ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 5, commi
1 e 2, lettere b), c), d), e), h) ed i); 6, comma 1, lettera a),
numero 1), lettera b), numeri 1) e 3), lettera d), numeri 1) e 3); 7,
comma 1, lettere a), b), c), d) e f); 10, commi 1 e 2; 14, comma 2,
lettere a), b) ed e), della legge della Regione Abruzzo 27 dicembre
2016, n. 42, recante «Istituzione Rete Escursionistica Alpinistica
Speleologica Torrentistica Abruzzo (REASTA) per lo sviluppo
sostenibile socio-economico delle zone montane e nuove norme per il
Soccorso in ambiente montano», e dell'art. 1, comma 17, lettere a) e
c), della legge della Regione Abruzzo 12 gennaio 2017, n. 4 (Proroga
di termini previsti da disposizioni legislative, disposizioni in
materia sanitaria e ulteriori disposizioni urgenti), promossi dal
Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorsi notificati il
25-28 febbraio e il 14-15 marzo 2017, depositati in cancelleria
rispettivamente il 7 e il 17 marzo 2017, iscritti ai numeri 27 e 32
del registro ricorsi 2017 e pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica numeri 18 e 20, prima serie speciale, dell'anno 2017.
Visti gli atti di costituzione delle Regione Abruzzo;
udito nella udienza pubblica del 4 giugno 2019 il Giudice
relatore Franco Modugno;
uditi l'avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Alessia Frattale per la
Regione Abruzzo.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 25-28 febbraio 2017 e depositato il
successivo 7 marzo 2017 (registro ricorsi n. 27 del 2017), il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, ai sensi dell'art.
127 della Costituzione, questioni di legittimita' costituzionale
degli artt. 5, commi 1 e 2, lettere b), c), d), e), h) ed i); 6,
comma 1, lettera a), numero 1), lettera b), numeri 1) e 3), lettera
d), numeri 1) e 3); 7, comma 1, lettere a), b), c), d) e f); 10,
commi 1 e 2; 14, comma 2, lettere a), b) ed e), della legge della
Regione Abruzzo 27 dicembre 2016, n. 42, recante «Istituzione Rete
Escursionistica Alpinistica Speleologica Torrentistica Abruzzo
(REASTA) per lo sviluppo sostenibile socio-economico delle zone
montane e nuove norme per il Soccorso in ambiente montano», in
riferimento, nel complesso, all'art. 117, secondo comma, lettera s),
e sesto comma, e all'art. 118, primo e secondo comma, Cost.
1.1.- L'Avvocatura generale dello Stato premette che la impugnata
legge regionale, interessando tutto il territorio regionale, e'
applicabile - e in cio' si sostanzierebbe l'incostituzionalita' -
anche alle porzioni di territorio regionale ricadenti nei parchi
nazionali e nelle aree protette. La disciplina di queste ultime e'
dettata dalla legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree
protette) (da ora in poi: legge quadro), la quale, per costante
giurisprudenza di questa Corte, deve considerarsi espressione
dell'esercizio della competenza esclusiva in materia di tutela
dell'ambiente, di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
Tale legge - afferma la difesa statale - detta i principi
fondamentali ai quali e' chiamata ad adeguarsi la legislazione
regionale in materia, essendo consentito a quest'ultima soltanto di
determinare livelli di maggior tutela. In questo senso, la
legislazione nazionale rappresenterebbe il nucleo minimo di
salvaguardia del patrimonio naturale, la cui finalita' di protezione
speciale e' perseguita mediante: a) la regolamentazione sostanziale
delle attivita' che possono essere svolte in quelle aree; b) la
predisposizione di strumenti programmatici e gestionali.
1.2.- Cio' premesso, il Presidente del Consiglio dei ministri
lamenta l'illegittimita' dell'impugnato art. 5, commi 1 e 2, lettere,
b), d), e) ed i), nella parte in cui non prevede che le funzioni
disciplinate dalla legge regionale (di promozione e di aggiornamento,
di approvazione del programma triennale degli interventi, di
promozione della formazione e coordinamento della rete delle
strutture ricettive e di predisposizione di programmi di gestione
della rete escursionistica) vengano esercitate, nelle aree il cui
territorio rientri nel perimetro dei parchi nazionali, in conformita'
a quanto previsto dal regolamento e dal piano di ciascun parco.
Tale previsione, violando gli artt. 8, 11 e 12 della legge n. 394
del 1991 - i quali disciplinano rispettivamente: l'istituzione delle
aree naturali protette nazionali, il regolamento del parco e il piano
per il parco - contrasterebbe con l'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost., poiche' incidente sul nucleo di salvaguardia predisposto
dalla legge statale nella materia «tutela dell'ambiente» e
«dell'ecosistema».
Tali disposizioni, inoltre, contrasterebbero, da un lato, con
l'art. 117, sesto comma, Cost., in quanto integrerebbero una lesione
della potesta' regolamentare in una materia di competenza esclusiva
statale (destinata ad essere esercitata, in base all'art. 11 della
citata legge quadro, dagli Enti parco), e, dall'altro, con l'art.
118, primo e secondo comma, Cost., poiche' la possibilita' che
l'attivita' gestionale e organizzatoria regionale si esplichi in
difformita' dal piano per il parco pregiudicherebbe una «funzione
amministrativa di tipo programmatorio affidata dalla legge statale in
una materia di propria competenza, ad un ente pubblico nazionale».
