ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 77, comma
2, della legge della Regione Siciliana 28 dicembre 2004, n. 17
(Disposizioni programmatiche e finanziarie per l'anno 2005), promosso
dal Tribunale ordinario di Termini Imerese, in funzione di giudice
del lavoro, nel procedimento vertente tra M.G. A. e altri e il Comune
di Trabia e altro, con ordinanza del 7 giugno 2017, iscritta al n.
156 del registro ordinanze 2017 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 45, prima serie speciale, dell'anno 2017.
Visto l'atto di costituzione di M.G. A. e altri;
udito nell'udienza pubblica del 19 febbraio 2019 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
uditi gli avvocati Sergio Galleano e Vincenzo De Michele per M.G.
A. e altri.
Ritenuto in fatto
1.- Il Tribunale ordinario di Termini Imerese, in funzione di
giudice del lavoro, con ordinanza del 7 giugno 2017, iscritta al n.
159 del reg. ord. 2017, ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 77, comma 2, della legge della Regione
Siciliana 28 dicembre 2004, n. 17 (Disposizioni programmatiche e
finanziarie per l'anno 2005), in riferimento all'art. 117, primo
comma, della Costituzione, in relazione alla direttiva n. 1999/70/CE
del Consiglio del 28 giugno 1999, relativa all'accordo quadro CES,
UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato.
La disposizione censurata, escludendo l'applicabilita' del
decreto legislativo 6 settembre 2001, n. 368 (Attuazione della
direttiva 1999/70/CE relativa all'accordo quadro sul lavoro a tempo
determinato concluso dall'UNICE, dal CEEP e dal CES) «ai contratti a
termine volti alla stabilizzazione dei soggetti destinatari del
regime transitorio dei lavori socialmente utili», contravverrebbe
alla direttiva 1999/70/CE, consentendo, in mancanza di oggettive
ragioni giustificatrici, un numero illimitato di rinnovi, senza mai
pervenire alla stabilizzazione dei lavoratori.
2.- Il rimettente premette:
- di essere stato adito da piu' lavoratori che avevano chiesto
che fosse dichiarato che i Comuni datori di lavoro avevano «in
violazione della Direttiva UE [recte: CE] 1999/70, posto in essere un
abuso nell'utilizzazione dei contratti a termine», con la
consequenziale costituzione di rapporti di lavoro a tempo
indeterminato o, in subordine, con la condanna al pagamento in loro
favore di una somma non inferiore a venti mensilita' della
retribuzione;
- che i contratti erano stati stipulati in base all'art. 12,
comma 2, seconda parte, della legge della Regione Siciliana 21
dicembre 1995, n. 85 (Norme per l'inserimento dei soggetti
partecipanti ai progetti di utilita' collettiva di cui all'art. 23
della legge 11 marzo 1988, n. 67 ed interventi per l'attuazione di
politiche attive del lavoro), che disciplina la realizzazione dei
progetti di utilita' collettiva.
3.- Tanto premesso, il giudice a quo osserva che, poiche' i
contratti oggetto della controversia, seppure caratterizzati da
finalita' sociali e collettive, hanno ad oggetto rapporti di lavoro
subordinato ai sensi dell'art. 2094 del codice civile, sussiste il
dubbio di legittimita' costituzionale.
L'esclusione della applicabilita' della disciplina dei contratti
a termine - e quindi della sanzione della trasformazione del rapporto
di lavoro a termine in rapporto di lavoro a tempo indeterminato, in
caso di abusiva reiterazione - contravverrebbe agli obblighi
eurounitari espressi dalla direttiva 1999/70/ CE.
Il giudice a quo richiama la tematica dei contratti a termine del
personale della scuola, affrontato dalla sentenza della Corte di
giustizia dell'Unione europea (CGUE) 26 novembre 2014, nelle cause
riunite C-22/13, da C-61/13 a C-63/13 e C-418/13, Mascolo ed altri, e
dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 187 del 2016.
4.- La questione sarebbe rilevante, poiche' in ragione della
norma censurata, i ricorsi dovrebbero essere rigettati, mentre in
caso contrario sarebbero accolti, salva la successiva determinazione
della tutela risarcitoria accordabile ai lavoratori.
5.- In data 31 ottobre 2017, si sono costituiti i lavoratori
ricorrenti del giudizio a quo.
I ricorrenti prospettano che la norma censurata esula dalla
potesta' legislativa regionale.
Espongono, inoltre, che l'art. 5 della legge della Regione
Siciliana 27 (recte: 29) dicembre 2010, n. 24 (Proroga di interventi
per l'esercizio finanziario 2011. Misure di stabilizzazione di lavoro
a tempo determinato) ha stabilito che l'utilizzo dei contratti di
lavoro flessibile e' consentito nei limiti previsti dall'art. 36 del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche) e nel rispetto dei principi previsti dal d.lgs. n. 368 del
2001.
