ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 3; 4,
comma 4; 5, comma 5; e 7, comma 1, lettera d), del decreto
legislativo 6 marzo 2017, n. 40 (Istituzione e disciplina del
servizio civile universale, a norma dell'art. 8 della legge 6 giugno
2016, n. 106), promossi con ricorsi della Regione Veneto e della
Regione Lombardia, notificati, rispettivamente, il 1°- 8 giugno e il
1° giugno 2017, depositati in cancelleria il primo il 7 giugno, il
secondo il 9 giugno 2017, iscritti rispettivamente ai nn. 43 e 44 del
registro ricorsi 2017 e pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica nn. 28 e 29, prima serie speciale, dell'anno 2017.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 3 luglio il Giudice relatore
Giuliano Amato;
uditi gli avvocati Ezio Zanon e Luigi Manzi per la Regione
Veneto, Maria Lucia Tamborino per la Regione Lombardia e l'avvocato
dello Stato Leonello Mariani per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso spedito per la notificazione il 1° giugno 2017 e
successivamente depositato il 7 giugno 2017 (reg. ric. n. 43 del
2017), la Regione Veneto ha promosso, in riferimento agli artt. 117,
terzo e quarto comma, 119, primo comma, e 120 della Costituzione,
questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 4, comma 4; 5,
comma 5; e 7, comma 1, lettera d), del decreto legislativo 6 marzo
2017, n. 40 (Istituzione e disciplina del servizio civile universale,
a norma dell'art. 8 della legge 6 giugno 2016, n. 106).
1.1.- Premette la parte ricorrente che il servizio civile e'
sorto quale forma di difesa non armata dello Stato, alternativa del
servizio militare di leva, quando questo rappresentava un dovere
civile obbligatorio per il cittadino ai sensi dell'art. 52 Cost.
Il legame dell'istituto del servizio civile con la difesa dello
Stato, tuttavia, si sarebbe attenuato con la sospensione della leva
obbligatoria. Come chiarito da questa Corte (e' richiamata in
particolare la sentenza n. 119 del 2015), infatti, il servizio civile
e' ora un istituto volontario, al quale si accede per pubblico
concorso, che consente di realizzare i doveri inderogabili di
solidarieta' e di rendersi utili alla propria comunita'. Lo stesso
concetto di difesa della Patria, d'altronde, avrebbe subito una
significativa evoluzione, comprendendo anche attivita' d'impegno
sociale non armato, che si traducono nella prestazione di servizi
rientranti nella solidarieta' e nella cooperazione a livello
nazionale ed internazionale.
Ne consegue, pertanto, che sebbene la disciplina del servizio
civile possa essere ascritta alla competenza esclusiva statale di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera d), Cost., cio' «non comporta
pero' che ogni aspetto dell'attivita' dei cittadini che svolgono
detto servizio ricada nella competenza statale. Vi rientrano
certamente gli aspetti organizzativi e procedurali del servizio.
Questo, in concreto, comporta lo svolgimento di attivita' che
investono i piu' diversi ambiti materiali, come l'assistenza sociale,
la tutela dell'ambiente, la protezione civile: attivita' che, per gli
aspetti di rilevanza pubblicistica, restano soggette alla disciplina
dettata dall'ente rispettivamente competente, e dunque, se del caso,
alla legislazione regionale o alla normativa degli enti locali, fatte
salve le sole specificita' direttamente connesse alla struttura
organizzativa del servizio e alle regole previste per l'accesso ad
esso» (sentenza n. 228 del 2004).
1.2.- Cio' premesso, sarebbe in primo luogo illegittimo l'art. 4,
comma 4, del d.lgs. n. 40 del 2017, per violazione degli artt. 117,
terzo e quarto comma, e 120 Cost.
1.2.1.- Ai sensi dell'art. 4 del d.lgs. n. 40 del 2017, la
programmazione relativa alle attivita' del servizio civile universale
e' realizzata attraverso un piano triennale, articolato in piani
annuali, che definisce gli obbiettivi e gli indirizzi generali in
materia, programma gli interventi e ne individua gli standard
qualitativi. Il comma 4, in particolare, prevede che i piani sono
predisposti «dalla Presidenza del Consiglio dei ministri sentite le
amministrazioni competenti per i settori previsti dall'articolo 3 e
le regioni e sono approvati con decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri, previo parere della Consulta nazionale per il servizio
civile universale e della Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano».
Nel caso di specie non potrebbe farsi ricorso al criterio della
prevalenza, poiche' il dovere di difesa (anche se non armata) della
Patria non sarebbe il preponderante riferimento costituzionale di un
istituto che, dal punto di vista operativo, atterrebbe ad altre
materie. Al piu', il criterio di prevalenza opererebbe per gli
aspetti strettamente organizzativi e procedimentali del sistema,
nonche' per quelli attinenti all'accesso al servizio civile, ma non
riguardo allo svolgimento e alla programmazione delle attivita' in
cui il servizio si concreta.
A fronte dell'intreccio tra competenze statali e regionali,
invece, le norme impugnate prevedrebbero "a monte" una generica
consultazione delle Regioni, a "valle" un semplice parere della
Conferenza Stato-Regioni. Conseguentemente, incidendo sulle funzioni
amministrative e legislative regionali, tali disposizioni sarebbero
lesive del riparto di competenze delineato dalla Costituzione e del
principio di leale collaborazione, che «deve in ogni caso permeare di
se' i rapporti tra lo Stato e il sistema delle autonomie e che puo'
ritenersi congruamente attuato mediante la previsione dell'intesa»
(sentenza n. 21 del 2016).
1.3.- In secondo luogo, l'art. 5, comma 5, del d.lgs. n. 40 del
2017 lederebbe gli artt. 117, terzo e quarto comma, e 120 Cost.
1.3.1.- La disposizione impugnata prevede che i programmi
d'intervento di servizio civile «sono presentati da soggetti iscritti
all'albo degli enti di servizio civile universale, previa
pubblicazione di un avviso pubblico, e sono valutati ed approvati
dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, con il coinvolgimento
delle regioni interessate e nei limiti della programmazione
finanziaria prevista all'articolo 24».
Il «programma d'intervento», ai sensi dell'art. 1, comma 2,
lettera a), del d.lgs. n. 40 del 2017, e' il «documento proposto
dagli enti iscritti all'albo degli enti di servizio civile
universale, contenente un insieme organico di progetti di servizio
civile universale coordinati tra loro e finalizzati ad intervenire in
uno o piu' settori, anche aventi ad oggetto specifiche aree
territoriali». I programmi, a loro volta, si articolano in specifici
progetti. Ai sensi del successivo art. 5, comma 6, qualora riguardino
«specifiche aree territoriali di una singola regione o di piu'
regioni limitrofe, i programmi sono valutati ed approvati dalla
Presidenza del Consiglio dei ministri d'intesa con le regioni
interessate».
Dunque, salvo il caso di specifiche aree territoriali di una
singola Regione o di piu' Regioni limitrofe, i programmi d'intervento
sono approvati dal Consiglio dei ministri con un generico
coinvolgimento regionale.
In virtu' del gia' ricordato intreccio di competenze statali e
regionali, invece, sarebbe da ritenersi sempre necessaria l'intesa,
sia al fine del rispetto delle attribuzioni regionali, sia come
corretta forma di raccordo tra l'azione del Governo e quella delle
Regioni.
1.4.- Da ultimo, secondo la Regione Veneto sarebbe illegittimo
l'art. 7, comma l, lettera d), del d.lgs. n. 40 del 2017, in quanto
lesivo dell'art. 119, primo comma, Cost.
1.4.1.- Siffatta disposizione stabilisce che le Regioni attuano
«programmi di servizio civile universale con risorse proprie presso i
soggetti accreditati all'albo degli enti di servizio civile
universale, previa approvazione della Presidenza del Consiglio dei
ministri, consistente nella verifica del rispetto dei principi e
delle finalita' del servizio civile universale di cui al presente
decreto».
L'approvazione si concretizzerebbe in una sorta di controllo
preventivo (o al limite di vigilanza) da esercitare su soggetti
autonomi, quali le Regioni, relativamente a funzioni di competenza
propria, attuate con provvedimenti interamente finanziati con risorse
proprie. L'approvazione da parte dello Stato, per quanto limitata
alla verifica del rispetto dei principi e delle finalita' del
servizio civile universale, dunque, sarebbe autoritativa ed
unilaterale, senza alcuna forma di accordo con le Regioni, in
violazione dell'autonomia di spesa di cui all'art. 119, primo comma,
Cost.
2.- Con ricorso notificato il 1° giugno 2017 e successivamente
depositato il 9 giugno 2017 (reg. ric. n. 44 del 2017), la Regione
Lombardia ha promosso, in riferimento agli artt. 97, 114, primo
comma, 117, 118, primo e terzo comma, 119, primo comma, e 120,
secondo comma, Cost. e al principio di leale collaborazione,
questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 3; 4, comma 4; e
7, comma 1, lettera d), del d.lgs. n. 40 del 2017.
