ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 99, commi
1, 2 e 3, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico
delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), promosso dal
Tribunale ordinario di Brescia con ordinanza dell'11 settembre 2017,
iscritta al numero 39 del registro ordinanze 2018 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 10, prima serie speciale,
dell'anno 2018.
Visti l'atto di costituzione di F. P. C. I. e dell'Associazione
Nazionale Professionale dei Segretari Comunali «G. B. Vighenzi»,
nonche' l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica dell'8 gennaio 2019 il Giudice
relatore Nicolo' Zanon;
uditi l'avvocato Mario Gorlani per F. P. C. I. e l'Associazione
Nazionale Professionale dei Segretari Comunali «G. B. Vighenzi» e
l'avvocato dello Stato Gianfranco Pignatone per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza dell'11 settembre 2017, iscritta al n. 39 del
registro ordinanze 2018, il Tribunale ordinario di Brescia ha
sollevato questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 99,
commi 1, 2 e 3, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo
unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), in riferimento
all'art. 97 della Costituzione, nella parte in cui prevede che il
sindaco nomini il segretario comunale, che la nomina abbia durata
corrispondente a quella del mandato del sindaco con automatica
cessazione dell'incarico al termine del mandato di quest'ultimo, e
che la nomina sia disposta non prima di sessanta giorni e non oltre
centoventi giorni dalla data di insediamento del sindaco, decorsi i
quali il segretario e' confermato.
Le questioni di legittimita' costituzionale vengono sollevate
nell'ambito del giudizio promosso da F. P. C. I., gia' segretario
comunale del Comune di Tremosine sul Garda, per l'accertamento
dell'illegittimita' dei provvedimenti di nomina del nuovo segretario
comunale, al fine di ottenere il riconoscimento del proprio diritto
al ripristino del rapporto di servizio con lo stesso Comune oppure,
in subordine, la condanna di quest'ultimo al risarcimento dei danni
derivanti dalla «revoca» dell'incarico.
Il giudice rimettente riferisce che, dopo la consultazione
elettorale del maggio del 2014, il nuovo sindaco, dopo il termine di
sessanta giorni previsto dall'art. 99 del d.lgs. n. 267 del 2000,
aveva comunicato di non volersi avvalere piu' delle prestazioni del
ricorrente, procedendo alla nomina di un nuovo segretario comunale.
Nell'ambito del giudizio, F. P. C. I. eccepiva l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 99, commi 1, 2 e 3, del d.lgs. n. 267 del
2000, in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., asserendo che la
previsione di un identico termine di durata dell'incarico di
segretario comunale rispetto al mandato del sindaco si porrebbe in
contrasto con i principi di correttezza e imparzialita' dell'azione
amministrativa, posti a tutela della separazione fra politica e
amministrazione, oltre che con il principio di continuita'
dell'azione amministrativa.
2.- Per decidere sulle domande del ricorrente - formulate per
sentire dichiarare l'illegittimita' dei provvedimenti di nomina del
nuovo segretario comunale e per ottenere l'accertamento del diritto
al ripristino del rapporto di servizio con il Comune oppure, in
subordine, la condanna al «risarcimento dei danni conseguenti alla
sua revoca dall'incarico» - il Tribunale di Brescia ritiene di dover
necessariamente applicare la disposizione censurata, essendo cosi'
soddisfatto il requisito della rilevanza delle questioni sollevate.
Il giudice rimettente, richiamando la sentenza della Corte di
cassazione, sezione lavoro, 5 maggio 2017, n. 11015, esclude altresi'
di poter ricorrere a una interpretazione «costituzionalmente
orientata al rispetto dell'art. 97 Cost., come inteso dalla
consolidata giurisprudenza costituzionale in materia di "spoils
system" [...] alla luce delle composite attribuzioni e delle
peculiarita' della figura del Segretario Comunale».
3.- Il Tribunale di Brescia, in punto di non manifesta
infondatezza della questione relativa alla previsione di automatica
decadenza dall'incarico, riporta un ampio passaggio della citata
sentenza n. 11015 del 2017 della Corte di cassazione, che avrebbe
riassunto l'orientamento della Corte costituzionale, secondo cui il
meccanismo di spoils system risulterebbe conforme ai principi
costituzionali solo laddove l'incarico sia caratterizzato
dall'apicalita' e dalla fiduciarieta', da intendersi come preventiva
valutazione soggettiva di consonanza politica e personale con
l'organo politico. In assenza di tali caratteri, il medesimo
meccanismo si porrebbe in contrasto con l'art. 97 Cost.,
pregiudicando la continuita', l'efficienza e l'efficacia dell'azione
amministrativa, svincolandosi peraltro la rimozione dall'incarico
dalle garanzie del giusto procedimento e dall'accertamento dei
risultati conseguiti.
Il giudice a quo si sofferma specificamente sulla figura del
segretario comunale, sottolineando come esso sia un dipendente del
Ministero dell'interno posto al servizio del Comune da cui dipende
funzionalmente e come la sua nomina sia riservata al sindaco, che lo
sceglie fra gli iscritti all'albo previsto dall'art. 98 del d.lgs. n.
267 del 2000, cui si accede per concorso.
Dopo aver riportato l'art. 97 del d.lgs. n. 267 del 2000,
relativo alle funzioni e ai compiti affidati al segretario comunale,
il Tribunale di Brescia ritiene che, alla luce della giurisprudenza
della Corte costituzionale (vengono in particolare ricordate le
sentenze n. 20 del 2016, n. 104 e n. 103 del 2007 e n. 233 del 2006),
la questione sollevata non sia manifestamente infondata, benche'
quella del segretario comunale sia una figura amministrativa apicale.
A conforto di tale impostazione, il giudice rimettente sostiene
innanzitutto che per ricoprire l'incarico in esame non sia necessaria
la «personale adesione agli orientamenti politici di chi l'abbia
nominato», trattandosi di «nomina discrezionale del sindaco che,
tuttavia, e' ben delimitata dalla necessita' di attingere ad un Albo
[...] e quindi fra soggetti che hanno dimostrato di avere le
competenze tecniche professionali necessarie superando un concorso
pubblico».
In secondo luogo, l'incarico di segretario comunale non
prevederebbe una «stretta collaborazione al processo di formazione
dell'indirizzo politico dell'ente».
Ancora, il segretario comunale sarebbe «una figura
tecnico-professionale i cui compiti sono specificamente enucleati
dalla legge in chiave di supporto (di natura tecnica) e
collaborazione» rispetto agli atti che il Comune adotta o intende
adottare «in funzione di verifica del parametro di conformita'
dell'azione dell'ente locale alla legge nonche' in particolare al
rispetto dei vincoli, anche finanziari, da questa disposti».
Da ultimo, secondo il Tribunale di Brescia, la collaborazione
fornita al Comune dal segretario sarebbe limitata alle funzioni
consultive, referenti e di assistenza alle riunioni del consiglio e
della giunta comunali, oltre che alla loro verbalizzazione.
Di conseguenza, l'applicazione del meccanismo di spoils system
non potrebbe applicarsi al segretario comunale, alla luce della
titolarita' di funzioni di natura tecnica, professionale, gestionale
e consultiva e della posizione di garante del rispetto delle leggi e
della regolarita' dei procedimenti.
