambiente e degli
ecosistemi ad essa correlati.
Sotto il secondo aspetto, rileva l'importanza vitale della
risorsa idrica, essenziale sia per il consumo umano che per la
funzione di ausilio alla vita di tutte le specie animali e vegetali.
L'indicazione dei criteri generali per un corretto e razionale
uso dell'acqua risponde dunque a un interesse unitario che esige
un'attuazione uniforme su tutto il territorio nazionale e non tollera
discipline differenziate nelle sue diverse parti. Le istanze oggetto
di dialettica e di bilanciamento nelle scelte ad essa relative -
fabbisogno idrico, tutela dei corpi idrici e degli ecosistemi,
biodiversita', necessita' produttive dell'economia "idrodipendente" -
non possono infatti che essere ponderate unitariamente con
un'operazione che solo il legislatore statale puo' compiere.
In questo contesto devono essere qualificate come «norme
fondamentali delle riforme economico-sociali» non solo le
disposizioni statali direttamente espressive del descritto modello
regolatorio in tema di tutela delle acque, ma anche le previsioni,
solo apparentemente di dettaglio, che siano collegate alle prime da
un rapporto di coessenzialita' o di necessaria integrazione. Ed e'
proprio cio' che accade nel caso in esame, in cui la norma statale
che impone la denuncia dei pozzi in uso riveste importanza decisiva
per la tutela quantitativa della risorsa idrica e per la
pianificazione della sua utilizzazione.
Si deve quindi concludere che il legislatore statale, adottando
l'art. 10 del d.lgs. n. 275 del 1993, ha esercitato un potere che,
per il contenuto e la funzione di norma fondamentale di riforma
economico-sociale della disposizione emanata, vincola anche la
potesta' legislativa primaria della Regione siciliana in materia di
acque pubbliche.
2.4.- Si puo' aggiungere che, in concreto, la proroga disposta
con la norma di legge regionale impugnata, consentendo la
prosecuzione di prelievi incontrollati della risorsa idrica per un
ulteriore lungo periodo di tempo, interferisce con il corretto
funzionamento degli strumenti pianificatori, autorizzatori,
sanzionatori, di vigilanza e controllo, e compromette le azioni volte
al risanamento dei corpi idrici. Come osservato dalla difesa del
ricorrente, inoltre, il differimento del termine equivale
all'introduzione di una surrettizia e generalizzata forma di condono
delle estrazioni abusive perpetrate - in elusione finanche dei
dispositivi di misurazione delle portate delle acque emunte previsti
all'art. 95 del d.lgs. n. 152 del 2006 - sul territorio siciliano nel
corso di un intero decennio, vanificando l'azione di controllo e di
repressione delle autorita' preposte, con il rischio di alimentare
ulteriormente il fenomeno dell'abusivismo.
3.- Alla luce delle considerazioni svolte, l'impugnato art. 19
della legge regionale siciliana n. 20 del 2016 deve essere dichiarato
illegittimo in quanto incompatibile con una norma fondamentale di
riforma economico-sociale dello Stato.
Le residue doglianze formulate dal ricorrente restano assorbite.