ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 4,
ultimo periodo, e comma 9, della legge della Regione Lombardia 28
novembre 2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di
suolo e per la riqualificazione del suolo degradato), promosso dal
Consiglio di Stato, sezione quarta, nel procedimento vertente tra il
Comune di Brescia e altri e Francesco Passerini Glazel e altri, con
sentenza non definitiva del 4 dicembre 2017, iscritta al n. 28 del
registro ordinanze 2018 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 8, prima serie speciale, dell'anno 2018.
Visti gli atti di costituzione del Comune di Brescia,
dell'Associazione nazionale dei Comuni italiani (ANCI), della
Legambiente Onlus, di Francesco Passerini Glazel e altra, nonche'
l'atto di intervento della Regione Lombardia;
udito nell'udienza pubblica del 22 maggio 2019 il Giudice
relatore Luca Antonini;
uditi gli avvocati Mauro Ballerini per il Comune di Brescia,
Alberto Fossati per l'Associazione nazionale dei Comuni italiani
(ANCI), Emanuela Beacco per la Legambiente Onlus, Giandomenico Falcon
e Italo Ferrari per Francesco Passerini Glazel e altra e Piera
Pujatti per la Regione Lombardia.
Ritenuto in fatto
1.- Con sentenza non definitiva del 4 dicembre 2017 (r. o. n. 28
del 2018), il Consiglio di Stato, sezione quarta, ha sollevato
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 4, ultimo
periodo, e comma 9, della legge della Regione Lombardia 28 novembre
2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per
la riqualificazione del suolo degradato), in riferimento agli artt.
5, 117, secondo comma, lettera p), e 118 della Costituzione.
L'oggetto del giudizio amministrativo e' la variante generale al
piano di governo del territorio (PGT) adottata nel 2015 dal Comune di
Brescia, e poi approvata, che e' stata impugnata dai proprietari di
alcuni immobili in quanto fortemente riduttiva delle possibilita'
edificatorie risultanti dalle precedenti previsioni urbanistiche. Ad
avviso degli originari ricorrenti, il Comune avrebbe dovuto, invece,
mantenere ferme tali previgenti previsioni ai sensi dell'art. 5,
comma 4, della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014, e istruire
l'istanza da loro tempestivamente presentata, sulla base del comma 6
dello stesso articolo, volta all'approvazione del progetto di piano
attuativo.
Il giudice rimettente, ricordate in premessa le finalita'
generali della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014, dirette a
stabilire «criteri di sostenibilita' e di minimizzazione del consumo
di suolo», e le «definizioni di consumo di suolo e rigenerazione
urbana», emergenti rispettivamente dagli artt. 1 e 2 della stessa,
richiama poi testualmente il contenuto dell'art. 5, rubricato
«[n]orma transitoria».
I commi da 1 a 3 di quest'ultima disposizione strutturano un
percorso volto a integrare il piano territoriale regionale (PTR) con
le previsioni dei nuovi contenuti introdotti dalla stessa legge, e,
successivamente, ad adeguare a questo i piani territoriali di
coordinamento provinciale (PTCP) e i piani di governo del territorio
(PGT) degli enti locali. Per l'integrazione del PTR e' previsto il
termine di dodici mesi dalla data di entrata in vigore della legge;
per l'adeguamento dei PTCP, di ulteriori dodici mesi da tale
adempimento, mentre, per l'adeguamento dei PGT, il termine e'
stabilito in coincidenza con la prima scadenza del documento di
piano, che costituisce il primo dei tre atti in cui si articola il
PGT. Il successivo comma 4 disciplina specificamente i poteri
comunali fino all'adeguamento del PGT sopra ricordato e, comunque,
fino alla definizione nello stesso della soglia comunale del consumo
di suolo: in tale periodo temporale «i comuni possono approvare
unicamente varianti del PGT e piani attuativi in variante al PGT, che
non comportino nuovo consumo di suolo, diretti alla riorganizzazione
planivolumetrica, morfologica, tipologica o progettuale delle
previsioni di trasformazione gia' vigenti, per la finalita' di
incentivarne e accelerarne l'attuazione, esclusi gli ampliamenti di
attivita' economiche gia' esistenti, nonche' quelle finalizzate
all'attuazione degli accordi di programma a valenza regionale. Fino a
detto adeguamento sono comunque mantenute le previsioni e i programmi
edificatori del documento di piano vigente».
Il comma 6 dello stesso art. 5 stabilisce che le istanze dei
privati volte a sottoporre al Comune piani attuativi conformi o in
variante, connessi alle previsioni di PGT vigenti alla data di
entrata in vigore della legge, debbono essere presentate entro trenta
mesi da tale data; disciplina il relativo procedimento amministrativo
e dispone che la convenzione deve essere «tassativamente stipulata
entro dodici mesi dall'intervenuta esecutivita' della delibera
comunale di approvazione definitiva». Il comma 7 prevede l'esercizio
di poteri sostitutivi regionali nei casi di inerzia o di ritardo
comunale negli adempimenti ora richiamati. Il comma 9 prende in
considerazione i «piani attuativi, per i quali non sia
tempestivamente presentata l'istanza di cui al comma 6 o il
proponente non abbia adempiuto alla stipula della convenzione nei
termini ivi previsti»: in tali casi, «i comuni, con motivata
deliberazione di consiglio comunale, sospendono la previsione di PGT
sino all'esito del procedimento di adeguamento di cui al comma 3 e,
entro i successivi novanta giorni, verificano la compatibilita' delle
previsioni sospese con le prescrizioni sul consumo di suolo previste
dal PGT, disponendone l'abrogazione in caso di incompatibilita'
assoluta, ovvero impegnando il proponente alle necessarie modifiche e
integrazioni negli altri casi».
2.- Nell'introdurre i motivi a fondamento del dubbio di
costituzionalita', il Consiglio di Stato ritiene che i commi 3 e 4
dell'art. 5 della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014 non possano
essere interpretati nel senso proposto dal Comune di Brescia, ossia
come comportanti per i Comuni unicamente il limite a non disporre
nuovo consumo di suolo. A tale esito osterebbero sia il criterio di
interpretazione sistematica, trattandosi di una norma transitoria,
sia quello letterale, attesa la perentorieta' della prescrizione
dell'ultimo periodo del comma 4, laddove afferma che, fino al
completamento dell'adeguamento prescritto, «sono comunque mantenute
le previsioni e i programmi edificatori del documento di piano
vigente».
Cio' posto il rimettente ritiene rilevanti le questioni di
legittimita' costituzionale prospettate in via subordinata
dall'appellante amministrazione comunale, vertenti proprio
sull'ultimo periodo del comma 4 dell'art. 5 della legge reg.
Lombardia n. 31 del 2014 e, quindi, sulla legittimita' del limite al
potere comunale di modificare le previsioni del documento di piano
vigente, anche senza che cio' comporti nuovo consumo di suolo.
A tale riguardo si specifica che il dubbio di costituzionalita'
riguarda il testo originario della disposizione, precedente alle
modifiche - che non assumerebbero quindi rilievo nella controversia -
apportate dalla sopravvenuta legge della Regione Lombardia 26 maggio
2017, n. 16, recante «Modifiche all'articolo 5 della legge regionale
28 novembre 2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di
suolo e per la riqualificazione del suolo degradato)». Infatti, la
legittimita' dell'atto amministrativo andrebbe accertata con riguardo
allo stato di fatto e di diritto esistente al momento della sua
emanazione; inoltre, la novella intervenuta recherebbe prescrizioni
di natura innovativa, che non assumono ne' carattere retroattivo, ne'
natura interpretativa.
3.- A sostegno della non manifesta infondatezza delle questioni
di legittimita' costituzionale il rimettente premette alcune
osservazioni di carattere generale, dirette, da un lato, a
inquadrare, anche alla luce della giurisprudenza costituzionale, i
poteri di intervento dei legislatori, statale e regionale, sulle
funzioni assegnate agli enti locali e in particolare sui poteri
urbanistici dei Comuni, in ragione di «concorrenti interessi
generali», per poi concludere che «la problematica, come e' agevole
riscontrare, ruota intorno ai concetti di necessita' ed adeguatezza».
Dall'altro, a specificare che nella giurisprudenza amministrativa si
e' affermato il riferimento a «una nozione ampia e funzionalizzata
del concetto di "governo del territorio"», per la quale l'urbanistica
e il correlativo esercizio del potere di pianificazione non possono
essere intesi, sul piano giuridico, «solo come un coordinamento delle
potenzialita' edificatorie connesse al diritto di proprieta', cosi'
offrendone una visione alquanto minimale, ma devono essere
ricostruiti come intervento degli enti esponenziali sul proprio
territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del
medesimo».