1.2.1.- Il ricorrente lamenta l'incostituzionalita' dell'art. 5,
comma 2, lettere b), d), e), h) ed i), della legge reg. Abruzzo n. 42
del 2016, anche sotto un diverso profilo. Dette disposizioni,
legittimando interventi di diversi soggetti all'interno dei territori
dei parchi nazionali senza il nulla osta dell'Ente parco, anche ove
ritenuto necessario dalla citata legge n. 394 del 1991,
risulterebbero lesive di un importante standard ambientale stabilito
dalla legge statale e, di conseguenza, sarebbero in contrasto con
l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. Viene altresi' ribadito,
per le medesime ragioni gia' esposte, il contrasto con gli artt. 117,
sesto comma, e 118, primo e secondo comma, Cost.
1.2.2.- L'art. 5, commi 1 e 2, lettere c), d), e), h) ed i), e'
stato impugnato anche nella parte in cui prevede che le attivita'
gestorie - ovvero di pianificazione, promozione e realizzazione di
interventi - possono spiegare effetti anche sui territori dei parchi
nazionali, cosi' risultando idonee a pregiudicare le funzioni degli
Enti parco, cui la legge statale affida sia la gestione, sia il
controllo sulla conformita' delle attivita' realizzate all'interno
delle aree protette speciali. La normativa impugnata sarebbe,
pertanto, in contrasto sia con l'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., perche' in violazione di quanto disposto dalla legge n. 394
del 1991, sia con l'art. 118, primo e secondo comma, Cost., poiche'
«si tratta di funzioni affidate - da parte del legislatore competente
per materia - in base ai principi di sussidiarieta', differenziazione
ed adeguatezza ivi contenuti».
Sotto tale profilo, il Presidente del Consiglio dei ministri
rileva che, al fine di superare i vizi di legittimita'
costituzionale, non sarebbe sufficiente prevedere, come fatto
dall'impugnato art. 5, che tali attivita' si svolgano con la
collaborazione degli Enti parco, poiche' cio' pur sempre
consentirebbe interventi sui quali questi ultimi non hanno espresso
il proprio consenso. Pertanto, solo la sostituzione della mera
collaborazione con l'intesa potrebbe garantire le prerogative
dell'Ente parco.
1.3.- E' stato impugnato anche l'art. 6, comma 1, lettera a),
numero 1), lettera b), numeri 1) e 3), lettera d), numeri 1) e 3),
della legge reg. Abruzzo n. 42 del 2016, nella parte in cui
affiderebbe a soggetti espressamente indicati (CAI Abruzzo, Collegio
delle guide alpine Abruzzo, Collegio delle guide speleologiche
Abruzzo) una serie di funzioni e compiti considerati «specificamente
e immediatamente» gestorii (su percorsi, sentieri e segnaletica),
spettanti agli Enti parco in base agli artt. 1, comma 4, 9 e 12 della
legge n. 394 del 1991. Di qui il contrasto con l'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., in quanto si determinerebbe la lesione di
un importante standard ambientale stabilito dalla legge statale,
nonche' con l'art. 118, primo e secondo comma, Cost., poiche'
verrebbe pregiudicata «una funzione amministrativa legittimamente
assegnata dallo Stato in una materia di propria competenza
esclusiva».
1.4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato anche
l'art. 7, comma 1, lettere a), b), c), d) e f) della medesima legge
regionale, che sarebbe costituzionalmente illegittimo per ragioni
analoghe a quelle gia' fatte valere in relazione alle altre
disposizioni impugnate.
In particolare, le citate disposizioni affiderebbero ai Comuni e
all'Amministrazione separata dei beni di uso civico (da ora in poi:
ASBUC) una serie di funzioni di tipo gestorio (fra cui: gestire la
porzione di REASTA afferente al proprio territorio, presiedere
all'ordinaria manutenzione di percorsi e sentieri, predisporre e
approvare i programmi annuali di manutenzione ordinaria e stipulare
convenzioni con forze dell'ordine e associazioni preposte per
l'attivita' di controllo e gestione) anche con riferimento a porzioni
del territorio regionale ricadenti all'interno del perimetro di
parchi nazionali e, pertanto, di spettanza dei soggetti gestori di
questi ultimi. Di qui il contrasto con l'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost., in quanto lesive di un importante standard
ambientale stabilito dalla legge n. 394 del 1991 e, altresi', con
l'art. 118, primo e secondo comma, Cost., poiche' pregiudicherebbe
«una funzione amministrativa legittimamente assegnata dallo Stato in
una materia di propria competenza esclusiva».
1.5.- E' altresi' impugnato l'art. 10, comma 1, delle citata
legge regionale, nella parte in cui prevede che «la Regione Abruzzo
approva ogni tre anni il programma triennale degli interventi
straordinari sulla REASTA [...] previa acquisizione delle proposte
dei Comuni e degli enti gestori dei parchi nazionali e delle aree
protette regionali». Anche in questo caso - secondo il Presidente del
Consiglio dei ministri - la legge regionale affiderebbe
«all'amministrazione regionale una rilevantissima funzione
programmatoria e gestoria», anche su porzioni del territorio
regionale ricadenti all'interno del perimetro di parchi nazionali e,
pertanto, «senz'altro di spettanza degli Enti Parco». In particolare,
la disposizione censurata ammetterebbe anche forme di intervento su
cui l'Ente parco non ha prestato il proprio consenso, cosi'
risultando lesiva dello standard di tutela ambientale predisposto
dall'art. 2, comma 1, della legge n. 394 del 1991, il quale affida
agli Enti parco la tutela dei diversi valori presenti nel parco
nazionale.
A tale riguardo, la compatibilita' con gli artt. 117, secondo
comma, lettera s) e 118, primo e secondo comma, Cost. sarebbe
garantita solo ove fosse previsto che il suddetto programma triennale
dovesse essere approvato - per la parte in cui interessa il
territorio dei parchi nazionali - «previa intesa» con gli Enti parco
specificamente interessati.
