ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
202, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
di stabilita' 2015)», promosso dalla Regione Campania con ricorso
notificato il 27 febbraio - 4 marzo 2015, depositato in cancelleria
il 4 marzo 2015 e iscritto al n. 32 del registro ricorsi 2015.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 23 gennaio 2018 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi l'avvocato Beniamino Caravita di Toritto per la Regione
Campania e l'avvocato dello Stato Paolo Gentili per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso spedito per la notificazione il 27 febbraio 2015
e depositato il successivo 4 marzo (reg. ric. n. 32 del 2015), la
Regione Campania ha promosso, tra le altre, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 202, della legge 23 dicembre 2014,
n. 190, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale
e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2015)», in riferimento
agli artt. 117, quarto comma, e 119 della Costituzione, nonche', in
via subordinata, al principio di leale collaborazione.
Dopo aver premesso il contenuto della disposizione impugnata -
che prevede che per la realizzazione delle azioni relative al piano
straordinario per la promozione del made in Italy e l'attrazione
degli investimenti in Italia, di cui all'art. 30, comma 1, del
decreto legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per
l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la
digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica,
l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle
attivita' produttive), convertito, con modificazioni, nella legge 11
novembre 2014, n. 164, siano stanziati ulteriori finanziamenti
nell'ambito dello stato di previsione del Ministero dello sviluppo
economico e che, per quanto in particolare rileva in questa sede,
istituisce presso il Ministero delle politiche agricole alimentari e
forestali un Fondo per le politiche per la valorizzazione, la
promozione, la tutela, in Italia e all'estero, delle imprese e dei
prodotti agroalimentari - la Regione ricorrente deduce, innanzitutto,
l'invasione del proprio ambito di competenza residuale in materia di
«agricoltura».
L'adozione delle misure di sviluppo dell'agricoltura e, in
particolare, la disciplina dell'erogazione di agevolazioni,
contributi, finanziamenti e sovvenzioni di ogni genere nell'ambito
dell'agricoltura rientrerebbero, difatti, nella menzionata materia.
Ne conseguirebbe che, in virtu' del costante orientamento di
questa Corte, non sarebbero consentiti finanziamenti statali a
destinazione vincolata nella materia residuale regionale
«agricoltura», rischiandosi, altrimenti, l'ingerenza dello Stato
nell'esercizio delle funzioni delle Regioni.
In applicazione di detti principi, difatti, questa Corte ha
dichiarato l'illegittimita' di diverse disposizioni con le quali,
successivamente alla modifica del Titolo V della Costituzione, sono
stati istituiti nuovi fondi vincolati, quali, ad esempio, il Fondo
nazionale per il sostegno alla progettazione delle opere pubbliche
delle Regioni e degli enti locali, nonche' il Fondo nazionale per la
realizzazione di infrastrutture di interesse locale (sentenza n. 49
del 2004); il Fondo per la riqualificazione urbana dei comuni
(sentenza n. 16 del 2004); il Fondo per gli asili nido (sentenza n.
370 del 2003), il Fondo per lo sviluppo e la capillare diffusione
della pratica sportiva (sentenza n. 254 del 2013).
Analogamente dovrebbe ritenersi per il fondo in esame, attraverso
il quale lo Stato attuerebbe politiche di sostegno che investono
materie di competenza regionale piena (agricoltura) o, al piu',
concorrente (commercio con l'estero).
L'intervento finanziario in esame non potrebbe, peraltro, essere
giustificato neanche in virtu' del disposto dell'art. 119, quinto
comma, Cost., in base al quale e' consentito allo Stato destinare
risorse aggiuntive agli enti locali per interventi speciali volti,
fra l'altro, alla rimozione degli esistenti squilibri economici e
sociali.
Secondo la Regione ricorrente, difatti, gli interventi previsti
dall'art. 119, quinto comma, Cost., non solo dovrebbero essere
aggiuntivi rispetto al finanziamento integrale delle funzioni
spettanti ai Comuni o agli altri enti, e riferirsi alle finalita' di
perequazione e di garanzia enunciate nella norma costituzionale, o
comunque a scopi diversi dal normale esercizio delle funzioni, ma
dovrebbero anche essere indirizzati a favore di enti determinati.
La disposizione censurata sarebbe, invece, rivolta alla
generalita' delle imprese e dei prodotti agroalimentari del paese,
dal momento che non emergerebbe alcun indice da cui desumere
l'esistenza di uno specifico ambito territoriale di localizzazione
dell'intervento.