4.- Il Tribunale di Brescia, inoltre, ritiene non manifestamente
infondata anche la questione relativa alla medesima disposizione,
nella parte in cui attribuisce la nomina del segretario comunale al
sindaco, ancora una volta in ragione delle funzioni di controllo
assegnate al segretario, con particolare riferimento alla legge 6
novembre 2012, n. 190 (Disposizioni per la prevenzione e la
repressione della corruzione e dell'illegalita' nella pubblica
amministrazione), nonche' in virtu' del suo ruolo di garante della
conformita' degli atti del Comune alla legge, allo statuto e ai
regolamenti. In particolare, l'art. 97 Cost. sarebbe violato dalla
previsione che consente la nomina del segretario comunale da parte
del «soggetto politico i cui atti egli e' chiamato a vagliare», oltre
che la sottoposizione alle sue dipendenze funzionali.
5.- Con atto depositato il 27 marzo 2018 e' intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la
questione di legittimita' costituzionale sollevata sull'art. 99,
commi 1, 2 e 3, del d.lgs. n. 267 del 2000 sia dichiarata non
fondata.
5.1.- L'Avvocatura generale dello Stato innanzitutto richiama la
sentenza della Corte di cassazione, sezione lavoro, 31 gennaio 2017,
n. 2510, che, sulla base della giurisprudenza costituzionale, ha
dichiarato manifestamente infondata, valorizzando il requisito
dell'apicalita' dell'incarico, la questione di legittimita'
costituzionale riferita al meccanismo di spoils system previsto per i
dirigenti regionali capi di dipartimento dalla legge della Regione
Calabria 3 giugno del 2005, n. 12 (Norme in materia di nomine e di
personale della Regione Calabria).
Proprio il medesimo carattere dell'apicalita' sarebbe decisivo
per legittimare anche nel caso del segretario comunale l'applicazione
del meccanismo di spoils system, traducendosi in una collaborazione
diretta e non intermediata da altre figure dirigenziali con il
vertice politico e risultando coerente con la previsione di una
nomina diretta da parte dello stesso organo politico.
Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, il Tribunale di
Brescia avrebbe ricostruito in modo riduttivo il ruolo del segretario
comunale, non considerando come egli collabori direttamente con il
vertice politico che lo ha nominato fiduciariamente, sovrintenda allo
svolgimento delle funzioni dei dirigenti, ne coordini le attivita' ed
eserciti le mansioni di direttore generale laddove quest'ultimo - ai
sensi dell'art. 108, comma 4, del d. lgs. 267 del 2000 - non venga
nominato dal vertice politico.
In considerazione dell'apicalita' della figura del segretario
comunale e del carattere politico dell'ente territoriale comunale,
sarebbero del tutto inconferenti i richiami alle decisioni della
Corte costituzionale e della Corte di cassazione che hanno ritenuto
illegittimo lo spoils system per le figure dirigenziali non apicali e
per i vertici amministrativi di enti privi di finalita' politica (in
particolare, l'Avvocatura generale dello Stato fa riferimento al caso
dei direttori generali delle aziende sanitarie locali).
5.2.- Da ultimo, l'Avvocatura generale dello Stato svolge alcune
considerazioni intorno alle peculiarita' del rapporto giuridico che
lega il segretario comunale al Comune per il quale esercita le
proprie funzioni.
Sottolinea, in particolare, che il segretario comunale non
sarebbe un dipendente del Comune, avendo un rapporto di impiego
stabile ed esclusivo con il Ministero dell'interno, con cio'
emergendo il carattere fortemente fiduciario della nomina da parte
del sindaco.
Inoltre, ad avviso dell'Avvocatura generale, non sarebbe
configurabile nemmeno un vero e proprio meccanismo di spoils system,
essendo in ogni caso garantita la stabilita' del rapporto di lavoro
del segretario comunale. Da un primo punto di vista, infatti, non vi
sarebbe alcuna interruzione automatica del suo rapporto di lavoro
prima della scadenza dell'incarico presso il Comune, poiche' la
durata di tale rapporto corrisponde al mandato del sindaco. In
secondo luogo, la cessazione dall'incarico non inciderebbe sulla
stabilita' del rapporto di lavoro a tempo indeterminato con il
Ministero dell'interno, ne' tantomeno sul trattamento economico e
giuridico che viene assicurato anche durante il periodo di
disponibilita', ne' sul percorso professionale, considerando la
possibilita' per il segretario comunale di essere incaricato presso
altri Comuni. Infine, la cessazione non avrebbe ripercussioni sul
buon andamento dell'azione amministrativa dello stesso Comune.
6.- Si e' costituito anche F. P. C. I., ricorrente nel giudizio a
quo, unitamente all'Associazione Nazionale Professionale dei
Segretari Comunali «G. B. Vighenzi», quale interveniente ad
adiuvandum nello stesso giudizio, con atto depositato il 27 marzo
2018, chiedendo l'accoglimento delle questioni sollevate con
l'ordinanza di rimessione del Tribunale di Brescia.
6.1.- In via preliminare, la comune difesa delle parti del
giudizio a quo si sofferma sulla legittimazione a costituirsi nel
giudizio davanti alla Corte costituzionale dell'Associazione
Nazionale Professionale dei Segretari Comunali e Provinciali «G. B.
Vighenzi» (d'ora in poi: Associazione Vighenzi). Quest'ultima sarebbe
intervenuta ad adiuvandum nel giudizio principale ai sensi dell'art.
105, secondo comma, del codice di procedura civile, in ragione dei
propri «obiettivi culturali, associativi e giuridici», connessi alla
tutela della figura del segretario. Dal «ruolo» svolto nel giudizio a
quo deriverebbe, quindi, la legittimazione dell'Associazione Vighenzi
a essere parte anche nel giudizio costituzionale, poiche' alla luce
della giurisprudenza della Corte costituzionale i terzi intervenienti
ad adiuvandum nei giudizi a quibus sono parti e, dunque, il loro
intervento nel giudizio costituzionale e' ammissibile (vengono citate
al riguardo le sentenze n. 134 del 2017 e n. 272 del 2012).
6.2.- La difesa della parte privata e dell'Associazione Vighenzi
sostiene che le questioni di legittimita' costituzionale siano
rilevanti nel giudizio a quo, poiche' il ricorrente avrebbe chiesto
l'accertamento dell'illegittimita' della sua mancata conferma e della
sua sostituzione nel ruolo di segretario comunale, secondo quanto
prevede la disposizione censurata.
Il meccanismo di decadenza automatica ivi previsto avrebbe
ripercussioni sul rapporto di servizio a fronte di un evento che
risulta estraneo rispetto al rapporto stesso, «incidendo in modo
pregiudizievole sulla posizione giuridica soggettiva qualificata e
meritevole di tutela ai sensi degli art. 3 e 35, commi 1 e 2, Cost.».
In particolare, senza un «processo di valutazione sulla prestazione
personale e professionale», si determinerebbe una «lesione della
garanzia a che ciascuno esprima appieno i propri diritti personali e
professionali nelle formazioni sociali in cui opera».
La mancanza di un atto di recesso del sindaco e la conseguente
impossibilita' di adire l'autorita' giudiziaria determinerebbe anche
la violazione dell'art. 24 Cost., poiche' «la lesione non e' prodotta
dall'atto di scelta di un nuovo segretario da parte del vertice
politic[o], ma proviene direttamente dalla norma».
Al contrario, la posizione giuridica del segretario comunale
sarebbe «qualificata in termini di diritto ad una giusta valutazione
del proprio operato ed in ragione di cio' a proseguire o meno il
rapporto».
