ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 4, comma 1,
lettera c), della legge della Regione Calabria 3 agosto 2018, n. 24
(Accesso al commercio su aree pubbliche in forma itinerante mediante
SCIA. Modifiche alla L.R. n. 18/1999), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 4-9 ottobre 2018,
depositato in cancelleria l'8 ottobre 2018, iscritto al n. 69 del
registro ricorsi 2018 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 46, prima serie speciale, dell'anno 2018.
Visto l'atto di costituzione della Regione Calabria;
udito nella udienza pubblica del 21 maggio 2019 il Giudice
relatore Marta Cartabia;
uditi l'avvocato dello Stato Leonello Mariani per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Domenico Gullo per la Regione
Calabria.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 4-9 ottobre 2018, depositato l'8
ottobre 2018 (reg. ric. n. 69 del 2018), il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha impugnato, per contrasto con l'art. 117, secondo comma,
lettera e), della Costituzione, l'art. 4, comma 1, lettera c), della
legge della Regione Calabria 3 agosto 2018, n. 24 (Accesso al
commercio su aree pubbliche in forma itinerante mediante SCIA.
Modifiche alla L.R. n. 18/1999), nella parte in cui ha aggiunto, alla
fine del comma 3 dell'art. 8 della legge della Regione Calabria 11
giugno 1999, n. 18 (Disciplina delle funzioni attribuite alla Regione
in materia di commercio su aree pubbliche), il periodo «i limiti di
sosta e gli obblighi di spostamento non trovano applicazione laddove
sul medesimo punto non si presenti altro operatore».
Ad avviso del ricorrente, detta previsione violerebbe la
normativa statale di cui al decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114
(Riforma della disciplina relativa al settore del commercio, a norma
dell'articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59), in
quanto realizzerebbe di fatto un'equiparazione tra l'esercente il
commercio su aree pubbliche in forma itinerante e l'esercente il
commercio con posteggio.
Il ricorrente premette che i principi e le norme generali
sull'esercizio dell'attivita' commerciale sono contenuti nel su
indicato d.lgs. n. 114 del 1998, il quale, oltre a prevedere tra le
finalita' perseguite anche quella di garantire la concorrenza tra gli
operatori economici, ha stabilito che il commercio al dettaglio su
aree pubbliche possa svolgersi o su posteggi assentiti in concessione
per dieci anni o su qualsiasi area purche' in forma itinerante,
assoggettandone in ogni caso l'esercizio ad apposita autorizzazione.
La normativa statale ha altresi' previsto che le Regioni provvedano
all'emanazione delle norme relative alle modalita' di esercizio del
commercio al dettaglio su aree pubbliche, ai criteri e alle procedure
per il rilascio, la revoca, la sospensione e la reintestazione
dell'autorizzazione in caso in cessione dell'attivita' nonche' dei
criteri per l'assegnazione dei posteggi.
Alla luce di quanto sopra, la Regione Calabria ha quindi
esercitato le funzioni ad essa attribuite in materia di commercio su
aree pubbliche mediante l'adozione della legge reg. Calabria n. 18
del 1999, distinguendo, a tal fine, tra autorizzazioni di tipo A, per
l'esercizio del commercio su aree pubbliche con l'uso di posteggio, e
autorizzazioni di tipo B, per l'esercizio del commercio su aree
pubbliche senza l'uso di posteggio e in forma itinerante.
Ai sensi dell'art. 6 della citata legge regionale, le
autorizzazioni di tipo A sono rilasciate dal Comune nel quale sono
ubicati i posteggi, all'esito di una procedura selettiva e sulla base
di una graduatoria formulata tenendo conto della maggiore anzianita'
di presenza dell'operatore nel mercato, dell'anzianita' di iscrizione
nel registro delle imprese per l'attivita' di commercio al dettaglio
su aree pubbliche, dell'ordine cronologico di spedizione della
domanda. Il successivo art. 8, invece, disciplina le autorizzazioni
di tipo B, stabilendo, tra l'altro, che «l'esercizio del commercio in
forma itinerante permette di effettuare soste per il tempo necessario
a servire la clientela e, comunque non superiori ad un'ora di
permanenza nel medesimo punto, con obbligo di spostamento di almeno
500 metri decorso detto periodo e divieto di tornare nel medesimo
punto nell'arco della giornata» (comma 3).