2.1.- Premette la Regione ricorrente che il servizio civile nasce
quale istituto sostitutivo dell'obbligo di leva, che trova quindi il
suo riferimento nell'art. 52 Cost. (sentenza n. 164 del 1985).
Con l'istituzione del servizio civile universale - disciplinato
dalla legge 6 marzo 2001, n. 64 (Istituzione del servizio civile
nazionale) e dal decreto legislativo 5 aprile 2002, n. 77 (Disciplina
del Servizio civile nazionale a norma dell'articolo 2 della L. 6
marzo 2001, n. 64) - convivevano, in una prima fase, due forme di
servizio civile: obbligatoria per gli obiettori di coscienza, su
adesione volontaria per le giovani donne. La sospensione della leva
obbligatoria a decorrere dal 1° gennaio 2005, prevista dalla legge 23
agosto 2004, n. 226 (Sospensione anticipata del servizio obbligatorio
di leva e disciplina dei volontari di truppa in ferma prefissata,
nonche' delega al Governo per il conseguente coordinamento con la
normativa di settore), ha dato inizio ad una seconda fase, con la
partecipazione al servizio civile nazionale di tutti i giovani, di
entrambi i sessi, tramite adesione volontaria.
La base costituzionale del servizio civile, quindi, non sarebbe
piu' il solo art. 52 Cost., ma anche l'art. 2 Cost., con riferimento
ai doveri di solidarieta' (sono richiamate le sentenze n. 119 del
2015, n. 309 del 2013, n. 431 del 2005 e n. 228 del 2004).
Da cio' conseguirebbe che, sebbene la disciplina del servizio
civile nazionale possa essere ascritta alla competenza esclusiva
statale di cui all'art. 117, secondo comma, lettera d), Cost., cio'
non riguarderebbe ogni aspetto dell'attivita' dei cittadini che
svolgono detto servizio.
2.2.- La Regione Lombardia impugna, in primo luogo, l'art. 4,
comma 4, del d.lgs. n. 40 del 2017, congiuntamente con l'art. 3,
tenuto conto che quest'ultimo ne delimiterebbe l'ambito di
operativita', indicando i settori di intervento dei piani, attinenti
anche a competenze regionali (come per l'assistenza sociale, ad
esempio). Il contenuto dell'art. 4, comma 4, sarebbe poi replicato
all'art. 7, comma l, lettera a), e, dunque, l'accoglimento del
ricorso dovrebbe avere effetti anche su quest'ultima disposizione.
2.2.1.- L'illegittimita' delle disposizioni impugnate deriverebbe
dalla mancata previsione dello strumento dell'intesa sul decreto di
approvazione dei piani.
Il principio di leale collaborazione, infatti, sarebbe stato
declinato nella giurisprudenza costituzionale gia' in epoca risalente
(sono richiamate le sentenze n. 8 del 1985 e n. 219 del 1984), negli
ambiti ove vi siano aree di sovrapposizione tra competenze e
interessi, trovando una rafforzata conferma nel nuovo testo dell'art.
114 Cost., teso a porre sullo stesso piano i diversi livelli di
governo (in tal senso viene richiamata la sentenza n. 31 del 2006).
La giurisprudenza costituzionale, specie nella «perdurante
assenza di una trasformazione delle istituzioni parlamentari e piu'
in generale dei procedimenti legislativi» (sentenza n. 278 del 2010),
avrebbe valorizzato lo strumento dell'intesa (sono richiamate le
sentenze n. 251, n. 21, n. 7 e n. l del 2016, n. 88 del 2014, n. 297
e n. 163 del 2012). Il sistema delle conferenze, in particolare,
sarebbe «il principale strumento che consente alle Regioni di avere
un ruolo nella determinazione del contenuto di taluni atti
legislativi statali che incidono su materie di competenza regionale»
e «[u]na delle sedi piu' qualificate per l'elaborazione di regole
destinate ad integrare il parametro della leale collaborazione»
(sentenza n. 401 del 2007).
Inoltre, dovrebbe considerarsi che l'art. 118, terzo comma, Cost.
prevede forme di coordinamento fra Stato e Regioni in talune materie
di competenza legislativa esclusiva dello Stato («immigrazione» e
«ordine pubblico e sicurezza»), nonche' forme di intesa e
coordinamento nella «tutela dei beni culturali». Tali materie
sarebbero ricomprese nei settori d'intervento previsti dall'art. 3
del d.lgs. n. 40 del 2017 (in particolare, l'assistenza, il
patrimonio storico, artistico e culturale, la promozione della pace
tra i popoli, la promozione e la tutela dei diritti umani).
Neppure il criterio della prevalenza dissolverebbe i dubbi di
legittimita' della legge statale. L'art. 120, secondo comma, Cost.,
infatti, assocerebbe il principio di leale collaborazione al
principio di sussidiarieta' (e' richiamata la sentenza n. 213 del
2006) e, dunque, la "chiamata" delle funzioni amministrative e
legislative a livello statale, giustificata da esigenze di esercizio
unitario, non potrebbe prescindere dal raggiungimento dell'intesa (ex
plurimis, sono richiamate le sentenze n. 383 del 2005, n. 6 del 2004
e n. 303 del 2003). In particolare, si tratterebbe dell'intesa
"forte" (e' richiamata la sentenza n. 207 del 1996), che deve
prevedere idonee procedure per consentire reiterate trattative volte
a superare le divergenze, al cui eventuale esito negativo potrebbe
essere rimessa al Governo una decisione unilaterale (ex plurimis,
vengono richiamate le sentenze n. 33 del 2011, n. 121 del 2010 e n.
339 del 2005).
2.3.- Altresi' illegittimo sarebbe l'art. 7, comma l, lettera d),
del d.lgs. n. 40 del 2017, recante l'approvazione da parte della
Presidenza del Consiglio dei ministri sui programmi d'intervento di
servizio civile attuati con risorse regionali.
2.3.1.- Tale disposizione delineerebbe un improprio
subprocedimento, al di fuori di quanto previsto dall'art. 8, comma l,
lettera d), della legge 6 giugno 2016, n. 106 (Delega al Governo per
la riforma del Terzo settore, dell'impresa sociale e per la
disciplina del servizio civile universale), manifestando cosi' la
volonta' governativa di esercitare un controllo finanziario e di
merito sui programmi regionali di servizio civile.
La disciplina incorrerebbe proprio in quelle illegittimita'
costituzionali da cui questa Corte aveva ritenuto indenne il d.lgs.
n. 77 del 2002 (sentenza n. 431 del 2005), poiche' in tal caso era
assicurato il coinvolgimento delle Regioni e delle Province autonome
nell'esercizio delle funzioni amministrative relative al servizio
civile nazionale, attraverso una pluralita' di strumenti.
Sarebbe cosi' violato il principio di attribuzione, poiche' la
potesta' legislativa esclusiva dello Stato non potrebbe mai
estendersi oltre i limiti indicati nell'art. 117, secondo comma,
Cost., rientrando nella potesta' residuale regionale quanto non
esplicitamente incluso nella competenza dello Stato (e' richiamata la
sentenza n. 261 del 2011).
La disposizione impugnata lederebbe anche l'art. 118 Cost.,
poiche' l'intervento legislativo pregiudicherebbe la concreta
operativita' delle amministrazioni comunali, anche per cio' che
attiene all'esercizio delle funzioni amministrative di competenza
regionale, in violazione altresi' del principio di buon andamento
dell'azione amministrativa di cui all'art. 97 Cost.
Infine, verrebbe leso il principio di autonomia della spesa ex
art. 119, primo comma, Cost. (tra le altre, sono richiamate le
sentenze n. 64 del 2016, n. 77 del 2015 e n. 417 del 2005). Infatti,
«il grado e la rilevanza costituzionale dell'autonomia politica della
Regione si misura anche sul terreno della sottrazione dei propri
organi e dei propri uffici ad un generale potere di sorveglianza da
parte del Governo, analogo a quello che spetta invece nei confronti
degli enti appartenenti al plesso organizzativo statale, ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera g), Cost.» (sentenza n. 219 del
2013). L'autonomia costituzionale del sistema regionale e l'interesse
unitario alla sana gestione amministrativa e finanziaria dovrebbero
essere pur sempre contemperati tra loro (come nel controllo sulla
gestione operato dalla Corte dei conti, riguardo al quale e'
richiamata la sentenza n. 29 del 1995). La disposizione impugnata,
invece, affiderebbe al Governo l'esercizio di un potere di verifica
in danno delle Regioni e delle Province autonome, anche nel caso in
cui non sussista alcuno squilibrio finanziario, neppure nei singoli
settori d'intervento oggetto di disciplina. Cio' eccederebbe i limiti
propri dei principi di coordinamento della finanza pubblica, poiche'
riserverebbe all'apparato ministeriale un compito improprio, in danno
dell'autonomia regionale, nonche' in difetto di proporzionalita' tra
il mezzo impiegato ed il fine perseguito, in violazione del principio
di buona amministrazione.
3.- Con due atti depositati rispettivamente il 14 e il 19 luglio
2017, di contenuto parzialmente analogo, si e' costituito in entrambi
i giudizi il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le
questioni promosse dalle ricorrenti siano dichiarate inammissibili e
comunque non fondate.