Essa, infine, non potrebbe neanche rientrare nella materia
«tutela della concorrenza», riservata alla competenza esclusiva dello
Stato, dal momento che i finanziamenti ivi previsti non hanno
rilevanza macroeconomica, come richiesto dalla giurisprudenza di
questa Corte, essendo inidonei ad incidere sull'equilibrio economico
generale, ne' sarebbero giustificati da esigenze unitarie.
In via subordinata, qualora, invece, si ritenesse che la
disposizione impugnata sia ascrivibile al titolo di competenza
esclusiva statale «tutela della concorrenza», dal momento che senza
dubbio incide anche su una materia di competenza regionale, sarebbe
comunque illegittima, per non aver previsto, nella regolazione e
gestione del fondo, strumenti di concertazione con la Regione, in
attuazione del principio di leale collaborazione (sono citate le
sentenze n. 182 del 2013 e n. 331 del 2010).
2.- Si e' costituto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato dalla Avvocatura generale dello Stato, il quale ha
concluso per la non fondatezza del ricorso.
In particolare, ha dedotto che l'art. 1, comma 202, della legge
n. 190 del 2014 sarebbe finalizzato a garantire, con i necessari
finanziamenti, l'attuazione del piano straordinario per la promozione
del made in Italy. Tale piano sarebbe volto ad ampliare il numero
delle piccole e medie imprese che operano nel mercato globale, ad
espandere le quote italiane del commercio internazionale, a
valorizzare l'immagine del made in Italy nel mondo e a sostenere le
iniziative di attrazione degli investimenti esteri in Italia. La
disposizione, pertanto, non potrebbe essere ricondotta alla materia
dell'agricoltura intervenendo in ambiti intersettoriali di rilevanza
macroeconomica che necessitano di un'azione statale unitaria.
Al riguardo e' citata la sentenza n. 76 del 2009, in base alla
quale l'esigenza di un esercizio unitario a livello statale di
determinate funzioni amministrative abiliterebbe lo Stato a
disciplinare detto esercizio per legge, a condizione che la
valutazione dell'interesse pubblico sottostante all'assunzione di
funzioni regionali da parte dello Stato sia proporzionata, assistita
da ragionevolezza alla stregua di uno scrutinio di costituzionalita'
e rispettosa del principio di leale collaborazione.
Nel caso in esame, la valutazione dell'interesse pubblico
sottostante potrebbe considerarsi proporzionata e ragionevole,
considerata la necessita' di garantire lo sviluppo e
l'internazionalizzazione delle imprese italiane, mentre il rispetto
del principio di leale collaborazione sarebbe assicurato dalla
presenza di rappresentanti regionali nell'ambito del Comitato,
previsto dall'art. 30 del d.l. n. 133 del 2014, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 164 del 2014, istituito con il compito
di coordinamento dell'attivita' in materia di attrazione degli
investimenti esteri.
3.- Con memoria depositata in prossimita' dell'udienza pubblica,
la Regione Campania ha ribadito le precedenti argomentazioni,
replicando alle avverse deduzioni, ed ha richiamato, in particolare -
in relazione alla violazione dell'art. 119, quinto comma, Cost., in
base al quale e' consentito allo Stato destinare risorse aggiuntive
agli enti locali per interventi speciali volti, fra l'altro, alla
rimozione degli esistenti squilibri economici e sociali - le sentenze
n. 222 del 2005 e n. 16 del 2004.
Inoltre, per quanto riguarda la lesione - dedotta in via
subordinata, allorche' la Corte intendesse ascrivere la norma
impugnata ad un intervento di rilevanza macroeconomica - del
principio di leale collaborazione, la Regione ricorrente ha
richiamato la sentenza n. 211 del 2016, sopravvenuta alla
proposizione del ricorso introduttivo, in materia di trasporto
pubblico locale, in base alla quale questa Corte ha sancito che
«proprio perche' tale finanziamento interessa materia comunque di
competenza residuale regionale, quale e' il trasporto pubblico
locale, occorre assicurare il piu' ampio coinvolgimento decisionale
del sistema regionale in ordine al riparto delle risorse finanziarie
in oggetto: coinvolgimento che si realizza attraverso lo strumento
della "previa intesa" con la Conferenza permanente Stato-Regioni (in
tal senso, ex multis, sentenza n. 168 del 2008, ma anche, da ultimo,
sentenza n. 147 del 2016)», dichiarando illegittima la disposizione
nella parte in cui non ha previsto tale ultimo strumento
concertativo.
