ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma
4-bis, del decreto-legge 7 aprile 2004, n. 97 (Disposizioni urgenti
per assicurare l'ordinato avvio dell'anno scolastico 2004-2005,
nonche' in materia di esami di Stato e di Universita'), convertito,
con modificazioni, nella legge 4 giugno 2004, n. 143, promosso dal
Consiglio di Stato con ordinanza del 5 luglio 2017, iscritta al n.
135 del registro ordinanze 2017 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 40, prima serie speciale, dell'anno 2017.
Visti l'atto di costituzione di M. T., nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella udienza pubblica del 20 febbraio 2018 il Giudice
relatore Giuliano Amato;
uditi gli l'avvocati Tommaso De Grandis e Sergio Galleano per M.
T. e l'avvocato dello Stato Andrea Fedeli per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 5 luglio 2017 il Consiglio di Stato ha
sollevato, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 4-bis, del
decreto-legge 7 aprile 2004, n. 97 (Disposizioni urgenti per
assicurare l'ordinato avvio dell'anno scolastico 2004-2005, nonche'
in materia di esami di Stato e di Universita'), convertito, con
modificazioni, nella legge 4 giugno 2004, n. 143.
La disposizione e' censurata nella parte in cui ammette al corso
abilitante per l'insegnamento di strumento musicale presso la scuola
secondaria di primo grado i docenti che abbiano prestato, per il
periodo minimo di 360 giorni, servizio di insegnamento di strumento
musicale presso la scuola secondaria di primo grado, ma non quelli
che abbiano prestato tale servizio nella scuola di grado superiore.
E' denunciato il contrasto con l'art. 3 Cost., perche' tale
esclusione precluderebbe irragionevolmente una possibilita' di
miglioramento professionale a coloro che abbiano in concreto prestato
servizio di insegnamento di strumento musicale in una scuola di grado
superiore e siano, quindi, potenzialmente piu' qualificati dei
soggetti ammessi.
2.- Il Consiglio di Stato riferisce di essere chiamato a decidere
in ordine all'appello avverso la sentenza con cui il Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, ha respinto il
ricorso di un insegnante di pianoforte avverso il provvedimento di
esclusione dal corso abilitante per la classe di concorso 77/A
(insegnamento di strumento musicale nella scuola secondaria di primo
grado) e dei relativi atti presupposti e conseguenziali.
Osserva il rimettente che l'art. 2 del d.l. n. 97 del 2004, come
convertito, ha previsto alcune disposizioni di carattere speciale
volte a consentire agli insegnanti precari della scuola statale di
conseguire, attraverso percorsi agevolati, l'abilitazione
all'insegnamento, necessaria per l'immissione nei ruoli e la
stabilizzazione del rapporto di impiego.
In particolare, ai fini dell'abilitazione all'insegnamento di uno
strumento musicale nella scuola secondaria di primo grado (classe di
concorso 77/A), l'art. 2, comma 4-bis, oggetto di censura, prevede
l'ammissione all'ultimo anno del corso di didattica della musica dei
«docenti in possesso dell'abilitazione all'insegnamento nelle classi
di concorso 31/A e 32/A, e che abbiano prestato almeno 360 giorni di
servizio nella classe di concorso 77/A».
La parte appellante non e' stata ammessa a questo corso poiche' -
pur essendo abilitata nelle classi di concorso 31/A e 32/A - ha in
concreto prestato servizio nella scuola secondaria superiore, quindi
in una classe di concorso diversa da quella prevista dalla
disposizione censurata. In primo grado il TAR ha respinto il ricorso,
ritenendo che l'esclusione fosse imposta dalla disposizione in esame
e che la relativa questione di legittimita' costituzionale fosse
manifestamente infondata.
A seguito di ammissione con riserva, l'appellante ha poi superato
le relative prove al termine del corso. Egli ha comunque dedotto di
avere interesse alla pronuncia di merito sull'appello, per finalita'
di ricostruzione di carriera e di risarcimento.
