ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 10 e
11-bis della legge della Regione Toscana 3 marzo 2015, n. 22, recante
«Riordino delle funzioni provinciali e attuazione della legge 7
aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle citta' metropolitane, sulle
province, sulle unioni e fusioni di comuni). Modifiche alle leggi
regionali 32/2002, 67/2003, 41/2005, 68/2011, 65/2014», come
modificata dalla legge della Regione Toscana 5 febbraio 2016, n. 9
(Riordino delle funzioni delle province e della Citta' metropolitana
di Firenze. Modifiche alle leggi regionali 22/2015, 70/2015, 82/2015
e 68/2011), e dell'art. 10, comma 3, della stessa legge regionale n.
22 del 2015, promossi dal Tribunale ordinario di Pisa con ordinanze
del 1° giugno 2016 e del 22 maggio 2017, iscritte rispettivamente al
n. 234 del registro ordinanze 2016 e al n. 152 del registro ordinanze
2017 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 47,
prima serie speciale, dell'anno 2016 e n. 44, prima serie speciale,
dell'anno 2017.
Visti gli atti di costituzione della Provincia di Pisa, nonche'
gli atti di intervento della Regione Toscana;
udito nella udienza pubblica del 9 maggio 2018 il Giudice
relatore Mario Rosario Morelli;
uditi gli avvocati Silvia Salvini per la Provincia di Pisa e
Marcello Cecchetti per la Regione Toscana.
Ritenuto in fatto
1.- Nel corso di due procedimenti civili, nei quali venivano
analogamente in contestazione altrettanti provvedimenti adottati
dalla Provincia di Pisa nell'esercizio di funzioni non fondamentali
(in materia, rispettivamente, di rifiuti e di demanio idrico),
oggetto di successivo trasferimento alla Regione Toscana in
attuazione della previsione di cui all'art. 1, commi 89 e seguenti,
della legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle citta'
metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni), il
Tribunale ordinario di Pisa - al fine del decidere sull'eccezione di
sopravvenuto difetto di legittimazione passiva formulata dalla
suddetta Provincia - ha sollevato, con due distinte ordinanze (r.o.
n. 234 del 2016 e n. 152 del 2017), questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 10 della legge della Regione Toscana 3 marzo
2015, n. 22, recante «Riordino delle funzioni provinciali e
attuazione della legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle
citta' metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di
comuni). Modifiche alle leggi regionali 32/2002, 67/2003, 41/2005,
68/2011, 65/2014», come modificata dalla successiva legge della
Regione Toscana 5 febbraio 2016, n. 9 (Riordino delle funzioni delle
province e della Citta' metropolitana di Firenze. Modifiche alle
leggi regionali 22/2015, 70/2015, 82/2015 e 68/2011), nella parte in
cui detto art. 10, sub comma 3, stabilisce che «[s]ono esclusi dalla
successione i procedimenti gia' avviati al momento del trasferimento
delle funzioni. Le province e la citta' metropolitana concludono tali
procedimenti, mantengono la titolarita' dei rapporti attivi e passivi
da essi generati, curano l'eventuale contenzioso e l'esecuzione delle
sentenze che ad essi si riferiscono».
E cio' per contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera l),
della Costituzione, in ragione della illegittima ingerenza del
legislatore regionale nella materia, di competenza esclusiva dello
Stato, «giurisdizione e norme processuali» (per di piu' in deroga al
principio fissato dall'art. 1, comma 96, lettera c, della legge n. 56
del 2014, per cui «l'ente che subentra nella funzione succede anche
nei rapporti attivi e passivi in corso, compreso il contenzioso
[...]»), e con l'art. 3 Cost., stante il carattere discriminatorio
della regolamentazione dei rapporti processuali pendenti adottata
dalla Regione Toscana, rispetto a quella delle altre Regioni. Per
lesione altresi' (secondo la sola ordinanza n. 234 del 2016)
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., per ingerenza della
disposizione regionale denunciata nella materia, del pari riservata
alla competenza statale esclusiva, della «tutela dell'ambiente»; e
per violazione, infine (nella prospettazione dell'ordinanza n. 152
del 2017), dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., anche con
riguardo alla materia «ordinamento civile», e dell'art. 97 Cost.,
stante il gia' attuato trasferimento alla Regione anche del personale
della Provincia, che si occupava delle funzioni non fondamentali, e
dei fascicoli relativi all'esercizio di tali funzioni, ora in
titolarita' della Regione medesima.