3.1.- Premette la difesa statale che nel disegno di cui alla
legge n. 64 del 2001 e al d.lgs. n. 77 del 2002, dal punto di vista
organizzativo, il servizio civile si era articolato su un livello
centrale, facente capo all'Ufficio nazionale per il servizio civile,
e su una pluralita' di livelli periferici, ciascuno dei quali
afferente ad una distinta Regione o Provincia autonoma. All'Ufficio
nazionale spettavano l'organizzazione, l'attuazione, lo svolgimento,
la programmazione, l'indirizzo, il coordinamento ed il controllo del
servizio. Le Regioni e le Province autonome, invece, curavano
l'attuazione degli interventi secondo le rispettive competenze,
esprimendo, attraverso la Conferenza Stato-Regioni, un parere sul
piano d'intervento formulato annualmente dall'Ufficio nazionale.
Le criticita' manifestatesi in ordine alla realizzazione degli
interventi avrebbero indotto il legislatore a superare tale modello
organizzativo, con la previsione di una programmazione unitaria e
coordinata degli interventi, sebbene aperta al contributo delle
autonomie locali, nonche' di un unico sistema di valutazione,
monitoraggio e controllo, in grado di assicurare omogeneita' di
trattamento e d'intervento su tutto il territorio nazionale.
3.2.- Venendo alle singole questioni, secondo la difesa statale
sarebbero in primo luogo inammissibili, e comunque non fondate,
quelle promosse da entrambe le ricorrenti riguardo all'art. 4, comma
4, del d.lgs. n. 40 del 2017 (in connessione con l'art. 3 nel ricorso
della Regione Lombardia).
3.2.1.- In via preliminare, l'inammissibilita' delle censure
deriverebbe dalla mancata contestuale impugnazione dell'art. 6 del
d.lgs. n. 40 del 2017, che, in attuazione dell'art. 8, comma 1,
lettera d), della legge n. 106 del 2016, radica in capo alla
Presidenza del Consiglio dei ministri il potere di programmazione,
organizzazione e attuazione del servizio civile universale, di cui la
predisposizione e l'approvazione dei piani sarebbero espressione.
3.2.2.- Nel merito, l'art. 3, recante tra l'altro una mera
elencazione descrittiva delle materie, e l'art. 4 del d.lgs. n. 40
del 2017 non comporterebbero alcuna sovrapposizione di competenze
statali e regionali, rientrando il servizio civile universale, in
applicazione del criterio della prevalenza, nel concetto ampio di
difesa della Patria.
Il coinvolgimento dei diversi livelli di governo, inoltre,
sarebbe assicurato attraverso una pluralita' di strumenti, tali da
delineare un sistema conforme ai principi dettati gia' dalla sentenza
n. 228 del 2004. Il principio di leale collaborazione, d'altronde,
sarebbe pur sempre caratterizzato da una naturale elasticita' nelle
sue varie declinazioni (e' richiamata in particolare la sentenza n.
31 del 2006), in modo che il grado di coinvolgimento delle Regioni
sia adeguato e proporzionato.
Rispetto alla previgente normativa, anzi, il d.lgs. n. 40 del
2017 conterrebbe una significativa apertura nei confronti delle
Regioni, consultate sia nella predisposizione dei piani, sia
nell'approvazione degli stessi, potendo cosi' rappresentare
adeguatamente ed efficacemente i fabbisogni dei rispettivi territori
nei vari settori di intervento e di concorrere all'individuazione dei
programmi e degli strumenti piu' idonei a soddisfarli, in coerenza
con le politiche settoriali. Il vincolo che scaturisce dalla
programmazione generale, d'altronde, sarebbe talmente ampio, elastico
e di indirizzo da non poter costituire un vulnus della potesta'
legislativa regionale.
Pretendere che la cooperazione e la leale collaborazione si
attuino nella forma dell'intesa, addirittura dell'intesa forte di cui
all'art. 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni
per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla L. Cost. 18
ottobre 2001, n. 3), significherebbe "degradare" il servizio civile
universale a materia oggetto di competenza concorrente. Cosa ben
diversa, invece, sarebbe il servizio civile volontario organizzato a
livello locale, che risponderebbe, invece, a finalita' che si
esauriscono in prestazioni personali effettuate spontaneamente a
favore di altri individui o della collettivita', estranee alla difesa
della Patria (e' richiamata la sentenza n. 309 del 2013).
3.2.3.- Con specifico riferimento alle censure promosse dalla
Regione Lombardia, non fondate sarebbero le doglianze mosse in
relazione all'art. 118, terzo comma, Cost.
Le materie dell'immigrazione e della tutela dei beni culturali
non figurerebbero, infatti, tra i settori di intervento nei quali si
realizzano le finalita' del servizio civile universale.
Quand'anche, con evidente forzatura del dato letterale, le si
volesse ricondurre alle lettere g) (promozione e tutela dei diritti
umani) e d) (patrimonio storico, artistico e culturale) dell'art. 3
del d.lgs. n. 40 del 2017, non sarebbe comunque leso l'art. 118,
terzo comma, Cost., che si limiterebbe a prescrivere forme di
coordinamento e d'intesa, senza pero' imporre l'adozione dell'uno o
dell'altro strumento. Spetterebbe alla discrezionalita' del
legislatore statale, dunque, la scelta della modalita' di
coinvolgimento piu' opportuna a realizzare un armonico coordinamento
e contemperamento degli interessi statali e regionali coinvolti. E,
sebbene questa Corte abbia sempre piu' valorizzato l'intesa (e'
citata la sentenza n. 251 del 2016), quest'ultima non sarebbe l'unico
strumento attraverso il quale si realizzerebbe la collaborazione fra
i diversi livelli di governo.
3.3.- Per quanto concerne la questione relativa all'art. 5, comma
5, del d.lgs. n. 40 del 2017, promossa dalla Regione Veneto, secondo
l'Avvocatura generale dello Stato la ricorrente incorrerebbe in un
evidente errore d'impostazione.
Il principio di leale collaborazione, infatti, potrebbe
articolarsi in differenti gradi di coinvolgimento regionale, a
seconda del livello di programmazione in cui la codeterminazione
della decisione deve concretizzarsi.
Piu' il livello di programmazione e' generale e rispondente ad
esigenze di coordinamento unitario e uniforme su tutto il territorio
nazionale del servizio civile, piu' il coinvolgimento dovrebbe
realizzarsi attraverso forme di codeterminazione della decisione
elastiche (quali l'interpello, le consultazioni, gli scambi di
informazioni o il parere). In questo senso, l'espressione
«coinvolgimento delle regioni» dovrebbe essere letta come formula
ampia e onnicomprensiva delle diverse e flessibili fasi dialogiche
tra Stato e Regioni. In particolare, tale coinvolgimento dovrebbe
intendersi quale partecipazione al processo di approvazione dei
programmi, cosi' che il sistema garantisca che le esigenze
territoriali di ciascuna Regione siano coerentemente oggetto di
valutazione ed apprezzamento qualificato.
Quando, invece, il livello di programmazione e' piu' specifico e
riguarda un ambito territoriale limitato, il coinvolgimento regionale
dovrebbe realizzarsi nella forma dell'intesa, come previsto dall'art.
5, comma 6, del d.lgs. n. 40 del 2017 per i programmi di intervento
che riguardano specifiche aree territoriali di una singola Regione o
di piu' Regioni limitrofe.
Il legislatore delegato, dunque, avrebbe adottato una gradualita'
degli strumenti di leale collaborazione, rapportata al livello
d'interesse coinvolto (sono richiamate le sentenze n. 213 e n. 63 del
2006, n. 467 e n. 50 del 2005), pur nell'affermata centralita' dello
Stato nelle materie di sua competenza esclusiva (e' richiamata in
particolare la sentenza n. 31 del 2006).
3.4.- Da ultimo, in riferimento alle questioni promosse da
entrambe le ricorrenti riguardo all'art. 7, comma 1, lettera d), del
d.lgs. n. 40 del 2017, le stesse sarebbero inammissibili e comunque
non fondate.
3.4.1.- L'inammissibilita' delle censure regionali deriverebbe
dalla mancata contestuale impugnazione dell'art. 5, comma 9, del
medesimo d.lgs., recante una norma d'identico tenore.
3.4.2.- Nel merito, la verifica del rispetto dei principi e delle
finalita' del servizio civile universale atterrebbe senza dubbio
all'organizzazione del servizio civile, di competenza esclusiva dello
Stato. Si tratterebbe, infatti, di profili tesi ad assicurare quel
coordinamento, strumentale all'esercizio unitario della funzione, che
giustifica l'attribuzione allo Stato dei poteri di programmazione,
organizzazione, accreditamento e controllo del servizio civile
universale (e' richiamata in particolare la sentenza n. 431 del
2005). Inoltre, l'approvazione non si risolverebbe in un controllo
ne' finanziario, ne' di merito. Lo Stato, infatti, non svolgerebbe un
sindacato sulle modalita' di allocazione ed utilizzo delle risorse
finanziarie regionali o sul contenuto dei programmi, se non al
limitato fine di verificarne la coerenza con i principi e le
finalita' del servizio civile universale. Il provvedimento statale di
approvazione, dunque, non costituirebbe un atto autoritativo ed
unilaterale di controllo, ne' un'autorizzazione di spesa, ma un mero
atto di coordinamento, anche al fine di evitare abusi e distorsioni
del sistema.