I lavoratori, in particolare, ripercorrono la giurisprudenza
della CGUE, e richiamano la giurisprudenza di legittimita' che,
successivamente all'ordinanza di rimessione, e' intervenuta su
analoghi ricorsi (Corte di cassazione, sezione lavoro, sentenze 27
ottobre 2017, n. 25672, n. 25673, n. 25674 e n. 25675).
6.- Il 29 gennaio 2019 i ricorrenti del giudizio principale hanno
depositato memoria con la quale, pur insistendo nell'accoglimento
della questione, hanno richiamato il mutamento della giurisprudenza
di merito intervenuto in ragione dei principi enunciati dalla Corte
di cassazione nelle citate sentenze.
7.- Il 19 febbraio 2019 i ricorrenti hanno depositato
documentazione.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale ordinario di Termini Imerese, in funzione di
giudice del lavoro, ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 77, comma 2, della legge della Regione
Siciliana 28 dicembre 2004, n. 17 (Disposizioni programmatiche e
finanziarie per l'anno 2005), in riferimento all'art. 117, primo
comma, della Costituzione, in relazione alla direttiva n. 1999/70/CE
del Consiglio del 28 giugno 1999, relativa all'accordo quadro CES,
UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato.
2.- La norma impugnata prevede: «Le disposizioni di cui al
decreto legislativo 6 settembre 2001, n. 368, non si intendono
applicabili ai contratti a termine volti alla stabilizzazione dei
soggetti destinatari del regime transitorio dei lavori socialmente
utili».
Secondo il rimettente la non applicabilita' della disciplina
attuativa della direttiva 1999/70/CE a contratti che, seppure
caratterizzati da finalita' sociali e collettive, hanno ad oggetto
rapporti di lavoro subordinato a termine, riconducibili allo schema
negoziale dell'art. 2094 del codice civile, darebbe luogo alla
violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., consentendo un numero
illimitato di rinnovi, senza oggettive ragioni giustificatrici, e
senza pervenire alla stabilizzazione dei lavoratori.
3.- Va premesso che, come questa Corte ha gia' avuto modo di
affermare, le parti del giudizio a quo, costituitesi nel giudizio
incidentale, non possono integrare i parametri costituzionali o
ampliare il thema decidendum come esposto nell'ordinanza di
rimessione (da ultimo, sentenza n. 248 del 2018).
4.- La questione di legittimita' costituzionale sollevata dal
Tribunale di Termini Imerese, e' inammissibile, in quanto e' basata
su una erronea ed incompleta ricostruzione del quadro normativo, sia
nazionale che europeo relativo alla complessa vicenda dei contratti a
termine.
5.- Il rimettente premette che i contratti in oggetto trovano
fondamento nella legge della Regione Siciliana 21 dicembre 1995, n.
85 (Norme per l'inserimento dei soggetti partecipanti ai progetti di
utilita' collettiva di cui all'art. 23 della legge 11 marzo 1988, n.
67 ed interventi per l'attuazione di politiche attive del lavoro),
che ha disciplinato, tra l'altro, la realizzazione da parte degli
enti locali di progetti di pubblica utilita', avvalendosi di
lavoratori socialmente utili, mediante la stipula di contratti di
diritto privato.
6.- Il rimettente, tuttavia, nell'effettuare il processo di
sussunzione della fattispecie concreta in quella astratta, ha fatto
riferimento all'art. 2094 cod. civ., e ha cosi' escluso una
diversita' strutturale dei rapporti di lavoro in questione rispetto
agli ordinari rapporti di lavoro subordinato a termine con una
pubblica amministrazione; pertanto ha ritenuto tali rapporti estranei
alle ipotesi che la clausola 2, punto 2, dell'accordo quadro CES,
UNICE e CEEP nel lavoro a tempo determinato, concluso il 18 marzo
1999, sottrae al proprio campo di applicazione («rapporti di
formazione professionale iniziale e di apprendistato» nonche'
«contratti e rapporti di lavoro definiti nel quadro di un programma
specifico di formazione, inserimento e riqualificazione professionale
pubblico o che usufruisca di contributi pubblici»).
Tale premessa va considerata alla luce della decisione della
Corte di giustizia dell'Unione europea (CGUE) del 15 marzo 2012, in
causa C-157/11, Sibilio, ove si e' affermato (paragrafo 49), con
riguardo al punto 1 della clausola 2 dell'accordo anzidetto, che
«Tenuto conto degli obiettivi perseguiti dall'accordo quadro [...],
si deve rilevare che la qualificazione formale, da parte del
legislatore [...], del rapporto costituito tra una persona che svolge
lavori socialmente utili e l'amministrazione pubblica per cui vengono
effettuati questi lavori non puo' escludere che a detta persona debba
tuttavia essere conferita la qualita' di lavoratore in base al
diritto nazionale, se tale qualifica formale e' solamente fittizia e
nasconde in tal modo un reale rapporto di lavoro ai sensi di tale
diritto».