1.5.1.- Il medesimo art. 10, comma 1, e' ritenuto altresi' in
contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera s), e sesto comma,
Cost., nella parte in cui non prevede che il programma triennale, per
la parte in cui interessa il territorio regionale ricompreso nei
parchi nazionali, debba necessariamente rispettare il regolamento e
il piano per il parco. Gli artt. 11, comma 1, e 12 della legge n. 394
del 1991, infatti, prevedono, rispettivamente, che il regolamento del
parco disciplini «l'esercizio delle attivita' consentite entro il
territorio del parco» e che «la tutela dei valori naturali ed
ambientali» del parco sia a carico del piano per il parco.
La mancata previsione della conformita' al regolamento e al piano
per il parco implicherebbe, altresi', la violazione, da un lato,
dell'art. 117, sesto comma, Cost., poiche' lesivo della potesta'
regolamentare in una materia di competenza esclusiva statale,
affidata agli Enti parco dall'art. 11 della legge quadro, e,
dall'altro, dell'art. 118, primo e secondo comma, Cost., poiche'
consentirebbe che l'attivita' gestionale e organizzatoria regionale
si esplichi in difformita' dal piano per il Parco, pregiudicando «una
funzione amministrativa di tipo programmatorio» che la legge statale
affida a tali enti.
1.5.2.- E' impugnato, inoltre, l'art. 10, commi 1 e 2, nella
parte in cui prevede che gli interventi del piano triennale possano
essere realizzati in assenza del nulla osta dell'Ente parco, anche
quando, ai sensi dell'art. 13 della legge n. 394 del 1991, questo
risulti invece necessario. Di qui, per le medesime ragioni gia'
illustrate in relazione ad altre disposizioni impugnate, la
violazione degli artt. 117, secondo comma, lettera s), e sesto comma,
e 118, primo e secondo comma, Cost.
1.6.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, poi,
anche l'art. 14, comma 2, lettere a), b) ed e), nella parte in cui
affida al regolamento attuativo ivi previsto il compito di stabilire
la definizione delle caratteristiche tecniche della segnaletica della
REASTA, dei criteri e delle prescrizioni per la progettazione e la
realizzazione degli itinerari rientranti nella REASTA, nonche' dei
criteri generali di manutenzione dei percorsi della REASTA.
Gli artt. 11 e 12 della legge n. 394 del 1991, infatti,
attribuiscono al regolamento e al piano per il parco il compito di
disciplinare l'esercizio delle attivita' consentite entro il
territorio del parco e la pianificazione di quest'ultimo, di modo che
le disposizioni impugnate affidano al regolamento attuativo settori
riservati dalla legislazione statale all'attivita' regolatoria degli
Enti parco. Ancora una volta - e per le ragioni gia' illustrate - il
ricorrente, richiamando sul punto anche i principi affermati da
questa Corte nelle sentenze n. 108 del 2005 e n. 70 del 2011, rileva
pertanto il contrasto delle disposizioni impugnate con l'art. 117,
secondo comma, lettera s), e sesto comma, Cost.
1.7.- Infine, il Presidente del Consiglio dei ministri lamenta
che tutte le richiamate disposizioni regionali siano
costituzionalmente illegittime anche nella parte in cui la loro
applicazione sia «destinata a coinvolgere porzioni del territorio
incluse nel perimetro di riserve naturali statali e aree protette
regionali».
La legge n. 394 del 1991, infatti, prevede espressamente che
anche le riserve statali devono essere sottoposte ad uno «speciale
regime» che coinvolge tanto la loro tutela quanto la loro gestione
(art. 1), dovendo il loro decreto istitutivo stabilirne i confini,
l'organismo di gestione nonche' i criteri cui il piano di gestione e
il regolamento attuativo devono conformarsi (art. 17). Pertanto,
seppure meno dettagliatamente, anche per le riserve naturali statali
la legge n. 394 del 1991 pone vincoli organizzativi e funzionali
analoghi a quelli caratterizzanti i parchi nazionali.
Con riferimento, invece, alle aree protette regionali, il
ricorrente rileva che e' consolidato l'orientamento della
giurisprudenza di questa Corte secondo il quale la relativa
disciplina, di competenza esclusiva statale nella materia «tutela
dell'ambiente», detta «norme fondamentali del settore cui la
legislazione regionale deve uniformarsi anche con riferimento alle
aree protette regionali». In particolare, tale disciplina prevede
l'esistenza di un soggetto gestore dell'area protetta regionale, che
non puo' essere spogliato delle competenze sugli interventi nella
medesima (artt. 1, comma 4, e 23); l'adozione di un regolamento
dell'area protetta (art. 22, comma 1, lettera d) e di un piano del
parco regionale (art. 23), cui sono affidati compiti analoghi agli
omologhi strumenti previsti per gli enti parco statali; l'affidamento
all'organismo di gestione dell'area naturale protetta di importanti
«poteri di controllo circa la conformita' delle attivita' realizzate
nell'area rispetto al regolamento, al Piano e al nulla osta».
2.- Con atto depositato il 5 aprile 2017 si e' costituita in
giudizio la Regione Abruzzo, chiedendo che siano dichiarate non
fondate tutte le questioni di legittimita' costituzionale promosse
dal Presidente del Consiglio dei ministri.
2.1.- La difesa regionale richiama, innanzitutto, le finalita'
della legge reg. Abruzzo n. 42 del 2016, il cui art. 1, che le elenca
espressamente, stabilisce che esse sono perseguite «nel rispetto dei
principi generali e degli indirizzi definiti dalla legislazione
europea e nazionale e in applicazione del principio di sussidiarieta'
nei rapporti con le autonomie territoriali».