1.1.- Il dispositivo dell'ordinanza n. 234 del 2016 fa
riferimento anche all'art. 24 Cost. Ma tale indicazione e'
evidentemente dovuta ad un mero errore materiale, avendo il
rimettente espressamente escluso, in motivazione, che la normativa
censurata incorra nella violazione di detto parametro.
1.2.- La stessa ordinanza n. 234 del 2016 denuncia, per altro -
in riferimento agli artt. 3 e 117, secondo comma, lettere l) ed s),
Cost. - anche l'art. 11-bis della legge reg. Toscana n. 22 del 2015,
nella parte in cui (comma 5) dispone che «[r]estano comunque nella
competenza della provincia e della Citta' metropolitana di Firenze le
controversie, attinenti ai procedimenti, agli interventi, alle
attivita' e ai rapporti di cui al comma 1, originate da fatti
antecedenti alla data del 1° gennaio 2016, e l'esecuzione delle
relative sentenze, con riferimento agli eventuali effetti di natura
finanziaria da esse derivanti».
2.- In entrambi i giudizi si e' costituita, e ha depositato
ulteriore memoria, la Provincia di Pisa, per chiedere che sia
dichiarata l'illegittimita' costituzionale delle disposizioni
regionali denunciate dal tribunale rimettente.
3.- E' altresi' intervenuta la Regione Toscana che, nel giudizio
relativo all'ordinanza n. 234 del 2016, ha preliminarmente eccepito -
e ribadito anche con successiva memoria - l'inammissibilita' della
questione sollevata, per difetto di rilevanza (venendo in quel caso
in contestazione un provvedimento adottato dalla Provincia,
antecedentemente al trasferimento alla Regione della funzione di
pertinenza) e, in entrambi i giudizi, ha concluso (ed ulteriormente
argomentato anche con duplice successiva memoria) per la non
fondatezza, sotto ogni profilo, delle censure rivolte ai menzionati
artt. 10 (comma 3) e 11-bis (comma 5) della propria legge n. 22 del
2015, come in prosieguo modificata dalla legge reg. Toscana n. 9 del
2016.
In particolare ha sostenuto che le disposizioni denunciate non
avrebbero carattere processuale, costituendo un mero riflesso della
disciplina sostanziale relativa al trasferimento delle funzioni
previste dalla legge n. 56 del 2014. Ed ha aggiunto che, comunque,
«in nessuna disposizione della [...] c.d. legge Delrio, e' prevista
la successione automatica nelle controversie pendenti, con rinvio
all'art. 110 del codice di procedura civile, come nei casi di
successione in universum ius» e che, dunque, nella fattispecie, «la
norma da applicare sarebbe quindi l'art. 111 del codice di procedura
civile, per cui "Se nel corso del processo si trasferisce il diritto
controverso per atto tra vivi a titolo particolare, il processo
prosegue tra le parti originarie"».