Da tali argomentazioni, secondo la difesa delle parti,
emergerebbe la rilevanza, derivante dalla circostanza che «l'effetto
lesivo dei beni tutelati costituzionalmente ai sensi degli artt. 3,
35, 97 e 98 [C]ost., deriva dalla disposizione normativa che
contempla l'automatica cessazione del rapporto di servizio del
segretario comunale». Alla decadenza dall'incarico, peraltro, non
corrisponderebbe alcun «interesse costituzionalmente apprezzabile di
assicurare all'organo di governo politico dell'ente di perseguire i
suoi indirizzi con la collaborazione di dirigenti apicali che,
condividendone i valori, assicurino un contribuito fattivo alla
formazione dell'indirizzo medesimo».
6.3.- In merito alla fondatezza delle censure sollevate dal
Tribunale di Brescia, la difesa delle parti si sofferma innanzitutto
sulla figura, sullo stato giuridico e sul ruolo del segretario
comunale, ricostruendone la relativa disciplina, a partire dalla
legge 20 marzo 1865, n. 2248 (Per l'unificazione amministrativa del
Regno d'Italia).
Richiamando le specifiche disposizioni che attualmente ne
regolano l'inquadramento e le funzioni, si sottolinea la natura di
dirigente pubblico del segretario comunale, assunto mediante
concorso, iscritto in un albo professionale gestito dal Ministero
dell'interno, con funzioni e compiti di collaborazione e di
assistenza giuridica e amministrativa in ordine alla conformita'
dell'azione amministrativa comunale alle leggi, allo statuto e ai
regolamenti, di partecipazione alle riunioni degli organi collegiali,
oltre che di coordinamento delle funzioni dei dirigenti o di
svolgimento delle stesse laddove assegnate.
In questa prospettiva, dunque, nella figura del segretario
comunale, pur in una «logica di ovvia e necessaria collaborazione con
gli organi elettivi del comune», si sarebbe accentuata nel corso del
tempo «una triplice dimensione: quella di consulente tecnico
dell'amministrazione, esperto in ordine ai profili giuridici ma anche
sui temi contabili e di organizzazione del personale; quella di
garante della legalita' e della correttezza dell'azione
amministrativa; quella di pubblico ufficiale rogante».
6.3.1.- In secondo luogo, viene richiamata in modo diffuso la
giurisprudenza costituzionale, civile e amministrativa al fine di
ricostruire le condizioni che renderebbero legittimo il meccanismo di
spoils system, ossia l'apicalita' dell'incarico, la sussistenza di un
rapporto fiduciario con l'organo politico, la partecipazione alla
formazione dell'indirizzo politico e lo svolgimento di funzioni
diverse dalla mera gestione e attuazione dello stesso.
6.3.2.- Secondo la difesa delle parti, i principi che si ricavano
dalla citata giurisprudenza permettono di riconoscere in capo ai
segretari comunali (e anche provinciali) la sussistenza della sola
posizione apicale, benche' «tale apicalita' non comporti alcuna
supremazia gerarchica nei confronti dei dirigenti e degli uffici
amministrativi», e non anche di un rapporto di fiduciarieta' e di
preventiva condivisione dell'orientamento politico, che
legittimerebbe l'applicazione del meccanismo di decadenza automatica.
In questa prospettiva, la funzione eminentemente tecnica e
professionale dei segretari comunali, cui si richiede una rilevante
competenza giuridica e amministrativa, mostra l'irrilevanza di una
consonanza politica con chi provvede alla loro nomina. Non sarebbe
loro richiesto, infatti, di collaborare direttamente alla formazione
dell'indirizzo politico-amministrativo dell'ente, bensi' di
supportare gli organi politici e di coordinare quelli burocratici, al
fine di garantire il rispetto della legalita'. A questo proposito, la
difesa delle parti richiama, per differenziarli dalla figura in
esame, i vertici apicali e i segretari generali dei ministeri e della
Presidenza del Consiglio dei ministri, anche in relazione alle
specificita' della funzione di indirizzo politico esercitata dai
ministri e dal Governo che, a differenza di quella degli enti locali,
sarebbe «libera nei fini e nelle forme».
La previsione della cessazione anticipata dall'incarico di
segretario comunale, inoltre, non potrebbe prescindere da una
valutazione oggettiva delle prestazioni rese e dei risultati
raggiunti e senza le garanzie procedimentali che attengono alla
motivazione della stessa cessazione e al contraddittorio fra le
parti.
La difesa delle parti svolge, inoltre, un raffronto con la figura
del direttore generale, di cui all'art. 108 del d.lgs. n. 267 del
2000, che sarebbe organo di diretta collaborazione con il vertice
politico, per dedurne il «ruolo politicamente neutro e di garanzia»
del segretario comunale, le cui eventuali ulteriori funzioni
attribuitegli, in mancanza della nomina del direttore generale, non
sarebbero in ogni caso in grado di trasformarlo in un organo
politico.
Il segretario comunale, dunque, quale «vertice apicale dell'ente
locale», svolgerebbe funzioni di amministrazione attiva e di
coordinamento della dirigenza, distinte da quelle del direttore
generale, di «diretta collaborazione con gli organi politici
dell'ente, perseguimento indirizzi ed obiettivi e predisposizione del
piano degli obiettivi». Queste ultime sarebbero funzioni solo
eventuali e non tipiche, e non intaccherebbero il ruolo del
segretario comunale quanto alla garanzia e alla tutela del buon
andamento dell'ente.
Tale caratteristica non sarebbe venuta meno nemmeno con
l'eliminazione del controllo di legittimita' che gli era affidato
dall'art. 53 della legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle
autonomie locali), essendosi al contrario accentuato il suo ruolo di
garante della legalita' attraverso la previsione di cui all'art. 1,
comma 7, della legge n. 190 del 2012, che affida al segretario
comunale il ruolo di responsabile della prevenzione della corruzione
e della trasparenza. Nello stesso senso, l'art. 3 del decreto legge
10 ottobre 2012, n. 174 (Disposizioni urgenti in materia di finanza e
funzionamento degli enti territoriali, nonche' ulteriori disposizioni
in favore delle zone terremotate nel maggio 2012) avrebbe affidato al
segretario comunale il ruolo di coordinamento e direzione del
controllo di regolarita' amministrativa e contabile.
La difesa delle parti ricorda anche che il segretario comunale
sarebbe il referente dell'ente locale nei rapporti con le istituzioni
centrali e con gli organi giurisdizionali, oltre a essere il garante
della regolarita' del procedimento di consultazione elettorale.
6.3.3.- La difesa delle parti, inoltre, ritiene che i profili di
violazione dell'art. 97 Cost. emergano anche considerando ulteriori
disposizioni costituzionali (vengono in particolare richiamati gli
artt. 3, 98, primo comma, 118, primo comma, Cost.).
Ancora, sottolinea come la scelta del segretario comunale
avvenga, nella maggior parte dei casi, senza alcuna motivazione o
valutazione e comparazione oggettiva fra i candidati. Cosi', il
meccanismo di decadenza automatica inciderebbe direttamente sulla
stessa autonomia di azione del segretario comunale, oltre che
sull'efficacia e imparzialita' dell'esercizio delle sue funzioni,
ancora una volta non prevedendosi alcuna valutazione rispetto ai
risultati conseguiti (anche in ragione dei tempi ristretti entro cui
il sindaco puo' confermare lo stesso segretario comunale o nominarne
uno diverso). Si determinerebbe, quindi, in capo al segretario
comunale, una sorta di conflitto fra l'adempimento dei propri doveri
di controllo e l'esigenza di mantenere il posto di lavoro.