Una volta ricordato che «nel sistema giuridico italiano all'Ente
comune e' tradizionalmente affidata la funzione amministrativa
urbanistica», l'ultimo periodo del comma 4 e il comma 9 dell'art. 5
della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014 vengono quindi investiti
dal dubbio di costituzionalita', in primo luogo con riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., in quanto a) «una
scelta di particolare rilievo» verrebbe compiuta direttamente dal
legislatore anziche' dalle amministrazioni comunali, b) si sarebbe
conformato in negativo il «quomodo di esercizio» di una funzione
amministrativa alle stesse spettanti.
Ad analoghe conclusioni di non manifesta infondatezza il
Consiglio di Stato perviene con riferimento al «parametro [...] del
principio di sussidiarieta'». Il giudice a quo osserva che «le
previsioni e i programmi edificatori del documento di piano vigente»,
richiamati dalla norma, diverrebbero «immodificabili» seppure per un
periodo di tempo, da un lato «contenuto», ma, dall'altro, «incerto
nella sua ampiezza». Sarebbe pertanto inibita all'ente locale «la
potesta' di adottare modifiche al proprio Documento di Piano
vigente», che costituisce la parte piu' rilevante e qualificante del
PGT, e il relativo contenuto verrebbe "cristallizzato" alla data di
emanazione della legge regionale n. 31 del 2014.
Il ruolo del Comune sarebbe in tal modo «confinato nell'ambito
della mera attuazione di scelte precostituite in sede sovraordinata»,
mentre il principio di sussidiarieta' verticale richiederebbe che i
compiti di pianificazione urbanistica spettino a tale ente
coerentemente con «l'esigenza di assicurare un ordinato assetto del
territorio, corrispondente agli effettivi bisogni della collettivita'
locale, essendo il Comune l'ente appartenente ad un livello di
governo piu' prossimo ai cittadini».
A conforto di tale affermazione, il rimettente richiama alcuni
principi «costantemente predicati nella giurisprudenza
amministrativa» nell'intento di «garantire il potere regionale di
partecipazione alla formazione dell'atto a complessita' diseguale di
pianificazione generale, pur nella riaffermazione del principio per
cui la funzione di pianificazione urbanistica resta saldamente
rimessa alla responsabilita' dell'amministrazione comunale». In
particolare, se di regola il Comune non potrebbe disattendere le
prescrizioni di coordinamento dettate dagli enti (Regione o
Provincia) titolari del relativo potere, potrebbe tuttavia
«discrezionalmente concretizzarne i contenuti».
Pertanto, come sarebbe «illegittimo un atto amministrativo di
matrice regionale che si sostituisse alle determinazioni comunali con
riferimento a scelte discrezionali», cosi', laddove «cio' avvenisse
con atto di matrice legislativa», la competenza del Comune «potrebbe
essere "difesa" rimettendo alla Corte costituzionale il giudizio di
legittimita' sulla legge medesima in relazione al parametro che
prevede ed eleva il principio di sussidiarieta', rappresentato dal
combinato disposto degli articoli 5 e 118 della Carta Fondamentale».
Il giudice rimettente ritiene quindi di trovarsi «in presenza
proprio di tale evenienza» in quanto: a) l'art. 5, comma 1, della
legge reg. Lombardia n. 31 del 2014, nello stabilire un termine alla
Regione per integrare il PTR «nulla prevede nella ipotesi in cui
detto termine non sia rispettato»; b) nelle more della suddetta
integrazione, l'originario comma 4 del medesimo articolo non soltanto
conforma la potesta' urbanistica comunale, ma anche «inibisce al
comune qualunque forma di pianificazione "diversa" stabilendo che
fino all'adeguamento di cui al comma 3 della disposizione predetta
(comunque successivo alla integrazione del PTR da parte della
Regione) "sono comunque mantenute le previsioni e i programmi
edificatori del Documento di Piano vigente"».
I dubbi di costituzionalita' si appuntano quindi sia sulla
«indeterminatezza temporale della previsione», non essendo prevista
alcuna decadenza del barrage interdittivo laddove la Regione non
rispetti il termine di legge, sia sulla «portata "espropriativa" di
competenze proprie (consistenti nella potesta' di modificare il
Documento di Piano del PGT) rappresentata dalla prescrizione
interdittiva di cui al comma 4 dell'art. 5 della legge», mentre
l'esigenza di evitare che i proprietari siano esposti, lungo le linee
di confine comunali, a vincoli eccessivamente differenziati non pare,
a giudizio del rimettente, integrare una «ragione giustificativa
della necessita' di un "esercizio unitario" della funzione
amministrativa pianificatoria».
4.- Con atto depositato il 6 marzo 2018, e' intervenuto in
giudizio il Presidente della Giunta regionale della Lombardia,
chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili o comunque
infondate.
La Regione premette alcune considerazioni sulle finalita'
generali perseguite dalla legge reg. Lombardia n. 31 del 2014, che
riconosce «al suolo libero il rango di risorsa e bene comune» dando
attuazione agli indirizzi dell'Unione europea volti a raggiungere,
entro il 2050, il traguardo di un incremento dell'occupazione netta
di terreno pari a zero. La complessita' e innovativita' della
normativa, in quanto la Lombardia sarebbe stata la prima Regione
italiana a emanare una legge sul consumo del suolo, avrebbero reso
necessaria una disposizione transitoria, contenuta nell'ultimo
periodo del comma 4 dell'art. 5, volta a «non penalizzare le
previsioni urbanistiche gia' in essere». Piu' precisamente, la
«moratoria temporale» permetterebbe di verificare la effettiva
realizzabilita' delle trasformazioni territoriali gia' vigenti,
«cercando di attuare un equo bilanciamento fra la tutela
dell'affidamento del privato nella stabilita' delle previsioni
contenute nei documenti di piano [...] e i nuovi criteri di
pianificazione territoriale introdotti dalla nuova legge». Inoltre,
si sarebbe ritenuto che il punto di equilibrio dovesse essere
«conforme su tutto il territorio regionale», per evitare disparita'
di trattamento.
Viene quindi eccepita la inammissibilita' delle questioni «per
mancata e insufficiente indicazione dei parametri di
costituzionalita'» e, con riferimento al comma 9 dell'art. 5 della
legge reg. Lombardia n. 31 del 2014, per la non rilevanza nel
giudizio a quo, atteso che gli originari ricorrenti avevano
depositato il progetto al Comune di Brescia nel rispetto del termine
previsto dall'art. 5, comma 6, mentre il comma 9 disciplina l'ipotesi
di inadempimento di tale onere.
Quanto al merito, ad avviso della Regione la normativa oggetto
del giudizio attuerebbe le previsioni di cui agli artt. 5, 117 e 118
Cost. e non si porrebbe in contrasto con esse. Nelle more
dell'adeguamento, «previsto a cascata», dei piani, la potesta'
urbanistica comunale poteva in realta' dispiegarsi sia in senso
ampliativo delle potenzialita' edificatorie, anche se per poche
fattispecie tipizzate, sia in senso riduttivo; in questo secondo
caso, il limite introdotto conseguiva alla «chiara scelta del
legislatore regionale di favor nei confronti del legittimo
affidamento dei cittadini e di tutela dell'esistente». In ogni caso,
sarebbero state possibili «nuove scelte di pianificazione virtuose in
quanto riduttive del consumo di suolo, purche' diversamente
indirizzate», come chiarito dal comunicato regionale 25 marzo 2015,
n. 50, recante indirizzi applicativi della legge reg. n. 31 del 2014:
le limitazioni erano riferite al solo documento di piano (e non agli
altri due documenti che costituiscono il PGT) e, al suo interno,
unicamente alle «previsioni di trasformazione» e non anche, ad
esempio, agli «obiettivi di sviluppo».
Con particolare riferimento al limite alla modifica delle
previsioni di trasformazione vigenti, contenuto nell'ultimo periodo
del comma 4 dell'art. 5 censurato, se ne afferma la «stretta
correlazione, compresa la tempistica, con il percorso di adeguamento
dei diversi piani». In tal modo si sarebbe perseguita la finalita' di
non discriminare i Comuni, e conseguentemente i cittadini, quanto ai
«riferimenti di partenza, costituiti dal consumo di suolo inteso non
come effettivo, bensi' come programmato, sulla base delle previsioni
di trasformazione dei rispettivi strumenti di pianificazione».
La limitazione posta dalla norma censurata sarebbe comunque
temporalmente limitata a un periodo ragionevole.
Il principio di sussidiarieta' verticale, quindi, sarebbe stato
correttamente coordinato con il principio di adeguatezza, in quanto
l'attrazione della funzione al livello di governo superiore sarebbe
stata necessaria per garantirne l'adeguato esercizio, in presenza di
esigenze di uniforme esercizio delle funzioni su tutto il territorio
e di interessi pubblici particolarmente rilevanti quale la tutela del
territorio.