2.1.- Il Consiglio di Stato ritiene che l'esplicito riferimento
della disposizione censurata alla sola classe di concorso 77/A non
consenta un'interpretazione estensiva, nel senso di ammettere al
corso anche docenti che abbiano prestato servizio per classi diverse
da quella prevista.
In punto di rilevanza, il giudice a quo fa rilevare che
dall'accoglimento della questione in esame discenderebbero
l'illegittimita' dell'esclusione e l'accoglimento del ricorso.
D'altra parte, ad avviso del Consiglio di Stato, l'ammissione con
riserva al corso - avvenuta in forza di un provvedimento di
autotutela dell'amministrazione - ed il successivo conseguimento
dell'abilitazione non influirebbero sulla rilevanza della questione.
Pur essendo venuti meno gli effetti dell'atto impugnato, non sarebbe
comunque possibile dichiarare la cessazione della materia del
contendere, ne' l'improcedibilita' per sopravvenuta carenza di
interesse, poiche' la parte ricorrente prospetta una utilita'
ricavabile dall'annullamento dell'atto (ai fini di ricostruzione di
carriera e di risarcimento) e occorrerebbe pertanto una pronuncia nel
merito. Tale conclusione sarebbe imposta anche dall'art. 34, comma 3,
del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione
dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al
governo per il riordino del processo amministrativo).
2.2.- Nel merito, il Consiglio di Stato ritiene che la
disposizione censurata violi l'art. 3 Cost., in quanto situazioni
analoghe sarebbero irragionevolmente trattate in modo difforme.
Il giudice a quo rileva che inizialmente le classi di concorso
per l'insegnamento dell'educazione musicale, previste dal decreto del
Ministro della pubblica istruzione 30 gennaio 1998, n. 39 (Testo
coordinato delle disposizioni impartite in materia di ordinamento
delle classi di concorso a cattedre e a posti di insegnamento
tecnico-pratico e di arte applicata nelle scuole ed istituti di
istruzione secondaria ed artistica), erano soltanto due: la 32/A, per
l'insegnamento nelle scuole secondarie di primo grado, e la 31/A, per
le scuole secondarie di secondo grado. Come risulta dalla tabella
allegata al citato decreto, tale insegnamento comprendeva quello
dello strumento musicale.
In seguito, il decreto del Ministro della pubblica istruzione 6
agosto 1999, n. 201 (Riconduzione ad ordinamento dei corsi
sperimentali ad indirizzo musicale nella scuola media ai sensi della
legge 3 maggio 1999, n. 124, art. 11, comma 9), ha istituito una
nuova classe di concorso, la 77/A, relativa all'insegnamento dello
«strumento musicale nella scuola media».
Pertanto, all'epoca dei fatti di causa, per coprire l'intero
insegnamento, teorico e pratico, dell'educazione musicale nella
scuola media inferiore erano necessarie due abilitazioni, la 32/A e
la 77/A. Viceversa, nella scuola superiore, era sufficiente una sola
abilitazione, la 31/A, che consentiva di insegnare sia la teoria, sia
lo strumento.
Cio' premesso, il Consiglio di Stato osserva che il censurato
art. 2, comma 4-bis, consente l'accesso al corso abilitante per la
classe 77/A ai soli docenti che abbiano un'esperienza pratica di
insegnamento dello strumento musicale nella scuola media, ossia nella
stessa classe di concorso.
Viceversa, la previsione di tale ultimo requisito escluderebbe
dal corso chi abbia l'esperienza pratica come insegnante di strumento
musicale, ma in una scuola di grado superiore. Cio' precluderebbe una
possibilita' di miglioramento professionale a soggetti potenzialmente
piu' qualificati di quelli ammessi a partecipare al corso.
La disposizione e' censurata, quindi, in riferimento all'art. 3
Cost., nella parte in cui essa non ammette a partecipare al corso
abilitante per la classe di concorso 77/A coloro che abbiano prestato
servizio di insegnamento di strumento musicale presso la scuola
secondaria di secondo grado.
3.- Nel giudizio innanzi alla Corte e' intervenuto il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata non
fondata.
3.1.- La difesa dell'interveniente sottolinea, in via
preliminare, le differenze dell'insegnamento di strumento musicale
rispettivamente impartito negli istituti secondari di primo grado e
in quelli di secondo grado ed, in particolare, negli istituti
magistrali.
