ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi
1072, 1079 e 1080, della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio
pluriennale per il triennio 2018-2020), promosso dalla Regione
Veneto, con ricorso notificato il 27 febbraio 2018, depositato in
cancelleria il 6 marzo 2018, iscritto al n. 21 del registro ricorsi
2018 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 16,
prima serie speciale, dell'anno 2018.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella udienza pubblica del 19 febbraio 2019 il Giudice
relatore Daria de Pretis;
uditi gli avvocati Ezio Zanon e Andrea Manzi per la Regione
Veneto e l'avvocato dello Stato Gianni De Bellis per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- La Regione Veneto ha impugnato diverse disposizioni della
legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato
per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio
2018-2020), fra le quali l'art. 1, commi 1072, 1079 e 1080, oggetto
del settimo e ottavo motivo di ricorso.
Il comma 1072 rifinanzia il cosiddetto fondo investimenti,
istituito dall'art. 1, comma 140, della legge 11 dicembre 2016, n.
232 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2017 e
bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019). In particolare, il
comma 1072, nel testo vigente al momento della proposizione del
ricorso, stabiliva quanto segue: «Il fondo da ripartire di cui
all'articolo 1, comma 140, della legge 11 dicembre 2016, n. 232, e'
rifinanziato per 800 milioni di euro per l'anno 2018, per 1.615
milioni di euro per l'anno 2019, per 2.180 milioni di euro per
ciascuno degli anni dal 2020 al 2023, per 2.480 milioni di euro per
l'anno 2024 e per 2.500 milioni di euro per ciascuno degli anni dal
2025 al 2033. Le predette risorse sono ripartite nei settori di spesa
relativi a: a) trasporti e viabilita'; b) mobilita' sostenibile e
sicurezza stradale; c) infrastrutture, anche relative alla rete
idrica e alle opere di collettamento, fognatura e depurazione; d)
ricerca; e) difesa del suolo, dissesto idrogeologico, risanamento
ambientale e bonifiche; f) edilizia pubblica, compresa quella
scolastica e sanitaria; g) attivita' industriali ad alta tecnologia e
sostegno alle esportazioni; h) digitalizzazione delle amministrazioni
statali; i) prevenzione del rischio sismico; l) investimenti in
riqualificazione urbana e sicurezza delle periferie; m) potenziamento
infrastrutture e mezzi per l'ordine pubblico, la sicurezza e il
soccorso; n) eliminazione delle barriere architettoniche. Restano
fermi i criteri di utilizzo del fondo di cui al secondo, terzo e
quarto periodo del citato comma 140. I decreti del Presidente del
Consiglio dei ministri di riparto del fondo di cui al primo periodo
sono da adottare, ai sensi dell'articolo 17 della legge 23 agosto
1988, n. 400, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore
della presente legge».
La norma impugnata, dunque, rinviava al citato art. 1, comma 140,
della legge n. 232 del 2016 per quel che riguarda i criteri di
utilizzo del fondo. Al momento del ricorso, il comma 140, dopo il
primo periodo, stabiliva quanto segue: «L'utilizzo del fondo di cui
al primo periodo e' disposto con uno o piu' decreti del Presidente
del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'economia e
delle finanze, di concerto con i Ministri interessati, in relazione
ai programmi presentati dalle amministrazioni centrali dello Stato.
Gli schemi dei decreti sono trasmessi alle Commissioni parlamentari
competenti per materia, le quali esprimono il proprio parere entro
trenta giorni dalla data dell'assegnazione; decorso tale termine, i
decreti possono essere adottati anche in mancanza del predetto
parere. Con i medesimi decreti sono individuati gli interventi da
finanziare e i relativi importi, indicando, ove necessario, le
modalita' di utilizzo dei contributi [...]».
Secondo la Regione Veneto, «il Fondo e' destinato a finanziare
programmi presentati dalle amministrazioni centrali dello Stato, ma
che intervengono anche in settori che investono direttamente le
competenze concorrenti delle Regioni, senza pero' che sia previsto
alcun coinvolgimento delle Regioni nell'adozione dei Decreti del
Presidente del Consiglio dei Ministri relativi all'utilizzo del
suddetto fondo [...]». In particolare, gli interventi finanziabili
interferirebbero, salvo quelli di cui alle lettere h) ed m), «su
materie sicuramente di competenza concorrente come la "ricerca
scientifica e tecnologica", "grandi reti di trasporto e di
navigazione", "governo del territorio", "protezione civile",
"edilizia scolastica", se non addirittura di competenza residuale
regionale come il trasporto pubblico locale».