La difesa delle parti, infine, si concentra sui possibili effetti
di una decisione di illegittimita' costituzionale. L'eliminazione dei
censurati automatismi renderebbe indipendente il ruolo del segretario
comunale dalle sorti del sindaco, ancorandolo, al contrario, alla
valutazione del suo operato e della sua professionalita'. Si
garantirebbe cosi' il rispetto dei principi di imparzialita' e buon
andamento di cui all'art. 97 Cost., oltre a incoraggiare
comportamenti virtuosi nell'esercizio delle stesse funzioni del
segretario comunale.
7.- Con memoria depositata il 18 dicembre 2018, il ricorrente nel
giudizio principale e l'Associazione Vighenzi hanno ribadito le
conclusioni gia' rassegnate con l'atto di costituzione, svolgendo
ulteriori osservazioni di replica alle deduzioni dell'Avvocatura
generale dello Stato.
7.1.- La difesa delle parti, rispetto alla questione di
legittimita' costituzionale relativa al meccanismo di decadenza
automatica, ricordando le funzioni attribuite al segretario comunale
dall'art. 97 del t. u. enti locali e dalla normativa successiva,
nonche' il suo inquadramento professionale, ritiene che egli non sia
parte dello «staff del sindaco», non partecipando alla campagna
elettorale, non avendo «colore politico» e collaborando non solo con
il sindaco, ma anche con tutti gli organi e gli uffici del Comune.
Replicando agli argomenti dell'Avvocatura generale dello Stato,
la difesa delle parti sostiene che il carattere apicale dell'incarico
di segretario comunale non sia sufficiente per ritenere applicabile
il meccanismo di decadenza automatica, trattandosi di una
collaborazione di tipo giuridico e amministrativo e non richiedendosi
alcuna consonanza politica.
7.2.- Se si dovesse riconoscere nel segretario comunale una
figura politica, il «parere di regolarita' tecnica» di cui all'art.
49, comma 2, del d.lgs. n. 267 del 2000, che sarebbe «un presupposto
di legittimita' delle deliberazioni di giunta e di consiglio, da cui
questi organi possono discostarsi soltanto fornendo adeguata
motivazione», e che l'art. 97 del t.u. enti locali riconosce in capo
al segretario comunale laddove manchino i responsabili di servizio,
«sarebbe per definizione in conflitto di interessi, a scapito del
buon andamento e dell'imparzialita' dell'Amministrazione».
Rispetto alla possibilita' che il segretario comunale svolga
anche le funzioni di direttore generale nei Comuni con piu' di
centomila abitanti, la difesa delle parti ritiene che cio' si
verifichi ormai per un numero minimo di Comuni e, pertanto, non possa
ritenersi «ragione di una lettura del ruolo segretariale in termini
di stretta collaborazione politica con i vertici dell'ente».
Sarebbe improprio individuare una ipotesi di diretta
collaborazione del segretario comunale alla definizione
dell'indirizzo politico del Comune, non qualificabile come «ente tout
court politico», dovendo tale indirizzo «muoversi necessariamente
entro i rigidi confini definiti dalla legislazione di riferimento».
In tal modo si accentuerebbe la necessita' di un segretario comunale
dotato di «sufficiente autonomia per assicurare il corretto
contemperamento tra obiettivi "politici" dell'ente e limiti
legislativi, statutari e regolamentari».
7.3.- Secondo la difesa delle parti, non sarebbe nemmeno
pertinente il richiamo dell'Avvocatura generale dello Stato al
rapporto di impiego stabile ed esclusivo del segretario comunale con
il Ministero dell'interno. La stabilita' del rapporto di lavoro,
infatti, sarebbe «gravemente compromessa da una decadenza
dell'incarico sganciata da una durata predeterminata», oltre che da
un trattamento economico, che, ad avviso della difesa delle parti,
subirebbe una significativa decurtazione, e dallo stesso collocamento
in disponibilita', che lo esporrebbe «alla copertura a singhiozzo
delle diverse sedi vacanti, spesso imponendo la percorrenza di
chilometri e chilometri».
Il «rischio di una mancata conferma», quindi, condizionerebbe la
situazione lavorativa del segretario comunale, cui verrebbe richiesta
«una buona dose di equilibrio e fermezza per affrontarla senza
preoccupazioni», essendo, a causa di questo meccanismo di decadenza,
«naturalmente e inevitabilmente propenso ad assecondare il livello
politico, anziche' orientarlo correttamente».
7.4.- La difesa delle parti, inoltre, sottolinea l'esistenza di
meccanismi che consentirebbero in ogni caso al sindaco di non essere
costretto a «sopportare un segretario che ponga ostacoli impropri
all'attuazione del programma politico-amministrativo "premiato" dagli
elettori» (in particolare, si fa riferimento alla risoluzione del
«contratto per inadempimento secondo le regole civilistiche
generali», in caso di inadempimento dei doveri d'ufficio; alla
necessita' che anche il segretario comunale risponda della
tempestivita' dell'azione amministrativa; alla "risoluzione
consensuale", «azionabile quando si interrompe il rapporto fiduciario
tra sindaco e segretario»).
7.5.- Una decisione di accoglimento o anche una decisione
manipolativa o interpretativa della Corte costituzionale non
determinerebbe alcuna forma di «inamovibilita' assoluta del
segretario dal suo ruolo», ma renderebbe tale incarico non
coincidente rispetto al mandato del sindaco e il procedimento di
nomina «ancorato a criteri chiari, trasparenti, oggettivi e tali da
premiare merito e capacita', piuttosto che consonanza politica tra
vertice politico e segretario».
La dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 99,
comma 2, del d.lgs. n. 267 del 2000, inoltre, eliminerebbe il
meccanismo di decadenza automatica alla cessazione del mandato del
sindaco, consentendo al segretario comunale di svolgere le sue
funzioni «per una durata analoga a quella del mandato dell'organo
politico che lo ha nominato [...], ma non necessariamente
concomitante con quella della persona fisica - sindaco [...] - che lo
ha nominato».
Secondo la difesa delle parti, si assicurerebbe «un adeguato
contemperamento tra interessi diversi», ossia «una elevata qualita'
professionale e tecnico-giuridica dell'incaricato; una effettiva
capacita' di collaborare con tutti gli organi dell'ente
nell'obiettivo di efficienza nell'attuazione del programma
politico-amministrativo; un sufficiente grado di autonomia del
segretario nell'esercizio di funzioni che, in molti casi, [...]
esigono indipendenza dal livello politico e non consonanza con lo
stesso, la salvaguardia del principio di continuita' dell'azione
amministrativa».
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale ordinario di Brescia ha sollevato questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 99, commi 1, 2 e 3, del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali), in riferimento all'art. 97 della
Costituzione, nelle parti in cui tale disposizione prevede che il
sindaco nomini il segretario comunale, che la nomina abbia durata
corrispondente a quella del mandato del sindaco, con automatica
cessazione dell'incarico al termine del mandato di quest'ultimo, e
che la nomina sia disposta non prima di sessanta giorni e non oltre
centoventi giorni dalla data di insediamento del sindaco, decorsi i
quali il segretario e' confermato.