Sarebbe dunque evidente, anche alla luce della sentenza n. 76 del
2009, come l'unica modalita' di collaborazione con le Regioni idonea
a superare il vaglio di legittimita' costituzionale sia l'intesa in
senso forte, non risultando idonea, contrariamente a quanto sostenuto
dalla difesa statale, la presenza di rappresentanti regionali nel
Comitato interministeriale di coordinamento dell'attivita' in materia
di attrazione degli investimenti esteri.
Considerato in diritto
1.- Con il ricorso indicato in epigrafe la Regione Campania ha
promosso, tra le altre, questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 202, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge di stabilita' 2015)», in riferimento agli artt.
117, quarto comma, e 119 della Costituzione, nonche', in via
subordinata, al principio di leale collaborazione.
1.1.- La disposizione impugnata prevede che per la realizzazione
delle azioni relative al piano straordinario per la promozione del
made in Italy e l'attrazione degli investimenti in Italia - di cui
all'art. 30, comma 1, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133
(Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle
opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione
burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa
delle attivita' produttive), convertito, con modificazioni, nella
legge 11 novembre 2014, n. 164 - siano stanziati ulteriori
finanziamenti nell'ambito dello stato di previsione del Ministero
dello sviluppo economico alle condizioni di seguito meglio
specificate attraverso il richiamo integrale della norma impugnata.
In particolare, l'art. 1, comma 202, della legge n. 190 del 2014,
nella versione vigente al momento del ricorso, stabilisce che «[p]er
la realizzazione delle azioni relative al piano straordinario per la
promozione del made in Italy e l'attrazione degli investimenti in
Italia di cui all'articolo 30, comma 1, del decreto-legge 12
settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 11
novembre 2014, n. 164, sono stanziati nell'ambito dello stato di
previsione del Ministero dello sviluppo economico, per essere
assegnati all'ICE - Agenzia per la promozione all'estero e
l'internazionalizzazione delle imprese italiane, ulteriori 130
milioni di euro per l'anno 2015, 50 milioni di euro per l'anno 2016 e
40 milioni di euro per l'anno 2017. Le linee guida relative al piano
straordinario per la promozione del made in Italy e l'attrazione
degli investimenti sono comunicate, con apposito rapporto del
Ministero dello sviluppo economico, alle competenti Commissioni
parlamentari entro il 30 giugno 2015. Con apposito rapporto redatto
annualmente dall'ICE - Agenzia per la promozione all'estero e
l'internazionalizzazione delle imprese italiane e trasmesso alle
competenti Commissioni parlamentari, entro il 30 settembre di ciascun
anno, sono evidenziati nel dettaglio i settori di intervento, lo
stato di avanzamento degli interventi, le risorse impegnate e i
risultati conseguiti in relazione ai singoli interventi. Per la
realizzazione delle azioni di cui al citato articolo 30, comma 2,
lettere c), d), e) e f), del decreto-legge n. 133 del 2014, relative
alla valorizzazione e alla promozione delle produzioni agricole e
agroalimentari italiane nell'ambito del piano di cui al medesimo
articolo 30, comma 1, e' istituito, presso il Ministero delle
politiche agricole alimentari e forestali, il Fondo per le politiche
per la valorizzazione, la promozione e la tutela, in Italia e
all'estero, delle imprese e dei prodotti agricoli e agroalimentari,
con una dotazione iniziale di 6 milioni di euro per ciascuno degli
anni 2015 e 2016. Per la realizzazione delle azioni di cui al citato
articolo 30, comma 2, lettera f), del decreto-legge n. 133 del 2014,
una quota delle risorse stanziate per l'ICE - Agenzia per la
promozione all'estero e l'internazionalizzazione delle imprese
italiane ai sensi del primo periodo del presente comma, pari a 2,5
milioni di euro per ciascuno degli anni 2015, 2016 e 2017, e'
destinata all'Associazione delle camere di commercio italiane
all'estero, di cui all'articolo 5, comma 3, della legge 31 marzo
2005, n. 56, e successive modificazioni, e un'ulteriore quota di tali
risorse, pari a 3 milioni di euro per ciascuno degli anni 2015, 2016
e 2017, e' destinata ai consorzi per l'internazionalizzazione
previsti dall'articolo 42, commi 3 e seguenti, del decreto-legge 22
giugno 2012, n. 83, convertito, con modificazioni, dalla legge 7
agosto 2012, n. 134, per il sostegno alle piccole e medie imprese nei
mercati esteri e la diffusione internazionale dei loro prodotti e
servizi nonche' per incrementare la presenza e la conoscenza delle
autentiche produzioni italiane presso i mercati e presso i
consumatori internazionali, al fine di contrastare il fenomeno
dell'italian sounding e della contraffazione dei prodotti
agroalimentari italiani. A valere sulle risorse di cui al primo
periodo, 1 milione di euro per ciascuno degli anni 2015, 2016 e 2017
e' assegnato al Ministero dello sviluppo economico per il sostegno
all'internazionalizzazione delle imprese e la promozione del made in
Italy di cui all'articolo 1, comma 43, della legge 28 dicembre 1995,
n. 549». La norma e' stata in seguito modificata dall'art. 1, comma
501, della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione
dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il
triennio 2018-2020) nella parte non oggetto del presente giudizio.