Il legislatore regionale, pertanto, non avrebbe inteso affatto
«interferire nell'attivita' di gestione dei parchi nazionali e delle
aree protette regionali», che resta affidata agli Enti parco e ai
soggetti gestori delle aree protette, ne' tantomeno «ridurre il
livello di tutela ambientale in dette aree». Al contrario, la legge
in questione si limiterebbe ad introdurre «norme per la promozione di
uno sviluppo turistico del medesimo territorio montano, basato su
forme qualificate di fruizione, compatibili con la natura e le
risorse ambientali». A detta finalita' risponderebbe la REASTA, con
l'istituzione della quale la Regione non ha inteso affidare
arbitrariamente le funzioni concernenti la materia in esame, ne',
tantomeno, stabilire in merito ad attribuzioni arbitrariamente
riconosciute alla stessa Regione o ad altri enti, ma soltanto
prevedere che determinati soggetti, in ragione delle loro specifiche
competenze, collaborino alla tenuta e alla organizzazione della
REASTA medesima.
In forza di cio', le disposizioni regionali impugnate non
lederebbero alcuna prerogativa spettante agli Enti parco o ai
soggetti gestori delle aree protette, perche' si limiterebbero a
disciplinare lo «svolgimento, in collaborazione organizzativa, di
attivita' di mera promozione ed incentivazione, in quanto tali
inidonee a sostanziare un contrasto con la disciplina statale vigente
in subiecta materia».
2.2.- In ordine alle diverse censure mosse all'art. 5 della legge
reg. Abruzzo n. 42 del 2016, la difesa regionale osserva come esse si
fondino «sull'erroneo presupposto» della natura gestoria delle
funzioni ivi previste - dalla quale deriverebbe il pregiudizio per le
prerogative spettanti agli Enti parco e ai soggetti gestori delle
aree protette - quando invece l'istituzione, la gestione e
l'aggiornamento dell'archivio dei REASTA costituirebbero, al
contrario, «attivita' di mera promozione e incentivazione»,
senz'altro non lesive delle competenze spettanti agli Enti parco in
base alla normativa statale.
Le uniche funzioni di carattere gestorio, attinenti alla gestione
e all'aggiornamento dell'archivio REASTA, si sostanzierebbero -
rileva la Regione - «nell'attivita' di censimento e ricognizione
dell'insieme dei sentieri e percorsi che costituiscono la REASTA» e
non invece nell'attivita' di gestione ed utilizzo del territorio,
attivita', questa, che rimane di esclusiva competenza degli Enti
preposti. Tale attivita' di censimento, ricognizione e aggiornamento
della rete escursionistica regionale, peraltro comune anche ad altre
Regioni, sarebbe tuttavia finalizzata alla conoscenza del territorio
e delle potenzialita' che la Regione Abruzzo puo' offrire nel turismo
montano, senza compromettere o ledere le funzioni di gestione del
territorio affidate agli Enti parco e ai soggetti gestori delle aree
protette.
2.3.- Per quanto concerne le questioni di legittimita'
costituzionale sollevate in relazione alle varie disposizioni
contenute nell'art. 6, la difesa regionale osserva come esse
attribuiscano a soggetti espressamente individuati attivita' che
risulterebbero, «per gran parte, gia' nella titolarita' dei medesimi
soggetti, in forza di leggi statali», quali la legge 26 gennaio 1963,
n. 91 (Riordinamento del Club alpino italiano) e la legge 2 gennaio
1989, n. 6 (Ordinamento della professione di guida alpina). Tali
leggi, infatti, affidano, rispettivamente, al Club alpino italiano e
ai collegi regionali delle guide alpine funzioni, in particolare, di
tracciamento, realizzazione e manutenzione di sentieri, opere alpine,
attrezzature alpinistiche, rifugi e bivacchi, nonche' di tutela
dell'ambiente naturale montano.
La Regione, inoltre, rileva che l'art. 1, comma 17, lettera b),
della legge della Regione Abruzzo 12 gennaio 2017, n. 4 (Proroga di
termini previsti da disposizioni legislative, disposizioni in materia
sanitaria e ulteriori disposizioni urgenti) ha introdotto
nell'impugnato art. 6 due commi - l'1-bis e l'1-ter - con il
«precipuo scopo di chiarire ulteriormente la dimensione collaborativa
che vede tutti i soggetti che operano sul territorio montano
concorrere, per i profili di rispettiva competenza, alla tutela
dell'ambiente naturale», specificando in particolare che
l'attribuzione delle funzioni in contestazione deve avvenire
attraverso «le necessarie convenzioni» con gli enti gestori dei
parchi e delle aree protette. La resistente osserva, poi, che la
legge reg. Abruzzo n. 4 del 2017 e' stata si' impugnata dallo Stato,
ma senza che nessuna censura sia stata mossa al citato art. 1, comma
17, lettera b).
2.4.- Quanto all'impugnazione dell'art. 7, comma 1, lettere a),
b), c), d) ed f), la difesa della Regione rileva che le attivita' ivi
attribuite ai Comuni e all'ASBUC sono «inidonee ad alterare le
caratteristiche naturali, ambientali e paesaggistiche presenti nel
territorio regionale e perfettamente compatibili e sovrapponibili a
quelle di gestione diretta del territorio di spettanza dei soggetti
gestori dei parchi nazionali (enti parco) e delle aree protette
regionali (Comuni)».
Con riguardo alla specifica attivita' di «presiedere
all'ordinaria manutenzione dei percorsi e sentieri», per la quale
potrebbero ipotizzarsi «sul piano meramente dispositivo» interferenze
con le funzioni degli Enti parco, laddove svolta all'interno dei
parchi, si pone in evidenza che essa viene di fatto svolta dai Comuni
«in collaborazione e raccordo con gli enti gestori dei parchi
nazionali e delle aree protette regionali» e, dunque, nel rispetto
della normativa che detto territorio disciplina. D'altra parte, tale
attivita' non potrebbe certo consentire interventi che siano vietati
all'interno dei parchi e delle aree protette.