Il piano degli studi di tali istituti prevedeva quale
insegnamento obbligatorio il canto, mentre quello dello strumento era
solo facoltativo. Non erano previsti i contenuti di tale disciplina,
in quanto essa aveva «la precisa finalita' di servire con efficace
mezzo ausiliario nello studio della musica e canto». Al riguardo, e'
richiamata la circolare del Ministro dell'istruzione pubblica 17
settembre 1938 (Insegnamento facoltativo dello strumento musicale
negli istituti magistrali).
Ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, l'insegnamento
dello strumento musicale negli istituti magistrali (come sarebbe il
caso dell'odierno ricorrente) risulterebbe, quindi, sostanzialmente
diverso rispetto a quello impartito nelle scuole secondarie di primo
grado ad indirizzo musicale. Per queste ultime, l'insegnamento
rivestirebbe, infatti, un rilievo centrale nell'offerta formativa dei
relativi percorsi di studio. La difesa dell'interveniente sottolinea
che tali percorsi prevedono un programma molto approfondito,
finalizzato a fornire allo studente consapevolezza interpretativa
nell'esecuzione di composizioni tratte dal repertorio solistico e
d'insieme.
Non sarebbe, pertanto, possibile un'assimilazione
dell'insegnamento prestato nella classe di concorso 77/A a quello
prestato nella classe 31/A. Tale differenza varrebbe a giustificare
il trattamento diversificato previsto dalla disposizione censurata
con riferimento a coloro che abbiano rispettivamente prestato
servizio nelle due classi indicate.
3.2.- L'Avvocatura generale dello Stato deduce, inoltre, la
natura derogatoria ed eccezionale della disciplina in esame. Essa
istituisce percorsi di abilitazione straordinari e riservati ad una
platea di soggetti espressamente individuati. La procedura selettiva
non potrebbe essere qualificata come "pubblica", come si verifica nel
caso di una selezione concorsuale, in quanto essa si rivolge in via
esclusiva ad una categoria specifica di personale di per se'
qualificato.
La disposizione censurata consentirebbe, in via eccezionale, di
conseguire l'abilitazione all'insegnamento di una materia a docenti
abilitati ad insegnare una diversa materia. L'eccezionalita' della
deroga si giustificherebbe in ragione dell'esperienza professionale
gia' maturata nell'insegnamento per il quale si intende conseguire
l'abilitazione.
La difesa dell'interveniente fa altresi' rilevare che la mancata
ammissione ai corsi speciali non avrebbe comunque precluso agli
aspiranti la possibilita' di abilitarsi nella classe di concorso di
proprio interesse, attraverso i corsi ordinari di abilitazione
attivati a decorrere dall'anno scolastico 2007/2008 anche per la
classe di concorso 77/A.
Con riferimento alla disposizione censurata, il mancato
riconoscimento del servizio svolto presso istituti scolastici di
grado diverso non sarebbe affatto discriminatorio, poiche' si
terrebbe conto di situazioni giuridiche differenti e non omogenee.
Inoltre, l'eccezionalita' della procedura selettiva in esame non
consentirebbe di estendere l'ambito soggettivo dei destinatari della
disposizione speciale.
4.- Nel giudizio incidentale si e' costituito M. T., parte
appellante nel giudizio a quo, chiedendo l'accoglimento della
questione sollevata dal Consiglio di Stato.
La parte privata riferisce di avere impugnato la propria
esclusione dal corso abilitante per la classe 77/A e di avere
successivamente ottenuto l'ammissione con riserva, conseguendo, al
termine, la relativa abilitazione. Ad avviso della parte privata,
avrebbe dovuto, quindi, trovare applicazione l'art. 4, comma 2-bis,
del decreto-legge 30 giugno 2005, n. 115 (Disposizioni urgenti per
assicurare la funzionalita' di settori della pubblica
amministrazione). Esso prevede che i candidati, in possesso dei
titoli per partecipare ad un concorso, conseguano la relativa
abilitazione professionale qualora abbiano superato le prove d'esame
scritte ed orali previste dal bando, anche se la loro ammissione sia
avvenuta a seguito di provvedimenti giurisdizionali o di autotutela.
