ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 152 delle
disposizioni di attuazione del codice di procedura civile, come
modificato dall'art. 38, comma 1, lettera b), n. 2, del decreto-legge
6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione
finanziaria), convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio
2011, n. 111, promosso dalla Corte d'appello di Torino nel
procedimento vertente tra l'Istituto nazionale della previdenza
sociale (INPS) e M. L., nella qualita' di genitore del minore M. D.
D. A., con ordinanza del 6 marzo 2015, iscritta al n. 203 del
registro ordinanze 2015 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 41, prima serie speciale, dell'anno 2015.
Visti l'atto di costituzione dell'INPS, nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 26 settembre 2017 il Giudice
relatore Giulio Prosperetti;
uditi l'avvocato Luigi Caliulo per l'INPS e l'avvocato dello
Stato Giammario Rocchitta per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 6 marzo 2015 la Corte d'appello di Torino,
sezione lavoro, ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
dell'ultimo periodo dell'art. 152 delle disposizioni di attuazione
del codice di procedura civile, come modificato dall'art. 38, comma
1, lettera b), n. 2, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98
(Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria),
convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio 2011, n. 111,
che, nei giudizi per prestazioni previdenziali, sanziona, con
l'inammissibilita' del ricorso, l'omessa indicazione del valore della
prestazione dedotta in giudizio, il cui importo deve essere
specificato nelle conclusioni dell'atto introduttivo.
2.- Il giudice rimettente premette che e' stato sottoposto al suo
esame l'appello, proposto dall'Istituto nazionale della previdenza
sociale (INPS), avverso la decisione di primo grado con cui il
Tribunale di Torino ha riconosciuto il diritto alla pensione di
reversibilita' dell'ascendente in favore del nipote, ancorche' i
genitori non fossero totalmente privi di reddito.
In particolare, il giudice a quo espone che la decisione e' stata
assunta nell'ambito di un giudizio proposto dalla madre per la
condanna dell'INPS al ripristino della reversibilita', in favore del
figlio, del trattamento pensionistico spettante al nonno materno che,
in vita, aveva provveduto al mantenimento del nipote con lui
convivente, nonche' per la declaratoria di illegittimita' della
contestuale richiesta di ripetizione di indebito, formulata dal
medesimo ente, avente ad oggetto i ratei di pensione erogati dal 1°
settembre 2009 al 30 giugno 2012, pari ad euro 31.232,77.
3.- Avverso tale decisione, prosegue il rimettente, ha proposto
appello l'INPS, eccependo, in via preliminare, l'inammissibilita' del
ricorso di primo grado per mancato rispetto della previsione di cui
all'art. 152 disp. att. cod. proc. civ., che, a pena di
inammissibilita', prescrive di indicare nell'atto introduttivo del
giudizio il valore della prestazione richiesta.
Su tale eccezione si e' soffermato il Collegio rimettente che
dubita della compatibilita' costituzionale dell'art. 152 disp. att.
cod. proc. civ. per contrasto con gli artt. 3 e 117, primo comma,
della Costituzione, in relazione all'art. 6, comma 1, della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata
e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 (CEDU), poiche' la
sanzione dell'inammissibilita' del ricorso costituirebbe una reazione
sproporzionata ed irragionevole, rispetto all'obiettivo avuto di mira
dal legislatore, di evitare, nei giudizi per prestazioni
previdenziali, le liquidazioni di spese processuali esorbitanti
rispetto al valore della controversia.
In particolare, la Corte d'appello osserva che l'art. 152 disp.
att. cod. proc. civ., vincola il giudice ad una liquidazione delle
spese di lite non superiore al valore del capitale ed e' a tale fine
che si impone alla parte di rendere la dichiarazione relativa al
valore della prestazione. La sanzione dell'inammissibilita',
comminabile in caso di inadempimento a tale obbligo, determinerebbe
il venir meno della potestas iudicandi del giudice, rilevabile,
d'ufficio o su eccezione di parte, in ogni stato e grado del
procedimento, tuttavia la gravita' della sanzione la renderebbe
manifestamente irragionevole in relazione allo scopo perseguito. La
manifesta irragionevolezza della previsione censurata, prosegue il
rimettente, sarebbe resa ancor piu' evidente in casi, come quelli del
giudizio a quo, in cui la liquidazione delle spese sia avvenuta
correttamente.