Secondo la ricorrente: a) gli artt. 117 e 119 Cost. sarebbero
violati in quanto gli interventi di sostegno finanziati dal fondo
statale riguarderebbero materie di competenza regionale residuale
(agricoltura) o, al piu', concorrente (commercio con l'estero).
L'iniziativa finanziaria in esame non sarebbe neppure conforme
all'art. 119, quinto comma, Cost., poiche' non finalizzata alla
rimozione di squilibri economici e sociali tra le comunita'
territoriali; b) in via subordinata, ove si ritenesse che la
disposizione impugnata sia ascrivibile al titolo di competenza
esclusiva statale «tutela della concorrenza», dal momento che senza
dubbio inciderebbe anche su una materia di competenza regionale,
sarebbe comunque illegittima, per non aver previsto, nella
regolazione e gestione del fondo, strumenti di concertazione con la
Regione, in attuazione del principio di leale collaborazione (sono
citate le sentenze di questa Corte n. 182 del 2013 e n. 331 del
2010).
1.2.- Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, la norma
impugnata non potrebbe essere ricondotta alla materia
dell'agricoltura, intervenendo in ambiti intersettoriali di rilevanza
macroeconomica che necessitano di un'azione statale unitaria. Al
riguardo e' citata la sentenza di questa Corte n. 76 del 2009, in
base alla quale l'esigenza di un esercizio unitario a livello statale
di determinate funzioni amministrative abiliterebbe lo Stato a
disciplinare detto esercizio per legge, a condizione che la
valutazione dell'interesse pubblico sottostante all'assunzione di
funzioni regionali da parte dello Stato sia proporzionata, assistita
da ragionevolezza alla stregua di uno stretto scrutinio di
costituzionalita' e rispettosa del principio di leale collaborazione.
Nel caso in esame, la valutazione dell'interesse pubblico
sottostante potrebbe considerarsi proporzionata e ragionevole,
considerata la necessita' di garantire lo sviluppo e
l'internazionalizzazione delle imprese italiane, mentre il rispetto
del principio di leale collaborazione sarebbe assicurato dalla
presenza di rappresentanti regionali nell'ambito del Comitato,
previsto dall'art. 30 del d.l. n. 133 del 2014, istituito con il
compito di coordinamento dell'attivita' in materia di attrazione
degli investimenti esteri.
2.- E' necessario determinare preliminarmente l'area di
competenza in cui si colloca la norma impugnata, onde stabilire se le
censure promosse dalla Regione abbiano fondamento.
L'intervento statale in esame si orienta verso due direttrici
principali, articolate in specifiche aree di intervento: quella della
promozione delle esportazioni (valorizzazione dell'immagine del made
in Italy, azioni promozionali innovative e campagne strategiche,
promozione dell'e-commerce, valorizzazione dell'Expo 2015,
collaborazione con la grande distribuzione organizzata) e quella
dell'attrazione degli investimenti attraverso il sostegno a
iniziative di promozione delle opportunita' di investimento in Italia
e di accompagnamento e assistenza agli investitori esteri.