La ricorrente indica specificamente gli oggetti del fondo
afferenti a materie regionali, osservando che in tali ambiti «e'
quindi ravvisabile perlomeno un intreccio e una concorrenza di
competenze statali e regionali»; sarebbe dunque «evidente [...] che
l'intervento normativo statale struttura, abilitando le
amministrazioni centrali a presentare i relativi progetti,
un'avocazione in sussidiarieta' di attribuzioni spettanti alle
Regioni, in quanto connesse a materie rimesse alla competenza
concorrente e addirittura residuale delle Regioni».
La Regione ritiene che la norma impugnata «disattend[a]
completamente i presupposti che soli, secondo la consolidata
giurisprudenza [...] costituzionale, rendono legittima la suddetta
chiamata in sussidiarieta'» (si cita la sentenza n. 92 del 2011):
infatti, «dal momento che in relazione ai decreti del Presidente del
Consiglio dei ministri con cui sono individuati gli interventi da
finanziare, i relativi importi e, se necessario, le modalita' di
utilizzo dei contributi, non e' previsto alcun coinvolgimento delle
Regioni», si determinerebbe «la violazione degli articoli 117, III e
IV comma e 118 della Costituzione, nonche' del principio di leale
collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost.».
Inoltre, la mancata previsione di un'intesa implicherebbe la
violazione dell'art. 119 Cost., «dal momento che le disposizioni
impugnate strutturano [in materie regionali] forme di finanziamento
non riconducibili ad alcuna delle modalita' costituzionalmente
consentite dal suddetto art. 119 Cost.». Nel caso di specie, si
tratterebbe di «risorse "aggiuntive" rispetto "alla ordinaria
capacita' finanziaria regionale", peraltro che vengono investite su
progetti delle amministrazioni statali ma inerenti a ambiti di
competenza regionale».
La ricorrente conclude osservando che la mancata previsione di
un'intesa con le regioni potrebbe ingenerare «la prassi di
assegnazioni di risorse, non solo i) sganciate dalla puntuale
rilevazione delle esigenze dei territori in cui le infrastrutture
vengono realizzate [...] ma anche ii) in difetto della necessaria
trasparenza che deve accompagnare le scelte statali di investimento
in tali ambiti: una determinata realta' territoriale puo' infatti
risultare favorita e un'altra penalizzata in forza di una
discrezionalita' politica destinata a rimanere oscura per l'insieme
delle Regioni».
2.- La Regione Veneto ha impugnato anche i commi 1079 e 1080
dell'art. 1 della legge n. 205 del 2017.
Il comma 1079, al primo periodo, dispone quanto segue: «Nello
stato di previsione del Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti e' istituito il Fondo per la progettazione degli enti
locali, destinato al cofinanziamento della redazione dei progetti di
fattibilita' tecnica ed economica e dei progetti definitivi degli
enti locali per opere destinate alla messa in sicurezza di edifici e
strutture pubbliche, con una dotazione di 30.000.000 di euro per
ciascuno degli anni dal 2018 al 2030».
Il comma 1080 stabilisce quanto segue: «I criteri e le modalita'
di accesso, selezione e cofinanziamento dei progetti, nonche' le
modalita' di recupero delle risorse in caso di mancato rispetto dei
termini indicati ai commi 1082 e 1083, sono definiti con decreto del
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti. I progetti ammessi a
cofinanziamento devono essere previsti nella programmazione delle
amministrazioni proponenti. Possono essere finanziati anche i costi
connessi alla redazione dei bandi di gara, alla definizione degli
schemi di contratto e alla valutazione della sostenibilita'
finanziaria dei progetti».