Le Regioni, d'altronde, non potrebbero pretendere che sia loro
riservato un trattamento diverso da quello previsto, in via generale,
per tutti gli altri soggetti, pubblici e privati, legittimati ad
attivare progetti di servizio autofinanziati. Tutti i progetti di
servizio civile universale, infatti, quale che sia la fonte e la
modalita' di finanziamento, dovrebbero essere rispettosi della
normativa statale di riferimento e coerenti con i principi e le
finalita' da questa indicati.
In questa prospettiva, la verifica demandata alla Presidenza del
Consiglio dei ministri risulterebbe essenziale. In primo luogo, per
ragioni di carattere giuridico-formale, perche' in sua assenza la
qualificazione dell'intervento proposto verrebbe in definitiva
lasciata all'esclusiva valutazione del soggetto promotore e
finanziatore. In secondo luogo, per altrettanto evidenti ragioni di
ordine organizzativo-funzionale, tenuto conto che anche per i
progetti autofinanziati gli adempimenti amministrativi rimarrebbero
in capo all'amministrazione statale (pubblicazione del bando di
selezione dei volontari, stipula dei relativi contratti, erogazione
dell'assegno mensile, controlli, monitoraggi e verifiche ispettive).
3.4.3.- Con specifico riferimento alle doglianze della Regione
Lombardia, non si comprenderebbe la ragione per la quale la
disposizione impugnata violerebbe anche l'art. 118 Cost, dal momento
che l'attrazione alla competenza statale delle funzioni si
giustificherebbe proprio in ragione di quell'esigenza di esercizio
unitario dei compiti postulata dal carattere nazionale ed universale
del servizio civile
Del tutto oscuro sarebbe il riferimento operato agli artt. 97 e
118 Cost. per dimostrare la compressione dell'esercizio di funzioni
amministrative di spettanza regionale, nonche' il pregiudizio alla
concreta operativita' delle amministrazioni comunali. Le affermazioni
sarebbero caratterizzare da un'assoluta apoditticita' e genericita',
mere petizioni di principio prive di qualsiasi aggancio testuale e,
soprattutto, di qualsiasi indicazione circa le funzioni
amministrative in questione.
4.- In prossimita' dell'udienza del 17 aprile 2018 entrambe le
Regioni hanno presentato memorie.
4.1.- Con riferimento alle questioni relative all'art. 4, comma
4, del d.lgs. n. 40 del 2017, le ricorrenti ritengono non fondate le
eccezioni d'inammissibilita' dedotte dalla difesa statale. In
particolare, la mancata contestuale impugnazione dell'art. 6 del
d.lgs. n. 40 del 2017 sarebbe del tutto irrilevante, venendo in
contestazione non l'attribuzione alla Presidenza del Consiglio dei
ministri della funzione di programmazione ivi prevista in via
generale, ma l'assenza di un adeguato coinvolgimento regionale
nell'approvazione dei piani. Pertanto, sarebbe proprio la
disposizione impugnata, che prevede a tal fine il mero parere della
Conferenza Stato-Regioni, a determinare la lesione delle prerogative
regionali.
4.1.1.- La Regione Veneto specifica, inoltre, che non ogni
attivita' solidaristica potrebbe essere ricondotta al concetto di
«difesa non armata» della Patria, la quale dovrebbe comunque
riferirsi ad una potenziale aggressione esterna o interna. Non a
caso, l'art. 3 del d.lgs. n. 40 del 2017 prevedrebbe solo alla
lettera g) la difesa non armata come settore d'intervento in cui si
realizzano le finalita' del servizio civile universale, mentre tutte
le altre attivita' sarebbero elencate e previste in modo distinto e
difficilmente potrebbero essere qualificate come attivita' difensive.
Per tali profili, pertanto, il fondamento costituzionale della
disciplina in esame sarebbero i valori di solidarieta' di uguaglianza
e di sviluppo della persona umana, e non l'art. 52 Cost.
4.1.2.- La Regione Lombardia sottolinea, infine, che le
argomentazioni della difesa statale, in ogni caso, non supererebbero
le eccezioni proposte dalla ricorrente, in quanto i riferimenti a
«immigrazione» e «tutela dei beni culturali», di cui all'art. 118
Cost., non dovrebbero essere letti come "materie", ma come "servizi",
che rientrerebbero nelle lettere g) e d) dell'art. 3 del d.lgs. n. 40
del 2017. Inoltre, l'art. 118 Cost. si riferirebbe a forme di
coordinamento ed intesa e non a un mero coinvolgimento rimesso alla
discrezionalita' del legislatore statale.
4.2.- Riguardo alla questione concernente l'art. 5, comma 5, del
d.lgs. n. 40 del 2017, secondo la Regione Veneto il legislatore
statale avrebbe previsto una differenza tra un livello di
programmazione generale e un livello di programmazione locale, senza
che pero' a cio' sia collegato un differente grado di dettaglio dei
programmi. Conseguentemente, anche la programmazione generale
potrebbe essere di estremo dettaglio, con la necessita', quindi,
dell'intesa, alla luce del principio di leale collaborazione.
L'argomentazione della difesa statale potrebbe essere convincente
solo se la legislazione prevedesse piani d'intervento generali a
maglie larghe e piani d'intervento d'area di dettaglio. Invece, i
piani d'intervento generali potrebbero riguardare anche una singola
Regione e, pertanto, non vi sarebbe motivo alcuno di non richiedere
anche per essi l'intesa con la stessa.
4.3.- Infine, in relazione alle questioni riferite all'art. 7,
comma 1, lettera d), del d.lgs. n. 40 del 2017, secondo entrambe le
ricorrenti l'eccezione d'inammissibilita' per la mancata contestuale
impugnazione dell'art. 5, comma 9, tra l'altro priva di
argomentazione, sarebbe non fondata, perche' non si vedrebbe il
motivo per cui tale mancata impugnazione possa portare di per se'
all'inammissibilita' della questione. Inoltre, l'art. 5, comma 9, non
solo opererebbe in via residuale, ma non farebbe riferimento alle
Regioni, indicando tra i destinatari gli «altri enti pubblici
territoriali».
4.3.1.- La Regione Veneto sottolinea che il d.lgs. n. 40 del 2017
non individuerebbe in modo esplicito ne' i criteri, ne' le finalita'
del controllo attribuito alla Presidenza del Consiglio dei ministri,
che, dunque, dovrebbero essere desunti dalla legge delega. I criteri
ivi indicati, pero', sarebbero necessariamente generali e non
potrebbero assumere il ruolo di parametro di riferimento per la
valutazione dei programmi regionali, per la loro non sufficiente
determinatezza. Un controllo fondato su parametri cosi' vaghi,
pertanto, rappresenterebbe un'evidente lesione dell'autonomia di
spesa della Regione.
5.- Anche la difesa statale ha presentato ulteriori memorie in
cui, oltre a ribadire le conclusioni gia' illustrate nei due atti di
costituzione, ha eccepito un ulteriore motivo d'inammissibilita',
relativo a tutte le censure promosse dalle ricorrenti.
5.1.- La Conferenza unificata, in data 24 novembre 2016, ha
espresso, ai sensi dell'art. 1, comma 4, della legge n. 106 del 2016,
parere favorevole sullo schema del d.lgs. n. 40 del 2017, con talune
proposte emendative, riferite anche alle disposizioni impugnate,
accolte dal Governo. Dal processo verbale della relativa seduta,
inoltre, non risulterebbe alcuna manifestazione di dissenso da parte
delle Regioni ricorrenti.
Pertanto, si sarebbe determinata l'acquiescenza delle Regioni
rispetto al contenuto del decreto, con la conseguente
inammissibilita' dell'impugnativa. Infatti, la giurisprudenza di
questa Corte, a detta della difesa statale, sarebbe da tempo
orientata nel senso di ritenere inammissibili i ricorsi proposti
avverso atti alla cui formazione i ricorrenti abbiano contribuito con
il proprio assenso (e' richiamata sentenza n. 507 del 2002). Solo la
manifestazione esplicita del dissenso, anteriore all'approvazione
della normativa oggetto di concertazione e puntualmente documentato,
renderebbe ammissibile un'impugnativa, da parte della Regione
dissenziente, dell'atto normativo, nel testo poi definitivamente
approvato (viene citata la sentenza n. 275 del 2011).
6.- All'udienza del 17 aprile 2018, su istanza della Regione
Veneto accolta dalle altre parti, e' stato disposto il rinvio della
discussione di entrambi i giudizi, successivamente fissata per
l'udienza del 3 luglio 2018. Tale rinvio trovava giustificazione
nell'entrata in vigore del decreto legislativo 13 aprile 2018, n. 43
(Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 6 marzo
2017, n. 40, concernente: «Istituzione e disciplina del servizio
civile universale, a norma dell'articolo 8 della legge 6 giugno 2016,
n. 106»), recante interventi correttivi al d.lgs. n. 40 del 2017.