Nell'ambito di dette direttrici generali vengono individuate
specifiche aree di intervento, con le relative dotazioni finanziarie,
tra le quali, per quanto di rilievo in questa sede, quelle previste
dall'art. 30, comma 2, del d.l. n. 133 del 2014: la valorizzazione
delle produzioni di eccellenza, in particolare agricole e
agroalimentari, e la tutela all'estero dei marchi e delle
certificazioni di qualita' e di origine delle imprese e dei prodotti
(lettera c); il sostegno alla penetrazione dei prodotti italiani nei
diversi mercati, anche attraverso appositi accordi con le reti di
distribuzione (lettera d); la realizzazione di un segno distintivo
unico, per le iniziative di promozione all'estero e durante
l'Esposizione universale 2015, delle produzioni agricole e
agroalimentari che siano rappresentative della qualita' e del
patrimonio enogastronomico italiano (lettera e); la realizzazione di
campagne di promozione strategica nei mercati piu' rilevanti e di
contrasto al fenomeno dell'italian sounding (lettera f).
Cosi' formulato l'art. 1, comma 202, della legge n. 190 del 2014
interseca sicuramente la competenza regionale residuale in materia di
agricoltura. Infatti, la disciplina contenuta nella norma censurata
e' finalizzata alla promozione dei prodotti agricoli e agroalimentari
nel mercato globale associandoli all'origine territoriale,
considerata rappresentativa della particolare qualita' dei prodotti
stessi.
La norma non e' invece riconducibile - come ritenuto a proposito
di una precedente ma diversa fattispecie, inerente alla
valorizzazione del made in Italy (sentenza n. 368 del 2008) - alla
competenza esclusiva statale in materia di «tutela della
concorrenza». Cio' non tanto perche' un'implementazione della
competitivita' delle aziende italiane non possa essere in astratto
ricondotta al profilo pro-concorrenziale, bensi' per il fatto che la
norma in esame non appare sufficientemente strutturata per assumere
in modo univoco questa peculiare identita' finalistica.
Non si puo' peraltro negare che l'art. 1, comma 202, della legge
n. 190 del 2004 incida anche nell'ambito della competenza concorrente
«commercio con l'estero», di cui all'art. 117, terzo comma, Cost.
Cio' in quanto l'incentivazione alla produzione agricola comporta
nello scenario globalizzato dell'economia la valorizzazione della sua
appetibilita' commerciale anche al di fuori dei confini nazionali.
Tuttavia, il peculiare carattere di siffatta norma di
incentivazione, che appartiene a una tipologia sempre piu' spesso
utilizzata nella legge di bilancio e in altre leggi involgenti le
relazioni finanziarie tra Stato e Regioni, merita una riflessione
piu' approfondita sui rapporti tra politica nazionale generale e
garanzie poste a tutela delle autonomie regionali.
L'art. 117 Cost. distribuisce le competenze legislative in base a
uno schema imperniato sull'enumerazione di quelle statali, mentre
«con un rovesciamento completo della previgente tecnica del riparto
sono ora affidate alle Regioni, oltre alle funzioni concorrenti, le
funzioni legislative residuali» (sentenza n. 303 del 2003).
E' bensi' vero - come a suo tempo rilevato da questa Corte - che
l'interesse nazionale non e' piu' sufficiente di per se' a
giustificare «l'esercizio da parte dello Stato di una funzione di cui
non sia titolare in base all'art. 117 Cost. Nel nuovo Titolo V
l'equazione elementare interesse nazionale = competenza statale, che
nella prassi legislativa previgente sorreggeva l'erosione delle
funzioni amministrative e delle parallele funzioni legislative delle
Regioni, e' divenuta priva di ogni valore deontico, giacche'
l'interesse nazionale non costituisce piu' un limite, ne' di
legittimita' ne' di merito alla competenza legislativa regionale»
(sentenza n. 303 del 2003).
Nondimeno, e' stato affermato da questa Corte che la limitazione
dell'attivita' unificante dello Stato alle sole materie espressamente
attribuitegli in potesta' esclusiva o alla determinazione dei
principi nelle materie di potesta' concorrente comporterebbe la
svalutazione di istanze unitarie che pure in assetti costituzionali
fortemente pervasi da pluralismo istituzionale giustificano, a
determinate condizioni, una maggiore flessibilita' nella ripartizione
di competenze, come fissata dall'art. 117 Cost. (ex plurimis, ancora
sentenza n. 303 del 2003). Anche nel nostro sistema costituzionale
sono presenti congegni volti a rendere piu' flessibile un disegno
che, in ambiti nei quali coesistono, intrecciate, attribuzioni e
funzioni diverse ampiamente articolate, deve necessariamente
rispondere a esigenze prioritarie come lo sviluppo dell'economia,
soprattutto nei periodi di crisi.