Secondo la Regione Veneto, tali norme, «nella misura in cui non
prevedono, nell'emanazione del decreto del Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti, alcun coinvolgimento delle Regioni,
si pongono in violazione degli artt. 117, III comma, 118, 119 nonche'
degli art. 5 e 120 Cost. sul principio di leale collaborazione»,
poiche' il settore oggetto di finanziamento («messa in sicurezza di
edifici e strutture pubbliche») atterrebbe ad ambiti di competenza
statale e regionale (fra i quali il governo del territorio, la
protezione civile e la tutela della salute).
La norma censurata concretizzerebbe «un intervento speciale di
finanziamento statale agli enti locali» non riconducibile agli
«interventi speciali» di cui all'art. 119, quinto comma, Cost. in
quanto «non assume carattere straordinario, ma i) ha una valenza
temporale di ben tredici anni e ii) e' diretto alla generalita' dei
Comuni». Dunque, la norma impugnata istituirebbe un «fondo statale a
destinazione vincolata in un ambito materiale dove si realizza una
concorrenza di competenze», senza prevedere «alcuna forma di
concertazione con le Regioni ai fini dell'adozione del decreto del
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti diretto a determinare i
criteri di accesso al fondo stesso». Secondo la Regione, solo la
previsione di un'intesa in sede di Conferenza unificata potrebbe
rendere legittimo un fondo a destinazione vincolata.
3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si e' costituito in
giudizio con atto depositato il 9 aprile 2018. In esso la difesa
erariale non argomenta in relazione al comma 1072 ma solo con
riferimento ai commi 1079 e 1080.
L'Avvocatura osserva che le norme impugnate prevedono «un
intervento finanziario, realizzato mediante l'istituzione di un fondo
separato a gestione ministeriale, rivolto ad edifici e strutture
pubbliche locali», ed incidono «nella materia "sicurezza di edifici e
strutture pubbliche" (si sottolinea, degli enti locali)».
Secondo la difesa statale, il motivo di ricorso presenterebbe
profili di inammissibilita'. Essa ricorda che le regioni possono far
valere solo la violazione del riparto costituzionale di competenze,
oppure di parametri diversi qualora il vizio "ridondi" in una lesione
delle attribuzioni regionali. La censura riferita all'art. 118 Cost.
non sarebbe adeguatamente sviluppata nel testo del ricorso. Tale
motivo sarebbe inammissibile per la «carenza di motivazione circa le
ricadute sulle [...] attribuzioni costituzionalmente garantite» alla
ricorrente.
Nel merito, secondo l'Avvocatura le censure sarebbero infondate.
Poiche' i commi 1079 e 1080 riguardano la materia «sicurezza di
edifici e strutture pubbliche» degli enti locali, essi non
rientrerebbero in materie di competenza concorrente ma nella
competenza esclusiva statale di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera h) («ordine pubblico e sicurezza»). A sostegno di tale
assunto, la difesa erariale richiama la sentenza n. 21 del 2010,
riguardante la sicurezza delle costruzioni, nella quale la Corte
costituzionale avrebbe per la prima volta affermato che la materia
della sicurezza «non si esaurisce nell'adozione di misure relative
alla prevenzione e repressione dei reati, ma comprende la tutela
dell'interesse generale all'incolumita' delle persone». Sarebbero
dunque infondate le questioni relative all'art. 117, terzo comma, e
118 Cost. e al principio di leale collaborazione.
L'Avvocatura richiama poi la giurisprudenza costituzionale sugli
interventi speciali di cui all'art. 119, quinto comma, Cost.,
destinati a determinati enti territoriali. Il carattere aggiuntivo
del finanziamento previsto dalla norma censurata si ricaverebbe dal
termine «cofinanziamento» utilizzato nei commi 1079 e 1080. Inoltre,
non si tratterebbe di un intervento rivolto a tutti gli enti locali:
in base al comma 1080, i criteri e le modalita' di accesso, selezione
e cofinanziamento dei progetti sono definiti con decreto del Ministro
delle infrastrutture e dei trasporti e sarebbero «tali da assicurare
le finalita' perequative come indicato dalla Corte». Inoltre, «il
carattere di straordinarieta' del cofinanziamento» emergerebbe «dalla
procedura disegnata dal legislatore nei commi 1081, 1082 e 1083
dell'articolo 1 della legge n. 205/2017».