Infine, non sarebbero state «intaccate le funzioni fondamentali
dei Comuni in materia di pianificazione territoriale e governo del
territorio» in quanto tali enti non avrebbero «dismesso le proprie
funzioni in materia urbanistica». In ogni caso, l'art. 14, comma 27,
del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica),
convertito, con modificazioni, in legge 30 luglio 2010, n. 122,
ricomprende tra le funzioni fondamentali dei Comuni la pianificazione
urbanistica ed edilizia di ambito comunale e la partecipazione alla
pianificazione territoriale di livello sovracomunale, ma precisa che
restano ferme sia le funzioni di coordinamento regionale che quelle
di programmazione delle Regioni, nelle materie di cui all'art. 117,
terzo e quarto comma, Cost.
5.- Con atto depositato il 9 marzo 2018 si e' costituito in
giudizio il Comune di Brescia, chiedendo che le questioni siano
dichiarate fondate, sulla base di argomenti sostanzialmente
corrispondenti a quelli illustrati nell'atto di promovimento,
rimarcando in modo particolare il carattere «meramente ordinatorio»
del termine di «quanto meno trenta mesi» al barrage interdittivo dei
poteri pianificatori comunali.
6.- Con atto depositato il 13 marzo 2018 si sono costituiti in
giudizio Francesco Passerini Glazel e Maria Annunciata Passerini
Glazel Pagano, parti appellate e appellanti incidentali nel giudizio
a quo, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili e
comunque infondate.
In primo luogo, dopo aver premesso che la legge regionale, da un
lato, assume come presupposto «una nozione di consumo di suolo, detta
"giuridica"» e, dall'altro, stabilisce un progressivo adeguamento ai
nuovi obiettivi di tutti gli strumenti di pianificazione
territoriale, la difesa delle suddette parti sostiene la «generale
infondatezza delle questioni» in quanto l'atto di promovimento
avrebbe erroneamente qualificato l'intervento regionale in relazione
a parametri non pertinenti.
La disciplina della fase transitoria, infatti, sarebbe stata
necessaria poiche' diretta a evitare che i Comuni, di fronte alla
limitazione della loro capacita' di attribuzione di potenzialita'
edificatoria, potessero «essere tentati di "riguadagnarne" a spese di
situazioni che essi stessi avevano giudicato adatte
all'urbanizzazione». In ogni caso, anche nel periodo transitorio il
Comune potrebbe introdurre liberamente varianti al piano delle regole
e al piano dei servizi del PGT.
Le disposizioni regionali, pienamente competenti a provvedere
nella materia del governo del territorio, si sarebbero limitate a
disciplinare l'attuazione delle previsioni urbanistiche comunali nel
periodo di transizione tra il vecchio e il nuovo regime del consumo
di suolo, al fine di permettere un'attuazione della riforma «in
condizioni di uguaglianza nei diversi comuni», non integrando affatto
«esercizio della funzione di pianificazione» e non contenendo «alcuna
valutazione circa l'opportunita' di assegnare al territorio comunale
una destinazione o l'altra».
La censura riferita all'art. 117, secondo comma, lettera p),
Cost. sarebbe, innanzitutto, infondata in quanto tale norma «non
esclude ma presuppone» che nella materia del governo del territorio
sia la legge regionale ad allocare le funzioni amministrative agli
enti locali. Se, poi, la censura fosse interpretata come «presunta
sottrazione di una specifica funzione fondamentale che la legge
statale concretamente attribuisce ai Comuni», se ne dovrebbe rilevare
l'inammissibilita', in quanto l'atto di promovimento non avrebbe
indicato, come parametro interposto, le norme legislative statali che
tali attribuzioni fonderebbero. La questione rimarrebbe, in ogni
caso, infondata: l'art. 14, comma 27, del d.l. n. 78 del 2010, come
convertito, farebbe salve le funzioni regionali, dando atto della
sussistenza, nella materia, di concorrenti interessi intestati alla
Regione; inoltre, le disposizioni censurate non comporterebbero
affatto «uno spostamento della funzione amministrativa di
pianificazione ad un altro livello (e segnatamente al livello
regionale)», in quanto la temporanea inibizione solo di determinate
modifiche del documento di piano, lasciando in ogni caso intatta la
titolarita' del potere di modifica in capo al Comune, avrebbe
considerato sia l'interesse del Comune all'attuazione del «proprio
stesso piano», sia l'interesse dei privati «quale riconosciuto dal
Comune conforme all'interesse pubblico».
Anche le censure incentrate sugli artt. 5 e 118 Cost. sarebbero
per un verso inammissibili e comunque infondate. La doglianza sulla
mancata previsione di un termine finale al barrage interdittivo dei
poteri pianificatori del Comune sarebbe inammissibile, sia per
difetto di rilevanza, sia perche' involverebbe scelte discrezionali
del legislatore (non essendo perspicuo il termine che sarebbe stato
omesso). A sostegno della non fondatezza, invece, starebbe la
erroneita' del presupposto interpretativo: decorso il termine di
trenta mesi fissato per la presentazione delle istanze di attuazione
del programma edificatorio, riprenderebbe «la possibilita' del Comune
di mutare la destinazione urbanistica dell'area» secondo la
disciplina dell'art. 5, comma 9, della legge reg. Lombardia n. 31 del
2014. Non si sarebbe, pertanto, «in presenza di un "barrage" privo di
termine di scadenza».
Sarebbe, inoltre, insussistente la asserita violazione del
principio di sussidiarieta' verticale, e non pertinente il parametro
invocato, in quanto: a) l'effetto della norma censurata non
equivarrebbe a uno spostamento della funzione di pianificazione
urbanistica; b) sarebbe solo regolata l'attuazione dei piani gia'
approvati dai Comuni, senza attrazione al livello regionale di alcuna
funzione di pianificazione e senza "scelte" di piano; c) il potere di
pianificazione rimarrebbe «pienamente conservato» ai Comuni; d) in
ogni caso, le misure conservative sarebbero giustificate dalla
necessita' di salvaguardare interessi in modo uniforme su tutto il
territorio regionale.
Inoltre, quand'anche si volessero ricondurre le norme impugnate
nell'ambito dei fenomeni governati dal principio di sussidiarieta',
sarebbe palese la presenza dei requisiti che legittimerebbero
l'attrazione di una funzione, ovvero la sussistenza di interessi di
carattere sovracomunale e il rispetto del principio di
proporzionalita'.
La difesa delle parti prospetta, in chiusura, anche un ulteriore
motivo di inammissibilita' della questione riferita agli artt. 5 e
118 Cost. perche' quelli che il giudice a quo definisce "profili"
della stessa, apparirebbero «invece come due distinte questioni, tra
loro logicamente incompatibili»: la mancata previsione di un termine
al barrage interdittivo e la illegittimita' di ogni barrage, inteso
come intervento regionale su un piano comunale.
Sarebbe, infine, inammissibile la questione riferita al comma 9
dell'art. 5 della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014, perche' l'atto
introduttivo, pur menzionandolo nel dispositivo, non conterrebbe
alcuna motivazione sul dubbio di costituzionalita' e sulla rilevanza.
7.- Con atto depositato il 22 febbraio 2018 si e' costituita
l'Associazione nazionale dei Comuni italiani (ANCI), interveniente
nel giudizio principale, chiedendo di dichiarare fondate le questioni
sollevate. La norma censurata, nelle more del processo di
integrazione e adeguamento dei piani della Regione e delle Province,
avrebbe «completamente esautorato i comuni lombardi dalla
possibilita' di pianificare il proprio territorio» impedendo loro non
solo a) di incrementare il consumo di suolo, ma anche b) di
revisionare o eliminare le scelte di consumo gia' effettuate con i
loro strumenti pianificatori. Quest'ultimo limite, a differenza del
primo che potrebbe trovare una sua giustificazione, non sarebbe
coerente, anche in termini di adeguatezza, con l'interesse regionale
alla riduzione del consumo di suolo, perche' impedirebbe ai Comuni di
procedervi in autonomia e, anzi, incentiverebbe il consumo di suoli
gia' destinati alla trasformazione.
Inoltre, a differenza di quanto disciplinato per il procedimento
di adeguamento dei piani regionali e provinciali, non sarebbe
prevista la partecipazione degli enti infraregionali per il caso in
cui, nella fase transitoria, «i comuni intendano ridurre
autonomamente le previsioni espansive dei loro strumenti
urbanistici»; ancora, «essi devono subire il blocco della loro
potesta', non in relazione a oggetti specifici, che possono al limite
giustificare l'attrazione del potere verso la Regione», ma in
relazione «al contenuto del Documento di Piano, atto fondamentale del
PGT con cui si definiscono le strategie per la pianificazione
comunale».
Infine, neppure si potrebbe sostenere che il divieto imposto
«risponda alla necessita' della Regione di "fotografare" la
situazione pianificatoria comunale, al fine di procedere con il suo
piano a indicare le soglie di riduzione assegnate ai singoli comuni»,
perche' sarebbe stato lo stesso legislatore regionale, all'interno di
un impianto complessivo rimasto immutato, a eliminare, con la legge
reg. Lombardia n. 16 del 2017, «il vincolo di immodificabilita'», a
dimostrazione che «per l'integrazione del piano regionale non era ne'
necessario ne' rilevante conservare immutate le previsioni dei piani
comunali».