Sulla predetta normativa e' quindi intervenuta la legge regionale
censurata, semplificando le modalita' per conseguire il titolo
all'esercizio del commercio in forma itinerante, attraverso la
trasformazione della prevista autorizzazione in abilitazione,
soggetta a segnalazione certificata di inizio attivita' (SCIA), ed
aggiungendo, alla fine del comma 3, dell'indicato art. 8, il periodo
oggetto di impugnazione.
Per effetto di tale disposizione, secondo il Governo, l'esercente
il commercio su area pubblica in forma itinerante potrebbe dunque
sostare e permanere nel medesimo punto senza alcun limite temporale e
spaziale, nell'ipotesi, «tutt'altro che infrequente», che nessun
altro operatore si presenti in loco.
Sotto questo profilo, la norma sarebbe quindi fortemente
anticoncorrenziale laddove, esonerando l'esercente ambulante dai
limiti spaziali e temporali naturalmente connessi all'esercizio del
commercio in forma itinerante, pregiudicherebbe i commercianti in
sede fissa, i quali, invece, per conseguire la stabilita' data dalla
disponibilita' di un posteggio, debbono non solo possedere i
requisiti richiesti dalla legge, ma anche assoggettarsi alla
procedura selettiva per il rilascio dell'autorizzazione e della
concessione del posteggio.
Al contempo, la disposizione censurata attenuerebbe le differenze
tra le due forme di esercizio del commercio su aree pubbliche, la cui
diversita' si incentrerebbe proprio sulla disponibilita' o meno di un
posteggio in concessione, sul carattere fisso o itinerante
dell'attivita', nonche' sul tempo e sulle modalita' di svolgimento
della stessa.
In definitiva, secondo il ricorrente, la permanenza di un
soggetto in possesso del titolo di tipo B su una porzione di area
pubblica «oltre il tempo necessario per servire la clientela»
consentita dalla norma impugnata, sia pure alla condizione che non si
presenti un altro operatore, consentirebbe, nella sostanza,
l'esercizio di attivita' commerciale di tipo A in assenza del
corrispondente titolo autorizzatorio, come tale pure sanzionabile ai
sensi dell'art. 29 del d.lgs. n. 114 del 1998.
La norma impugnata dunque violerebbe l'art. 28 del d.lgs. n. 114
del 1998 che, nel regolare le condizioni di esercizio dell'attivita'
commerciale, distingue nettamente, quanto alle modalita' di esercizio
stesso, il commercio su aree pubbliche svolto in sede fissa rispetto
a quello in forma itinerante, con conseguente violazione della
competenza esclusiva statale in materia di «tutela della
concorrenza», ex art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
2.- La Regione Calabria, costituitasi in giudizio, contesta
l'assunto su cui si basa l'impugnazione, secondo cui la norma in
giudizio assimilerebbe i due tipi di attivita' commerciale, in quanto
detta norma introdurrebbe solo una deroga al dato temporale e
spaziale della permanenza del commerciante itinerante, ma non
legittimerebbe affatto quest'ultimo a utilizzare stabilmente e a
tempo indeterminato un'area pubblica.
La resistente, in primo luogo, ritiene che la previsione in esame
sia da ricondurre alla disciplina del commercio, di competenza
residuale regionale, e non alla materia della tutela della
concorrenza, di spettanza statale, richiamando a tal fine la sentenza
n. 247 del 2010 di questa Corte, ove e' stato affermato che
«l'assunto su cui si basa tale premessa e' gia' stato esplicitamente
smentito da questa Corte, la quale - ritenuto che "a seguito della
modifica del Titolo V della Parte II della Costituzione, la materia
"commercio" rientra nella competenza esclusiva residuale delle
Regioni, ai sensi del quarto comma dell'art. 117 Cost." - ha chiarito
che "il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 [...] si applica,
ai sensi dell'art. 1, comma 2, della legge 5 giugno 2003, n. 131,
soltanto alle Regioni che non abbiano emanato una propria
legislazione nella suddetta materia" (ordinanza n. 199 del 2006)».