Infine, l'Avvocatura fa presente che lo schema di decreto
previsto dal comma 1080 e' stato comunque sottoposto alla Conferenza
Stato-citta' ed autonomie locali, che avrebbe sancito l'intesa l'8
marzo 2018.
4.- Il 29 gennaio 2019 la Regione Veneto ha depositato una
memoria integrativa.
In relazione al comma 1072, la ricorrente segnala che la norma da
esso richiamata (art. 1, comma 140, della legge n. 232 del 2016) e'
stata modificata dall'art. 13, comma 01, del decreto-legge 25 luglio
2018, n. 91, recante «Proroga di termini previsti da disposizioni
legislative», convertito, con modificazioni, nella legge 21 settembre
2018, n. 108. Tale disposizione ha aggiunto, alla fine dell'art. 1,
comma 140, i seguenti periodi: ««Fermo restando che i decreti di cui
al periodo precedente, nella parte in cui individuano interventi
rientranti nelle materie di competenza regionale o delle province
autonome, e limitatamente agli stessi, sono adottati previa intesa
con gli enti territoriali interessati, ovvero in sede di Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano, per gli interventi rientranti nelle
suddette materie individuati con i decreti adottati anteriormente
alla data del 18 aprile 2018 l'intesa puo' essere raggiunta anche
successivamente all'adozione degli stessi decreti. Restano in ogni
caso fermi i procedimenti di spesa in corso alla data di entrata in
vigore della legge di conversione del presente decreto nei termini
indicati dalla sentenza della Corte costituzionale n. 74 del 13
aprile 2018».
Tale modifica, riferisce la Regione, ha fatto seguito alla
sentenza della Corte costituzionale n. 74 del 2018, che ha dichiarato
costituzionalmente illegittimo «l'impugnato comma 140, che disciplina
finanziamenti gestiti unilateralmente dallo Stato, [...] nella parte
in cui non richiede un'intesa con gli enti territoriali in relazione
ai decreti del Presidente del Consiglio dei ministri riguardanti
settori di spesa rientranti nelle materie di competenza regionale,
per violazione degli artt. 117, terzo e quarto comma, 118 e 119 Cost.
e del principio di leale collaborazione».
Secondo la ricorrente, poiche' l'impugnato comma 1072 richiama «i
criteri di utilizzo del fondo di cui al citato comma 140» della legge
n. 232 del 2016, il primo sarebbe «una mera norma
economico-finanziaria diretta a finanziare il fondo in parola, la cui
ripartizione resta affidata all'introdotto meccanismo partecipativo,
ove siano coinvolti interessi territoriali». Alla Regione sembra
dunque possibile che sia dichiarata la cessazione della materia del
contendere. Essa, peraltro, precisa di non essere «in grado di
fornire informazioni in merito al raggiungimento postumo dell'intesa
a sanatoria».
In relazione ai commi 1079 e 1080, la Regione ribadisce che essi
prevedono un intervento finanziario che coinvolge materie regionali e
osserva che la tesi dell'Avvocatura (secondo la quale le norme
rientrerebbero nella materia della sicurezza, di competenza esclusiva
statale) sarebbe «un'evidente forzatura esegetica» in quanto «il
concetto di messa in sicurezza, pur avendo risvolti afferenti alla
pubblica incolumita', nondimeno incide su aspetti di stabilita'
sismica, di decoro urbano, di strutturazione edilizia degli edifici
et similia, il che non consente di escludere dal suo ambito di
riferimento la materia governo del territorio e protezione civile».
La ricorrente ribadisce poi che il fondo in questione e' rivolto
indistintamente a tutti gli enti locali, invocando a sostegno di tale
affermazione il decreto attuativo delle norme impugnate.
5.- Successivamente al ricorso, il comma 1072 dell'art. 1 della
legge n. 205 del 2017 e' stato modificato dall'art. 13, comma 1, del
citato d.l. n. 91 del 2018 nel seguente modo: «All'articolo 1, comma
1072, della legge 27 dicembre 2017, n. 205, sono apportate le
seguenti modificazioni: a) al penultimo periodo, le parole: «secondo,
terzo e quarto periodo del» sono soppresse; b) all'ultimo periodo, le
parole da: «sono da adottare» fino alla fine del periodo sono
sostituite dalle seguenti: «sono adottati entro il 31 ottobre 2018»».