7.- In questa prospettiva, peraltro, assume un rilievo centrale
l'art. 36 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme
generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), in particolare il comma 5, secondo cui la
violazione di disposizioni imperative riguardanti l'assunzione o
l'impiego di lavoratori da parte delle pubbliche amministrazioni, e
dunque l'abusivo ricorso ai contratti a termine, non puo' comportare
la trasformazione del rapporto di lavoro a tempo determinato in
rapporto di lavoro a tempo indeterminato, ma attribuisce solo il
diritto al risarcimento del danno.
Al riguardo vi e' ampia giurisprudenza della CGUE.
Sin dalla sentenza 7 settembre 2006, causa C-53/04, Marrosu e
Sardino (paragrafo 49) la Corte del Lussemburgo ha chiarito che una
normativa nazionale «che vieta nel solo settore pubblico, la
trasformazione in contratto di lavoro a tempo indeterminato di una
successione di contratti a tempo determinato» puo' essere considerata
conforme all'accordo quadro, qualora l'ordinamento giuridico interno
dello Stato membro preveda un'altra misura effettiva, destinata ad
evitare ed a sanzionare l'eventuale abuso.
Piu' recentemente l'ordinanza 1° ottobre 2010, in causa C-3/10,
Affatato, la CGUE ha affermato (paragrafo 51) che: «la clausola 5
dell'accordo quadro dev'essere interpretata nel senso che [...] essa
non osta ad una normativa nazionale, come quella di cui all'art. 36,
quinto comma, del d.lgs. n. 165/2001, la quale, nell'ipotesi di abuso
derivante dal ricorso a contratti di lavoro a tempo determinato
stipulati in successione da un datore di lavoro del settore pubblico,
vieta che questi ultimi siano convertiti in un contratto di lavoro a
tempo indeterminato quando l'ordinamento giuridico interno dello
Stato membro interessato prevede, nel settore interessato, altre
misure effettive per evitare, ed eventualmente sanzionare, il ricorso
abusivo a contratti a tempo determinato stipulati in successione».
8.- Di tutto cio' non da' conto il giudice a quo, che si limita
ad una mera citazione della sola decisione della CGUE 26 novembre
2014, nelle cause riunite C-22/13, C-61/13, C-63/13 e C-418/18,
Mascolo ed altri, che ha riguardato la specifica disciplina dei
contratti a termine del settore scuola.
9.- Assertivo e' pure il riferimento alla giurisprudenza
costituzionale. Anche in questo caso si cita la sentenza n. 187 del
2016, che verte sulla disciplina dei contratti a termine, sempre
della scuola, senza approfondirne le statuizioni. Questa Corte,
infatti, nel ripercorrere la sentenza della CGUE Mascolo, ha
ricordato che «i precedenti della Corte di giustizia [...] affermano
che rientra nel potere discrezionale degli Stati membri ricorrere, al
fine di prevenire l'utilizzo abusivo di contratti di lavoro a tempo
determinato, ad una o piu' tra le misure enunciate in tale clausola
o, ancora, a norme equivalenti in vigore, purche' tengano conto delle
esigenze di settori e/o di categorie specifici di lavoratori [...]».
10.- Infine, la stessa misura del risarcimento del danno, come
alternativa alla trasformazione, e' stata oggetto di attenzione in
sede europea e nazionale; basti al riguardo, citare - come ricordato
nella recente sentenza n. 248 del 2018 - la decisione della CGUE 7
marzo 2018, in causa C-494/16, Santoro, che ha ritenuto la
compatibilita' con il diritto dell'Unione europea delle statuizioni
contenute nella sentenza della Corte di cassazione, sezioni unite
civili, 15 marzo 2016, n. 5072, pronunciata nel giudizio nel corso
del quale era intervenuta la sentenza della CGUE Marrosu e Sardino.
La sentenza delle sezioni unite civili, dopo aver ribadito il
divieto di conversione del rapporto di lavoro a termine in rapporto a
tempo indeterminato, ha riconosciuto al dipendente pubblico, a
seguito della reiterazione illegittima dei contratti a termine, il
diritto al risarcimento del danno previsto dall'art. 36, comma 5, del
d.lgs. n. 165 del 2001, con esonero dall'onere probatorio, nella
misura e nei limiti di cui all'art. 32, comma 5, della legge 4
novembre 2010, n. 183 (Deleghe al Governo in materia di lavori
usuranti, di riorganizzazione di enti, di congedi, aspettative e
permessi, di ammortizzatori sociali, di servizi per l'impiego, di
incentivi all'occupazione, di apprendistato, di occupazione
femminile, nonche' misure contro il lavoro sommerso e disposizioni in
tema di lavoro pubblico e di controversie di lavoro).
11.- La erronea ed incompleta ricostruzione del quadro normativo
di riferimento, nazionale ed europeo, sui contratti a termine con la
pubblica amministrazione rende inadeguato l'iter logico-argomentativo
delle censure prospettate e comporta la loro inammissibilita'
(sentenza n. 134 del 2018).