Dubita in primo luogo il rimettente che sia in contrasto con
l'art. 97 Cost. la previsione di una decadenza automatica del
segretario comunale alla cessazione del mandato del sindaco,
previsione da cui risulta una durata dell'incarico di segretario
comunale corrispondente a quella dell'organo che lo ha nominato. Pur
riconoscendo la posizione di apicalita' della figura in esame
nell'organizzazione amministrativa del Comune, il giudice a quo
sottolinea che il segretario comunale e' essenzialmente titolare di
funzioni tecnico-professionali, gestionali e consultive di carattere
neutrale. I suoi compiti sarebbero specificamente enucleati dalla
legge in chiave di supporto tecnico e di collaborazione alle
attivita' comunali, «in funzione di verifica del parametro di
conformita' dell'ente locale alla legge nonche' in particolare al
rispetto dei vincoli, anche finanziari». Presentandosi il segretario
comunale quale garante del rispetto della legge e della regolarita'
delle procedure, ne discende che per ricoprire tale incarico non
sarebbe necessaria la «personale adesione agli orientamenti politici
di chi lo nomina», come invece il meccanismo della nomina e della
decadenza automatica farebbero supporre. Del resto, la nomina da
parte del sindaco, pur discrezionale, sarebbe ben delimitata dalla
necessita' di attingere ad un albo, poiche' il segretario comunale
deve essere scelto fra soggetti che hanno dimostrato di possedere le
competenze professionali necessarie superando un concorso pubblico.
Infine, l'incarico non prevederebbe ne' richiederebbe una stretta
collaborazione al processo di elaborazione delle scelte di indirizzo
dell'ente comunale.
In secondo luogo, ritiene il Tribunale di Brescia che sia in
contrasto con l'art. 97 Cost. la stessa attribuzione al sindaco del
potere di nomina del segretario comunale. In tal modo, infatti, il
segretario comunale sarebbe nominato dal soggetto politico i cui atti
e' chiamato a vagliare, e verrebbe posto alle sue dipendenze
funzionali, in contraddizione con le funzioni di controllo che gli
sono riservate e con il suo ruolo generale di garante della
conformita' legale, statutaria e regolamentare degli atti dell'ente.
2.- Va preliminarmente dichiarata inammissibile, per difetto di
motivazione sulla rilevanza, la questione di legittimita'
costituzionale da ultimo enunciata, in riferimento al potere di
nomina del segretario comunale conferito al sindaco dall'art. 99,
comma 1, del d.lgs. n. 267 del 2000.
La questione viene infatti sollevata nell'ambito di un giudizio
promosso dal segretario decaduto per l'accertamento
dell'illegittimita' dei provvedimenti di nomina del nuovo segretario,
al fine di ottenere il riconoscimento del suo diritto al ripristino
del rapporto di servizio con il Comune oppure, in subordine, la
condanna di quest'ultimo al risarcimento dei danni derivanti dalla
«revoca» dell'incarico. Nessuna spiegazione viene fornita dal giudice
rimettente in ordine alla necessita' di fare applicazione - in un
tale giudizio, nel quale viene in specifico rilievo la disposizione
che prevede la decadenza automatica del segretario comunale, salva
possibilita' di conferma - della norma che riconosce al sindaco il
potere di nomina. Di conseguenza, non viene nemmeno illustrata la
ragione per la quale la decisione sulla relativa questione di
legittimita' costituzionale risulterebbe pregiudiziale per la
definizione del processo principale. E la mancata indicazione di
plausibili ragioni che depongano per l'applicabilita' della
disposizione e per la pregiudizialita' della questione si risolve in
un difetto di motivazione sulla rilevanza, dal quale consegue
l'inammissibilita' della questione stessa (ex multis, sentenze n. 209
e n. 119 del 2017; ordinanza n. 202 del 2018).
3.- La decisione della questione di legittimita' costituzionale
relativa alla previsione dell'automatica decadenza del segretario
comunale al cessare del mandato del sindaco richiede invece,
preliminarmente, una sintetica descrizione dell'evoluzione della
normativa in materia.
3.1.- La figura del segretario comunale, all'indomani
dell'unificazione, trova disciplina nella legge 20 marzo 1865, n.
2248 (Per l'unificazione amministrativa del Regno d'Italia), che
all'art. 10 dell'allegato A disponeva che ogni Comune, oltre al
consiglio e alla giunta, avesse un segretario, dipendente del Comune,
e un ufficio comunale, con funzioni di certificazione e controllo.
L'art. 87 del medesimo allegato A stabiliva che il segretario fosse
nominato dal consiglio comunale e l'art 18, terzo comma, del Decreto
8 giugno 1865, n. 2321 (Col quale e' approvato il Regolamento per
l'esecuzione della Legge sull'amministrazione comunale e
provinciale), precisava che egli dovesse essere scelto fra gli
abilitati all'esercizio della professione, conseguita per esami
presso le prefetture.
La successiva legge 30 dicembre 1888, n. 5865 (Che modifica la
legge comunale e provinciale), all'art. 2, provvede ad una
stabilizzazione del suo incarico, prevedendo che il segretario
comunale nominato per la prima volta «dura in ufficio due anni»,
mentre le conferme successive devono essere date per almeno sei anni.
La disposizione aggiunge che «non puo' essere licenziato prima del
termine pel quale fu nominato, senza deliberazione motivata presa dal
Consiglio comunale con l'intervento di almeno due terzi dei
consiglieri».
Il regio decreto 12 febbraio 1911, n. 297 (Che approva l'annesso
regolamento per l'esecuzione della legge comunale e provinciale)
stabilisce che per la sua nomina e' obbligatorio il pubblico concorso
(art. 94) confermando che gli esami per il conseguimento della
relativa patente d'idoneita' hanno luogo periodicamente presso le
prefetture (art. 72).
Nel periodo fascista, il regio decreto legge 17 agosto 1928, n.
1953 (Stato giuridico ed economico dei segretari comunali) muta
significativamente la situazione. Da figura comunale, il segretario
viene trasformato in funzionario statale, soggetto alle disposizioni
sullo stato giuridico degli impiegati civili dello Stato. Dal punto
di vista delle funzioni, continua a essere organo di certificazione e
di controllo di legalita' sull'attivita' dei Comuni, ma tale ruolo e'
ora essenzialmente svolto per conto del Ministero dell'interno, in
vista di una compressione delle autonomie locali. Previo superamento
di un pubblico concorso, e' nominato dal prefetto della provincia o,
per i Comuni maggiori, con «decreto reale promosso dal Ministro per
l'Interno» (art. 3). Al termine del primo anno di servizio, il
prefetto puo' «conferire la nomina definitiva» (art. 7). Nel caso in
cui «l'esperimento» del primo anno non fosse stato ritenuto
soddisfacente, il segretario veniva dispensato dal servizio, a meno
che il prefetto non intendesse «prorogare per un altro anno la durata
dell'esperimento» (ancora art. 7).
Lo stato giuridico dei segretari comunali e provinciali viene
ulteriormente organizzato dalla legge 27 giugno 1942, n. 851
(Modificazioni al testo unico della legge comunale e provinciale,
approvato con R. decreto 3 marzo 1934, n. 383, concernenti il nuovo
stato giuridico dei segretari comunali e provinciali), che, all'art.
1, modificando l'art. 176 del r.d. n. 383 del 1934, prevede la loro
iscrizione in un ruolo nazionale diviso in gradi e la nomina «con
decreto del Ministro per l'interno».