7.- In prossimita' dell'udienza del 3 luglio 2018 tutte le parti
hanno presentato memorie.
7.1.- La Regione Lombardia, oltre a ribadire le conclusioni
rassegnate nel ricorso introduttivo, ha replicato alle argomentazioni
della difesa statale, nonche' preso in considerazione le innovazioni
introdotte dal d.lgs. n. 43 del 2018 che, in ogni caso, lascerebbero
impregiudicate le censure relative all'art. 7, comma 1, lettera d).
7.1.1.- La parte ricorrente sottolinea, in primo luogo, che le
modifiche apportate, rispettivamente, dagli artt. 2 e 3 del d.lgs. n.
43 del 2018 all'art. 4, comma 4, del d.lgs. n. 40 del 2017, nonche'
all'art. 7, comma 1, lettera a), non muterebbero la sostanza delle
disposizioni impugnate. Il legislatore statale, infatti, ha
introdotto l'intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni - ai sensi
dell'art. 3, comma 3, del decreto legislativo 28 agosto 1997
(Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i
compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei
comuni, con la Conferenza Stato - citta' ed autonomie locali) - sul
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri per l'approvazione
dei piani di servizio civile universale. Tuttavia, qualora non si
raggiunga l'intesa, il Consiglio dei ministri puo' comunque
provvedere con deliberazione motivata.
La nuova formulazione dell'art. 4, comma 4, dunque, non avrebbe
carattere satisfattivo, poiche' consentirebbe il superamento
unilaterale del dissenso regionale per il raggiungimento dell'intesa,
mentre sarebbe stato necessario prevedere un'intesa forte. Cio'
contrasterebbe altresi' con l'esigenza di unitarieta' che, in quanto
espressione dell'art. 118, primo comma, Cost., sarebbe il fondamento
della chiamata in sussidiarieta' e, conseguentemente, dell'intesa
stessa (sul punto si richiama la sentenza n. 121 del 2010).
Inoltre, il Governo non avrebbe dato alcun elemento che comprovi
la mancata applicazione delle disposizioni impugnate, mentre, anzi,
vi sarebbe stata una prima fase sperimentale di esecuzione delle
stesse (di cui all'avviso della Presidenza del Consiglio dei ministri
- Dipartimento della gioventu' e del servizio civile nazionale del 3
agosto 2017).
Non si determinerebbero, in definitiva, le condizioni richieste
dalla giurisprudenza costituzionale perche' debba essere dichiarata
la cessazione della materia del contendere (sul punto sono richiamate
le sentenze n. 246, n. 228, n. 218 e n. 187 del 2013 e n. 300 del
2012) e la questione dovrebbe essere trasferita sulla nuova
formulazione dell'art. 4, comma 4, del d.lgs. n. 40 del 2017 (vengono
richiamate le sentenze n. 219 del 2013 e n. 162 del 2007).
7.1.2.- La Regione Lombardia, in secondo luogo, contesta
l'eccezione d'inammissibilita' dell'Avvocatura generale dello Stato,
per intervenuta acquiescenza alla luce del parere favorevole espresso
dalla Conferenza unificata sullo schema del decreto legislativo
impugnato.
Le pronunce richiamate dalla difesa statale a sostegno di tale
tesi, adottate da questa Corte in sede di conflitto di attribuzione,
non sarebbero pertinenti, in quanto relative al perfezionamento
d'intese, che si sostanziano in una paritaria codeterminazione del
contenuto dei provvedimenti da adottare (ex plurimis, sono richiamate
le sentenze n. 121 del 2010, n. 21 del 2006 e n. 27 del 2004).
Questione del tutto differente, invece, sarebbe l'espressione del
parere sugli schemi di provvedimenti legislativi, che mai potrebbe
assumere quel carattere negoziale proprio degli atti d'intesa.
7.2.- Anche la Regione Veneto, oltre a ribadire le argomentazioni
di cui al ricorso introduttivo, ha replicato alle eccezioni
d'inammissibilita' sollevate dalla difesa statale, argomentando
altresi' riguardo alle innovazioni introdotte dal d.lgs. n. 43 del
2018.
7.2.1.- Siffatte innovazioni non sarebbero satisfattive delle
ragioni espresse nel ricorso.
Il legislatore statale, infatti, avrebbe previsto una mera intesa
debole, mentre sarebbe stato necessario stabilire strumenti di
cooperazione con meccanismi per il superamento delle divergenze
basati sulla reiterazione delle trattative o su specifici strumenti
di mediazione, senza la possibilita' dell'assunzione unilaterale
dell'atto da parte dell'autorita' centrale in caso di mancato
raggiungimento dell'intesa entro un determinato periodo di tempo (ex
plurimis, sono richiamate le sentenze n. 239 del 2013, n. 179 del
2012, n. 165 del 2011 e n. 378 del 2005).
Dunque, sarebbero sostanzialmente rimaste immutate, sia la
lesione alle competenze regionali lamentate con l'originario ricorso,
sia l'essenza della norma impugnata, che contemplerebbe comunque la
possibilita' di una decisione unilaterale su materie di competenza
anche regionale. Pertanto, dovrebbe disporsi il trasferimento della
questione di legittimita' costituzionale dall'art. 4, comma 4, del
d.lgs. n. 40 del 2017, dalla sua versione originale a quella
novellata (da ultimo, e' richiamata la sentenza n. 44 del 2018).
7.2.2.- Inoltre, non sarebbe fondata l'eccezione
d'inammissibilita' sollevata dall'Avvocatura generale dello Stato per
intervenuta acquiescenza.
Com'e' noto, infatti, nel processo costituzionale non troverebbe
applicazione tale istituto, per cui la circostanza che in sede di
Conferenza unificata sia stato dato un parere favorevole allo schema
di decreto legislativo non precluderebbe la possibilita' di proporre
successivamente ricorso avverso il medesimo (tra le tante, si
richiamano le sentenze n. 187 e n. 165 del 2011, n. 40 del 2010, n.
98 del 2007, n. 74 del 2001 e n. 20 del 2000).
7.3.- L'Avvocatura generale dello Stato, oltre a dar conto delle
vicende successive alla proposizione dei ricorsi, ha insistito nel
rigetto degli stessi, ribadendo le eccezioni d'inammissibilita' e le
ragioni di non fondatezza argomentate nell'atto di costituzione.
7.3.1.- In particolare, troverebbe conferma l'inammissibilita'
delle censure regionali relative all'art. 4, comma 4, del d.lgs. n.
40 del 2017, in quanto il potere statale di programmazione,
organizzazione e attuazione del servizio civile universale, di cui al
successivo art. 6, non sarebbe stato oggetto di censura da parte
delle ricorrenti. Inoltre, tale potere sarebbe disciplinato gia'
dall'art. 8, comma 1, lettera d), della legge n. 106 del 2016, che si
limiterebbe a prevedere un generico coinvolgimento regionale nella
sola fase di realizzazione dei programmi da parte di enti locali,
altri enti pubblici territoriali ed enti del terzo settore. Siffatta
disposizione della legge di delega non sarebbe stata oggetto
d'impugnazione da parte delle Regioni, con conseguente ulteriore
ragione d'inammissibilita' dei ricorsi.
7.3.2.- Con riferimento alle novita' introdotte dal d.lgs. n. 43
del 2018, la difesa statale sottolinea che le stesse comporterebbero,
in relazione alle censure promosse nei confronti dell'art. 4, comma
4, del d.lgs. n. 40 del 2017, la totale cessazione della materia del
contendere, poiche' per l'approvazione dei piani e' ora necessaria
l'intesa con la Conferenza Stato-Regioni.
La competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia,
inoltre, renderebbe del tutto coerente il richiamo all'intesa ex art.
3 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 (Definizione ed
ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse
comune delle regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza
Stato-citta' ed autonomie locali), tenuto conto, tra l'altro, che la
stessa distinzione tra intesa debole e intesa forte non avrebbe piu'
ragione di esistere. Come sottolineato da questa Corte, infatti,
anche per le intese di cui all'art. 3 del d.lgs. n. 281 del 1997
sarebbero comunque previsti meccanismi di superamento del dissenso,
sostanzialmente basati sulla necessita' di una pregnante e stringente
motivazione. Eventuali difetti di questa motivazione e della
dialettica ad essa sottesi, semmai, potrebbero essere fatti valere
dalle Regioni nelle sedi appropriate, anche in sede di giudizio sui
conflitti d'attribuzione (sul punto e' richiamata la sentenza n. 1
del 2016).
Ricorrerebbero, quindi, i presupposti richiesti dalla
giurisprudenza costituzionale per la cessazione della materia del
contendere (viene richiamata, da ultimo, la sentenza n. 59 del 2017),
ossia il carattere satisfattivo delle modifiche legislative e la
mancata applicazione delle disposizioni impugnate (circostanza,
quest'ultima, documentata dall'amministrazione competente).