4.1.- Nella memoria depositata in prossimita' dell'udienza, la
parte privata evidenzia che l'insegnamento considerato ai fini
dell'ammissione ai corsi abilitanti sarebbe esso stesso derivato da
un indirizzo sperimentale autorizzato dal MIUR e finalizzato
all'introduzione dell'insegnamento dello strumento musicale nelle
scuole medie. Anche il servizio prestato dal ricorrente come
insegnante di strumento musicale si e' svolto nell'ambito di una
sperimentazione ad indirizzo musicale, autorizzata dal competente
ufficio scolastico provinciale, in collaborazione con il
Conservatorio di Matera. Nell'ambito di tale progetto sperimentale -
attivato ai sensi dell'art. 8 del d.P.R. 8 marzo 1999, n. 275
(Regolamento recante norme in materia di autonomia delle istituzioni
scolastiche ai sensi dell'art. 21, della legge 15 marzo 1999, n. 59)
- e' stato realizzato un incremento del 15 per cento del monte ore
annuale per l'indirizzo musicale, che ha consentito di inserire nel
piano di studio ulteriori discipline, oltre all'insegnamento dello
strumento, quali teoria-solfeggio e dettato musicale, pianoforte
complementare, nonche' storia di estetica della musica, musica da
camera, esercitazioni corali e musica elettronica.
L'insegnamento prestato dal ricorrente nell'ambito di tali
sperimentazioni non potrebbe, dunque, ritenersi meramente
facoltativo, ne' di minore impegno rispetto all'insegnamento dello
strumento musicale nelle scuole secondarie di primo grado.
Il ricorrente evidenzia, d'altra parte, che il decreto del
Ministro dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca 12 maggio
2011, n. 44 (Aggiornamento delle graduatorie ad esaurimento del
personale docente ed educativo), nell'allegato 3, punto II, lettera
c), ha riconosciuto la possibilita' di valutare il servizio non di
ruolo prestato in strumento musicale nelle scuole superiori nelle
graduatorie di strumento musicale delle scuole medie. Cio'
dimostrerebbe che le due tipologie di servizio sono del tutto
omogenee e comparabili.
Nel caso in esame, l'identita' di status giuridico tra coloro che
hanno prestato servizio di insegnamento di strumento musicale nelle
scuole medie e coloro che lo hanno prestato nelle scuole superiori
determinerebbe l'irragionevolezza del trattamento differenziato delle
due situazioni e la violazione dell'art. 3 Cost.
Considerato in diritto
1.- Il Consiglio di Stato ha sollevato, in riferimento all'art. 3
della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 2, comma 4-bis, del decreto-legge 7 aprile 2004, n. 97
(Disposizioni urgenti per assicurare l'ordinato avvio dell'anno
scolastico 2004-2005, nonche' in materia di esami di Stato e di
Universita'), convertito, con modificazioni, nella legge 4 giugno
2004, n. 143.
La disposizione e' censurata nella parte in cui ammette al corso
abilitante per l'insegnamento di strumento musicale presso la scuola
secondaria di primo grado i docenti che abbiano prestato, per il
periodo minimo di 360 giorni, servizio di insegnamento di strumento
musicale presso la scuola secondaria di primo grado, ma non quelli
che lo abbiano fatto nella scuola di grado superiore.
E' denunciato il contrasto con l'art. 3 Cost., perche' tale
esclusione precluderebbe irragionevolmente una possibilita' di
miglioramento professionale a coloro che abbiano in concreto prestato
servizio di insegnamento di strumento musicale in una scuola di grado
superiore e siano, quindi, potenzialmente piu' qualificati dei
soggetti ammessi.
2.- La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2,
comma 4-bis, del d.l. n. 97 del 2004, come convertito, non e'
fondata.
2.1.- La disposizione censurata si inserisce all'interno di una
speciale disciplina volta a consentire il conseguimento, attraverso
percorsi agevolati, dell'abilitazione all'insegnamento necessaria ai
fini dell'immissione nelle graduatorie e nei ruoli
dell'amministrazione scolastica.