3.2.- Nell'ordinamento repubblicano si susseguono interventi di
riforma, che organizzano variamente il ruolo e la carriera dei
segretari comunali e provinciali, senza tuttavia modificare, in un
primo momento, il procedimento di nomina e il loro stato giuridico di
funzionari statali (legge 8 giugno 1962, n. 604, recante
«Modificazioni allo stato giuridico e all'ordinamento della carriera
dei segretari comunali e provinciali», e decreto del Presidente della
Repubblica 23 giugno 1972, n. 749, recante «Nuovo ordinamento dei
segretari comunali e provinciali»).
La stessa legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle
autonomie locali) non modifica la natura di funzionario pubblico del
segretario comunale, ne' interviene direttamente sulle procedure per
la sua nomina. Indica, tuttavia, i criteri per una successiva
riforma: la creazione di un «organismo collegiale» territorialmente
articolato, presieduto dal Ministro dell'interno, «composto
pariteticamente dai rappresentanti degli enti locali», preposto alla
tenuta dell'albo dei segretari comunali e provinciali e chiamato a
esercitare nei loro confronti «funzioni d'indirizzo e di
amministrazione». Significativamente, la legge prevede altresi' che
una successiva normativa dovra' indicare le «modalita' di concorso
degli enti locali» alla nomina e revoca del segretario.
In un contesto riformatore che aveva appena visto l'introduzione
dell'elezione popolare diretta dei sindaci, con la legge 25 marzo
1993, n. 81 (Elezione diretta del sindaco, del presidente della
provincia, del consiglio comunale e del consiglio provinciale),
queste evocate modalita' di concorso degli enti locali trovano
effettivamente realizzazione con la modifica disposta dall'art. 1,
comma 84, della legge 28 dicembre 1995, n. 549 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica), in virtu' della quale
nomina e revoca del segretario comunale sono disposte «d'intesa con
il sindaco».
Tra le funzioni, si affacciano poteri gestionali e di supporto
all'attivita' degli organi d'indirizzo: l'art. 52, comma 3, della
legge n. 142 del 1990 prevede che il segretario «sovraintende allo
svolgimento delle funzioni dei dirigenti e ne coordina l'attivita',
cura l'attuazione dei provvedimenti, e' responsabile dell'istruttoria
delle deliberazioni, provvede ai relativi atti esecutivi e partecipa
alle riunioni della giunta e del consiglio».
Per contro, il successivo art. 53, comma 1, della legge n. 142
del 1990 attribuisce al segretario il compito di esprimere un parere
«sotto il profilo di legittimita'» per ogni proposta di deliberazione
da sottoporre alla giunta e al consiglio, parere che si aggiunge a
quello reso sulla regolarita' tecnica e contabile da parte del
responsabile del servizio interessato e del responsabile di
ragioneria. La previsione di tale parere di legittimita', non
vincolante ma obbligatoriamente richiesto al segretario comunale e da
inserire nelle relative deliberazioni, introduce una fase necessaria
del procedimento di formazione degli atti. Nel contesto di quella
fase di riforme, l'innovazione appare il risultato di una mediazione
fra le opposte istanze di chi avrebbe preferito un piu' penetrante
visto di legittimita', in funzione di controllo sull'attivita' degli
enti locali, e di chi, al contrario, temeva che simili forme di
vigilanza avrebbero messo a rischio l'autonomia di Comuni e Province.
Oggetto di controverse valutazioni - indispensabile baluardo di
legalita' per alcuni, per altri fonte di un potere interdittivo e
d'intralcio sull'attivita' dei sindaci - , la previsione di un tale
parere viene soppressa ad opera della legge 15 maggio 1997, n. 127
(Misure urgenti per lo snellimento dell'attivita' amministrativa e
dei procedimenti di decisione e di controllo), anch'essa
significativamente intervenuta a distanza di pochi anni
dall'introduzione dell'elezione popolare diretta dei sindaci.
E' proprio la legge n. 127 del 1997, del resto, a determinare un
rilevante mutamento della complessiva fisionomia del segretario
comunale. Essa riconosce ai sindaci il potere di nominarlo in
autonomia, fra gli iscritti al relativo albo, cui si continua
peraltro ad accedere tramite concorso pubblico. L'innovazione,
coerente con il contesto riformatore del periodo, trascina con se' la
necessita' di attenuare il legame che il segretario comunale mantiene
con l'apparato statale: e cosi' si spiega anche la previsione per cui
l'albo dei segretari viene affidato alla gestione di una
neo-istituita agenzia, pur soggetta alla vigilanza del Ministero
dell'interno, ma avente personalita' giuridica di diritto pubblico e
dotata di autonomia organizzativa, gestionale e contabile, articolata
anche per sezioni regionali e composta da rappresentanti delle
autonomie locali. Il segretario comunale viene esplicitamente
definito dipendente di tale agenzia e, attraverso questa scelta, la
sua diretta dipendenza dal Ministero dell'interno viene interrotta o,
quanto meno, "filtrata" dalla presenza dell'agenzia.
In coerenza con un contesto riformatore che intende accentuare
l'autonomia degli enti locali, e' la stessa legge n. 127 del 1997 a
introdurre (all'art. 17, comma 70) il principio messo in discussione
dall'ordinanza di rimessione, secondo cui la durata dell'incarico di
segretario comunale, a parte i casi di revoca per violazione dei
doveri d'ufficio, corrisponde a quella del mandato del sindaco che lo
ha nominato, salvo conferma. In quel contesto, il principio e' anche
frutto della diffusa convinzione secondo cui, negli enti locali, le
scelte politiche e quelle gestionali risulterebbero spesso frammiste,
e la responsabilita' amministrativa finirebbe col diventare un
elemento della stessa responsabilita' politica del sindaco eletto
direttamente, deducendosene cosi' la necessita' di attribuire a
quest'ultimo l'individuazione dei suoi piu' stretti collaboratori
amministrativi, fra i quali vien fatto rientrare il segretario
comunale.
La complessiva disciplina cosi' elaborata confluisce nel decreto
legislativo n. 267 del 2000, che all'art. 99 contiene la disposizione
censurata.
Intervengono successivamente ulteriori modifiche, che incidono
sia sul rapporto di lavoro, sia sulle funzioni assegnate al
segretario comunale.
Rispetto al primo profilo, in particolare, il decreto legge 31
maggio del 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione
finanziaria e di competitivita' economica), convertito, con
modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, sopprime la
ricordata agenzia autonoma per la gestione dell'albo dei segretari
comunali e provinciali, stabilendo che ad essa succeda, a titolo
universale, il Ministero dell'interno, con conseguente trasferimento
di risorse strumentali e personale. Dopo lo slancio autonomista che
aveva nutrito le riforme della seconda meta' degli anni novanta del
secolo scorso, il segretario comunale torna cosi' ad essere, quanto
al rapporto d'ufficio, un funzionario del Ministero dell'interno.
Essendo pero' nominato dal sindaco, e trovandosi funzionalmente alle
dipendenze del Comune, instaura contemporaneamente con quest'ultimo
il proprio rapporto di servizio: situazione, quindi, in cui
l'amministrazione datrice di lavoro (non piu' l'agenzia, ma il
Ministero dell'interno) continua a non coincidere con quella che ne
utilizza le prestazioni. E la giurisprudenza di legittimita' e quella
amministrativa sottolineano concordemente che il segretario comunale,
benche' dipenda personalmente dal sindaco, intrattenendo un rapporto
funzionale con l'amministrazione locale, resta tuttavia un
funzionario statale, e il suo status giuridico, ancorche'
particolare, e' interamente disciplinato dalla legislazione statale
(Corte di cassazione, sezione lavoro, sentenza 11 agosto 2016, n.