Sotto tale profilo non possono essere ignorate le istanze
unificanti derivate dall'impatto della riforma costituzionale del
2012. In tale contesto il novellato art. 81 Cost. ha assunto -
soprattutto attraverso la formulazione del primo comma - un
significato "anticiclico" in termini di politica fiscale e monetaria
e, piu' in generale, di politica economica, consistente nella
missione di attenuare le fluttuazioni, intervenendo sul mercato per
frenare la ripresa o contrastare la depressione dell'attivita'
economica a seconda delle contingenze caratterizzanti i relativi
cicli economici.
L'attuazione della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1
(Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta
costituzionale), e, piu' specificamente, del novellato art. 81
attraverso la cosiddetta "legge organica" 24 dicembre 2012, n. 243
(Disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio
ai sensi dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione), ha
conferito alla legge di bilancio - categoria alla quale appartengono
le disposizioni impugnate - e alle altre leggi finanziarie correttive
delle manovre di finanza pubblica una regia di interventi complessi e
coordinati, finalizzati ad assicurare sostenibilita' economica e
sviluppo, su diverse scale territoriali nel cui ambito vengono
inevitabilmente coinvolte anche competenze regionali residuali.
In sostanza, la legge di bilancio dello Stato, e piu' in
generale, le leggi finanziarie che prevedono interventi strutturali
di ampio raggio - volti a favorire lo sviluppo e la crescita
economica del Paese e, per naturali caratteristiche, travalicanti
singole materie legislative e amministrative nella piu' ampia
prospettiva di una visione di insieme delle politiche pubbliche -
comportano un inevitabile coinvolgimento delle competenze regionali.
Tale fenomeno e' incisivamente rappresentato nell'audizione del
Ragioniere generale dello Stato davanti alle Commissioni riunite di
Camera e Senato del 14 luglio 2015, laddove si afferma, tra l'altro,
che «La piena attuazione della riforma [della legge di bilancio]
consentira' di superare il tradizionale schema normativo in materia
di finanza pubblica facendo confluire il contenuto della legge di
stabilita' nel disegno di legge di bilancio. La legge di bilancio
conterra' pertanto anche norme tese ad apportare modifiche alla
legislazione di entrata o di spesa e potra' disporre misure e
interventi volti a favorire lo sviluppo e la crescita economica del
Paese. [... I]l bilancio - nella nuova veste sostanziale - e'
destinato a rappresentare il principale strumento di decisione sulla
allocazione delle risorse, nonche' il principale riferimento della
verifica dei risultati delle politiche pubbliche».
2.1.- E' evidente che questo ruolo di regia deve avere
un'effettiva consistenza di programmazione e di impulso ma non puo'
unilateralmente conculcare le attribuzioni dell'ente territoriale in
ordine a criteri attuativi degli interventi normativi programmati.
Con riguardo alla fattispecie in esame occorre premettere che
essa non produce un'integrale appropriazione di funzioni
costituzionalmente assegnate alla Regione, bensi' una parziale
sovrapposizione secondo un modulo teleologicamente collegato alla
politica economica generale dello Stato.