La ratio della disciplina di questi corsi speciali e' stata
individuata nella finalita' di predisporre «un accesso agevolato
nelle neoistituite graduatorie permanenti» per gli insegnanti precari
(sentenze n. 167 del 2008 e n. 136 del 2004).
L'istituzione dei corsi abilitanti in esame e' regolata dalla
legge 3 maggio 1999, n. 124 (Disposizioni urgenti in materia di
personale scolastico). Essa ha previsto, tra i requisiti necessari
per accedervi, l'effettiva prestazione del servizio di insegnamento
per almeno 360 giorni nel periodo compreso tra l'anno scolastico
1989-1990 e il 25 maggio 1999 (data di entrata in vigore della stessa
legge n. 124 del 1999), di cui almeno 180 giorni a decorrere
dall'anno scolastico 1994-1995. Inoltre, con disposizione di
carattere generale, l'art. 2, comma 4, della stessa legge n. 124 del
1999 ha stabilito che tale servizio dovesse essere stato «prestato
per insegnamenti corrispondenti a posti di ruolo o relativi a classi
di concorso».
Inoltre, a decorrere dall'anno scolastico 1999-2000 e con
specifico riferimento all'insegnamento di strumento musicale, il
successivo art. 11, comma 9, della stessa legge n. 124 del 1999 ha
ricondotto a ordinamento i corsi a indirizzo musicale nella scuola
media inferiore, gia' autorizzati in via sperimentale, stabilendo
altresi' l'immissione in ruolo dei docenti che abbiano prestato 360
giorni di servizio effettivo nell'insegnamento sperimentale di
strumento musicale nella scuola media nel periodo compreso tra l'anno
scolastico 1989-1990 e la data di entrata in vigore della stessa
legge, di cui almeno 180 giorni dall'anno scolastico 1994-1995.
In seguito, per l'anno 2004-2005, ai fini del conseguimento della
specifica abilitazione per lo strumento musicale, la disposizione
censurata ha previsto che «i docenti in possesso dell'abilitazione
all'insegnamento nelle classi di concorso 31/A e 32/A, e che abbiano
prestato almeno 360 giorni di servizio nella classe di concorso 77/A
[...] sono ammessi, ai fini del conseguimento dell'abilitazione
all'insegnamento in quest'ultima classe di concorso, all'ultimo anno
del corso di didattica della musica coordinato con le relative classi
di strumento presso i conservatori [...]».
Ad avviso del rimettente, la previsione del requisito della
prestazione di servizio nella classe 77/A sarebbe irragionevole
poiche' escluderebbe dai corsi in esame i docenti che abbiano in
concreto svolto l'attivita' di insegnamento di strumento musicale
nella scuola secondaria di secondo grado (anziche' in quella di primo
grado, come espressamente previsto dalla disposizione censurata).
2.2.- La giurisprudenza costituzionale ha da tempo riconosciuto
la legittimita' della disciplina delle sessioni riservate di esami di
abilitazione all'insegnamento e la non irragionevolezza della
correlata previsione del requisito del servizio prestato per
insegnamenti corrispondenti a determinate classi di concorso.
In particolare, e' stato affermato che la disciplina
dell'abilitazione «si basa sullo stretto collegamento tra titolo di
studio posseduto, servizio di insegnamento prestato e superamento di
prove di esame, sempre nel contesto del medesimo ambito disciplinare.
L'insegnamento prestato non costituisce pertanto una generica e
comune esperienza didattica da far valere in ogni settore
disciplinare, ma uno specifico elemento di qualificazione
professionale per impartire l'insegnamento corrispondente al posto di
ruolo cui si intende accedere» (sentenza n. 343 del 1999).
Alla luce di tali principi, nel caso in esame, la non omogeneita'
delle situazioni poste a raffronto dal giudice rimettente porta ad
escludere l'irragionevolezza della scelta operata dal legislatore.