17065; Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenza 5 aprile 2005, n.
1490).
Dal secondo punto di vista, quello delle funzioni, rispetto a
quelle complessivamente previste dal d.lgs. n. 267 del 2000, la
legislazione le arricchisce: cosi', in particolare, la legge n. 190
del 2012, nonche' il decreto legislativo 14 marzo del 2013, n. 33
(Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e
gli obblighi di pubblicita', trasparenza e diffusione di informazioni
da parte delle pubbliche amministrazioni), attribuiscono al
segretario comunale, di norma, il ruolo di responsabile della
prevenzione della corruzione e quello di responsabile della
trasparenza.
Da ultimo, merita ricordare che la legge 7 agosto 2015, n. 124
(Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle
amministrazioni pubbliche) aveva inteso procedere alla soppressione
della figura del segretario comunale. Tra i principi e criteri
direttivi cui il Governo avrebbe dovuto attenersi figurava, infatti,
sia il mantenimento della diversa figura del direttore generale di
cui all'art. 108 del d.lgs. n. 267 del 2000, sia, appunto, la
soppressione del segretario comunale e di quello provinciale, con
«attribuzione alla dirigenza [...] dei compiti di attuazione
dell'indirizzo politico, coordinamento dell'attivita' amministrativa
e controllo della legalita' dell'azione amministrativa; mantenimento
della funzione rogante in capo ai dirigenti apicali aventi i
prescritti requisiti» (art. 11, comma 1, lettera b, numero 4).
Peraltro, la stessa norma faceva «obbligo per gli enti locali di
nominare comunque un dirigente apicale con compiti di attuazione
dell'indirizzo politico, coordinamento dell'attivita' amministrativa
e controllo della legalita' dell'azione amministrativa».
L'intervenuta dichiarazione di illegittimita' costituzionale di
alcune delle disposizioni contenute nella legge n. 124 del 2015
(sentenza n. 251 del 2016), nella parte in cui prevedevano che i
decreti legislativi attuativi fossero adottati previa acquisizione
del parere, anziche' previa intesa, in sede di Conferenza unificata o
in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, ha infine
interrotto, per i profili che qui rilevano, il compimento della
riforma.
4.- Pur limitando l'attenzione alle trasformazioni succedutesi a
partire dall'entrata in vigore della Costituzione repubblicana,
l'evoluzione della normativa relativa al segretario comunale appare
ispirata da concezioni spesso diverse e da disegni riformatori non
sempre coerenti. E se in tale complessa evoluzione una linea di
continuita' e' rintracciabile, essa consiste nella incessante ricerca
di punti di equilibrio fra due esigenze non facilmente conciliabili:
il riconoscimento dell'autonomia degli enti locali, da una parte, e
la necessita', dall'altra, di garantire adeguati strumenti di
controllo della loro attivita'.
Nella stessa disciplina vigente - un aspetto significativo della
quale e' ora posto all'attenzione di questa Corte - si mantiene il
carattere peculiare, e non sempre univocamente delineato, della
figura del segretario comunale, frutto della ricordata evoluzione.
Lo statuto burocratico e funzionale che lo caratterizza resta
segnato da aspetti tra loro in apparenza dissonanti. Da un lato
funzionario statale assunto per concorso, ma dall'altro preposto allo
svolgimento effettivo delle sue funzioni attraverso una nomina
relativamente discrezionale del sindaco; non revocabile ad nutum
durante il mandato (salvo che per violazione dei doveri d'ufficio),
ma destinato a cessare automaticamente dalle proprie funzioni al
mutare del sindaco (salvo conferma), eppure anche in tal caso
garantito nella stabilita' del suo status giuridico ed economico e
del suo rapporto d'ufficio, permanendo iscritto all'albo dopo la
mancata conferma e restando percio' a disposizione per successivi
incarichi; decaduto «automaticamente dall'incarico con la cessazione
del mandato del sindaco», come si esprime la legge, ciononostante
chiamato a continuare nelle sue funzioni per un periodo non breve,
non inferiore a due e non superiore a quattro mesi, in attesa di
eventuale conferma, a garanzia della stessa continuita' dell'azione
amministrativa; titolare di attribuzioni multiformi, come si dira'
meglio: neutrali, di controllo e di certificazione, da una parte, ma
dall'altra di gestione quasi manageriale e di supporto propositivo
all'azione degli organi comunali.
5.- Alla luce di tali peculiarita' e tenendo conto della
giurisprudenza costituzionale in materia di meccanismi di spoils
system, la questione sollevata sull'art. 99, commi 2 e 3, del d.lgs.
n. 267 del 2000, non e' fondata.
5.1.- Questa Corte ha piu' volte affermato l'incompatibilita' con
l'art. 97 Cost. di disposizioni di legge, statali o regionali, che
prevedono meccanismi di revocabilita' ad nutum o di decadenza
automatica dalla carica, dovuti a cause estranee alle vicende del
rapporto instaurato con il titolare, non correlati a valutazioni
concernenti i risultati conseguiti da quest'ultimo nel quadro di
adeguate garanzie procedimentali (sentenze n. 52 e n. 15 del 2017, n.
20 del 2016, n. 104 e n. 103 del 2007), quando tali meccanismi siano
riferiti non al personale addetto agli uffici di diretta
collaborazione con l'organo di governo (sentenza n. 304 del 2010)
oppure a figure apicali, per le quali risulti decisiva la personale
adesione agli orientamenti politici dell'organo nominante, ma a
titolari di incarichi dirigenziali che comportino l'esercizio di
funzioni tecniche di attuazione dell'indirizzo politico (sentenze n.
269 del 2016, n. 246 del 2011, n. 81 del 2010 e n. 161 del 2008).
Ebbene, per quanto sia qui in questione una decadenza automatica
che la disposizione sospettata d'incostituzionalita' collega
esclusivamente ad una causa indipendente dalle modalita' di
esecuzione dell'incarico (la cessazione per qualsiasi causa del
mandato del sindaco, conseguente a dimissioni, elezione del nuovo
sindaco ecc.), il complessivo statuto e le diverse funzioni affidate
dalla legge al segretario comunale restituiscono l'immagine di un
incarico non paragonabile a quelli sui quali questa Corte e' finora
intervenuta con le pronunce di accoglimento ricordate.
Per questo, non e' possibile l'applicazione al caso di specie dei
principi che la giurisprudenza costituzionale ormai costante ha
elaborato in tema di limiti all'applicazione dei meccanismi di spoils
system.
5.2.- Il segretario comunale e' certamente figura apicale e
altrettanto certamente intrattiene con il sindaco rapporti diretti,
senza intermediazione di altri dirigenti o strutture amministrative.
Il dato, pur importante, non e' tuttavia di univoco significato,
come molti di quelli riferibili al segretario comunale, e trova
immediato contraltare nel rilievo che apicalita' e immediatezza di
rapporto col vertice del Comune non richiedono necessariamente una
sua personale adesione agli obbiettivi politico-amministrativi del
sindaco. La scelta del segretario, infatti, pur fiduciaria e condotta
intuitu personae, presuppone l'esame dei curricula di coloro che
hanno manifestato interesse alla nomina e richiede quindi non solo la
valutazione del possesso dei requisiti generalmente prescritti, ma
anche la considerazione, eventualmente comparativa, delle pregresse
esperienze tecniche, giuridiche e gestionali degli aspiranti.