Considerato in diritto
1.- Con le due ordinanze del Tribunale ordinario di Pisa di cui
si e' in narrativa detto - e che, per l'identita' o connessione delle
questioni sollevate, possono riunirsi per essere decise con unica
sentenza - e' sottoposta al vaglio di legittimita' costituzionale la
disposizione di cui all'art. 10, comma 3, della legge della Regione
Toscana 3 marzo 2015, n. 22, recante «Riordino delle funzioni
provinciali e attuazione della legge 7 aprile 2014, n. 56
(Disposizioni sulle citta' metropolitane, sulle province, sulle
unioni e fusioni di comuni). Modifiche alle leggi regionali 32/2002,
67/2003, 41/2005, 68/2011, 65/2014», come modificata dalla successiva
legge della Regione Toscana 5 febbraio 2016, n. 9 (Riordino delle
funzioni delle province e della Citta' metropolitana di Firenze.
Modifiche alle leggi regionali 22/2015, 70/2015, 82/2015 e 68/2011),
con riferimento ai parametri di cui (complessivamente) agli artt. 3,
97 e 117, secondo comma, lettera l), con riguardo sia alla materia
«giurisdizione e norme processuali», sia alla materia «ordinamento
civile», e lettera s), della Costituzione.
Solo la prima di tali ordinanze r.o. n. 234 del 2016) censura
anche l'art. 11-bis, comma 5, della stessa legge regionale n. 22 del
2015, per contrasto con gli artt. 3 e 117, secondo comma, lettera l),
prima parte, e lettera s), Cost.
1.1.- La legge reg. Toscana n. 22 del 2015, poi modificata dalla
legge regionale n. 9 del 2016, interviene a valle del trasferimento
delle funzioni non fondamentali delle Province - allo Stato o alle
Regioni «secondo le rispettive competenze» - attuato dalla legge 7
aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle citta' metropolitane, sulle
province, sulle unioni e fusioni di comuni), sub commi da 85 a 95 del
suo art. 1, e fa seguito all'Accordo in sede di Conferenza unificata
(previsto dal comma 91 dell'art. 1 della legge n. 56 del 2014),
intervenuto tra lo Stato e le Regioni l'11 settembre 2014.
Nella cornice di tale quadro normativo, la legge regionale in
esame trasferisce, quindi, alla medesima Regione, con decorrenza dal
1° gennaio 2016, tra le altre funzioni non fondamentali, quelle, gia'
spettanti alle Province, nelle materie della gestione dei rifiuti e
della difesa del suolo e del demanio idrico, alle quali si
riferiscono i provvedimenti adottati dalla Provincia di Pisa, oggetto
di impugnazione nei giudizi a quibus, in relazione ai quali viene,
appunto, in rilievo il quesito sulla legittimazione a resistere
dell'uno o dell'altro ente.
1.2.- Le due disposizioni della legge regionale n. 22 del 2015,
della cui legittimita' costituzionale dubitano i rimettenti,
rispettivamente stabiliscono che «[s]ono esclusi dalla successione i
procedimenti gia' avviati al momento del trasferimento delle
funzioni. Le province e la citta' metropolitana concludono tali
procedimenti, mantengono la titolarita' dei rapporti attivi e passivi
da essi generati, curano l'eventuale contenzioso e l'esecuzione delle
sentenze che ad essi si riferiscono» (art. 10, comma 3); e che
«[r]estano comunque nella competenza della provincia e della Citta'
metropolitana di Firenze le controversie, attinenti ai procedimenti,
agli interventi, alle attivita' e ai rapporti di cui al comma 1,
originate da fatti antecedenti alla data del 1° gennaio 2016, e
l'esecuzione delle relative sentenze, con riferimento agli eventuali
effetti di natura finanziaria da esse derivanti» (art.11-bis, comma
5).
1.3.- Nella coincidente prospettazione dei giudici a quibus,
entrambe le riferite disposizioni risulterebbero invasive della
competenza statale esclusiva nella materia «giurisdizione e norme
processuali», oltreche' (secondo l'ordinanza r.o. n. 152 del 2017) in
quella dell'«ordinamento civile». Dal che la denunciata loro
illegittimita', per violazione dell'art. 117, primo comma, lettera
l), Cost., illegittimita' non superabile - sottolineano detti giudici
- in via di «disapplicazione» delle norme stesse.