Tale correttezza sarebbe desumibile dall'assenza di uno specifico
motivo di gravame relativo al capo della sentenza di liquidazione
delle spese; tuttavia, una volta verificata la violazione
dell'obbligo di legge, sarebbe precluso al giudice valutare
l'incidenza dell'omissione iniziale rispetto al fine dichiarato dalla
legge, a nulla rilevando che il limite legale alla liquidazione
giudiziale sia stato rispettato in concreto.
4.- Il rigore letterale della norma, secondo la Corte d'appello,
non potrebbe essere superato accedendo all'interpretazione
"costituzionalmente orientata" suggerita dall'appellata, ovvero
mediante l'applicazione analogica della previsione di cui al secondo
comma dell'art. 445-bis cod. proc. civ., poiche', nelle controversie
in materia di previdenza e assistenza obbligatoria a cui esso si
riferisce, il previo esperimento dell'accertamento tecnico preventivo
integrerebbe una condizione di procedibilita' della domanda e non una
condizione di ammissibilita' di essa, di cui all'art. 152 disp. att.
cod. proc. civ.
5.- A parere del Collegio rimettente, neppure sarebbe possibile
disapplicare la sanzione dell'inammissibilita' quando il valore della
prestazione richiesta emerga dal contesto complessivo dell'atto
introduttivo, poiche' la dizione letterale della norma richiederebbe
in modo non equivoco la dichiarazione esplicita e, conseguentemente,
il giudice non potrebbe sottrarsi da una pronuncia in rito,
ancorche', come nella specie, l'eccezione sia stata sollevata in
secondo grado e il gravame non abbia specificamente investito la
liquidazione delle spese, da ritenersi pertanto correttamente
eseguita.
6.- La sproporzione tra il mezzo (l'inammissibilita' della
domanda) ed il risultato (il contenimento della liquidazione delle
spese giudiziali), determinato dalla gravita' della sanzione
prescritta, secondo il giudice a quo, non solo sarebbe irragionevole,
ma verrebbe in contrasto con l'art. 117, primo comma, Cost., in
relazione all'art. 6, comma 1, CEDU, che consente le limitazioni
all'accesso alla tutela giurisdizionale per motivi formali solo se
proporzionate allo scopo perseguito.
La sproporzione sarebbe resa ancor piu' evidente in casi come
quello di specie, sia perche' una nuova iniziativa giudiziaria
sarebbe minacciata dal maturarsi di termini di prescrizione e
decadenza di un diritto che il giudice di prime cure ha gia'
riconosciuto, sia perche' l'oggetto del giudizio e' costituito dalla
richiesta di erogazione di una prestazione previdenziale ricadente
nell'alveo di protezione dell'art. 38 Cost.
7.- In punto di rilevanza, la Corte d'appello rappresenta che
l'esame dell'eccezione di inammissibilita' non sarebbe precluso,
essendo essa rilevabile anche di ufficio, in ogni stato e grado del
procedimento, e che, poiche' l'attrice non ha reso la dichiarazione
nell'atto introduttivo, solo l'eliminazione della sanzione potrebbe
consentire un esame nel merito della fondatezza della pretesa vantata
e gia' affermata dal Tribunale di Torino.
8.- Nel giudizio di legittimita' costituzionale si e' costituito
l'INPS deducendo l'implausibilita' della motivazione in ordine alla
rilevanza della questione, non potendo la Corte d'appello desumere la
correttezza della liquidazione delle spese di lite dall'assenza di un
motivo specifico di gravame.