8.- Con atto depositato il 12 marzo 2018 si e' costituita
Legambiente Onlus, interveniente nel giudizio principale, chiedendo
di dichiarare fondate le questioni sollevate.
La legge regionale limiterebbe in modo sostanziale la
possibilita' per i Comuni di intervenire sui propri strumenti
urbanistici, cosi' ledendo, senza precisi limiti temporali,
l'autonomia pianificatoria loro costituzionalmente riconosciuta. Tale
autonomia, infatti, implicherebbe anche una «dimensione diacronica»,
ovvero il potere di modulare nel tempo gli atti di regolazione delle
trasformazioni sul territorio, «adeguando le proprie scelte
all'evoluzione del contesto economico e sociale [...] ed alla
sensibilita' della comunita' amministrata».
Oltre a cio', si segnala che la legge della Regione Lombardia 11
marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio), all'art. 13
assegna l'approvazione del PGT alla esclusiva competenza comunale,
essendosi superata la natura di tale piano come atto complesso a
imputazione congiunta comunale e regionale, mentre demanda la
salvaguardia degli interessi sovracomunali correlati alle
trasformazioni territoriali al PTR e al PTCP. A tale riguardo si
richiama il decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei
beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge
6 luglio 2002, n. 137), il quale delineerebbe una precisa scelta a
favore del contenimento del consumo di suolo: in forza del principio
di prevalenza della pianificazione paesaggistica sugli strumenti di
pianificazione urbanistica comunali, si dovrebbe concludere che la
Regione potrebbe limitare la pianificazione urbanistica comunale,
anche tramite prescrizioni cogenti e misure di salvaguardia, ma nel
segno della protezione del paesaggio, ivi compreso il minor consumo
di territorio. La normativa statale di principio, al contrario, non
abiliterebbe la Regione ad opzioni di segno opposto, impedendo ai
Comuni di variare i propri strumenti nella direzione della riduzione
del consumo di suolo.
9.- In prossimita' dell'udienza sono state depositate tempestive
memorie da parte della Regione Lombardia, del Comune di Brescia,
delle parti private e dell'ANCI.
9.1.- A integrazione degli argomenti gia' illustrati, la memoria
della Regione sottolinea che la censura di violazione della
competenza esclusiva statale ai sensi dell'art. 117, secondo comma,
lettera p), Cost. sarebbe infondata, in quanto la legge statale e'
«soltanto attributiva di funzioni fondamentali» (si richiama la
sentenza n. 22 del 2014), mentre «l'organizzazione della funzione» di
pianificazione territoriale rimarrebbe attratta nella competenza
concorrente in materia di governo del territorio.
Quanto alle censure riferite al principio di sussidiarieta', si
sostiene che la «penetrante analisi richiesta dal Consiglio di Stato»
comporterebbe «un controllo delle scelte, lato sensu politiche, del
legislatore, che e' sottratto alle competenze della Corte» (si cita
la sentenza n. 95 del 1966).
Infine, si da' notizia della entrata in vigore della integrazione
del PTR, ai sensi della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014, a
seguito della pubblicazione del comunicato regionale 20 febbraio
2019, n. 23, nel Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia n. 11,
serie avvisi e concorsi, del 13 marzo 2019; si da' inoltre atto di
successive modifiche, cio' a significare che l'entrata in vigore
delle norme sul consumo di suolo implicherebbe un'attivita' «in
continuo divenire».
9.2.- La memoria del Comune di Brescia replica alle osservazioni
della Regione e delle parti private in particolare evidenziando
l'infondatezza della finalita' di tutelare l'affidamento dei privati,
atteso che in capo ad essi potrebbe sorgere una posizione
differenziata solo nel vigore di una convenzione urbanistica
(circostanza che non ricorrerebbe nel caso in giudizio); inoltre,
sarebbe la stessa disciplina urbanistica lombarda (art. 8, commi 3 e
4, della legge reg. n. 12 del 2005) a prevedere che il documento di
piano non produce effetti diretti sul regime giuridico dei suoli e
che e' sempre modificabile.
Con riferimento alla durata della compressione delle attribuzioni
comunali, si contesta che questa sia limitata al periodo di trenta
mesi: la stessa si protrarrebbe, invece, fino alla conclusione del
processo di integrazione del PTR e di adeguamento degli altri piani
(PTCP e PGT), in maniera incoerente con la «piena liberta' di azione»
del pianificatore comunale.
9.3.- La memoria delle parti Passerini Glazel e altra evidenzia
alcuni passaggi delle altre difese ravvisandovi una estensione dei
parametri del giudizio, inammissibile rispetto al perimetro
individuato dal giudice rimettente.
Inoltre, sottopone un profilo di inammissibilita' e, al tempo
stesso, di non fondatezza della questione ritenendo che il Consiglio
di Stato non abbia «considerato la diversa potenzialita'
interpretativa della disposizione regionale contestata». Ad avviso
delle parti private, per effetto della legge regionale n. 31 del 2014
la limitazione del consumo di suolo sarebbe diventata «nel sistema a
regime, un'autonoma motivazione del provvedimento» comunale di
riduzione delle aree edificabili. Nel periodo transitorio, pero',
sarebbe stato viceversa preservato «l'esistente - incluso il gia'
pianificato - da una possibile riduzione di consumo» autonomamente
decisa dalle singole amministrazioni comunali. Cio' non escluderebbe,
tuttavia, che queste possano modificare i documenti di piano, «anche
riducendo gli ambiti di trasformazione in essi previsti», motivando
«non per la specifica finalita' della riduzione del consumo del suolo
[...] ma per una delle diverse possibili ragioni attinenti al
perseguimento del miglior equilibrio territoriale». Pertanto, la
normativa contestata potrebbe essere interpretata come non
sostitutiva degli altri strumenti di pianificazione previsti a
salvaguardia delle aree agricole e di valore ambientale, ma con
valenza aggiuntiva «introducendo, accanto ad essi, nuovi contenuti di
pianificazione, ai quali corrispondono nuovi poteri pianificatori
conformativi». Si sottolinea, infine, il ruolo del «piano delle
regole», elemento costitutivo del PGT, per la sua connessione con gli
obiettivi della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014 e per la
possibilita' di essere oggetto di variante anche nel periodo
transitorio.
Per il resto, la memoria sviluppa gli argomenti gia' illustrati
nella comparsa di costituzione e contesta quelli delle difese
avversarie. Con specifico riguardo al richiamo, da parte della difesa
di Legambiente, al principio di minor consumo di territorio contenuto
nel cod. beni culturali, si osserva che il Consiglio di Stato non
avrebbe rilevato tale aspetto e che, comunque, la legislazione
regionale andrebbe proprio in quella direzione, fermo restando che
costituirebbe invece «una questione di merito legislativo» stabilire
l'entrata in vigore del regime piu' restrittivo e disciplinare la
fase transitoria.
9.4.- La memoria dell'ANCI confuta, in particolare, gli assunti
della difesa delle parti private a giustificazione delle norme
impugnate. I Comuni, infatti, non avrebbero interesse a ridurre le
previsioni per riguadagnare spazi di nuova edificazione. Questo in
quanto il dato di partenza per le valutazioni di competenza della
Regione ai fini della integrazione del PTR sarebbe il territorio gia'
giuridicamente consumato alla data di entrata in vigore della legge,
che non potrebbe essere aumentato, mentre eventuali diminuzioni non
inciderebbero sul parametro quantitativo da cui la Regione deve
partire per definire i limiti delle nuove espansioni. Pertanto, la
limitazione imposta ai Comuni non sarebbe strumentale all'attuazione
della riforma, ne' giustificabile come funzione propria del
legislatore regionale, non rispondendo ad alcuna esigenza di
garantire omogeneita' su tutto il territorio.
Inoltre, si sottolinea che, rispetto allo scopo della riduzione
del consumo di suolo, insito nella legge, la preferenza assicurata
alla tutela dell'affidamento del privato sarebbe ingiustificata,
cosi' come sarebbe illogica la norma transitoria che, impedendo ai
Comuni di diminuire autonomamente il consumo di suolo, perseguirebbe
un intento opposto alla tutela degli interessi generali legittimanti
l'incisione sulle funzioni degli enti locali da parte del legislatore
regionale.
Considerato in diritto
1.- Con sentenza non definitiva del 4 dicembre 2017 (r. o. n. 28
del 2018), il Consiglio di Stato, sezione quarta, ha sollevato
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 4, ultimo
periodo, e comma 9, della legge della Regione Lombardia 28 novembre
2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per
la riqualificazione del suolo degradato), in riferimento agli artt.
5, 117, secondo comma, lettera p), e 118 della Costituzione.