2.5.- La Regione Abruzzo ritiene non fondate anche le questioni
di legittimita' costituzionale concernenti l'art. 10, commi 1 e 2,
della legge reg. Abruzzo n. 42 del 2016. Osserva la resistente,
infatti, che la previsione del programma triennale degli interventi
straordinari sulla REASTA «si sostanzia in una programmazione a medio
termine di progetti e iniziative, oggetto di appositi finanziamenti
regionali annuali», avente unicamente portata di promozione,
pubblicizzazione, incentivazione e sostegno del turismo montano e
delle attivita' connesse, che in quanto tali «non potrebbero in alcun
modo interferire con la gestione dei parchi e delle aree protette o
con la disciplina delle attivita' consentite al loro interno», ma
che, viceversa, costituirebbero uno «strumento di aiuto concreto» a
tutti i soggetti che operano in ambito montano, compresi gli Enti
parco.
Anche sotto il profilo procedimentale, sono costantemente
assicurate la partecipazione e il coinvolgimento dei soggetti gestori
degli enti parco e delle aree protette a tutte le iniziative promosse
dalla legge stessa, in ragione del fatto che il programma triennale,
per un verso, e' predisposto con il supporto del Comitato tecnico
regionale - del quale fanno parte, tra gli altri, un componente
designato dagli enti gestori dei parchi nazionali e un componente
designato dalle aree protette regionali - e, per un altro, e'
approvato dalla Giunta regionale, previa acquisizione delle proposte
dei Comuni e degli enti gestori dei parchi e delle aree protette
(art. 10, comma 1).
2.6.- In ordine, infine, all'impugnazione dell'art. 14, comma 2,
lettere a), b) ed e) la difesa regionale rileva che non vi sarebbe
alcuna lesione di ambiti riservati alla competenza dei soggetti
gestori dei parchi e delle aree protette, poiche' dette disposizioni
detterebbero norme di coordinamento e uniformazione, sul territorio
regionale e dunque in ambito di competenza della Regione, circa la
segnaletica e la catalogazione dei percorsi della REASTA.
Peraltro, tali norme sarebbero sostanzialmente analoghe ad altre
norme regionali non impugnate davanti a questa Corte (il riferimento
e' all'art. 6 della legge della Regione Toscana 20 marzo 1998, n. 17,
recante «Rete escursionistica della Toscana e disciplina delle
attivita' escursionistiche», e all'art. 16 della legge della Regione
Campania 20 gennaio 2017, n. 2, recante «Norme per la valorizzazione
della sentieristica e della viabilita' minore»).
2.7.- La Regione Abruzzo rileva, piu' in generale, che altre
legislazioni regionali, puntualmente elencate, sono intervenute in
materia di rete escursionistica regionale con contenuto normativo
analogo a quello dell'impugnata legge abruzzese. La resistente porta
ad esempio la legge della Regione Liguria 16 giugno 2009, n. 24 (Rete
di fruizione escursionistica della Liguria); la legge della Regione
Veneto 14 giugno 2013, n. 11 (Sviluppo e sostenibilita' del turismo
veneto); la legge della Regione Umbria 21 gennaio 2015, n. 1 (Testo
unico governo del territorio e materie correlate); infine, la gia'
citata legge reg. Campania n. 2 del 2017.
2.8.- Conclusivamente, la difesa regionale ribadisce che, anche
in considerazione della finalita' di promozione e incentivazione del
turismo montano e delle attivita' ad esso connesse, la legge
regionale impugnata non si pone in contrasto con la legge n. 394 del
1991. Cio', in particolare, perche' tutte le previsioni impugnate, da
un lato, non afferiscono alla gestione del territorio e alla relativa
disciplina di utilizzo e, dall'altro, finiscono «per rafforzare la
tutela ambientale e la salvaguardia delle caratteristiche naturali
presenti nei sentieri e percorsi che costituiscono la REASTA».
3.- Con altro ricorso, notificato il 14-15 marzo 2017 e
depositato il successivo 17 marzo 2017 (registro ricorsi n. 32 del
2017), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, ai sensi
dell'art. 127 Cost., questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 17, lettere a) e c), della legge reg. Abruzzo n. 4
del 2017, in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera s), e
118, primo e secondo comma, Cost.
La disposizione impugnata e' intervenuta sugli artt. 5 e 10 della
legge reg. Abruzzo n. 42 del 2016, gia' impugnata con il ricorso
iscritto al n. 27 del registro ricorsi 2017.
A parere del Presidente del Consiglio dei ministri, le nuove
norme regionali «invadono ulteriormente la competenza legislativa
esclusiva riservata allo Stato in materia di "tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema" e presentano vizi di legittimita' costituzionale
analoghi a quelli denunziati» con il citato ricorso.
3.1.- Dopo aver ricordato le censure esposte nel ricorso n. 27
del 2017, l'Avvocatura generale dello Stato censura, in primo luogo,
l'art. 1, comma 17, lettera a), della legge reg. Abruzzo n. 4 del
2017, il quale, mediante l'inserimento del comma 2-bis, ha modificato
l'art. 5 della legge reg. Abruzzo n. 42 del 2016. Tale disposizione
ha statuito che «[c]on atto del Dirigente della Struttura regionale
di cui al comma 1 viene stabilito, fra le attivita' elencate al comma
2, quali siano quelle da ritenersi prioritarie nell'ambito
dell'attivazione e gestione della REASTA, provvedendo ad individuare
altresi', tra i soggetti indicati sempre al comma 1, quali siano
quelli di cui avvalersi nonche' determinare l'importo per la
copertura delle eventuali spese».