Nel merito, secondo l'Istituto previdenziale, la scelta del
legislatore sarebbe espressione della sua discrezionalita' e con essa
sarebbe stato effettuato un corretto bilanciamento tra l'interesse ad
impedire gli abusi del processo e quello alla tutela giurisdizionale.
Il soggetto interessato a conseguire la prestazione
previdenziale, infatti, potrebbe sempre dare avvio ad un nuovo
procedimento, poiche' la declaratoria di inammissibilita' non
precluderebbe la riproposizione dell'azione giudiziaria.
9.- Nel giudizio di legittimita' costituzionale si e' costituito
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha dedotto che gli ultimi
due periodi dell'art. 152 disp. att. cod. proc. civ., sarebbero
funzionalmente collegati ed entrambi diretti ad evitare l'uso
strumentale del processo previdenziale solo per lucrare le spese di
lite.
Il primo periodo della norma, infatti, vincola il giudice a non
liquidare, per le spese di lite, un importo superiore al valore della
prestazione dedotta in giudizio e il secondo, che costituisce
l'oggetto della questione di legittimita' costituzionale, impone, a
tal fine, di indicare nell'atto introduttivo il valore della
prestazione richiesta, a pena di inammissibilita'.
Secondo la difesa erariale, il legame funzionale tra le due
disposizioni autorizzerebbe una lettura teleologica di esse, per cui
la sanzione dell'inammissibilita' non sarebbe applicabile quando il
valore della prestazione richiesta emerga dal contesto del ricorso, a
prescindere da una dichiarazione esplicita, e lo scopo della norma
sia raggiungibile.
A maggior ragione, prosegue l'Avvocatura, l'inammissibilita' non
potrebbe essere dichiarata quando, come nel giudizio a quo, sia
indubitabile la correttezza della liquidazione delle spese in primo
grado, determinandosi, di conseguenza, l'irrilevanza della questione
di legittimita' costituzionale prospettata.
In ogni caso, la difesa erariale rappresenta che
l'inapplicabilita' dell'art 152 disp. att. cod. proc. civ.
deriverebbe dal fatto che il ricorso introduttivo conteneva anche la
domanda di declaratoria di illegittimita' della richiesta di
ripetizione di quanto gia' versato al minore tra il 1° settembre 2009
e il 30 giungo 2012, per un importo esattamente quantificato in euro
31.232,77.
Quali ulteriori profili di inammissibilita' l'Avvocatura dello
Stato segnala il difetto di motivazione circa il carattere
irragionevole e sproporzionato della sanzione, che sarebbe scrutinato
solo con riferimento agli effetti prodotti nel giudizio d'appello, in
cui e' stato accertato che le spese non sono state liquidate in
eccedenza, nonche' la mancata sperimentazione di un'interpretazione
costituzionalmente compatibile, che consenta al giudice di non
applicare la sanzione quando possa trarre dall'atto elementi idonei a
definire l'esatto valore della controversia.
10.- Nel merito la difesa erariale ha dedotto l'infondatezza
della questione, con riferimento ad entrambi i parametri evocati,
poiche' la limitazione all'accesso alla tutela giurisdizionale in
materia previdenziale sarebbe proporzionata all'esigenza di
deflazione del contenzioso bagatellare, anche al fine di assicurare
il buon andamento della gestione dell'INPS e la ragionevole durata
dei processi.
Considerato in diritto
1.- La Corte di appello di Torino, sezione lavoro, dubita della
legittimita' costituzionale dell'ultimo periodo dell'art. 152 delle
disposizioni di attuazione del codice di procedura civile, come
modificato dall'art. 38, comma 1, lettera b), n. 2, del decreto-legge
6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione
finanziaria), convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio
2011, n. 111 che, nei giudizi previdenziali, al fine di vincolare il
giudice a liquidare le spese nei limiti di valore della prestazione
dedotta, prescrive alla parte di indicare il suddetto valore nelle
conclusioni del ricorso introduttivo.