Considerato in diritto
1.- La Regione Veneto censura diverse disposizioni della legge 27
dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020),
fra le quali i commi 1072, 1079 e 1080 dell'art. 1.
2.- Resta riservata a separate decisioni la definizione delle
altre questioni sollevate dalla Regione Veneto con il ricorso di cui
in epigrafe.
3.- Il comma 1072 rifinanzia il cosiddetto fondo investimenti,
istituito dall'art. 1, comma 140, della legge 11 dicembre 2016, n.
232 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2017 e
bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019). In particolare, il
comma 1072, nel testo vigente al momento della proposizione del
ricorso, stabiliva quanto segue: «Il fondo da ripartire di cui
all'articolo 1, comma 140, della legge 11 dicembre 2016, n. 232, e'
rifinanziato per 800 milioni di euro per l'anno 2018, per 1.615
milioni di euro per l'anno 2019, per 2.180 milioni di euro per
ciascuno degli anni dal 2020 al 2023, per 2.480 milioni di euro per
l'anno 2024 e per 2.500 milioni di euro per ciascuno degli anni dal
2025 al 2033. Le predette risorse sono ripartite nei settori di spesa
relativi a: a) trasporti e viabilita'; b) mobilita' sostenibile e
sicurezza stradale; c) infrastrutture, anche relative alla rete
idrica e alle opere di collettamento, fognatura e depurazione; d)
ricerca; e) difesa del suolo, dissesto idrogeologico, risanamento
ambientale e bonifiche; f) edilizia pubblica, compresa quella
scolastica e sanitaria; g) attivita' industriali ad alta tecnologia e
sostegno alle esportazioni; h) digitalizzazione delle amministrazioni
statali; i) prevenzione del rischio sismico; l) investimenti in
riqualificazione urbana e sicurezza delle periferie; m) potenziamento
infrastrutture e mezzi per l'ordine pubblico, la sicurezza e il
soccorso; n) eliminazione delle barriere architettoniche. Restano
fermi i criteri di utilizzo del fondo di cui al secondo, terzo e
quarto periodo del citato comma 140. I decreti del Presidente del
Consiglio dei ministri di riparto del fondo di cui al primo periodo
sono da adottare, ai sensi dell'articolo 17 della legge 23 agosto
1988, n. 400, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore
della presente legge».
La disposizione impugnata rinviava, dunque, al citato art. 1,
comma 140, della legge n. 232 del 2016 per quel che riguarda i
criteri di utilizzo del fondo. Al momento del ricorso, il comma 140,
dopo il primo periodo, stabiliva quanto segue: «L'utilizzo del fondo
di cui al primo periodo e' disposto con uno o piu' decreti del
Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro
dell'economia e delle finanze, di concerto con i Ministri
interessati, in relazione ai programmi presentati dalle
amministrazioni centrali dello Stato. Gli schemi dei decreti sono
trasmessi alle Commissioni parlamentari competenti per materia, le
quali esprimono il proprio parere entro trenta giorni dalla data
dell'assegnazione; decorso tale termine, i decreti possono essere
adottati anche in mancanza del predetto parere. Con i medesimi
decreti sono individuati gli interventi da finanziare e i relativi
importi, indicando, ove necessario, le modalita' di utilizzo dei
contributi [...]».
La ricorrente ritiene che il comma 1072 violi il principio di
leale collaborazione e gli artt. 117, terzo e quarto comma, 118 e 119
della Costituzione, in quanto contemplerebbe una "chiamata in
sussidiarieta'" in materie di competenza regionale, senza prevedere
alcun coinvolgimento delle regioni nell'adozione dei decreti del
Presidente del Consiglio dei ministri relativi all'utilizzo del fondo
in questione.