Inoltre, la Regione evidenzia come non possa ravvisarsi comunque
alcuna disparita' di trattamento, ne' alcun effetto discriminatorio,
nei confronti dei commercianti con posteggio, atteso che la diversa
autorizzazione di tipo A consente, oltre all'esercizio dell'attivita'
con uso di posteggio, anche la partecipazione a fiere, pure
extraregionali, e la vendita in forma itinerante nel territorio
regionale (art. 5, comma 3, della legge reg. Calabria n. 18 del
1999); mentre le abilitazioni di tipo B consentono l'esercizio del
commercio senza l'uso del posteggio e in forma itinerante «ed altro
e' esercitare il commercio in un posteggio fisso, assegnato per 10
anni, in un mercato regolamentato da un comune, altro e' svolgere
l'attivita' soffermandosi nello stesso punto, in ipotesi per piu' di
un'ora, ma pur sempre temporaneamente, in un'area pubblica
necessariamente diversa da un mercato, con una ben differente
capacita' attrattiva della clientela».
Contrariamente a quanto sostenuto nel ricorso quindi, la difesa
regionale sostiene che la norma in esame non legittimerebbe
l'ambulante ad esercitare un'attivita' di tipo A, ne'
pregiudicherebbe il titolare di detta autorizzazione, in ragione
della diversita' dei luoghi e delle condizioni di svolgimento
dell'attivita' di commercio al dettaglio nelle due ipotesi.
La Regione resistente osserva infine come, poiche' lo stesso
legislatore statale ha previsto la possibilita' di assegnazione
giornaliera di posteggi temporaneamente non occupati dai titolari
della relativa concessione ai soggetti legittimati ad esercitare il
commercio su aree pubbliche (cfr. art. 28, comma 11, del d.lgs. n.
114 del 1998) - compresi i commercianti muniti di autorizzazione al
commercio itinerante - si dovrebbe ritenere, seguendo l'iter logico
argomentativo sviluppato nel ricorso, che anche il d.lgs. n. 114 del
1998 permetta che si realizzi un pregiudizio nei confronti del
titolare di autorizzazione con posteggio, non potendosi escludere
che, prolungandosi di fatto la non utilizzazione del posteggio da
parte del titolare dell'area, l'esercente il commercio itinerante
possa in sostanza svolgere un'attivita' di tipo A (commercio su
posteggio) in assenza del relativo titolo.
Andrebbe quindi esclusa, anche alla luce della sentenza della
Corte costituzionale n. 247 del 2010, una lesione alle regole della
concorrenza da parte della norma regionale censurata, in quanto, non
introducendo alcuna discriminazione tra differenti categorie di
operatori economici che esercitano l'attivita' in posizione identica
o analoga, essa si collocherebbe nell'ambito della mera
regolamentazione territoriale del commercio, di competenza regionale.
3.- In vista dell'udienza, entrambe le parti hanno depositato
memorie illustrative, insistendo per l'accoglimento delle rispettive
argomentazioni.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l'art.
4, comma 1, lettera c), della legge della Regione Calabria 3 agosto
2018, n. 24 (Accesso al commercio su aree pubbliche in forma
itinerante mediante SCIA. Modifiche alla L.R. n. 18/1999), nella
parte in cui ha aggiunto, alla fine del comma 3, dell'art. 8 della
legge della Regione Calabria 11 giugno 1999, n. 18 (Disciplina delle
funzioni attribuite alla Regione in materia di commercio su aree
pubbliche), il periodo «i limiti di sosta e gli obblighi di
spostamento non trovano applicazione laddove sul medesimo punto non
si presenti altro operatore».
La normativa in vigore, prima della modifica impugnata, prevedeva
che per l'esercizio del commercio in forma itinerante fossero
consentite ai venditori ambulanti solo le soste per il tempo
necessario a servire la clientela, per una durata comunque non
superiore a un'ora, con obbligo di spostarsi, decorso detto tempo, di
almeno 500 metri e con divieto di tornare nel medesimo punto
nell'arco della stessa giornata. La disposizione censurata si
aggiunge a tali previsioni temperandone la rigidita', dato che essa
prevede che «i limiti di sosta e gli obblighi di spostamento non
trovano applicazione laddove sul medesimo punto non si presenti altro
operatore».