L'adempimento e' richiesto a pena di inammissibilita' del ricorso
e, secondo il giudice rimettente, la norma sarebbe in contrasto con
gli artt. 3 e 117, primo comma, della Costituzione, in relazione
all'art. 6, comma 1, della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955,
n. 848 (CEDU), poiche' la sanzione dell'inammissibilita' sarebbe
manifestamente irragionevole e sproporzionata rispetto al fine,
perseguito dal legislatore, di garantire una congrua liquidazione
delle spese giudiziali, in relazione al valore della prestazione
richiesta.
Secondo il giudice a quo, la dichiarazione prescritta
costituirebbe un presupposto processuale della domanda e la sua
mancanza priverebbe il giudice della potestas judicandi, rilevabile
d'ufficio, in ogni stato e grado del giudizio, ne' la lettera della
norma, che impone una dichiarazione esplicita, autorizzerebbe a
desumere il valore della prestazione dal contesto complessivo del
ricorso.
L'obbligo dichiarativo si tradurrebbe, quindi, in una limitazione
formale all'accesso alla tutela giurisdizionale, irragionevole e
ingiustificata rispetto al fine di contenimento delle spese e,
quindi, in contrasto con l'art. 3 Cost. e con l'art. 117, primo
comma, Cost. in relazione all'art. 6, comma 1, CEDU.
2.- L'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) ha
eccepito l'inammissibilita' del giudizio per difetto di motivazione
sulla rilevanza poiche' la Corte d'appello avrebbe desunto la
correttezza della liquidazione delle spese giudiziali dall'assenza di
motivi di gravame specifici sul punto, quando, invece, proprio la
mancanza della dichiarazione di valore della prestazione dedotta in
giudizio priverebbe l'interprete di riscontri fattuali concreti e
cio' al fine di stabilire che la liquidazione delle spese sia
avvenuta nel rispetto del limite di valore stabilito dall'art. 152
disp. att. cod. proc. civ.
L'eccezione non e' fondata poiche' dalla lettura dell'ordinanza
emerge che il rimettente censura la previsione dell'inammissibilita'
in ragione della sua gravita' e della non emendabilita' a fronte di
un inadempimento meramente formale, quale la mancata dichiarazione
del valore della causa nell'atto introduttivo.
Il riferimento all'avvenuto raggiungimento dello scopo normativo
e', a ben vedere, solo rafforzativo delle censure di irragionevolezza
e sproporzione tra mezzo e fine e, infatti, la pronuncia invocata e'
di ablazione secca della previsione normativa, poiche' la Corte
d'appello mira all'eliminazione della sanzione che presidia il limite
legale alla liquidazione delle spese nei giudizi previdenziali.
3.- L'Avvocatura generale dello Stato ha dedotto il difetto di
rilevanza della questione perche' l'art. 152 disp. att. cod. proc.
civ. non sarebbe applicabile nel giudizio principale, il difetto di
motivazione dell'ordinanza in relazione all'irragionevolezza e alla
sproporzione della norma censurata nonche' il mancato esperimento di
una lettura costituzionalmente conforme.
4.- Il difetto di rilevanza, secondo la difesa erariale,
deriverebbe dalla lettura sistematica e teologicamente orientata
della norma che, in considerazione del fine perseguito dal
legislatore, porterebbe ad escluderne l'applicazione quando, come
avvenuto nella specie, sia stato accertato, in concreto, che non sono
state liquidate spese di valore superiore a quello della prestazione
dedotta.
Il giudice rimettente, pero', ha fornito sufficienti
argomentazioni in base alle quali ha ritenuto applicabile la norma
censurata al giudizio incidentale, dando conto del fatto che il dato
letterale dell'art. 152 disp. att. cod. proc. civ non consentirebbe
di desumere il valore della prestazione dal contesto del ricorso, in
difetto di una dichiarazione espressa, e ha individuato nell'avvenuto
raggiungimento dello scopo della norma un argomento aggiuntivo della
sua irragionevolezza e non un motivo che ne giustifichi la
disapplicazione.