3.1.- In relazione all'impugnazione del comma 1072 in esame, va
dichiarata la cessazione della materia del contendere, a seguito
delle novita' normative intervenute dopo la proposizione del ricorso,
come del resto prospettato dalla stessa ricorrente nella memoria
depositata in vista dell'udienza.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, «la modifica
normativa della norma oggetto di questione di legittimita'
costituzionale in via principale intervenuta in pendenza di giudizio
determina la cessazione della materia del contendere quando ricorrono
simultaneamente le seguenti condizioni: occorre che il legislatore
abbia abrogato o modificato le norme censurate in senso satisfattivo
delle pretese avanzate con il ricorso e occorre che le norme
impugnate, poi abrogate o modificate, non abbiano ricevuto
applicazione medio tempore» (sentenza n. 238 del 2018; nello stesso
senso, ex multis, sentenze n. 185, n. 171 e n. 44 del 2018). Nel caso
di specie, sussistono entrambe queste condizioni.
Come visto, il vizio di legittimita' costituzionale del comma
1072 consisterebbe nel rinviare all'art. 1, comma 140, della legge n.
232 del 2016, per quel che riguarda i criteri di utilizzo del fondo
investimenti, dal momento che il comma 140, nel testo vigente al
momento del ricorso, non contemplava alcun coinvolgimento delle
regioni nei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri
concernenti l'utilizzo del fondo.
Il comma 140, dopo essere stato impugnato dalla Regione Veneto,
e' stato dichiarato illegittimo da questa Corte con la sentenza n. 74
del 2018 (successiva alla proposizione del ricorso qui in esame),
«nella parte in cui non prevede un'intesa con gli enti territoriali
in relazione ai decreti del Presidente del Consiglio dei ministri
riguardanti settori di spesa rientranti nelle materie di competenza
regionale». Dunque, il comma 140, pochi mesi dopo l'entrata in vigore
della norma impugnata (che ad esso fa rinvio), e' stato modificato
dalla suddetta pronuncia di questa Corte in senso satisfattivo, con
l'inserimento della previsione dell'intesa con gli enti territoriali.
In seguito il legislatore (con l'art. 13, comma 01, del decreto-legge
25 luglio 2018, n. 91, recante «Proroga di termini previsti da
disposizioni legislative», convertito, con modificazioni, nella legge
21 settembre 2018, n. 108) ha stabilito che dopo l'ultimo periodo
dello stesso comma 140 sono aggiunti i seguenti: «Fermo restando che
i decreti di cui al periodo precedente, nella parte in cui
individuano interventi rientranti nelle materie di competenza
regionale o delle province autonome, e limitatamente agli stessi,
sono adottati previa intesa con gli enti territoriali interessati,
ovvero in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, per gli
interventi rientranti nelle suddette materie individuati con i
decreti adottati anteriormente alla data del 18 aprile 2018 l'intesa
puo' essere raggiunta anche successivamente all'adozione degli stessi
decreti. Restano in ogni caso fermi i procedimenti di spesa in corso
alla data di entrata in vigore della legge di conversione del
presente decreto nei termini indicati dalla sentenza della Corte
costituzionale n. 74 del 13 aprile 2018». Nel contempo, col comma 1
dell'art. 13 del d.l. n. 91 del 2018, come sostituito dalla legge di
conversione n. 108 del 2018, e' stato modificato il comma 1072
dell'art. 1 della legge n. 205 del 2017, tra l'altro, per quanto
rileva in questa sede, sopprimendo al penultimo periodo le parole
«secondo, terzo e quarto periodo del»: in tal modo si e' consentita
l'applicabilita' degli ulteriori periodi aggiunti al comma 140
dell'art. 1 della legge n. 232 del 2016 ad opera dello stesso art. 13
del d.l. n. 91 del 2018, come convertito.
Il censurato comma 1072 non ha avuto attuazione, ne' prima della
pubblicazione della sentenza n. 74 del 2018, ne' prima della modifica
del comma 140, giacche' e' stato attuato solo con il decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 28 novembre 2018 (Ripartizione
delle risorse del Fondo per gli investimenti e lo sviluppo
infrastrutturale del Paese di cui all'articolo 1, comma 1072, della
legge 27 dicembre 2017, n. 205), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 28, serie generale, del 2 febbraio 2019. Ne
consegue che sussistono i presupposti della cessazione della materia
del contendere con riferimento al motivo di ricorso che lo riguarda.
4.- La Regione Veneto censura anche i commi 1079 e 1080 dell'art.
1 della legge n. 205 del 2017.