Ad avviso del ricorrente, detta previsione avrebbe una valenza
fortemente anticoncorrenziale a danno dei commercianti che esercitano
la loro attivita' su area pubblica ma in sede fissa i quali, per
conseguire la «stabilita'» data dalla disponibilita' di un posteggio
garantito, devono assoggettarsi alla procedura selettiva prevista per
il rilascio dell'autorizzazione e della concessione del posteggio,
oltre che al pagamento dei relativi oneri. Con la nuova normativa, i
commercianti in forma itinerante - non piu' sottoposti a un regime
autorizzatorio, ma unicamente a SCIA - finirebbero per essere
indebitamente equiparati agli esercenti il commercio con posteggio,
atteso che anche i primi potrebbero sostare e permanere nel medesimo
punto senza alcun limite temporale e spaziale, qualora nessun altro
operatore si presenti in loco.
La disposizione impugnata, quindi, si porrebbe in contrasto con
la normativa statale di cui al decreto legislativo 31 marzo 1998, n.
114 (Riforma della disciplina relativa al settore del commercio, a
norma dell'articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59),
che, all'art. 28, distingue due forme di esercizio di commercio su
aree pubbliche proprio in base alla disponibilita' o meno di un
posteggio e quindi al carattere fisso o itinerante dell'attivita',
determinando cosi' una violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera e), della Costituzione, che prevede la competenza esclusiva
dello Stato in materia di concorrenza.
2.- La questione non e' fondata.
2.1.- Va preliminarmente rilevato che, secondo i criteri
enunciati dalla costante giurisprudenza di questa Corte, ai fini
dell'individuazione della materia a cui deve ascriversi la
disposizione oggetto di censura, occorre far riferimento all'oggetto,
alla ratio e alla finalita' della stessa, tralasciando gli aspetti
marginali e riflessi, cosi' da identificare correttamente e
compiutamente anche l'interesse tutelato (da ultimo, sentenze n. 137
e n. 116 del 2019).
Alla luce di tali criteri, l'impugnata disposizione regionale,
che ha per oggetto la regolamentazione delle condizioni di spazio e
di tempo per l'esercizio del commercio in forma itinerante, va
ascritta alla competenza residuale in materia di «commercio»,
spettante alle Regioni ex art. 117, quarto comma, Cost., «essendo del
tutto naturale che, nell'ambito di una generale regolamentazione
della specifica attivita' del commercio in forma itinerante, vada
ricompresa anche la possibilita' di disciplinarne nel concreto lo
svolgimento» (sentenza n. 247 del 2010). Del resto, la norma
impugnata apporta una modifica alla legge reg. Calabria n. 18 del
1999, recante «Disciplina delle funzioni attribuite alla Regione in
materia di commercio su aree pubbliche» e si inserisce nel citato
testo normativo in coerenza con l'intitolazione e la ratio da esso
perseguite.
2.2.- Ne' vale ad attrarre la norma impugnata nella competenza
statale in materia di «tutela della concorrenza», ex art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost., il richiamo all'art. 28 del d.lgs.
n. 114 del 1998, effettuato dal ricorrente, il quale ritiene che tale
disposizione sia espressione della competenza del legislatore statale
a tutela della concorrenza e pertanto sia in grado di condizionare
l'autonomia delle Regioni nell'esercizio delle competenze loro
spettanti.
Tale assunto non puo' essere condiviso.
Occorre anzitutto osservare che il d.lgs. n. 114 del 1998 precede
la riforma costituzionale del 2001, che ha affidato in via esclusiva
allo Stato la competenza in materia di «tutela della concorrenza».
Piu' specificamente puo' dubitarsi che possa ricondursi a detta
materia l'art. 28, richiamato nel ricorso e dedicato all'esercizio
del commercio su aree pubbliche, il quale distingue tra l'attivita'
svolta su posteggi dati in concessione decennale e quella svolta su
qualsiasi area purche' in forma itinerante. Si tratta piuttosto di
una norma ascrivibile alla materia del commercio, secondo quanto
risulta dal suo oggetto, dalla sua finalita' e dalla intitolazione
del testo normativo in cui essa e' collocata, recante «Riforma della
disciplina relativa al settore del commercio, a norma dell'art. 4,
comma 4 della legge 15 marzo 1997, n. 59».