Il presupposto interpretativo da cui muove il giudice rimettente,
fondato sulla lettera della norma, non risulta manifestamente
implausibile (sentenza n. 13 del 2016) e l'eccezione di
inammissibilita' risulta pertanto infondata.
5.- La difesa erariale ha eccepito, inoltre, il difetto di
motivazione dell'ordinanza poiche' essa avrebbe argomentato
l'irragionevolezza e la sproporzione della sanzione
dell'inammissibilita' solo in relazione all'avvenuto raggiungimento
dello scopo della norma nel giudizio incidentale, mentre ha
denunciato l'illegittimita' costituzionale della norma in riferimento
a tutti gli effetti derivabili dall'art. 152 disp. att. cod. proc.
civ.
L'eccezione non merita accoglimento perche' il giudice a quo ha,
invece, individuato i motivi dell'irragionevolezza e della
sproporzione, non solo nell'avvenuto raggiungimento dello scopo nel
giudizio incidentale, ma in generale nella gravita' e non
emendabilita' della sanzione prescritta, a fronte di un inadempimento
formale, la cui mancanza costringerebbe la parte ad una nuova
iniziativa giudiziaria, con possibili gravose conseguenze in ordine
al maturarsi della decadenza e della prescrizione, con conseguente
incisione del principio costituzionale di ragionevole durata del
processo.
6.- Quanto, infine, al mancato esperimento di un'interpretazione
costituzionalmente compatibile della norma censurata, contrariamente
a quanto sostenuto dalla difesa erariale, essa e' stata motivatamente
esclusa dal rimettente e l'eccezione va respinta.
La Corte d'appello ha ritenuto che «il tenore letterale della
norma ne comporta un'applicazione obbligata in tutti i casi in cui la
parte non abbia assolto all'obbligo di legge», senza possibilita' di
attribuire ad essa un significato diverso da quello sospettato di
illegittimita'.
La difesa erariale ha suggerito un'interpretazione
costituzionalmente orientata secondo cui si potrebbe escludere
l'applicazione della disposizione nel caso in cui sia possibile
desumere il valore della causa dal contesto complessivo dell'atto.
Tuttavia tale interpretazione contrasta con il dato letterale, che
richiede l'espressa quantificazione del valore nelle conclusioni
dell'atto introduttivo; pertanto il presupposto interpretativo da cui
muove il rimettente e' corretto.
7.- Nel merito la questione e' fondata.
L'ultimo capoverso dell'art 152 disp. att. cod. proc. civ,
inserito dall'art. 38 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98
(Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria),
convertito, con modificazioni, in legge 15 luglio 2011, n. 111,
prevede che «A tale fine la parte ricorrente, a pena di
inammissibilita' di ricorso, formula apposita dichiarazione del
valore della prestazione dedotta in giudizio, quantificandone
l'importo nelle conclusioni dell'atto introduttivo».
Nel giudizio di costituzionalita' e' in discussione l'eccessiva
gravosita' della sanzione dell'inammissibilita', che integrerebbe una
penalizzazione irragionevole e sproporzionata, a fronte di un mancato
adempimento di rilevanza meramente formale, ed eccedente rispetto al
fine perseguito dal legislatore.
8.- Il controllo di costituzionalita', vertendosi in materia di
istituti processuali, per la cui conformazione il legislatore gode di
ampia discrezionalita', deve limitarsi a riscontrare se sia stato o
meno superato il limite della manifesta irragionevolezza o
arbitrarieta' delle scelte compiute (ex plurimis, sentenze n. 17 del
2011, n. 229 e n. 50 del 2010, n. 221 del 2008; ordinanza n. 141 del
2001). Tale riscontro va operato attraverso la verifica «che il
bilanciamento degli interessi costituzionalmente rilevanti non sia
stato realizzato con modalita' tali da determinare il sacrificio o la
compressione di uno di essi in misura eccessiva e pertanto
incompatibile con il dettato costituzionale. Tale giudizio deve
svolgersi «attraverso ponderazioni relative alla proporzionalita' dei
mezzi prescelti dal legislatore nella sua insindacabile
discrezionalita' rispetto alle esigenze obiettive da soddisfare o
alle finalita' che intende perseguire, tenuto conto delle circostanze
e delle limitazioni concretamente sussistenti» (sentenza n. 1130 del
1988)» (sentenza n. 71 del 2015).