In tale contesto il bilanciamento tra esigenze di coordinamento e
regia delle manovre strutturali di politica economica e tutela delle
autonomie territoriali e' caratterizzato da una molteplicita' di
interessi interdipendenti e anche da intrinseche esigenze di
proporzionalita' nella loro composizione. A titolo meramente
esemplificativo si possono enumerare i seguenti elementi che assumono
contemporaneamente il ruolo di requisiti e criteri di composizione
della naturale dialettica - quando si crea sovrapposizione di
competenze - tra politica economica del Governo e del Parlamento e
autonomia territoriale: a) requisito della strutturalita'
dell'intervento inteso come propositivo di riorganizzazione di alcuni
settori del sistema economico in grado di gettare le fondamenta per
un miglioramento generale interessante il territorio nazionale; b)
non sovrapponibilita' con i diversi interventi perequativi previsti
dall'art. 119, terzo comma, Cost.: la nostra Carta costituzionale
contempla un sistema perequativo di tipo verticale che prevede
l'intervento diretto a carico del bilancio dello Stato, ma con
parametri di riferimento teleologicamente diversi dalla tipologia
collegata a esigenze di politica economica generale; pur non
potendosi escludere la coincidenza di tali interventi in specifici
territori regionali con minore capacita' fiscale per abitante, di
regola la politica economica di matrice statale si rivolge a soggetti
e attivita' non limitate a singoli territori geograficamente
delimitati; c) coinvolgimento delle autonomie territoriali attraverso
attivita' concertative e di coordinamento orizzontale che devono
essere condotte in base al principio di lealta' (sentenza n. 303 del
2003); d) tendenziale "neutralita' economico-finanziaria" nei
riguardi delle collettivita' locali e dei pertinenti territori,
intesa come inidoneita' ad alterare gli equilibri distributivi delle
risorse. La parziale attuazione della legge 5 maggio 2009, n. 42
(Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione
dell'articolo 119 della Costituzione) - la quale prevedeva la
valorizzazione del "federalismo fiscale" in un'ottica di
bilanciamento tra i principi di autonomia e responsabilita'
individuale delle singole Regioni e quelli di solidarieta' e
corresponsabilita' collettiva - e la lunga crisi che ha acuito le
disparita' economiche tra le Regioni hanno determinato un clima di
latente conflitto verso le misure destinate direttamente dallo Stato
a singoli territori per l'esercizio di funzioni gia' attribuite alla
competente Regione o ente locale. Questa crescente tensione richiede
una necessaria composizione rispetto alle nuove esigenze,
composizione dalla quale non possono essere estromessi gli enti
territoriali interessati e che deve avvenire dopo averne acquisito in
sede collegiale le istanze; e) chiarezza e trasparenza negli
obiettivi prefissati e nei meccanismi finalizzati a rendere
ostensibili i risultati dell'intervento statale.
Il rispetto di detti criteri, tutti riconducibili al principio di
leale cooperazione tra Stato ed enti territoriali, e' idoneo a
fornire risposte pragmatiche e sufficientemente flessibili alle
istanze di politica economica generale senza tradire la struttura
regionalista del nostro ordinamento quando tali istanze esigono
l'interferenza dello Stato nelle materie di competenza regionale.
3.- Alla luce di tali elementi valutativi deve essere condotto lo
scrutinio delle questioni sollevate dalla Regione ricorrente.
3.1.- La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1,
comma 202, della legge n. 190 del 2014, in riferimento agli artt.
117, quarto comma, e 119 Cost., non e' fondata poiche' lo
stanziamento del fondo contestato non costituisce uno straripamento
dello Stato dalle proprie competenze. Le caratteristiche della norma
impugnata sono conformi alla nozione di politica economica generale
come prima dimensionata.
Sotto il profilo della strutturalita', sopra indicato sub a), non
sussiste la pretesa marginalita' economica dell'intervento statale,
marginalita' che viene inutilmente piegata dalle parti in causa verso
versanti opposti: per la Regione detto carattere sarebbe la prova
della mancanza dei requisiti per l'attrazione in sussidiarieta'; per
lo Stato sarebbe invece la dimostrazione di un intervento secondario,
immeritevole di una singola concertazione. In realta' la disciplina
contenuta nella norma censurata viene espressamente finalizzata alla
promozione dei prodotti agricoli e agroalimentari nel mercato globale
associandoli all'origine territoriale, considerata rappresentativa
della particolare qualita' dei prodotti stessi.
Ne consegue che la disposizione impugnata presenta un'ampiezza
operativa non trascurabile perche' rivolta alla redazione di studi,
progetti e soluzioni capaci di incidere significativamente sul
territorio nazionale. Cio' sia in termini qualitativi inerenti alla
selezione delle iniziative da intraprendere, sia in termini
quantitativi in ragione del concreto effetto che gli interventi da
progettare potrebbero assumere in un'ottica di promozione commerciale
unitaria del settore agricolo, nell'ambito di uno scenario economico
interno e mondiale in tendenziale ripresa.
La ratio e gli interessi tutelati, come appena enucleati, non si
esauriscono pertanto nell'ambito materiale «agricoltura» di
competenza regionale residuale - alla quale la disposizione si
ascrive soprattutto in ragione della natura del prodotto oggetto
della valorizzazione, derivato dalla coltivazione del fondo, dalla
silvicoltura e dall'allevamento - investendo anche profili
strettamente intrecciati con la cura di interessi economico-sociali
di rilevanza nazionale.