Il comma 1079, al primo periodo, dispone che «[n]ello stato di
previsione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e'
istituito il Fondo per la progettazione degli enti locali, destinato
al cofinanziamento della redazione dei progetti di fattibilita'
tecnica ed economica e dei progetti definitivi degli enti locali per
opere destinate alla messa in sicurezza di edifici e strutture
pubbliche, con una dotazione di 30.000.000 di euro per ciascuno degli
anni dal 2018 al 2030». Il comma 1080 stabilisce a sua volta quanto
segue: «I criteri e le modalita' di accesso, selezione e
cofinanziamento dei progetti, nonche' le modalita' di recupero delle
risorse in caso di mancato rispetto dei termini indicati ai commi
1082 e 1083, sono definiti con decreto del Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti. I progetti ammessi a cofinanziamento
devono essere previsti nella programmazione delle amministrazioni
proponenti. Possono essere finanziati anche i costi connessi alla
redazione dei bandi di gara, alla definizione degli schemi di
contratto e alla valutazione della sostenibilita' finanziaria dei
progetti».
Secondo la Regione Veneto, le due disposizioni si porrebbero in
contrasto con il principio di leale collaborazione e con gli artt.
117, terzo comma, 118 e 119 Cost., perche' istituirebbero un «fondo
statale a destinazione vincolata in un ambito materiale dove si
realizza una concorrenza di competenze», senza prevedere «alcuna
forma di concertazione con le Regioni ai fini dell'adozione del
decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti diretto a
determinare i criteri di accesso al fondo stesso». Secondo la
ricorrente, solo la previsione di un'intesa in sede di Conferenza
unificata potrebbe rendere legittimo un fondo a destinazione
vincolata.
4.1.- In relazione ai commi 1079 e 1080, occorre in primo luogo
definire l'esatto thema decidendum. La ricorrente non contesta
infatti l'istituzione del fondo per la progettazione degli enti
locali, contenuta dal comma 1079, ma solo il mancato coinvolgimento
degli enti territoriali nell'adozione del decreto ministeriale
attuativo previsto dal comma 1080. Il ricorso e' dunque in realta'
rivolto solo contro quest'ultima disposizione.
4.2.- L'eccezione di inammissibilita' sollevata dalla difesa
statale con riferimento al motivo avente a oggetto la violazione
dell'art. 118 Cost. presenta profili di oscurita' (l'Avvocatura
richiama la giurisprudenza sulla "ridondanza", che non e' tuttavia
pertinente in una questione nella quale tutti i parametri invocati
attengono alle competenze regionali; inoltre, viene fatto riferimento
al «quinto paragrafo del ricorso», che riguarda altre norme
impugnate) e risulta comunque non fondata. La Regione contesta il
mancato coinvolgimento delle regioni nella gestione di un fondo
settoriale, invocando congiuntamente le norme relative all'autonomia
legislativa, amministrativa e finanziaria regionale e il principio di
leale collaborazione. Dalla motivazione complessiva della censura,
comprendente la citazione di alcune decisioni della Corte, emergono
in modo sufficientemente chiaro le ragioni per le quali l'istituzione
e la previsione della gestione unilaterale di un fondo settoriale
comprimerebbero tutte e tre le forme di autonomia regionale.
4.3.- Nel merito, la questione di legittimita' costituzionale del
comma 1080 e' fondata.
La Regione contesta la disposizione in quanto non prevede alcun
coinvolgimento regionale nell'adozione del decreto ministeriale
diretto a definire i criteri di utilizzo di un fondo statale a
destinazione vincolata, istituito «in un ambito materiale dove si
realizza una concorrenza di competenze» statali e regionali. La
difesa statale replica che il fondo riguarda la materia «sicurezza di
edifici e strutture pubbliche» degli enti locali, per cui la norma
impugnata rientrerebbe nella competenza esclusiva statale di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera h) («ordine pubblico e
sicurezza»).
L'assunto dell'Avvocatura non e' condivisibile. Il Fondo per la
progettazione degli enti locali e' «destinato al cofinanziamento
della redazione dei progetti di fattibilita' tecnica ed economica e
dei progetti definitivi degli enti locali per opere destinate alla
messa in sicurezza di edifici e strutture pubbliche» (comma 1079).