Ma, proprio in ragione di cio', tali norme dispiegherebbero un
«effetto diretto sull'applicabilita' del comma 96 dell'art. 1 della
legge n. 56 del 2014». Il quale, viceversa, dispone (sub lettera c)
che «l'ente che subentra nella funzione succede anche nei rapporti
attivi e passivi in corso, compreso il contenzioso [...]».
1.3.1.- Sia l'art. 10, comma 3, sia l'art. 11-bis, comma 5, della
denunciata legge regionale violerebbero, inoltre, l'art. 3 Cost.,
«inteso come principio di ragionevolezza, quale corollario del
principio di uguaglianza, in quanto comport[erebbero] la conseguenza
irragionevole ed incoerente di non consentire - diversamente da
quanto accade nelle altre regioni - il subentro della Regione Toscana
nelle controversie in corso» (cosi', testualmente, l'ordinanza r.o.
n. 234 del 2016).
1.3.2.- Il solo art. 10, comma 3, della legge regionale n. 22 del
2015 contrasterebbe poi (secondo l'ordinanza n. 152 del 2017) anche
con l'art. 97 Cost., «in quanto tutto il personale della Provincia
che si occupava delle funzioni non fondamentali ora trasferite e'
transitato nei ruoli regionali, come alla Regione sono stati
trasferiti i fascicoli relativi, con la conseguenza che la Provincia
di Pisa non dispone piu' del personale necessario per lo svolgimento
dei procedimenti pendenti, e non ha piu' la disponibilita' materiale
dei fascicoli, e tuttavia deve occuparsi del contenzioso pendente».
2.- Va preliminarmente esaminata l'eccezione di inammissibilita'
formulata dalla Regione Toscana relativamente alle questioni
sollevate con l'ordinanza n. 234 del 2016.
Al fine del decidere in punto di individuazione dell'ente
legittimato a resistere nel processo principale, non verrebbero,
infatti, in rilievo, secondo la difesa della Regione, i censurati
artt. 10 e 11-bis della legge regionale n. 22 del 2015, poiche' una
tale legittimazione farebbe capo senz'altro alla Provincia, che ha
applicato la sanzione amministrativa, avverso cui e' stata proposta
opposizione, nel 2015, in data quindi antecedente a quella (1°
gennaio 2016) in cui essa Regione e' subentrata nella titolarita' e
nell'esercizio della funzione cui quella sanzione e' connessa.
2.1.- L'eccezione non e' suscettibile di accoglimento.
Non e' esatto che l'esercizio della funzione da parte
dell'autorita' si "esaurisca" - come sostenuto dalla Regione - «nel
momento in cui e' stata emessa l'ordinanza ingiunzione».
Per effetto dell'intervenuta impugnazione di tale ordinanza nel
giudizio a quo, il procedimento volto ad ottenere il pagamento della
correlativa sanzione e' evidentemente tuttora «in corso», per cui, ai
sensi del comma 96 dell'art. 1 della legge n. 56 del 2014, in esso
dovrebbe "succedere" l'ente [id est la Regione] che subentra nella
funzione alla quale il rapporto sanzionatorio si riferisce.
Una tale successione e', pero', impedita dalle disposizioni
regionali censurate che, viceversa, la escludono con riferimento ai
procedimenti, come nella specie, «gia' avviati» ovvero originati da
«fatti antecedenti alla data del 1° gennaio 2016».
Da qui, dunque, la rilevanza della questione, che la Regione a
torto contesta.
3.- Nel merito, le questioni di legittimita' costituzionale degli
artt. 10, comma 3, e 11-bis, comma 5, della legge regionale in esame
sono entrambe fondate, in riferimento al parametro di cui all'art.
117, comma secondo, lettera l), Cost., per il profilo della invasione
della sfera di competenza esclusiva statale nella materia
«giurisdizione e norme processuali», restando assorbita ogni altra
censura.