Il giudice rimettente deve decidere della legittimita' della
variante generale al piano di governo del territorio (PGT) adottata
nel 2015 dal Comune di Brescia, e poi approvata, impugnata dai
proprietari di alcuni immobili in quanto fortemente riduttiva delle
possibilita' edificatorie risultanti dalle precedenti previsioni
urbanistiche, che invece il Comune avrebbe dovuto mantenere ferme ai
sensi dell'art. 5, comma 4, della legge reg. Lombardia n. 31 del
2014.
Ricordate in premessa le finalita' generali di tale legge, il
Consiglio di Stato richiama poi testualmente il contenuto della
suddetta disposizione, che, disciplinando la fase transitoria
occorrente alla integrazione e all'adeguamento dei piani in vista
della riduzione del consumo di suolo, prevede, all'ultimo periodo,
che, fino a che tale adeguamento non sia completato, «sono comunque
mantenute le previsioni e i programmi edificatori del documento di
piano vigente».
2.- Una volta esclusa la possibilita' di un'interpretazione delle
norme nel senso proposto dal Comune di Brescia, ossia come
comportanti per i Comuni unicamente il limite a non disporre nuovo
consumo di suolo, il rimettente ritiene rilevanti le questioni di
legittimita' costituzionale prospettate in via subordinata
dall'appellante amministrazione comunale, senza che assumano rilievo
le modifiche apportate dalla legge della Regione Lombardia 26 maggio
2017, n. 16, recante «Modifiche all'articolo 5 della legge regionale
28 novembre 2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di
suolo e per la riqualificazione del suolo degradato)». Motiva al
riguardo, richiamando sia il principio del tempus regit actum in
materia di sindacato sulla legittimita' di atti amministrativi, sia
la natura innovativa delle disposizioni sopravvenute, peraltro prive
di carattere retroattivo o interpretativo.
3.- A sostegno della non manifesta infondatezza delle questioni
di legittimita' costituzionale, il rimettente, dopo aver inquadrato i
poteri di intervento dei legislatori, statale e regionale, sulle
funzioni assegnate agli enti locali e in particolare sui poteri
urbanistici dei Comuni, ricorda che nel sistema giuridico italiano
all'ente Comune e' tradizionalmente affidata la funzione
amministrativa urbanistica.
Il comma 4, ultimo periodo, e il comma 9 dell'art. 5 della legge
reg. Lombardia n. 31 del 2014 vengono quindi investiti dal dubbio di
costituzionalita', in primo luogo con riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera p), Cost., in quanto: a) «una scelta di
particolare rilievo» verrebbe compiuta direttamente dal legislatore
regionale anziche' dalle amministrazioni comunali; b) si sarebbe
conformato in negativo il «quomodo di esercizio» di una funzione
amministrativa alle stesse spettanti.
Ad analoghe conclusioni di non manifesta infondatezza il
Consiglio di Stato perviene con riferimento al «parametro [...] del
principio di sussidiarieta'», poiche' i contenuti edificatori del
documento di piano vigente verrebbero "cristallizzati" alla data di
emanazione della legge regionale n. 31 del 2014, divenendo
immodificabili per un periodo di tempo «incerto nella sua ampiezza».
Sarebbe pertanto inibita all'ente locale «la potesta' di adottare
modifiche al proprio Documento di Piano vigente», che costituisce la
parte piu' rilevante e qualificante del PGT.
Il rimettente richiama quindi alcuni principi consolidati della
giurisprudenza amministrativa in forza dei quali sarebbe «illegittimo
un atto amministrativo di matrice regionale che si sostituisse alle
determinazioni comunali con riferimento a scelte discrezionali». Da
cio' deduce che laddove questa sostituzione avvenga con atto
legislativo si concretizzerebbe una lesione degli artt. 5 e 118
Cost., che nel caso specifico deriverebbe sia dalla indeterminatezza
temporale della previsione del barrage interdittivo, sia dalla
portata "espropriativa" delle competenze comunali, senza che sia
rilevabile alcuna esigenza giustificativa della necessita' di un
esercizio unitario a livello regionale.
4.- Preliminarmente, deve ritenersi non rilevante che le
questioni siano state promosse con la forma di sentenza non
definitiva anziche' di ordinanza. Infatti, «il giudice a quo - dopo
la positiva valutazione concernente la rilevanza e la non manifesta
infondatezza della stessa - ha disposto la sospensione del
procedimento principale e la trasmissione del fascicolo alla
cancelleria di questa Corte; sicche' a tali atti, anche se assunti
con la forma di sentenza, deve essere riconosciuta sostanzialmente
natura di ordinanza, in conformita' a quanto previsto dall'art. 23
della legge 11 marzo 1953, n. 87» (da ultimo, sentenza n. 126 del
2018, ivi richiami).
5.- Sempre in via preliminare, va rilevato che le questioni sono
correttamente sollevate nei confronti del testo originario dell'art.
5, commi 4, ultimo periodo, e 9, della legge reg. Lombardia n. 31 del
2014, applicabile ratione temporis alla fattispecie controversa
(sentenza n. 39 del 2018). Infatti, come ritenuto dal giudice
rimettente, le modifiche introdotte a opera dell'art. 1 della legge
reg. Lombardia n. 16 del 2017 sono ininfluenti ai fini della
decisione che a esso spetta, poiche' l'oggetto del giudizio
incidentale e' un provvedimento da valutare in base al principio
tempus regit actum (ex plurimis, sentenze n. 7 del 2019 e n. 52 del
2018). Inoltre, la motivazione dell'atto di rimessione contiene
plausibili argomenti nel senso della natura innovativa delle
disposizioni sopravvenute, escludendone il carattere retroattivo o
interpretativo.
6.- Sia la Regione Lombardia che le parti appellate nel giudizio
a quo hanno eccepito la inammissibilita' delle questioni aventi a
oggetto l'art. 5, comma 9, della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014:
tale disposizione sarebbe menzionata nel solo dispositivo dell'atto
di promovimento, mancando alcuna motivazione sulla rilevanza di essa
nel giudizio a quo e sul dubbio di costituzionalita' alla stessa
riferito.
6.1.- L'eccezione e' fondata, sotto l'assorbente profilo della
mancanza di motivazione sulla rilevanza.
Nel testo antecedente alle modifiche apportate dalla legge reg.
Lombardia n. 16 del 2017, il censurato art. 5, comma 9, regola due
casi che possono verificarsi nel periodo transitorio: quello in cui
nel termine di trenta mesi dalla entrata in vigore della legge non
sia presentata una istanza per l'approvazione di un piano attuativo,
come consentito dal comma 6 dello stesso articolo, e quello in cui il
proponente non stipuli la convenzione di un piano attuativo nel
termine tassativo di dodici mesi dalla esecutivita' della delibera di
approvazione, parimenti previsto dal comma 6.
In tali casi, «i comuni, con motivata deliberazione di consiglio
comunale, sospendono la previsione di PGT sino all'esito del
procedimento di adeguamento di cui al comma 3 e, entro i successivi
novanta giorni, verificano la compatibilita' delle previsioni sospese
con le prescrizioni sul consumo di suolo previste dal PGT,
disponendone l'abrogazione in caso di incompatibilita' assoluta,
ovvero impegnando il proponente alle necessarie modifiche e
integrazioni negli altri casi».
Cio' premesso, l'atto di rimessione, in effetti, non motiva sulla
necessita' di dare applicazione al citato comma 9. Tale esigenza,
anzi, e' da escludere in considerazione dei plurimi riferimenti alla
fattispecie concreta oggetto del giudizio principale, come descritta
nell'atto di rimessione: le situazioni considerate dall'art. 5, comma
9, non vengono in rilievo nel giudizio a quo, emergendo chiaramente
che le parti private hanno presentato il progetto di piano attuativo
nel termine previsto dal comma 6 dello stesso articolo. Non si verte
quindi nell'ambito applicativo dell'art. 5, comma 9, della legge reg.
Lombardia n. 31 del 2014.
Le relative questioni sono pertanto inammissibili per difetto di
motivazione sulla rilevanza (da ultimo, sentenza n. 194 del 2018 e
ordinanza n. 202 del 2018).
7.- Le restanti eccezioni - riferibili alle residue questioni
aventi a oggetto l'art. 5, comma 4, ultimo periodo, della legge reg.
Lombardia n. 31 del 2014 - non sono fondate.
7.1.- Infondata e' anzitutto l'eccezione di inammissibilita'
proposta dalla Regione Lombardia «per mancata e insufficiente
indicazione dei parametri di costituzionalita'».
Quanto alla motivazione del contrasto con l'art. 5 Cost. (che la
difesa regionale ritiene omessa), in realta' l'atto di promovimento
la esplicita in modo adeguato nel combinato disposto con l'art. 118
Cost. (punti 3.5. e 3.8.2. del Diritto) e argomenta sul collegamento
tra il criterio di allocazione della funzione urbanistica e il ruolo
dell'ente comunale in quanto esponenziale del proprio territorio
(punti 3.5.a, 3.5.d, 3.5.e e 3.7.3 del Diritto).