Considerato in diritto
1.- La Regione Veneto (reg. ric. n. 43 del 2017) e la Regione
Lombardia (reg. ric. n. 44 del 2017) hanno impugnato diverse
disposizioni del decreto legislativo 6 marzo 2017, n. 40 (Istituzione
e disciplina del servizio civile universale, a norma dell'art. 8
della legge 6 giugno 2016, n. 106).
In particolare, entrambe le Regioni censurano l'art. 4, comma 4 -
la Regione Lombardia in connessione con l'art. 3 - e l'art. 7, comma
1, lettera d), mentre la sola Regione Veneto impugna l'art. 5, comma
5, del d.lgs. n. 40 del 2017.
2.- In considerazione della parziale identita' delle norme
denunciate e delle censure proposte, i due giudizi devono essere
riuniti per essere trattati congiuntamente e decisi con un'unica
pronuncia.
3.- Un primo gruppo di censure, promosse da entrambe le
ricorrenti, concerne l'art. 4, comma 4, del d.lgs. n. 40 del 2017,
ove si prevede che l'attivita' di programmazione del servizio civile
universale e' predisposta «dalla Presidenza del Consiglio dei
ministri sentite le amministrazioni competenti per i settori previsti
dall'articolo 3 e le regioni e sono approvati con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri, previo parere della Consulta
nazionale per il servizio civile universale e della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano».
La sola Regione Lombardia censura tale disposizione in
connessione con l'art. 3, che individua i settori di intervento nei
quali si realizzano le finalita' del servizio civile universale.
3.1.- Secondo la Regione Veneto, la disposizione impugnata
sarebbe lesiva degli artt. 117, terzo e quarto comma, e 120 della
Costituzione. Infatti, a fronte delle forme d'intesa previste nel
caso di attivita' dove sono particolarmente intrecciati i compiti dei
vari livelli di governo, si stabilirebbe una modalita' di
programmazione del servizio civile universale decisa con
l'acquisizione di un semplice parere della Conferenza Stato-Regioni,
preceduta da una generica consultazione delle Regioni.
3.2.- La Regione Lombardia, invece, asserisce che gli artt. 3 e 4
del d.lgs. n. 40 del 2017 violerebbero il principio di leale
collaborazione di cui agli artt. 114, primo comma, e 118, terzo
comma, Cost., il principio di attribuzione di cui all'art. 117 Cost.
e il principio di sussidiarieta', come declinato all'art. 118, primo
comma, e all'art. 120, secondo comma, Cost. Anche per tale parte
ricorrente, in settori che rientrerebbero chiaramente in ambiti di
competenza legislativa e amministrativa delle Regioni, sarebbe
necessaria l'intesa in Conferenza Stato-Regioni sulla programmazione.
4.- La sola Regione Veneto censura l'art. 5, comma 5, del d.lgs.
n. 40 del 2017, in forza del quale i programmi di intervento «sono
presentati da soggetti iscritti all'albo degli enti di servizio
civile universale, previa pubblicazione di un avviso pubblico, e sono
valutati ed approvati dalla Presidenza del Consiglio dei ministri,
con il coinvolgimento delle regioni interessate e nei limiti della
programmazione finanziaria prevista all'articolo 24».
Tale disposizione lederebbe gli artt. 117, terzo e quarto comma,
e 120 Cost., poiche', in virtu' dell'intreccio di competenze, sarebbe
da ritenersi necessaria un'intesa, sia al fine del rispetto delle
attribuzioni regionali, sia come corretta forma di raccordo tra
l'azione del Governo e quella delle Regioni.
5.- Da ultimo, entrambe le ricorrenti impugnano l'art. 7, comma
1, lettera d), del d.lgs. n. 40 del 2017. Ivi, e' stabilito che le
Regioni «attuano programmi di servizio civile universale con risorse
proprie presso i soggetti accreditati all'albo degli enti di servizio
civile universale, previa approvazione della Presidenza del Consiglio
dei ministri, consistente nella verifica del rispetto dei principi e
delle finalita' del servizio civile universale di cui al presente
decreto.».
5.1.- La Regione Veneto ritiene tale disposizione lesiva
dell'art. 119, primo comma, Cost., in quanto l'approvazione si
concretizzerebbe in una sorta atto di controllo preventivo,
autoritativo ed unilaterale, senza alcuna forma di accordo con le
Regioni, relativamente a funzioni di competenza delle stesse e
attuate con provvedimenti interamente finanziati con risorse proprie.
5.2.- Secondo la Regione Lombardia, invece, sarebbero violati i
principi di buona amministrazione, proporzionalita' e ragionevolezza,
di cui all'art. 97 Cost., incidendo sul principio di attribuzione ex
art. 117 Cost., e il principio di autonomia finanziaria di spesa di
cui all'art. 119, primo comma, Cost. L'approvazione, infatti,
costituirebbe un improprio e illegittimo subprocedimento all'interno
del procedimento regionale, espressione della volonta' governativa di
esercitare un controllo finanziario e di merito dei programmi
regionali di servizio civile.
6.- Prima di esaminare le singole questioni deve rigettarsi
l'eccezione d'inammissibilita' sollevata dalla difesa statale,
relativa a tutte le censure promosse dalle Regioni ricorrenti, per
intervenuta acquiescenza, desumibile dal parere favorevole sullo
schema del d.lgs. n. 40 del 2017 espresso dalla Conferenza unificata.
Com'e' noto, infatti, l'istituto dell'acquiescenza non e'
applicabile nel giudizio di legittimita' costituzionale in via
principale (ex plurimis, sentenze n. 169 del 2017, n. 231 del 2016,
n. 215 e n. 124 del 2015, n. 139 del 2013, n. 71 del 2012 e n. 187
del 2011).
7.- Cio' premesso, possono essere prese in esame le questioni
promosse da entrambe le ricorrenti in relazione all'art. 4, comma 4,
del d.lgs. n. 40 del 2017, dalla sola Regione Lombardia in
connessione con l'art. 3.
7.1.- In via preliminare, devono essere esaminate le sopravvenute
modifiche all'art. 4, comma 4, di cui all'art. 2 del decreto
legislativo 13 aprile 2018, n. 43 (Disposizioni integrative e
correttive al decreto legislativo 6 marzo 2017, n. 40, concernente:
«Istituzione e disciplina del servizio civile universale, a norma
dell'articolo 8 della legge 6 giugno 2016, n. 106»).
7.1.1.- Tali modifiche, in primo luogo, non possono ritenersi
idonee a determinare la cessazione della materia del contendere.
Com'e' noto, a tal fine sono necessarie la sopravvenuta
abrogazione o modificazione delle norme censurate in senso
satisfattivo della pretesa avanzata con il ricorso, nonche' la
mancata applicazione, medio tempore, delle norme abrogate o
modificate (ex plurimis, sentenze n. 44 del 2018, n. 59 del 2017, n.
246, n. 228 e n. 187 del 2013).
Se la seconda delle condizioni indicate potrebbe dirsi realizzata
- poiche', come confermato dalla Presidenza del Consiglio dei
ministri - Dipartimento della gioventu' e del servizio civile
nazionale, la prima fase sperimentale non ha comportato l'adozione
dei piani - le modifiche introdotte dal d.lgs. n. 43 del 2018 non
possono ritenersi satisfattive delle ragioni delle ricorrenti.
L'art. 4, comma 4, del d.lgs. n. 40 del 2017, infatti, viene
censurato non tanto per la previsione del mero parere della
Conferenza Stato-Regioni sul decreto di adozione dei piani, quanto
per la mancata previsione dell'intesa "forte" di cui all'art. 8,
comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla L. Cost. 18
ottobre 2001, n. 3). La novella legislativa, invece, ha introdotto
l'intesa ex art. 3, comma 3, del decreto legislativo 28 agosto 1997,
n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie
ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei
comuni, con la Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali), che,
decorso il termine ivi previsto, puo' essere superata con delibera
motivata del Consiglio dei ministri.
7.1.2.- Cio' precisato, non puo' ritenersi possibile il
trasferimento delle questioni sulla nuova formulazione dell'art. 4,
comma 4.
Com'e' noto, «la questione di legittimita' deve essere trasferita
quando la disposizione impugnata sia stata modificata marginalmente,
senza che ne sia conseguita l'alterazione della sua portata
precettiva (sentenze n. 30 e n.193 del 2012). Il trasferimento deve
invece escludersi se, a seguito della modifica, la disposizione
risulti dotata "di un contenuto radicalmente innovativo rispetto alla
norma originaria" (sentenza n. 219 del 2013); nel qual caso la nuova
disposizione va impugnata con autonomo ricorso, senza che sia
possibile il trasferimento che altrimenti "supplirebbe impropriamente
all'onere di impugnazione" (sentenze n. 40 del 2016, n. 17 del 2015,
n. 138 del 2014 e n. 300 del 2012; nello stesso senso, sentenza n. 32
del 2012)» (sentenza n. 44 del 2018).
E' indubbio che l'intesa, debole o forte che sia, costituisce
comunque un atto radicalmente diverso dal parere. Nel primo caso,
infatti, la Conferenza Stato-Regioni partecipa alla definizione del
contenuto dell'atto; nel secondo caso, invece, svolge un mero ruolo
consultivo in relazione ad un contenuto predeterminato da un altro
soggetto.