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, la novella
finirebbe per radicare in capo all'amministrazione regionale la
competenza al compimento di «specifici atti di programmazione
gestoria», i quali troverebbero applicazione anche all'interno dei
parchi e delle riserve naturali statali, «senza alcuna previa intesa
con gli enti preposti alla gestione delle aree naturali protette». La
norma regionale contrasterebbe, pertanto, con la legge n. 349 del
1991 e, specificamente, con gli artt. 1, commi 3 e 4, 2, comma 1, 9 e
12, i quali affidano agli Enti parco e ai soggetti gestori delle aree
protette l'attivita' di gestione dei territori ricompresi al loro
interno, nonche' «l'autorizzazione all'esecuzione di interventi
destinati ad essere realizzati nei relativi ambiti territoriali».
Poiche' la REASTA interessa porzioni di territorio comprese sia
all'interno sia all'esterno dei parchi nazionali, la possibilita' che
la Regione Abruzzo programmi o realizzi interventi all'interno delle
aree protette, senza la previa intesa, sarebbe lesiva delle
prerogative degli enti e degli organismi statali e dei relativi
interessi affidati alle loro cure, non essendo sufficiente la mera
collaborazione o un potere di proposta, per di piu', non vincolante.
La norma impugnata consentirebbe, infatti, alla Regione di
realizzare anche gli interventi in relazione ai quali gli Enti parco
e gli organismi di gestione possono «non aver prestato il proprio
consenso o, addirittura, avere manifestato il loro dissenso». Cio' si
tradurrebbe nella lesione dello standard di tutela ambientale, il
quale, viceversa, potrebbe essere salvaguardato «solo se alla mera
"collaborazione" fosse sostituita la previsione di una necessaria,
previa "intesa" con i soggetti gestori delle aree naturali».
3.1.1.- L'Avvocatura generale dello Stato precisa, poi, che «le
considerazioni e i rilievi che precedono valgono non soltanto per i
parchi nazionali, ma anche per le riserve naturali statali e, piu' in
generale, per le aree naturali protette regionali».
I soggetti ai quali e' affidata la gestione di tali aree non
possono, pertanto, essere spogliati delle competenze che dispongono
per gli interventi da attuarsi all'interno di queste; anche per tali
organismi, infatti, le norme di principio statali prevedono strumenti
di pianificazione e di regolamentazione analoghi a quelli previsti
per gli enti parco statali.
3.1.2.- Da ultimo, il ricorrente lamenta il contrasto dell'art.
1, comma 17, lettera a), della legge reg. Abruzzo n. 4 del 2017 anche
con l'art. 118, primo e secondo comma, Cost., in relazione ai
principi di sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza «nella
misura in cui dispone (anche) di funzioni (gia') affidate - dal
legislatore statale esclusivamente competente per materia - ad altro
soggetto pubblico», ossia agli enti parco o all'organismo di
gestione.
3.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri censura altresi'
l'art. 1, comma 17, lettera c), della medesima legge regionale n. 4
del 2017, il quale ha sostituito l'art. 10, comma 4, della legge reg.
Abruzzo n. 42 del 2016.
Quest'ultimo, nella sua formulazione originaria, demandava ad
un'autorizzazione della Giunta regionale la definizione dei criteri e
delle modalita' per l'erogazione dei contributi, previsti dal comma 3
del medesimo articolo, destinati alla realizzazione delle attivita'
di cui al comma 2.
Con la nuova formulazione, invece, il legislatore regionale ha
demandato ad un atto dirigenziale, in fase di prima attuazione e
nelle more dell'adozione del programma triennale degli interventi
straordinari sulla REASTA, l'indicazione delle attivita' da ritenersi
prioritarie tra quelle elencate al comma 2 del medesimo articolo e
l'individuazione dei soggetti cui affidare la relativa attuazione,
nonche' la determinazione dell'importo dei contributi da erogare
entro il 31 dicembre del 2016.
Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, in tal modo verrebbe
del tutto illegittimamente attribuito all'Amministrazione regionale
«il potere di porre in essere, senza alcuna previa intesa con gli
enti e gli organismi gestori di aree naturali protette di pertinenza
statale e regionale, atti di natura squisitamente programmatoria e
gestoria», anche su porzioni di territorio ricadenti nel perimetro di
parchi nazionali, riserve naturali statali e altre aree naturali
protette. La normativa regionale censurata sarebbe pertanto in
contrasto con la legge quadro e, in particolar modo, con gli artt. 1,
commi 3 e 4, 2, comma 1, 9, 12 e 29, che affidano agli Enti parco e
agli altri organismi gestori delle aree naturali protette l'attivita'
di programmazione e di gestione di tutti gli interventi «in qualunque
modo e in qualunque forma destinati ad interessare i rispettivi
territori». Da cio' il contrasto con l'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost.
Per le stesse ragioni la norma impugnata contrasterebbe anche con
l'art. 118, primo e secondo comma, Cost., poiche', nello specifico,
disciplinerebbe funzioni pianificatorie, regolamentari e gestorie,
che il legislatore statale - esclusivamente competente in materia -
avrebbe gia' affidato ad un ente pubblico in forza dei principi di
sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza.
4.- Con atto depositato il 19 aprile 2017 si e' costituita in
giudizio la Regione Abruzzo, chiedendo che siano dichiarate non
fondate tutte le questioni di legittimita' costituzionale.