Per gli stessi motivi risulta infondata l'eccezione riferita alla
asserita grave lacunosita' della motivazione del contrasto con l'art.
118 Cost., in relazione al quale il giudice a quo svolge, invece,
ulteriori e adeguate specifiche argomentazioni.
Anche il contrasto con il parametro costituito dall'art. 117,
secondo comma, lettera p), Cost. risulta adeguatamente motivato
(punto 3.6. del Diritto), atteso che il rimettente lo ravvisa negli
effetti della prescrizione normativa censurata sulla funzione
urbanistica spettante al Comune.
8.- La Regione Lombardia ravvisa l'inammissibilita' delle
questioni anche per l'incertezza sulla disposizione che sarebbe
oggetto delle censure, ovverosia se tale debba considerarsi l'intero
comma 4 dell'art. 5 della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014 o il
solo ultimo periodo.
8.1.- L'eccezione e' infondata.
Dirimenti sono plurimi passaggi motivazionali della sentenza non
definitiva nei quali il Consiglio di Stato fa specifico riferimento
solo all'ultimo periodo del citato comma 4, peraltro anche
specificamente individuato (punto 3.1.3.) come prescrizione la cui
eventuale dichiarazione di incostituzionalita' produrrebbe effetti
nel giudizio a quo.
9.- Ad avviso di Passerini Glazel e altra, le questioni sollevate
con riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera p), Cost.
sarebbero inammissibili poiche' l'atto di promovimento avrebbe omesso
di indicare, come parametro interposto, le norme legislative statali
a fondamento della specifica funzione fondamentale concretamente
attribuita ai Comuni.
9.1.- L'eccezione e' infondata.
Come gia' chiarito (supra, punto 7.1.), le questioni sono
specificamente motivate in maniera adeguata; inoltre, il complesso
degli argomenti esposti dal giudice a quo (citando copiosamente la
giurisprudenza rilevante al riguardo) consente agevolmente di
ritenere che la funzione fondamentale di pertinenza del Comune
ascritta al parametro evocato e' quella della pianificazione
urbanistica ed edilizia del territorio comunale. Ai fini
dell'ammissibilita' della censura sulla legge regionale non e'
richiesta anche la formale indicazione delle norme attributive della
funzione fondamentale, trattandosi peraltro di materia rimessa alla
competenza esclusiva statale.
10.- Un'ulteriore eccezione di inammissibilita', proposta dalla
difesa delle predette parti private, si appunta sulla ritenuta
«formulazione di due domande in via alternativa e non subordinata»
con riferimento al contrasto con gli artt. 5 e 118 Cost.
10.1.- L'eccezione e' infondata.
Le censure alle quali si riferisce l'eccezione costituiscono,
piuttosto, argomenti a sostegno dell'unitario contrasto ravvisato con
il principio di sussidiarieta' verticale, espresso dal combinato
disposto degli artt. 5 e 118 Cost.; si tratta di profili tra loro
connessi e comunque convergenti nel "verso" dell'eventuale pronuncia
di fondatezza delle questioni.
11.- Nella memoria presentata in prossimita' dell'udienza, la
difesa delle stesse parti ha prospettato una eccezione di
inammissibilita' per avere il giudice rimettente omesso di verificare
la possibilita' di un'interpretazione conforme a Costituzione:
pertanto, le limitazioni alle funzioni comunali sarebbero state
intese «nel modo piu' ampio [...] anche al di la' da quanto richiesto
dalla lettera» della legge.
11.1.- L'eccezione e' infondata.
Dall'atto di rimessione emerge che il Consiglio di Stato ha
correttamente utilizzato i suoi poteri di interpretazione delle
disposizioni rilevanti ai fini della decisione. Per un verso, la
lettura propostane dal Comune di Brescia - che avrebbe in radice reso
non necessaria la questione di legittimita' costituzionale - e' stata
motivatamente esclusa (punto 2.2. del Diritto). In un altro passaggio
dell'atto introduttivo, invece, il rimettente ha parimenti escluso di
poter accogliere una diversa interpretazione offerta dalla difesa
delle parti private e quindi di poter fugare il dubbio di
costituzionalita'. In particolare, secondo il giudice a quo, se e'
vero che la legge regionale non preclude la possibilita' di apportare
varianti al piano delle regole e al piano dei servizi (due dei tre
atti in cui si articola il PGT), «e' vero altresi' che la
prescrizione interdittiva contenuta nella legge riguarda l'atto
maggiormente rilevante e qualificante della programmazione
urbanistica comunale, rappresentato dal documento di Piano».
A fronte di cio', nell'argomentare le diverse opzioni che il
rimettente avrebbe potuto considerare, la difesa finisce per entrare
nella valutazione del merito della questione. Infatti, «se
l'ermeneusi prescelta sia da considerare la sola persuasiva, e'
profilo che esula dall'ammissibilita' e attiene, per contro, al
merito della questione di legittimita' costituzionale (sentenze n. 83
e 42 del 2017, n. 240, n. 95 e n. 45 del 2016, n. 262 del 2015)»
(sentenza n. 132 del 2018).
12.- Nel merito le questioni aventi a oggetto l'ultimo periodo
dell'art. 5, comma 4, della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014, sono
fondate.
12.1.- E' utile premettere che la legge reg. Lombardia n. 31 del
2014 persegue innovative finalita' generali, consistenti
nell'orientare gli interventi edilizi prioritariamente verso aree
gia' urbanizzate, degradate o dismesse e nel prevedere consumo di
suolo esclusivamente se la riqualificazione e la rigenerazione di
aree gia' edificate si dimostri tecnicamente ed economicamente
insostenibile (art. 1).
Essa quindi, da un lato, traguarda le piu' recenti concezioni di
territorio, considerato non piu' solo come uno spazio topografico
suscettibile di occupazione edificatoria ma rivalutato come una
risorsa complessa che incarna molteplici vocazioni (ambientali,
culturali, produttive, storiche) e, dall'altro, e' avvertita sul
fatto che il consumo di suolo rappresenta una delle variabili piu'
gravi del problema della pressione antropica sulle risorse naturali.
In quest'ottica la legge regionale si distingue per aver definito
il suolo come «bene comune di fondamentale importanza per
l'equilibrio ambientale, la salvaguardia della salute, la produzione
agricola finalizzata alla alimentazione umana e/o animale, la tutela
degli ecosistemi naturali e la difesa dal dissesto idrogeologico»
(art. 1, comma 2).
La legge regionale quindi, nelle sue finalita' generali, dimostra
di inserirsi in un processo evolutivo diretto a riconoscere una nuova
relazione tra la comunita' territoriale e l'ambiente che la circonda,
all'interno della quale si e' consolidata la consapevolezza del suolo
quale risorsa naturale eco-sistemica non rinnovabile, essenziale ai
fini dell'equilibrio ambientale, capace di esprimere una funzione
sociale e di incorporare una pluralita' di interessi e utilita'
collettive, anche di natura intergenerazionale.
Si tratta di una prospettiva che risulta, peraltro, conforme -
come correttamente ricorda la difesa della Regione Lombardia - agli
indirizzi espressi in sede europea fin dalla comunicazione della
Commissione del 22 settembre 2006, "Strategia tematica per la
protezione del suolo", e piu' recentemente dall'approvazione del
cosiddetto Settimo programma di azione per l'ambiente (decisione n.
1386/2013/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 20 novembre
2013).
Nell'attuazione delle suddette finalita', l'art. 2 della legge
reg. Lombardia n. 31 del 2014 fornisce le definizioni di consumo di
suolo e di rigenerazione urbana, prevedendo, al comma 2, che il piano
territoriale regionale (PTR) «precisa le modalita' di determinazione
e quantificazione degli indici che misurano il consumo di suolo,
validi per tutto il territorio regionale, disaggrega [...] i
territori delle [province e della citta' metropolitana] in ambiti
omogenei, in dipendenza dell'intensita' del corrispondente processo
urbanizzativo ed esprime i conseguenti criteri, indirizzi e linee
tecniche da applicarsi negli strumenti di governo del territorio per
contenere il consumo di suolo».
12.2.- In questo quadro normativo si inseriscono le norme oggetto
di censura, che disciplinano la fase transitoria volta ad adeguare
gli strumenti di pianificazione territoriale stabiliti dalla
legislazione lombarda ai criteri previsti per il perseguimento delle
suddette finalita'.
Nel periodo occorrente alla integrazione dei contenuti del piano
territoriale regionale (PTR) e al successivo adeguamento dei piani
territoriali di coordinamento provinciale (PTCP) e dei piani di
governo del territorio (PGT), l'art. 5, comma 4, nel testo originario
censurato, dispone che «i comuni possono approvare unicamente
varianti del PGT e piani attuativi in variante al PGT, che non
comportino nuovo consumo di suolo, diretti alla riorganizzazione
planivolumetrica, morfologica, tipologica o progettuale delle
previsioni di trasformazione gia' vigenti, per la finalita' di
incentivarne e accelerarne l'attuazione, esclusi gli ampliamenti di
attivita' economiche gia' esistenti, nonche' quelle finalizzate
all'attuazione degli accordi di programma a valenza regionale».