9.- L'ultima parte dell'art. 152 disp. att. cod. proc. civ.,
oggetto di censura, deve essere letta congiuntamente alla previsione
del capoverso immediatamente precedente, introdotto dall'art. 52
della legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo
economico, la semplificazione, la competitivita' nonche' in materia
di processo civile), che stabilisce che il giudice, nei giudizi per
prestazioni previdenziali, non puo' liquidare spese, competenze ed
onorari superiori al valore della prestazione dedotta in giudizio.
La stretta correlazione che lega i due periodi e' esplicita e la
ratio sottesa al complessivo intervento normativo va ricercata
nell'esigenza di evitare l'utilizzo abusivo del processo che, in
materia previdenziale, veniva spesso instaurato per soddisfare
pretese di valore economico irrisorio, al solo fine di conseguire le
spese di lite.
Nella relazione di accompagnamento al disegno di legge di
conversione del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni
urgenti per la stabilizzazione finanziaria) si chiarisce che
l'obbligo di dichiarare il valore della prestazione ha lo scopo di
commisurare a tale valore il limite massimo alla liquidazione delle
spese processuali (gia' introdotto dalla legge n. 69 del 2009),
intendendosi cosi' «scoraggiare fenomeni elusivi consistenti nella
prassi di non quantificare il petitum, limitandosi a richiedere un
accertamento generico ovvero indicando valori generici o richieste
non sufficientemente quantificate» ed evidentemente pretestuose.
Entrambe le disposizioni esaminate, dunque, mirano a deflazionare
il contenzioso bagatellare, ma quella che prevede di non liquidare le
spese in misura superiore al «valore della prestazione dedotta in
giudizio» e' di per se' sola gia' idonea a perseguire pienamente lo
scopo.
In particolare, essa e' chiamata ad operare nel momento della
liquidazione delle spese, normalmente coincidente con la fine del
giudizio, quando il giudice conosce il valore della prestazione.
Pertanto egli non avra' bisogno della quantificazione contenuta
nell'atto introduttivo, ma sara' sottoposto al vincolo derivante dal
limite legale imposto alla liquidazione.
L'effetto deflattivo a cui mira il suddetto limite e', comunque,
conseguito ed e' idoneo a scoraggiare l'instaurarsi di liti
pretestuose.
L'obiettivo di evitare la strumentalizzazione del processo,
attraverso la sanzione di inammissibilita', va bilanciato con la
garanzia dell'accesso alla tutela giurisdizionale e della sua
effettivita'.
Seppure, infatti, la declaratoria di inammissibilita' non
precluda la riproposizione dell'azione giudiziaria, essa si traduce
comunque in un aggravio per la parte, che dovra' ricominciare ex novo
il giudizio.
Pertanto, le conseguenze sfavorevoli derivanti
dall'inammissibilita' non sono adeguatamente bilanciate
dall'interesse ad evitare l'abuso del processo che e' gia'
efficacemente realizzato dalla disciplina introdotta dalla novella di
cui all'art. 52 della legge n. 69 del 2009.
L'eccessiva gravita' della sanzione e delle sue conseguenze,
rispetto al fine perseguito, comporta, quindi, la manifesta
irragionevolezza dell'art. 152 disp. att. cod. proc. civ., ultimo
periodo, il quale prevede che «A tale fine la parte ricorrente, a
pena di inammissibilita' di ricorso, formula apposita dichiarazione
del valore della prestazione dedotta in giudizio, quantificandone
l'importo nelle conclusioni dell'atto introduttivo».
10.- L'altro motivo di censura, dedotto con riferimento all'art.
117, primo comma, Cost. in relazione all'art. 6, comma 1, CEDU, resta
assorbito dall'esito della decisione.