Mentre nel sistema vigente prima della riforma costituzionale del
2001, i lavori pubblici rappresentavano una materia di competenza
concorrente («lavori pubblici di interesse regionale»), nel quadro
costituzionale attuale essi «"non integrano una vera e propria
materia, ma si qualificano a seconda dell'oggetto al quale
afferiscono" e pertanto possono essere ascritti, di volta in volta, a
potesta' legislative statali o regionali (sentenza numero 303 del
2003)» (sentenza n. 401 del 2007; nello stesso senso sentenze n. 137
del 2018, n. 45 del 2010, n. 256 del 2007 e n. 303 del 2003).
Gli interventi relativi alle opere previste nei commi 1079 e 1080
riguardano la «messa in sicurezza di edifici e strutture pubbliche» e
si traducono in lavori edilizi diretti ad adeguare gli edifici e le
strutture pubbliche alle norme tecniche di sicurezza delle
costruzioni e degli impianti in esse presenti. Combinando dunque il
criterio oggettivo (natura delle opere) e quello teleologico (loro
funzione), da utilizzare per la collocazione "materiale" delle norme,
si deve ritenere che il fondo in questione vada ricondotto alle
materie concorrenti del «governo del territorio» e della «protezione
civile» e alla materia esclusiva statale della «sicurezza». E' dunque
corretto applicare, con riferimento alla sua disciplina, l'istituto
della concorrenza di competenze, non potendo ritenersi prevalente
l'attinenza alla materia della sicurezza, come affermato dalla difesa
statale.
Se e' vero infatti che la tesi della resistente trova un
riferimento nella citata sentenza n. 21 del 2010 (come del resto
nelle successive sentenze n. 77 del 2013 e n. 183 del 2012), secondo
cui la competenza statale sulla «sicurezza» comprende la tutela
dell'incolumita' delle persone (anche a prescindere dalla funzione di
prevenzione dei reati), si deve riconoscere che la disciplina del
comma 1080 interseca in modo rilevante, oltre alla materia esclusiva
statale della sicurezza, anche le materie concorrenti del governo del
territorio e della protezione civile. E d'altro canto in numerose
occasioni questa Corte ha affermato che le norme tecniche sulle
costruzioni, aventi il fine di tutelare l'incolumita' pubblica (in
particolare, quelle antisismiche), rientrano nella «protezione
civile» e nel «governo del territorio» (sentenze n. 68 del 2018, n.
232 e n. 60 del 2017, n. 272 del 2016, n. 189 del 2015 e n. 101 del
2013).
In presenza dunque di concorrenza di competenze, e' fondata la
richiesta della ricorrente di un coinvolgimento regionale, tramite
intesa, nell'adozione del decreto ministeriale previsto dal comma
1080 (ex multis, sentenze n. 185, n. 87 e n. 78 del 2018, n. 168 del
2008). In particolare, essendo il fondo destinato alla progettazione
delle opere pubbliche degli enti locali, e' corretto che, come
prospetta la ricorrente, lo strumento idoneo a eliminare il vizio del
comma 1080 consista nell'intesa in sede di Conferenza unificata.
Le vicende attuative della norma impugnata, del resto, hanno
anticipato, in concreto, questa conclusione. Anche in mancanza, nel
comma 1080, della previsione di un raccordo con gli enti
territoriali, lo schema di decreto attuativo da esso previsto e'
stato sottoposto alla Conferenza Stato-citta' e autonomie locali, che
ha sancito l'intesa l'8 marzo 2018. Il decreto e' stato poi emanato
(decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti 13 marzo
2018, n. 99) ma non e' mai stato pubblicato.
In seguito, e' stato redatto un altro schema di decreto
ministeriale, modificativo di quello mai entrato in vigore. Il nuovo
schema e' stato sottoposto alla Conferenza unificata, che ha sancito
l'intesa nella seduta del 20 dicembre 2018.
In conclusione, l'art. 1, comma 1080, della legge n. 205 del 2017
va dichiarato costituzionalmente illegittimo nella parte in cui non
richiede l'intesa con la Conferenza unificata in relazione al decreto
ministeriale da esso previsto.