L'ultimo periodo di tale disposizione stabilisce che «[f]ino a
detto adeguamento sono comunque mantenute le previsioni e i programmi
edificatori del documento di piano vigente».
Tale divieto di ius variandi in relazione ai contenuti
edificatori del documento di piano viene in ogni caso scandito, dalla
ricordata disposizione, fino alla conclusione del processo di
adeguamento, anche se poi effettivamente declinato secondo due
diverse scadenze temporali: la prima prevista dal comma 6 assegnando
ai privati il termine di trenta mesi per la presentazione delle
istanze di attuazione del programma edificatorio; la seconda
stabilita dal comma 9 per le ipotesi in cui a) entro il predetto
termine di trenta mesi non siano stati presentati progetti da parte
dei soggetti interessati alla realizzazione di un piano attuativo
ovvero b) se presentati, non sia stata stipulata la relativa
convenzione entro dodici mesi dall'approvazione. Anche in queste
ultime due ipotesi, comunque, il Comune e' vincolato al vigente
documento di piano «sino all'esito del procedimento di adeguamento di
cui al comma 3».
La sospensione della potesta' di apportare modifiche ai contenuti
edificatori del documento di piano viene quindi ad assumere, sul
piano giuridico, un carattere temporalmente limitato ma indefinito
nella sua ampiezza, risultando in ogni caso collegata - costituisce,
infatti, una circostanza di mero fatto che i privati abbiano
presentato l'istanza entro il termine di trenta mesi - al
concretizzarsi del processo di adeguamento, per il quale i termini
previsti dalla sequenza procedimentale individuata dalla legge
regionale hanno carattere meramente ordinatorio. Del resto, come
dichiarato dalla difesa della Regione, e' solo con la pubblicazione
avvenuta nel Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia n. 11,
serie avvisi e concorsi, del 13 marzo 2019 che e' divenuta efficace
la integrazione del PTR alla quale, invece, secondo quanto previsto
dall'art. 5, comma 1, della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014, la
Regione avrebbe dovuto provvedere entro dodici mesi dalla entrata in
vigore della predetta legge.
12.3.- In questi termini la disposizione dell'ultimo periodo
dell'art. 5, comma 4, della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014 si
pone in violazione del combinato disposto dell'art. 117, secondo
comma, lettera p), Cost., relativamente alla competenza esclusiva
statale sulle funzioni fondamentali, e degli artt. 5 e 118, primo e
secondo comma, Cost., con riguardo al principio di sussidiarieta'
verticale.
La funzione di pianificazione urbanistica, infatti, come
giustamente rileva il giudice rimettente, nel nostro ordinamento e'
stata tradizionalmente rimessa all'autonomia dei Comuni fin dalla
legge 25 giugno 1865, n. 2359 (Sulle espropriazioni per causa di
utilita' pubblica).
Tutta la complessa evoluzione che ha condotto allo sviluppo
dell'ordinamento regionale ordinario, a una piu' ampia concezione di
urbanistica e quindi alla consapevolezza della necessita' di una
pianificazione sovracomunale, non ha travolto questo presupposto di
fondo, tanto che il legislatore nazionale ha qualificato, attuando il
nuovo Titolo V della Costituzione, come funzioni fondamentali dei
Comuni «la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale
nonche' la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello
sovracomunale» (art. 14, comma 27, lettera d, del decreto-legge 31
maggio 2010, n. 78 recante «Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica»,
convertito, con modificazioni, in legge 30 luglio 2010, n. 122, come
sostituito dall'art. 19, comma 1, lettera a, del decreto-legge 6
luglio 2012, n. 95, recante «Disposizioni urgenti per la revisione
della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonche'
misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore
bancario», convertito, con modificazioni, in legge 7 agosto 2012, n.
135).
Il legislatore statale ha quindi sottratto allo specifico potere
regionale di allocazione ai sensi dell'art. 118, secondo comma,
Cost., la funzione di pianificazione comunale, stabilendo che questa
rimanga assegnata, in linea di massima, al livello dell'ente piu'
vicino al cittadino, in cui storicamente essa si e' radicata come
funzione propria, e l'ha riconosciuta come parte integrante della
dotazione tipica e caratterizzante dell'ente locale. Ha cosi'
stabilito un regime giuridico comune sottratto, per questo aspetto e
salvo quanto si dira' in seguito, alle potenzialita' di
differenziazione insite nella potesta' allocativa delle Regioni nelle
materie di loro competenza.
12.4.- Se quindi la funzione di pianificazione comunale rientra
in quel nucleo di funzioni amministrative intimamente connesso al
riconoscimento del principio dell'autonomia comunale, cio' non
comporta, tuttavia, che la legge regionale non possa intervenire a
disciplinarla, anche in relazione agli ambiti territoriali di
riferimento, e financo a conformarla in nome della verifica e della
protezione di concorrenti interessi generali collegati a una
valutazione piu' ampia delle esigenze diffuse sul territorio
(sentenza n. 378 del 2000).
Anche dopo l'approvazione della riforma del Titolo V della
Costituzione, infatti, questa Corte ha ribadito, con riguardo
all'autonomia dei Comuni, che «essa non implica una riserva
intangibile di funzioni, ne' esclude che il legislatore competente
possa modulare gli spazi dell'autonomia municipale a fronte di
esigenze generali che giustifichino ragionevolmente la limitazione di
funzioni gia' assegnate agli enti locali» (sentenza n. 160 del 2016).
Non sono mancate occasioni, inoltre, in cui questa Corte ha anche
espressamente escluso che «il "sistema della pianificazione" assurga
a principio cosi' assoluto e stringente da impedire alla legge
regionale - che e' fonte normativa primaria sovraordinata rispetto
agli strumenti urbanistici locali - di prevedere interventi in deroga
a tali strumenti» (sentenza n. 245 del 2018; nello stesso senso,
sentenza n. 46 del 2014).
La competenza concorrente in materia di governo del territorio,
infatti, abilita fisiologicamente la legislazione regionale a
intervenire nell'ambito di disciplina della pianificazione
urbanistica; del resto, come correttamente ricorda la difesa della
Regione e delle parti private, e' la stessa norma che individua le
funzioni fondamentali comunali a prevedere che rimangono ferme «le
funzioni di programmazione e di coordinamento delle regioni, loro
spettanti nelle materie di cui all'articolo 117, commi terzo e
quarto, della Costituzione» (art. 14, comma 27, del d.l. n. 78 del
2010, come sostituito dall'art. 19, comma 1, lettera a, del d.l. n.
95 del 2012, come convertito).
12.5.- All'interno del delicato rapporto tra l'autonomia comunale
e quella regionale, tuttavia, questa Corte ha avuto modo di precisare
anche che «il potere dei comuni di autodeterminarsi in ordine
all'assetto e alla utilizzazione del proprio territorio non
costituisce elargizione che le regioni, attributarie di competenza in
materia urbanistica siano libere di compiere» (sentenza n. 378 del
2000) e che la suddetta competenza regionale «non puo' mai essere
esercitata in modo che ne risulti vanificata l'autonomia dei comuni»
(sentenza n. 83 del 1997).
Su questo piano, e' quindi richiesto uno scrutinio
particolarmente rigoroso laddove la normativa regionale non si limiti
a conformare, mediante previsioni normative alle quali i Comuni sono
tenuti a uniformarsi, le previsioni urbanistiche nell'esercizio della
competenza concorrente in tema di governo del territorio, quanto
piuttosto comprima l'esercizio stesso della potesta' pianificatoria,
come nel caso di specie, paralizzandola per un periodo temporale.
In questi casi, dove emerge come il punto di equilibrio tra
regionalismo e municipalismo non sia stato risolto una volta per
tutte dal riformato impianto del Titolo V della Costituzione, il
giudizio di costituzionalita' non ricade tanto, in via astratta,
sulla legittimita' dell'intervento del legislatore regionale, quanto,
piuttosto, su una valutazione in concreto, in ordine alla «verifica
dell'esistenza di esigenze generali che possano ragionevolmente
giustificare le disposizioni legislative limitative delle funzioni
gia' assegnate agli enti locali» (sentenza n. 286 del 1997).
Viene quindi in causa il variabile livello degli interessi
coinvolti, cui ha riconosciuto specifica valenza costituzionale
l'affermazione del principio di sussidiarieta' verticale sancito
nell'art. 118 Cost., che porta questa Corte a valutare, nell'ambito
di una funzione riconosciuta come fondamentale ai sensi dell'art.
117, secondo comma, lettera p), Cost., quanto la legge regionale
toglie all'autonomia comunale e quanto di questa residua, in nome di
quali interessi sovracomunali attua questa sottrazione, quali
compensazioni procedurali essa prevede e per quale periodo temporale
la dispone.