Da cio' si desume l'insussistenza dei presupposti per il
trasferimento della questione sulla disposizione sopravvenuta e,
pertanto, lo scrutinio di costituzionalita' deve essere effettuato
sul testo originario dell'art. 4, comma 4, del d.lgs. n. 40 del 2017.
7.2.- Sempre in via preliminare, la difesa statale ha eccepito
l'inammissibilita' delle censure regionali per la mancata contestuale
impugnazione dell'art. 6 del d.gs. n. 40 del 2017, che attribuisce
alla Presidenza del Consiglio dei ministri la competenza in materia
di programmazione, organizzazione e attuazione del servizio civile
universale. Si tratterebbe, inoltre, di una disposizione il cui
contenuto sarebbe gia' indicato dall'art. 8, comma l, lettera d),
della legge 6 giugno 2016, n. 106 (Delega al Governo per la riforma
del Terzo settore, dell'impresa sociale e per la disciplina del
servizio civile universale), ove chiaramente si attribuisce allo
Stato la competenza in materia di programmazione, prevedendo un
intervento delle Regioni solo per la realizzazione dei programmi, tra
l'altro nella forma di un generico coinvolgimento. Tale disposizione
di delega non sarebbe stata al tempo impugnata dalle ricorrenti.
L'eccezione non e' fondata.
Le ricorrenti, infatti, non contestano l'attribuzione allo Stato
della potesta' di programmazione in materia di servizio civile
nazionale. Oggetto di censura, invece, e' la mancata previsione di un
adeguato coinvolgimento regionale sul decreto di adozione dei piani,
poiche' per tali profili la programmazione interferirebbe con
competenze delle Regioni.
Correttamente, pertanto, e' stato impugnato il solo art. 4, comma
4, che, nel declinare le modalita' in cui la programmazione deve
esercitarsi, lederebbe, a detta delle ricorrenti, le competenze
regionali e il principio di leale collaborazione, di per se' non
violati dalla mera attribuzione allo Stato delle funzioni
programmatorie, bensi' dalle modalita' di esercizio delle stesse.
7.3.- Nel merito le questioni non sono fondate.
7.3.1.- Le disposizioni oggetto di censura disciplinano taluni
aspetti organizzativi e procedurali del servizio civile nazionale,
che devono essere ricondotti alla potesta' esclusiva statale in
materia di «difesa» ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera
d), Cost.
Come gia' affermato da questa Corte, infatti, l'art. 52 Cost.
configura la difesa della Patria come sacro dovere, che ha
un'estensione piu' ampia dell'obbligo di prestare servizio militare.
Si tratta di un dovere che si collega intimamente e indissolubilmente
all'appartenenza alla comunita' nazionale e trascende lo stesso
dovere del servizio militare.
Da cio' derivano, pertanto, la possibilita' e l'utilita' di
adempiere ad esso anche attraverso adeguate attivita' di impegno
sociale non armato (sentenza n. 164 del 1985). Si tratta di attivita'
che corroborano il tessuto connettivo della societa', con cio'
rafforzando il senso di appartenenza alla comunita' nazionale e
realizzando in tal modo una difesa della Patria non meno pregnante di
quella propria del servizio militare (sentenza n. 119 del 2015).
Il legame tra gli artt. 52 e 2 Cost., riconosciuto anche dalle
parti ricorrenti, costituiva una caratteristica del servizio civile
gia' quando lo stesso era disciplinato quale alternativa alla leva
obbligatoria. La sospensione di quest'ultima, pur configurando ora
tale servizio quale frutto di una scelta volontaria, non muta ne' la
natura, ne' le finalita' dell'istituto.
La volontarieta', che caratterizza ormai lo stesso servizio
militare, riguarda, d'altronde, solo la scelta iniziale, in quanto il
rapporto e' poi definito da una dettagliata disciplina dei diritti e
dei doveri, «che permette di configurare il servizio civile come
autonomo istituto giuridico in cui prevale la dimensione pubblica,
oggettiva e organizzativa. D'altra parte, il dovere di difendere la
Patria deve essere letto alla luce del principio di solidarieta'
espresso nell'art. 2 della Costituzione, le cui virtualita'
trascendono l'area degli "obblighi normativamente imposti", chiamando
la persona ad agire non solo per imposizione di una autorita', ma
anche per libera e spontanea espressione della profonda socialita'
che caratterizza la persona stessa.» (sentenza n. 228 del 2004).
7.3.2.- Alla luce di tale ricostruzione, pertanto, la disciplina
del servizio civile nazionale, anche di quello di natura volontaria,
non puo' che rientrare nella competenza statale prevista dall'art.
117, secondo comma, lettera d), Cost., ove si riserva alla
legislazione esclusiva dello Stato non solo la materia «forze
armate», ma anche la «difesa», che, come sottolineato, comprende
altresi' forme di difesa "civile", concorrenti con la difesa "armata"
della Patria (sentenze n. 119 del 2015 e n. 228 del 2004).
Come gia' affermato da questa Corte, nella potesta' esclusiva
dello Stato rientrano gli aspetti organizzativi e procedurali del
servizio, mentre quelli concernenti i vari settori materiali restano
soggetti alla disciplina dettata dall'ente rispettivamente competente
(sentenze n. 431 del 2005 e n. 228 del 2004).
La legge regionale, dunque, puo' senz'altro intervenire negli
ambiti di propria competenza, nel rispetto pero' delle linee
d'indirizzo e coordinamento tracciate a livello centrale e delle
norme di produzione statale recanti le caratteristiche uniformi per
tutti i progetti di servizio civile nazionale, non potendosi mai
rovesciare il rapporto logico-giuridico che esiste tra le due
legislazioni (sentenza n. 309 del 2013).
Quanto affermato, nondimeno, non esclude che, al fine di
assicurare la partecipazione dei diversi livelli di governo
coinvolti, l'esercizio delle funzioni ammnistrative sia improntato al
rispetto del principio di leale collaborazione (sentenza n. 58 del
2007). Le esigenze di una disciplina unitaria, d'altronde, in un
ordinamento a struttura regionalista fondato sui principi di cui
all'art. 5 Cost., non possono ignorare la tutela delle autonomie
territoriali, attraverso strumenti idonei a fornire risposte
pragmatiche e sufficientemente flessibili, specie nei casi nei quali
lo Stato, pur nell'esercizio di sue competenze esclusive,
interferisce con materie attribuite alle Regioni (sentenza n. 61 del
2018).
7.3.3.- Cio' precisato, l'art. 4 del d.lgs. n. 40 del 2017
disciplina la programmazione del servizio civile universale,
realizzata con un piano triennale, articolato per piani annuali e
attuato attraverso gli specifici programmi d'intervento proposti
dagli enti di servizio civile universale.
Attraverso i piani, tenuto conto del contesto nazionale,
internazionale, delle specificita' delle aree geografiche e delle
risorse disponibili, sono definiti gli obiettivi generali del
servizio civile, gli interventi, con l'indicazione di quelli
prioritari, nonche' i relativi standard qualitativi. Gli interventi
possono riguardare i vari settori previsti dall'art. 3 del medesimo
d.lgs. n. 40 del 2017, che attengono ad ambiti diversi, di competenza
statale e regionale. Ai sensi dell'impugnato art. 4, comma 4 - nella
sua formulazione originaria - i piani sono predisposti dalla
Presidenza del Consiglio dei ministri, con il coinvolgimento delle
Regioni, e approvati con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri, sentita la Conferenza Stato-Regioni.
Tale disciplina puo' essere senz'altro ricondotta agli aspetti
organizzativi e procedurali del servizio civile universale, di
competenza esclusiva dello Stato, in quanto tesa a garantire
l'unitarieta' del servizio.
La funzione di programmazione - allocata in capo allo Stato
(nella specie all'Ufficio nazionale per il servizio civile) gia' dal
decreto legislativo 5 aprile 2002, n. 77 (Disciplina del Servizio
civile nazionale a norma dell'articolo 2 della L. 6 marzo 2001, n.
64) - risulta coessenziale alla realizzazione degli obiettivi
generali e delle finalita' del servizio civile universale. La natura
"nazionale" del servizio, infatti, rende necessaria l'attribuzione
allo Stato del potere di dettare le linee generali sugli interventi,
indicando quelli prioritari, e di disciplinare le caratteristiche
minime che gli stessi interventi debbano avere. L'attuazione da parte
delle Regioni, d'altronde, deve pur sempre avvenire «nel rispetto
delle linee di programmazione, indirizzo e coordinamento tracciate a
livello centrale» (sentenza n. 431 del 2005).
Dunque, in virtu' dell'ascrizione della disciplina alla
competenza esclusiva statale, non vi e' alcuna lesione del riparto
costituzionale di competenze. L'incidenza sulle attribuzioni
regionali, invece, e' una conseguenza della stessa natura del titolo
d'intervento dello Stato, non dell'allocazione in capo a quest'ultimo
di funzioni amministrative in materie di potesta' delle Regioni,
senza che possa cosi' configurarsi una violazione dell'art. 118 Cost.