3.1.- Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, anche
in base alla riserva di legge statale stabilita dall'art. 108, primo
comma, Cost., gli organi legislativi regionali, nel disciplinare gli
oggetti rientranti nelle loro competenze, anche di tipo esclusivo,
debbono astenersi da qualsiasi interferenza in materia
giurisdizionale e processuale (sentenze n. 81 del 2017, n. 299 del
2010, n. 25 del 2007, n. 133 del 1998, n. 154 del 1995, n. 303 del
1994, n. 113 del 1993, n. 505 del 1991, n. 203 del 1987, n. 72 del
1977).
3.2.- Le disposizioni censurate attengono bensi' alla vicenda del
"riordino" e trasferimento delle funzioni non fondamentali delle
Province - demandato (allo Stato o) alle Regioni «secondo le
rispettive competenze» dai commi 89 e seguenti dell'art. 1 della
legge n. 56 del 2014, ma non esauriscono la loro portata precettiva
nell'aspetto sostanziale di tale vicenda, poiche' si spingono a
regolarne anche l'ulteriore profilo, innegabilmente processuale, che
attiene alla successione nelle controversie pendenti relative
all'esercizio pregresso delle funzioni trasferite.
Dal che, per cio' stesso, lo sconfinamento delle disposizioni
regionali in questione in ambito di materia di esclusiva competenza
dello Stato, quale quello, appunto, delle «norme processuali», di cui
alla lettera l) dell'art. 117, secondo comma, Cost.
3.3.- Sostiene, in contrario, la Regione Toscana che gli artt. 10
e 11-bis della propria legge n. 22 del 2015 - nell'escludere dalla
successione i «procedimenti gia' avviati» e «l'eventuale contenzioso»
in corso al momento del trasferimento (ad essa ricorrente) delle
funzioni provinciali oggetto del riordino ex lege n. 56 del 2014 - si
siano limitati ad esplicitare una regola implicita nella stessa legge
del 2014, in coerenza con il carattere di successione a titolo
particolare, e non in universum ius, del fenomeno di che trattasi,
legato ad un trasferimento di funzioni che prescinde dall'estinzione
dell'ente precedente titolare delle stesse. Cio' che sarebbe quindi
riconducibile al paradigma dell'art. 111 del codice di procedura
civile, per il quale, salvo intervento o chiamata in causa dell'ente
subentrante, il processo prosegue tra le parti originarie.
3.3.1.- La tesi della Regione e' gia', di per se', errata nella
sua duplice premessa ermeneutica.
Per un verso, infatti, l'inclusione dei «rapporti attivi e
passivi in corso, compreso il contenzioso», tra quelli oggetto del
trasferimento - testualmente disposta dall'art. 1, comma 96, della
legge n. 56 del 2014 - non e' riconducibile al paradigma dell'art.
111 cod. proc. civ., prefigurando una ipotesi, invece, di successione
ex lege, disciplinata in via autonoma, con specifico riferimento al
riordino delle funzioni delle Province. Per altro verso, la
riferibilita' alle Province degli «effetti di natura finanziaria»
derivanti dalle sentenze che concludono le controversie pendenti
(art. 11-bis della legge reg. Toscana n. 22 del 2015), viola anche il
disposto dell'art. 111 cod. proc. civ., a tenore del quale «[l]a
sentenza [...] spiega sempre i suoi effetti anche contro il
successore a titolo particolare [...]».
Ma, a prescindere dalla conformita' o difformita' della legge
regionale alla legge statale, e' decisivo il rilievo che la novazione
della fonte, con intrusione negli ambiti di competenza esclusiva
statale, costituisce comunque causa di illegittimita' della norma
regionale (ex plurimis, sentenze n. 40 del 2017, n. 234 e n. 195 del
2015, n. 35 del 2011 e n. 26 del 2005).
3.4.- Entrambe le disposizioni scrutinate sono, pertanto,
costituzionalmente illegittime.