4.1.- La difesa regionale preliminarmente riassume i termini del
giudizio instaurato con il ricorso iscritto al n. 27 del registro
ricorsi 2017, per ribadire che la normativa oggetto di impugnazione,
mediante l'istituzione della REASTA, non ha affatto contenuto
programmatorio e gestorio, ma semplici finalita' promozionali dello
sviluppo turistico montano, le quali - per espressa previsione
dell'art. 1 della legge reg. Abruzzo n. 42 del 2016 - sarebbero
perseguite nel rispetto dei principi generali e degli indirizzi
definiti dalla legislazione europea e nazionale. Cio' sarebbe
confermato dalla circostanza che le disposizioni regionali censurate
avrebbero previsto «forme di collaborazione per la tenuta e per
l'organizzazione della REASTA tra associazioni, enti ed istituzioni
interessate, proprio in ragione delle specifiche competenze di cui
queste sono titolari e delle funzioni a ciascuna affidate».
4.2.- In ordine alle diverse censure mosse all'art. 1, comma 17,
lettera a), della legge reg. Abruzzo n. 4 del 2017, la difesa
regionale ribadisce l'erroneita' dei presupposti sui quali si
fonderebbe l'impianto argomentativo del ricorrente: le norme
avrebbero «natura meramente promozionale e finalita' incentivante» e,
pertanto, non potrebbero in alcun modo «risultare lesive delle
competenze spettanti agli Enti parco in base alla disciplina statale
in materia di aree protette».
Le uniche funzioni di carattere propriamente gestorio - cosi'
continua la resistente - sarebbero quelle rivolte alla gestione e
all'aggiornamento della REASTA, che si sostanzierebbe nel censimento
e nella ricognizione dell'insieme dei sentieri e dei percorsi e non
gia' nella gestione ed utilizzo del territorio, che, al contrario,
rimarrebbe «ovviamente di esclusiva pertinenza degli enti preposti»,
le cui funzioni non sarebbero state «disconosciute dalla normativa
impugnata». Quest'ultima, peraltro, avendo ad oggetto attivita' di
censimento ricognizione e aggiornamento della rete escursionistica
non potrebbe neppure incidere su di esse.
4.3.- Quanto all'impugnazione dell'art. 1, comma 17, lettera c),
della legge reg. Abruzzo n. 4 del 2017, la difesa regionale,
richiamando le considerazioni svolte nell'atto di costituzione nel
giudizio introdotto con il ricorso iscritto al n. 27 del registro
ricorsi 2017, ribadisce che le attivita' da esso previste non
potrebbero in alcun modo interferire con la gestione dei parchi e
delle aree protette o con la disciplina delle attivita' consentite al
loro interno.
Alla luce di cio', anche la disciplina del novellato comma 4
dell'art. 10, cosi' come risultante dalla modifica introdotta dalla
impugnata legge regionale, non atterebbe a profili di programmazione
e di gestione diretta del territorio, in quanto non contemplerebbe la
realizzazione di interventi diretti ne' di azioni da intendersi in
senso stretto pianificatorie, bensi' «azioni mirate a sostenere ed
incentivare attivita' ed iniziative di natura promozionale».
A cio' la resistente aggiunge che, «sotto il profilo
procedimentale», nella predisposizione del programma triennale degli
interventi verrebbe assicurata la partecipazione e il coinvolgimento
dei soggetti gestori degli enti parco e delle aree protette.
5.- In data 14 maggio 2019, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato memoria, con la quale insiste per
l'accoglimento delle questioni di legittimita' costituzionale
sottoposte a questa Corte con i ricorsi iscritti ai numeri 27 e 32
del registro ricorsi 2017.
5.1.- La difesa dello Stato, dopo aver brevemente richiamato i
motivi di doglianza presentati nei due precedenti ricorsi, ricorda
che il legislatore regionale e' intervenuto novamente sulla materia
con la legge della Regione Abruzzo 25 maggio 2017, n. 33, recante
«Modifiche ed integrazioni alle leggi regionali 23 dicembre 2016, n.
41 (Concorso della Regione Abruzzo alla riduzione strutturale della
spesa pubblica) e 27 dicembre 2016, n. 42 (Istituzione Rete
Escursionistica Alpinistica Speleologica Torrentistica Abruzzo
(REASTA) per lo sviluppo sostenibile socio-economico delle zone
montane e nuove norme per il Soccorso in ambiente montano)». Tale
legge, entrata in vigore il giorno successivo alla sua pubblicazione
(avvenuta il 7 giugno del 2017), ha modificato gli artt. 1, 5, 6, 7,
10 e 14 della legge reg. Abruzzo n. 42 del 2016, impugnati dal
Presidente del Consiglio dei ministri.
Successivamente a tale ulteriore intervento normativo, il
Presidente del Consiglio dei ministri rammenta di aver chiesto il
differimento dell'udienza di trattazione, al fine di verificare sia
la permanenza dell'interesse dello Stato alla trattazione dei
ricorsi, sia se medio tempore le disposizioni impugnate avessero
trovato applicazione.
5.2.- A seguito dei «contatti e delle interlocuzioni» con la
Regione Abruzzo, secondo la difesa statale non vi sarebbero i
presupposti per notificare atto di rinuncia alle impugnazioni,
poiche' le leggi reg. Abruzzo n. 42 del 2016 e n. 4 del 2017
avrebbero avuto esecuzione fino alla data di entrata in vigore della
legge reg. Abruzzo n. 33 del 2017.
5.3.- In aggiunta a cio', il Presidente del Consiglio dei
ministri ritiene che le modifiche introdotte non potrebbero ritenersi
neppure interamente satisfattive, poiche' non contemplerebbero
«espressamente» le riserve naturali statali e le aree naturali
protette regionali, nonche' i relativi strumenti pianificatori,
regolatori e regolamentari.