Neppure quest'ultimo aspetto risulta, a sua volta, risolutivo.
Quel che piu' conta, infatti, e' che, nel caso di specie, il
carattere fiduciario insito nell'atto di nomina non si esaurisce con
esso, come accadrebbe se, dopo la nomina, il segretario si limitasse
ad esercitare le sole funzioni di certificazione, di controllo di
legalita' o di attuazione di indirizzi altrui.
Tali compiti appartengono certo al nucleo originario e
tradizionale della funzione segretariale, come del resto i compiti di
verbalizzazione, rogito - su richiesta dell'ente - dei contratti nei
quali quest'ultimo e' parte, autenticazione delle scritture private e
degli atti unilaterali, nell'interesse dell'ente stesso.
Ma, oltre a questo primo gruppo di attribuzioni, al segretario
comunale sono anche affidate dalla legge cruciali funzioni di
collaborazione e di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti
degli organi comunali in ordine alla conformita' dell'azione
amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti (art. 97,
comma 2, del d.lgs. n. 267 del 2000) nonche' funzioni consultive,
referenti e di assistenza alle riunioni del consiglio e della giunta
(art. 97, comma 4, lettera a, del d.lgs. n. 267 del 2000). Pur
soppresso il parere di legittimita' piu' sopra menzionato, gli resta
attribuita la redazione, se l'ente non ha responsabili dei servizi,
del parere di regolarita' tecnica su ogni proposta di deliberazione
sottoposta alla giunta e al consiglio dell'ente che non costituisca
mero atto d'indirizzo (art. 49 del d.lgs. n. 267 del 2000).
Si tratta di funzioni che contribuiscono anch'esse ad assicurare
la conformita' dell'azione dell'ente alle leggi, allo statuto e ai
regolamenti, in piena coerenza con il ruolo del segretario quale
controllore di legalita'. Esse contengono, tuttavia, anche un quid
pluris, alludendo ad un suo ruolo ulteriore.
Come ha messo efficacemente in luce l'Avvocatura generale dello
Stato, l'assistenza del segretario alle riunioni degli organi
collegiali del Comune, con funzioni consultive, referenti e di
supporto, non ha il mero scopo di consentire la verbalizzazione, ma
anche quello di permettergli di intervenire, sia nel procedimento di
formazione degli atti, sia, se richiesto, nella fase piu'
propriamente decisoria, in relazione a tutti gli aspetti giuridici
legati al piu' efficace raggiungimento del fine pubblico.
Allo stesso modo, il parere di regolarita' tecnica su ogni
proposta di deliberazione sottoposta a giunta e consiglio si
configura quale intervento preliminare volto a sottolineare se e in
che modo la proposta pone le corrette premesse per il raggiungimento
dell'interesse pubblico volta a volta tutelato dalla legge.
Si tratta di competenze che presuppongono anche un ruolo attivo e
propositivo del segretario comunale. Esse infatti gli consentono di
coadiuvare e supportare sindaco e giunta nella fase preliminare della
definizione dell'indirizzo politico-amministrativo e non possono
quindi non influenzarla: non gia' nel senso di indicare o sostenere
obbiettivi specifici, piuttosto nella direzione di mostrare se quegli
obbiettivi possono essere legittimamente inclusi fra i risultati che
gli organi di direzione politico-amministrativa intendono
raggiungere, indicando anche, nel momento stesso in cui la decisione
deve essere assunta, i percorsi preclusi, o anche solo resi piu'
difficoltosi, dalla necessita' di rispettare leggi, statuto e
regolamenti.
Si e' insomma in presenza di compiti la cui potenziale estensione
non rende irragionevole la scelta legislativa, che permette al
sindaco neoeletto di non servirsi necessariamente del segretario in
carica.
Un terzo gruppo di funzioni del segretario comunale e' di
carattere eminentemente gestionale. Innanzitutto, nei Comuni con
popolazione inferiore ai centomila abitanti (art. 97, comma 4,
lettera e, del d.lgs. n. 267 del 2000, che rinvia all'art. 108, comma
4, del medesimo d.lgs.), il segretario puo' essere nominato (anche)
direttore generale. In tal caso, e' chiamato a svolgere funzioni di
attuazione degli indirizzi e degli obbiettivi stabiliti dagli organi
di governo dell'ente, dovendone predisporre il piano dettagliato, e a
lui rispondono, nell'esercizio delle loro attivita', i dirigenti
dell'ente. Ma anche laddove un direttore generale non vi sia, o
comunque il segretario comunale non sia nominato tale, il d.lgs. n.
267 del 2000 richiede a quest'ultimo di sovrintendere allo
svolgimento delle funzioni dei dirigenti, coordinandone l'attivita'
(art. 97, comma 4, del d.lgs. n. 267 del 2000). Funzioni di gestione
gli sono affidate, infine, quando sia nominato responsabile di
servizio (art. 97, comma 4, lettera d, del d.lgs. n. 267 del 2000),
cio' che accade particolarmente nei Comuni di piccole dimensioni, ove
non vi e' personale idoneo ad assumere compiti dirigenziali.
Come e' evidente, nei casi in cui sia nominato anche direttore
generale, la specificita' della figura del segretario comunale, gia'
da riconoscergli in virtu' delle complessive funzioni svolte, si
accentua, considerando in particolare che il direttore generale e'
revocabile ad nutum previa deliberazione della giunta comunale e che
la durata del suo incarico, come del resto quella del segretario, non
puo' comunque eccedere quella del mandato del sindaco (art. 108 del
d.lgs. n. 267 del 2000). In disparte la ovvia possibilita' di
distinguere le differenti funzioni spettanti al medesimo soggetto
nelle sue distinte vesti di segretario o direttore, e di prefigurare
pertanto per esse separati destini, non si puo' trascurare come il
doppio incarico contribuisca, nelle ipotesi date, ad accrescere il
carattere fiduciario della stessa funzione di segretario e comunque a
confermarne quella peculiarita', che lo sottrae all'automatica
applicazione dei principi elaborati da questa Corte in tema di spoils
system.
Allo stesso modo, a tale automatica applicazione osta la
disposizione del d.lgs. n. 267 del 2000 che prevede, infine e
significativamente, che l'elenco dei compiti che possono essere
affidati al segretario comunale sia "aperto" e percio' modellato
anche sulle specifiche esigenze del Comune, disponendo che egli
eserciti ogni altra funzione attribuitagli dallo statuto o dai
regolamenti o conferitagli dal sindaco (art. 97, comma 4, lettera d,
del d.lgs. n. 267 del 2000).
6.- In definitiva, la soluzione censurata dall'ordinanza di
rimessione si presenta come riflesso di un non irragionevole punto di
equilibrio tra le ragioni dell'autonomia degli enti locali, da una
parte, e le esigenze di un controllo indipendente sulla loro
attivita', dall'altro. Da questo punto di vista, tenendo conto delle
ricordate peculiarita' delle funzioni del segretario comunale, la
previsione della sua decadenza alla cessazione del mandato del
sindaco non raggiunge la soglia oltre la quale vi sarebbe violazione
dell'art. 97 Cost., non traducendosi nell'automatica compromissione
ne' dell'imparzialita' dell'azione amministrativa, ne' della sua
continuita'.
Non e' quindi fondata la questione di legittimita' costituzionale
relativa all'art. 99, commi 2 e 3, del d.lgs. n. 267 del 2000.