Non sussiste, infatti, quella chiara sovrapposizione di competenze
che richiede che gli interventi statali siano concertati con le
Regioni attraverso il coinvolgimento delle stesse in sede d'intesa
(sentenza n. 61 del 2018).
Il legislatore statale, nondimeno, tenuto conto che il principio
di leale collaborazione permea l'ordinamento nel suo complesso (tra
le tante, sentenze n. 21 del 2016 e n. 50 del 2008), ha comunque
previsto varie forme di partecipazione delle Regioni. Il d.lgs. n. 40
del 2017, infatti, stabilisce un coinvolgimento regionale su tutti
gli aspetti della programmazione, ivi compresi gli standard dei
programmi e dei progetti, sia nella fase di predisposizione dei
piani, sia in quella di approvazione degli stessi. Rispetto al d.lgs.
n. 77 del 2002, che prevedeva solo un parere della Conferenza
Stato-Regioni sulla determinazione delle caratteristiche dei progetti
di servizio civile (art. 6, comma 1) e sulla programmazione delle
risorse (art. 4, comma 1), anzi, la disciplina in esame costituisce
un deciso avanzamento nel senso del coinvolgimento regionale.
Si tratta di strumenti di partecipazione adeguati e rispettosi
del principio di leale collaborazione (tra l'altro ulteriormente
rafforzati in seguito alle modifiche di cui al d.lgs. n. 43 del
2018). Un eccessivo dettaglio dei piani e dei programmi, tale da
interferire con la programmazione regionale nelle materie in cui il
servizio civile si realizza, semmai, potrebbe comportare un vizio
degli stessi atti amministrativi con cui detti piani sono adottati,
per il mancato rispetto dei criteri individuati dallo stesso art. 4,
comma 4.
8.- Anche le questioni promosse dalla Regione Veneto in relazione
all'art. 5, comma 5, del d.lgs. n. 40 del 2017 non sono fondate.
8.1.- L'art. 5 disciplina la valutazione e l'approvazione dei
programmi di intervento, articolati in progetti presentati dai
soggetti iscritti all'albo degli enti di servizio civile universale.
Non c'e' dubbio che in tal caso le competenze regionali necessitano
uno spazio maggiore rispetto alla disciplina delle linee generali
della programmazione, in quanto la realizzazione dei progetti puo'
incidere direttamente su attivita' di competenza delle Regioni e sui
relativi territori.
Il d.lgs. n. 77 del 2002 prevedeva, a tal proposito, un sistema
articolato in base all'attinenza territoriale dei progetti
d'intervento. L'art. 6, infatti, attribuiva all'Ufficio nazionale per
il servizio civile, sentite le Regioni e le Province autonome,
l'esame e l'approvazione dei progetti di rilevanza nazionale,
presentati da enti e amministrazioni nazionali. Per gli enti ed
organizzazioni che svolgevano attivita' nell'ambito delle competenze
regionali e sul relativo territorio, invece, la valutazione e
l'approvazione dei progetti spettavano alle Regioni, che dovevano
comunque comunicare i progetti approvati all'Ufficio nazionale per il
nulla osta. Sulla conformita' di tale sistema al riparto di
competenze costituzionali questa Corte ha gia' avuto modo di
pronunciarsi con la sentenza n. 228 del 2004.
Il d.lgs. n. 40 del 2017 accentra nella Presidenza del Consiglio
dei ministri la valutazione di tutti i progetti, senza pero'
sacrificare l'autonomia regionale. Quando il progetto riguarda una
specifica Regione o piu' Regioni limitrofe, infatti, l'approvazione
non puo' prescindere dall'intesa con queste ultime (art. 5, comma 6).
Per i progetti che, invece, hanno un impatto che eccede i territori
di specifiche Regioni, spetta alla Presidenza del Consiglio dei
ministri il compito, sia di effettuare la valutazione e
l'approvazione degli stessi nei limiti della programmazione
finanziaria prevista, sia di indentificare, in relazione ai caratteri
degli stessi progetti, le forme piu' appropriate di coinvolgimento
delle Regioni (art. 5, comma 5). Dunque, non rileva la natura
nazionale o regionale dell'ente che presenta il progetto, bensi'
l'impatto territoriale di quest'ultimo.
La disciplina di cui all'impugnato art. 5, comma 5, rientra nella
potesta' esclusiva statale, in quanto ha ad oggetto la valutazione di
programmi e progetti che eccedono le specificita' dei singoli
territori, che devono essere necessariamente valutati e approvati
dallo Stato, poiche' si tratta degli strumenti attraverso i quali si
realizzano in concreto gli obiettivi del servizio civile universale.
Il coinvolgimento regionale, comunque salvaguardato, potra'
realizzarsi nelle forme piu' opportune in relazione alla specificita'
degli interventi, con l'eventuale possibilita' per le Regioni di far
valere l'illegittimita' dello strumento prescelto quando non
adeguato.
9.- Da ultimo, debbono esaminarsi le questioni promosse da
entrambe le ricorrenti riguardo all'art. 7, comma 1, lettera d), del
d.lgs. n. 40 del 2017.
9.1.- In via preliminare, deve essere rigettata l'eccezione
d'inammissibilita', sollevata dalla difesa statale riguardo ad
entrambi i ricorsi, in virtu' della mancata impugnazione del comma 9
dell'art. 5 del d.lgs. n. 40 del 2017, che individua in via generale
i soggetti legittimati ad attuare - con risorse proprie - i programmi
di servizio civile. Si tratta, in particolare, delle amministrazioni
pubbliche, degli enti locali, degli altri enti pubblici territoriali
e degli enti del terzo settore. Il successivo art. 7, comma 1,
lettera d), prevede tale possibilita' con specifico riferimento alle
Regioni.
A prescindere dalla dubbia applicabilita' dell'art. 5, comma 9,
alle Regioni, che non sono ivi esplicitamente menzionate, la mancata
impugnazione dello stesso non costituisce, di per se', un motivo
d'inammissibilita'. Infatti, l'art. 7, comma 1, lettera d), e'
comunque astrattamente idoneo a ledere le prerogative regionali e il
risultato di un eventuale accoglimento della questione, anzi, sarebbe
anche quello di chiarire la non applicazione alle Regioni dello
stesso art. 5, comma 9, confermando cosi' la sussistenza
dell'interesse a ricorrere.
9.2.- Nel merito le questioni non sono fondate.
9.2.1.- L'art. 24 del d.lgs. n. 40 del 2017, nel disciplinare il
fondo per il servizio civile nazionale, prevede che lo stanziamento
delle relative risorse, da destinare all'attuazione degli interventi
di servizio civile universale, sia oggetto di una specifica
programmazione, attraverso un documento approvato dalla Presidenza
del Consiglio dei ministri, sentita, tra gli altri, la Conferenza
Stato-Regioni.
L'art. 7, comma 1, lettera d), qui impugnato, attribuisce alle
Regioni la possibilita' di dare attuazione, con risorse proprie,
dunque al di fuori della programmazione di cui all'art. 24, ai
programmi di servizio civile universale. Tuttavia, tale attuazione e'
subordinata all'approvazione della Presidenza del Consiglio dei
ministri, consistente nella verifica del rispetto dei principi e
delle finalita' del servizio civile universale.
L'approvazione prevista dalla disposizione impugnata attiene
precipuamente all'organizzazione del servizio civile, espressione di
quei poteri di programmazione, organizzazione, accreditamento e
controllo del servizio civile universale attribuiti alla potesta'
esclusiva statale, senza che possa configurarsi una lesione delle
competenze regionali.
D'altronde, sebbene avvenga con risorse regionali, l'attuazione
dei progetti di servizio civile universale deve pur sempre essere
coerente con la normativa statale di riferimento e con i principi e
le finalita' da questa indicati. Per tali aspetti, pertanto, il ruolo
delle Regioni non puo' essere diverso da quello delle altre
amministrazioni.
L'intervento dello Stato, quindi, costituisce un atto di
coordinamento amministrativo, limitato alla verifica del rispetto dei
principi e delle finalita' del servizio civile universale, che in
alcun modo e' idoneo a ledere le competenze amministrative regionali.
Esso, inoltre, non si configura come un controllo di merito
sull'attuazione dei programmi, ne' come un controllo finanziario, non
introducendo alcun vincolo all'autonomia finanziaria delle Regioni di
cui all'art. 119 Cost.
Si tratta, in definitiva, del potere di valutare la coerenza
degli interventi con quanto previsto dai piani approvati ai sensi del
precedente art. 4, allo stesso modo di quanto avviene per i progetti
valutati nell'ambito delle risorse previste dal successivo art. 24,
ai sensi dell'art. 5, comma 5. La qual cosa non potrebbe essere
diversamente, trattandosi, come gia' sottolineato, di interventi di
servizio civile nazionale, che devono comunque essere conformi agli
obiettivi e agli indirizzi generali in materia di servizio civile
universale, nonche' agli standard qualitativi. E' su tali criteri,
dunque, che si basa la verifica attribuita allo Stato in sede di
approvazione.