Il giudizio di proporzionalita' deve percio' svolgersi, dapprima,
in astratto sulla legittimita' dello scopo perseguito dal legislatore
regionale e quindi in concreto con riguardo alla necessita', alla
adeguatezza e al corretto bilanciamento degli interessi coinvolti.
Si tratta allora di verificare se la norma di cui all'ultimo
periodo dell'art. 5, comma 4, della legge reg. Lombardia n. 31 del
2014 sia proporzionata rispetto al tipo di interessi coinvolti, e in
particolare, in questo caso, rispetto alle finalita' affermate, su un
piano piu' generale, dalla stessa legge regionale in cui la norma
s'inserisce. Se infatti emergesse che la sottrazione ai Comuni della
potesta' pianificatoria, anziche' costituire il minimo mezzo utile
per perseguire gli scopi del legislatore regionale, si ponesse in
contraddizione con questi ultimi, si dovrebbe concludere che la norma
verrebbe illegittimamente a incidere sulla funzione fondamentale
allocata dal legislatore statale al livello locale.
12.6.- A questo riguardo si deve riscontrare innanzitutto che il
livello regionale e' strutturalmente quello piu' efficace a
contrastare il fenomeno del consumo di suolo, perche' in grado di
porre limiti ab externo e generali alla pianificazione urbanistica
locale: del resto proprio in questa direzione, come la Lombardia, si
sono mosse anche altre Regioni, approvando leggi dirette a limitare
il consumo del suolo.
Per questo profilo, quindi, lo scopo perseguito dal legislatore
regionale rientra, senza dubbio, nell'ambito del legittimo esercizio
della competenza regionale e di per se' appare compatibile con la
pianificazione urbanistica locale.
D'altro canto, tuttavia, la norma impugnata, precludendo ogni
modifica al documento di piano quand'anche di carattere riduttivo, e
percio' volta a contenere il consumo di suolo, finisce per
paralizzare la potesta' pianificatoria del Comune al di la' di quanto
strettamente necessario a perseguire l'obiettivo, e anzi in
contraddizione con quest'ultimo.
La suddetta norma impugnata, come si e' visto, viene a bloccare
diacronicamente la potesta' pianificatoria comunale, incidendo su uno
dei suoi elementi piu' rilevanti proprio ai fini del fenomeno che si
vorrebbe limitare; e', infatti, il documento di piano, che contiene
le scelte piu' significative ai fini della trasformazione del
territorio: le destinazioni d'uso, gli indici edificatori e le aree
soggette a trasformazione (art. 8 della legge reg. Lombardia n. 12
del 2005).
Poco rileva, a tal fine, quanto evidenzia la difesa delle parti
private, ovvero che, secondo la disciplina regionale, anche nel
periodo transitorio, i Comuni rimangono comunque liberi di modificare
il piano delle regole e il piano dei servizi del PGT.
Rimane fermo, in ogni caso, che cristallizzando i contenuti
edificatori del documento di piano, la norma impugnata viene a
sottrarre all'ente locale la possibilita' di esprimere un nuovo
indirizzo politico amministrativo diretto, sia pure, alla riduzione
del consumo di suolo.
E' ben vero quanto ancora afferma la difesa delle stesse parti,
ovvero che la norma censurata "non sceglie al posto" dei singoli
Comuni lombardi, sostituendo cioe' direttamente una specifica e
diversa decisione regionale a quelle che questi hanno assunto, bensi'
produce solo l'effetto di mantenerli coerenti alla pianificazione
territoriale che questi stessi hanno, in un determinato momento e
fino all'entrata in vigore della legge regionale, compiuto.
Tuttavia, se da un lato e' corretto affermare che, anche da
questo punto di vista, i Comuni non vengono completamente spogliati
di una loro funzione fondamentale, dall'altro e' evidente che la
norma impugnata, all'interno della complessiva funzione di
pianificazione urbanistica comunale, ne ritaglia uno specifico
contenuto, quello della potestas variandi e la sottrae ai Comuni,
ritenendoli inidonei a svolgerla in nome di una esigenza di esercizio
unitario rispondente a non ben definiti interessi generali.
Incidendo sul principio di inesauribilita' della funzione di
pianificazione urbanistica, la norma regionale priva quindi l'ente
locale di una quota rilevante della suddetta funzione fondamentale,
che, al di la' di letture minimalistiche, e' diretta, secondo
l'orientamento ormai uniforme della giurisprudenza amministrativa,
non solo alla disciplina coordinata della edificazione dei suoli, ma
anche allo sviluppo complessivo e armonico del territorio, nonche' a
realizzare finalita' economico-sociali della comunita' locale, in
attuazione di valori costituzionalmente tutelati (da ultimo,
Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenze 9 maggio 2018, n. 2780,
22 febbraio 2017, n. 821 e 10 maggio 2012, n. 2710).
La rigidita' insita nella norma censurata e' quindi tale da
incidere in modo non proporzionato sull'autonomia dell'ente locale,
non solo perche' impedisce la rivalutazione delle esigenze
urbanistiche in precedenza espresse (che peraltro, in astratto,
potevano anche provenire da maggioranze politiche locali diverse da
quelle poi in carica), ma soprattutto perche', al tempo stesso, la
preclude quando questa sia rivolta alla protezione degli stessi
interessi generali sottostanti alle finalita' di fondo della legge
regionale e quindi coerenti con queste.
In sostanza, l'enunciato censurato, cristallizzando le scelte
urbanistiche in vigore al momento dell'intervento del legislatore
regionale, paradossalmente, comporta un giudizio di inadeguatezza del
Comune a esercitare la potestas variandi anche quando questo intenda
svolgerla nella stessa direzione dei principi di coordinamento
fissati dal legislatore regionale, ma "in anticipo" rispetto alla
prevista applicazione a regime.
La sola giustificazione a fondamento dell'esercizio unitario
regionale della quota di funzione sottratta ai Comuni sembra allora
essere quella - affermata dalla difesa regionale e da quella privata
- di tutelare l'affidamento dei soggetti coinvolti al mantenimento di
determinate previsioni urbanistiche. Tuttavia nemmeno tale argomento
e' dirimente all'interno del giudizio di proporzionalita', anzi si
dimostra palesemente inconferente perche' in materia urbanistica tale
affidamento e' normalmente ritenuto tutelabile, dalla giurisprudenza
amministrativa, solo a fronte di convenzioni gia' stipulate
(Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenze 12 maggio 2016, n. 1907
e 7 novembre 2012, n. 5665, oltre alle pronunce richiamate supra); la
norma in questione, invece, verrebbe a garantirlo in un momento molto
anteriore rispetto a quello in cui matura un'aspettativa qualificata
al mantenimento della destinazione urbanistica.
Nella valutazione di proporzionalita' deve essere considerata,
inoltre, la durata della sottrazione della potestas variandi che la
norma censurata impone ai Comuni: questa, come si e' visto, non e'
assistita da un termine certo e congruo; il periodo della sottrazione
risulta, infatti, in ultima analisi rimesso, per effetto del
combinato disposto dei commi 4 e 9 dell'art. 5 della legge reg.
Lombardia n. 31 del 2014, alla discrezionalita' della Regione
nell'approvare l'adeguamento del PTR.
Infine, occorre anche considerare che a fronte della suddetta
limitazione, che rende i Comuni meri esecutori di una valutazione
compiuta dal livello di governo superiore, non viene prevista a
favore dei primi alcuna possibilita' di una motivata interlocuzione
con il secondo, in contrasto con quanto questa Corte ha affermato in
ordine alla necessita' di «garantire agli stessi forme di
partecipazione ai procedimenti che ne condizionano l'autonomia»
(sentenza n. 126 del 2018).
Nemmeno, da ultimo, puo' acquistare consistenza l'argomento
addotto dalla difesa della Regione in ordine alla necessita' di
"fotografare" la situazione pianificatoria comunale, al fine di
procedere con il PTR a indicare le soglie di riduzione assegnate ai
singoli Comuni; dirimente al riguardo e' quanto affermato dalla
difesa dell'ANCI: quando lo stesso legislatore regionale, modificando
la disciplina transitoria con la legge reg. Lombardia n. 16 del 2017,
ha eliminato il vincolo di immodificabilita' delle previsioni
espansive del documento di piano, si e' dimostrato per tabulas che
per l'integrazione del piano regionale non era ne' necessario, ne'
rilevante conservare immutate le previsioni dei piani comunali.
12.7.- Si deve quindi concludere che la norma impugnata non
supera, ai sensi del legittimo esercizio del principio di
sussidiarieta' verticale, il test di proporzionalita' con riguardo
all'adeguatezza e necessarieta' della limitazione imposta
all'autonomia comunale in merito a una funzione amministrativa che il
legislatore statale ha individuato come connotato fondamentale
dell'autonomia comunale. Essa pertanto deve essere dichiarata
costituzionalmente illegittima nella parte in cui non consente ai
Comuni di apportare varianti che riducono le previsioni e i programmi
edificatori nel documento di piano vigente.