Viene in considerazione, infatti, la disciplina speciale
dell'insegnamento di strumento musicale all'interno di uno specifico
percorso didattico, quello delle scuole secondarie di primo grado ad
indirizzo musicale. Come si e' visto, tale insegnamento ha rivestito
carattere sperimentale sino alla data di entrata in vigore della
richiamata legge n. 124 del 1999. E' solo in tale momento che
nell'ordinamento della scuola secondaria di primo grado viene
istituito uno specifico corso di studi ad indirizzo musicale e viene
appositamente introdotta la classe di concorso 77/A. Cio' e'
indicativo della specificita' di tale insegnamento in questi percorsi
didattici, non solo in considerazione del diverso grado di
maturazione e di consapevolezza espressiva dei discenti, ma anche e
soprattutto per la preminenza che la didattica dedicata allo
strumento musicale ha assunto all'interno di tale indirizzo.
Di converso, nelle scuole secondarie superiori l'insegnamento
dello strumento musicale era previsto esclusivamente negli istituti
magistrali, con carattere facoltativo ed in funzione soltanto
ausiliaria di altre discipline, pur attinenti alla musica (si veda la
circolare del Ministro della pubblica istruzione 17 settembre 1938).
Cio' esclude la prospettata equipollenza tra gli insegnamenti svolti
nei diversi ordini di scuole secondo modalita' necessariamente
diverse.
2.3.- La parte privata costituita evidenzia la possibilita', in
concreto verificatasi nell'istituto scolastico in cui ha prestato
servizio, che siano realizzati progetti sperimentali di didattica
musicale nell'esercizio dell'autonomia riconosciuta a singoli
istituti. Nell'ambito di questa sperimentazione, lo studio dello
strumento puo' assumere, come e' avvenuto nel caso dell'appellante,
rilievo preminente. Si puo' d'altra parte osservare che e' la stessa
natura sperimentale della didattica dello strumento musicale in
alcuni istituti scolastici superiori ad indicarne il carattere non
ordinario e a confermare che, in via generale, tale insegnamento non
era previsto dai programmi curriculari della scuola superiore. Del
resto, si deve presumibilmente all'assoluta specialita' del servizio
in concreto prestato in questo progetto sperimentale se la stessa
amministrazione, in via di autotutela, ha ammesso il ricorrente a
partecipare al corso di abilitazione dal quale era stato inizialmente
escluso. Con la conseguenza che, nei limiti della fattispecie che
interessa il ricorrente, la disposizione censurata non ha comportato
la diversita' di trattamento che egli denuncia.
2.4.- Resta, e va rilevata, la natura eccezionale e derogatoria
della disciplina dell'ammissione ai corsi speciali abilitanti.
Il d.l. n. 97 del 2004, come convertito, ha introdotto alcune
disposizioni di carattere speciale per consentire agli insegnanti
precari della scuola statale di conseguire, attraverso percorsi
agevolati, l'abilitazione all'insegnamento, necessaria per
l'immissione nei ruoli e la stabilizzazione del rapporto di impiego.
La selezione operata dalla disposizione censurata non attiene,
infatti, ad una procedura concorsuale, ma all'accesso ad un percorso
abilitativo semplificato e piu' rapido dell'ordinario. Essa si
rivolge, dunque, ad un numero limitato di destinatari individuati
(anche) in funzione di specifiche esperienze didattiche compiute in
precedenza. Da tale connotazione di specialita' discendono la mancata
estensione dei criteri selettivi espressamente stabiliti ai fini
dell'ammissione al corso abilitante e la non equiparazione del
servizio rispettivamente prestato in due differenti classi di
concorso.
In definitiva, non e' ne' irragionevole, ne' discriminatoria,
l'individuazione degli insegnanti legittimati al percorso abilitativo
speciale soltanto tra coloro che abbiano gia' in concreto prestato
quella stessa attivita' didattica per la quale aspirano ad
abilitarsi. Il trattamento riservato dalla disposizione censurata
agli insegnanti con altre esperienze di servizio risulta
ragionevolmente differenziato in funzione della esigenza di
selezionare - in modo efficiente e con la dovuta tempestivita' - i
docenti da destinare all'insegnamento dello strumento musicale nella
scuola secondaria inferiore.