Sotto il profilo della neutralita' economico-finanziaria - con
riguardo alle relazioni finanziarie tra Stato ed enti territoriali -
la norma non presenta contraddizioni, poiche' prevede meccanismi di
monitoraggio e verifiche ex post attraverso cui eventuali effetti
imprevisti e abnormi ben potrebbero essere rilevati e tempestivamente
corretti. E cio' vale anche con riguardo al rispetto del principio di
trasparenza e ostensibilita' degli effetti finanziari della norma,
poiche' i suddetti meccanismi di verifica valgono anche per un
sindacato di questo tipo.
Neppure esiste sovrapposizione con gli interventi perequativi di
cui all'art. 119, terzo comma, Cost., poiche' nel caso in esame si
verte in tema di iniziative nel campo della politica economica
generale dello Stato e a favore di singoli operatori, individuati in
ragione della specifica attivita' economica e non dei territori di
appartenenza.
3.2.- Tuttavia, la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 202, della legge n. 190 del 2014, in riferimento
al principio di leale collaborazione, e' fondata.
Nel caso in esame vi e' una chiara sovrapposizione di competenze
poiche' gli interventi progettati dallo Stato vengono pur sempre a
ricadere su singole collettivita' locali e su specifici territori,
cosicche' la compatibilita' dell'interferenza deve essere in concreto
valutata ponderando, in termini di proporzionalita' e ragionevolezza,
l'interesse pubblico sottostante all'assunzione da parte dello Stato
di funzioni parzialmente sovrapponibili a quelle regionali con quello
sotteso alle medesime funzioni delle Regioni. E cio' non puo' che
avvenire in una sede di concertazione istituzionale di tipo
collegiale quale, con riguardo al caso in esame, la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province
autonome di Trento e Bolzano, ove la concreta ripartizione dei
finanziamenti a carico del fondo statale e le verifiche afferenti
alla concreta attuazione del programma strutturale possono essere
vagliate e disciplinate in coerenza con principi di proporzionalita'
e ragionevolezza, in modo da evitare effetti distorsivi in ordine al
riparto delle risorse sui territori regionali.
Non puo' essere condivisa l'opinione dell'Avvocatura generale
dello Stato, secondo cui - ai fini del coinvolgimento degli enti
territoriali - sarebbe sufficiente la presenza nel Comitato di
coordinamento, presso il Ministero dello sviluppo economico, di un
rappresentante della Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, Regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e
l'eventuale sua integrazione, prevista dall'art. 30 del d.l. n. 133
del 2014 con i rappresentanti delle amministrazioni territoriali di
volta in volta coinvolte nel progetto d'investimento. Tale
coinvolgimento sarebbe successivo alla fase attuativa piu'
importante, vale a dire quella determinativa dei criteri, delle
modalita' e della congruenza dei progetti e dei relativi
finanziamenti sui territori.
4.- In definitiva, l'esercizio di competenze statali e regionali
contigue (o parzialmente coincidenti) deve essere accompagnato da
garanzie di carattere procedimentale «poiche' l'esigenza di esercizio
unitario che consente di attrarre, insieme alla funzione
amministrativa, anche quella legislativa, puo' aspirare a superare il
vaglio di legittimita' costituzionale solo in presenza di una
disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le
attivita' concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le
intese, che devono essere condotte in base al principio di lealta'»
(sentenza n. 303 del 2003). In tal modo risulta rispettato il
principio di leale cooperazione quale sistema di composizione
dialettica tra esigenze di interventi unitari ed esigenze di garanzia
per l'autonomia e la responsabilita' politica delle Regioni in una
prospettiva di funzionalita' istituzionale.
Pertanto, l'art. 1, comma 202, della legge n. 190 del 2014 deve
essere dichiarato costituzionalmente illegittimo nella parte in cui
non prevede l'intesa, la cui sede - data la natura degli interessi in
gioco - deve essere individuata nella Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e
Bolzano. Cio' al fine di determinare progetti e concreta ripartizione
dei finanziamenti a carico del Fondo per le politiche per la
valorizzazione, la promozione e la tutela, in Italia e all'estero,
delle imprese e dei prodotti agricoli e agroalimentari.