In ogni caso, i contenuti della disposizione regionale censurata
non si discostano in alcun modo dalle previsioni stabilite del
legislatore statale nel citato art. 28, il quale demanda alle Regioni
la regolazione delle modalita' di esercizio delle attivita'
commerciali su aree pubbliche, con particolare riferimento alla
disciplina degli spazi e dei relativi limiti.
Infine, decisiva e' la considerazione, costantemente ribadita
dalla giurisprudenza di questa Corte, che, dopo la riforma
costituzionale del 2001, il d.lgs. n. 114 del 1998, ad essa
antecedente, si applica «soltanto alle Regioni che non abbiano
emanato una propria legislazione nella suddetta materia» (sentenza n.
98 del 2017; in senso conforme, tra le altre, ordinanza n. 199 del
2006).
2.3.- D'altra parte, le considerazioni svolte dalla difesa
erariale circa la natura trasversale della materia «tutela della
concorrenza», suscettibile di investire settori eterogenei
dell'ordinamento, tra cui anche ambiti riservati alla competenza
legislativa regionale residuale, compresa quella in materia di
commercio, non conducono ad esiti diversi nel presente giudizio.
Sul punto, la difesa erariale lamenta la valenza
anticoncorrenziale della disposizione impugnata, che interverrebbe a
danno dei commercianti che esercitano la loro attivita' su area
pubblica in sede fissa. Il ricorrente ritiene che la nuova normativa
regionale, allentando i vincoli di spazio e di tempo precedentemente
imposti al commercio in forma itinerante, assimilerebbe di fatto le
due categorie quanto alle condizioni di esercizio dell'attivita',
mantenendo pero' diverse le condizioni di accesso, dato che i soli
commercianti su area fissa sono soggetti a un regime autorizzatorio e
al pagamento del canone per la concessione del posteggio.
Neppure queste censure possono essere condivise.
La previsione regionale impugnata non determina la lamentata
equiparazione tra le attivita' commerciali in sede fissa e quelle in
forma itinerante e, dunque, non e' caratterizzata dalla valenza
anticoncorrenziale paventata dal ricorrente.
Fermi restando i limiti gia' previsti dalla legislazione
regionale per l'esercizio del commercio in forma itinerante - sosta
consentita per il tempo necessario a servire la clientela e comunque
non superiore a un'ora, obbligo di spostamento di almeno 500 metri
decorso tale termine e divieto di riposizionamento nel medesimo punto
nell'arco della stessa giornata - la disposizione impugnata
semplicemente consente che tali limiti non abbiano applicazione
«laddove sul medesimo punto non si presenti altro operatore».
La temuta equiparazione tra le due forme di esercizio commerciale
non sussiste. Anche a seguito della disposizione impugnata, infatti,
gli esercenti il commercio itinerante, diversamente da quelli in sede
fissa, non potranno mai vantare una sicurezza sul "dove" e "quando"
poter svolgere la propria attivita', rimanendo invero sempre soggetti
alla condizione del "se" e "quando" si presentera' un altro esercente
nel luogo in cui essi operano. La garanzia della disponibilita' del
luogo e del tempo in cui poter svolgere l'attivita' rimane esclusivo
appannaggio dell'esercente con posto fisso, il quale potra' sempre
contare sulla titolarita' e disponibilita' dell'area a lui assegnata.
Similmente, la clientela potra' contare sulla presenza del
commerciante su una determinata area pubblica solo se questi esercita
l'attivita' con posteggio assegnato.
Il legislatore regionale dunque non ha introdotto elementi
anticoncorrenziali attraverso la clausola che rende piu' flessibili i
vincoli dallo stesso imposti al commercio ambulante nella previgente
disposizione, non ravvisandosi in essa indebite assimilazioni tra i
differenti operatori economici, i quali continuano a esercitare
l'attivita' in posizione diversa.