In particolare, la difesa dello Stato si concentra sulla sola
modifica introdotta dall'art. 5 della legge reg. Abruzzo n. 33 del
2017, il quale, inserendo il comma 1-bis all'interno dell'art. 10
della impugnata legge reg. Abruzzo n. 42 del 2016, ha previsto che
«limitatamente alle porzioni di territorio regionale ricadenti nei
parchi, gli interventi e le azioni da inserire nel programma
triennale sono proposti dagli enti parco o concordati con gli
stessi». A parere dell'Avvocatura dello Stato, tale intervento non
garantirebbe «una funzione amministrativa che e' declinata dalla
legislazione statale in forma di "nulla osta"», anche quando
quest'ultimo e' richiesto ai sensi dell'art. 13 della legge quadro.
In forza del dettato normativo, infatti, la proposta dell'Ente parco,
ove non condivisa, potrebbe essere unilateralmente superata dalla
Regione in fase di adozione del programma. Cio', peraltro, si
evincerebbe dall'uso della particella disgiuntiva "o" nel testo della
legge.
Per tali ragioni, il Presidente del Consiglio dei ministri
ritiene che le modifiche normative introdotte con la legge reg.
Abruzzo n. 33 del 2017, da un lato, non farebbero venir meno
l'interesse all'impugnazione anche in considerazione del fatto che le
disposizioni regionali impugnate avrebbero avuto medio tempore
attuazione; dall'altro, dimostrerebbero la fondatezza dei motivi di
impugnazione articolati nei precedenti ricorsi.
Considerato in diritto
1.- Con ricorso iscritto al n. 27 del registro ricorsi del 2017,
il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato gli artt. 5,
commi 1 e 2, lettere b), c), d), e), h) ed i); 6, comma 1, lettera
a), numero 1), lettera b), numeri 1) e 3), lettera d), numeri 1) e
3); 7, comma 1, lettere a), b), c), d) e f); 10, commi 1 e 2; 14,
comma 2, lettere a), b) ed e), della legge della Regione Abruzzo 27
dicembre 2016, n. 42, recante «Istituzione Rete Escursionistica
Alpinistica Speleologica Torrentistica Abruzzo (REASTA) per lo
sviluppo sostenibile socio-economico delle zone montane e nuove norme
per il Soccorso in ambiente montano», in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera s), e sesto comma, e all'art. 118, primo e
secondo comma, della Costituzione.
Con successivo ricorso iscritto al n. 32 del registro ricorsi del
2017, il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l'art. 1,
comma 17, lettere a) e c), della legge della Regione Abruzzo 12
gennaio 2017, n. 4 (Proroga di termini previsti da disposizioni
legislative, disposizioni in materia sanitaria e ulteriori
disposizioni urgenti), il quale ha modificato rispettivamente gli
artt. 5 e 10 della legge regionale n. 42 del 2016, gia' oggetto di
impugnazione con il primo degli odierni ricorsi, in riferimento agli
artt. 117, secondo comma, lettera s), e 118, primo e secondo comma,
Cost.
2.- In considerazione dell'evidente connessione dei ricorsi, i
giudizi devono essere riuniti per essere decisi con un'unica
pronuncia.
3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri lamenta la
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., poiche'
le varie disposizioni impugnate trovano tutte applicazione anche in
relazione alle aree naturali protette, siano esse nazionali o
regionali. L'istituita Rete Escursionistica Alpinistica Speleologica
Torrentistica Abruzzo (da ora in poi: REASTA), infatti,
interesserebbe tutto il territorio regionale, compresi i parchi
nazionali oltre che le riserve naturali statali e i parchi regionali,
la cui tutela e' pero' disciplinata dalla legge 6 dicembre 1991, n.
394 (Legge quadro sulle aree protette) (da ora in poi: legge quadro).
Tale legge, secondo la giurisprudenza di questa Corte, deve
ricondursi alla competenza esclusiva statale in materia di «tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema», di modo che le Regioni possono, al
riguardo, determinare maggiori livelli di tutela, ma non derogare in
peius alla legislazione statale. Le norme censurate, invece,
presenterebbero - secondo il ricorrente - profili di contrasto con la
normativa statale, tali da renderle costituzionalmente illegittime
per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
In relazione ad alcune delle disposizioni censurate, il
ricorrente lamenta, inoltre, la violazione degli artt. 117, sesto
comma, e 118, primo e secondo comma, Cost. Per un verso, infatti, la
mancata previsione di conformita' al regolamento del parco delle
attivita' volta a volta previste dalle norme censurate determinerebbe
una lesione della potesta' regolamentare statale, nella specie
affidata, dalla legge quadro, a tale regolamento; per un altro, la
mancata partecipazione degli Enti parco alla gestione e
organizzazione della REASTA, per la parte in cui questa si sviluppa
all'interno delle aree protette, pregiudicherebbe le funzioni
amministrative che lo Stato, in materia di propria competenza, ha
loro affidato.
La Regione Abruzzo si e' costituita in entrambi i giudizi
chiedendo il rigetto di ambedue i ricorsi.
4.- Questa Corte, quando e' stata chiamata a valutare la
compatibilita' costituzionale della normativa regionale istitutiva
della rete sentieristica, pur avendo riconosciuto che tale normativa
interessa ambiti riconducibili alla potesta' legislativa residuale
delle Regioni in materia di turismo, ha affermato che la vocazione
turistica (pur se univoca ed esclusiva) della legge regionale debba
necessariamente essere «correlata (e subordinata) alle esigenze di
tutela dell'ambiente» (cosi' sentenza n. 121 del 2018).
La legislazione regionale, infatti, qualora incida sulle aree
protette (siano esse nazionali o regionali) deve conformarsi ai
principi fondamentali contenuti nella legge quadro, la quale -
costantemente ricondotta dalla giurisprudenza di questa Corte alla
materia «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema» (da ultimo, sentenze
n. 121 del 2018 e n. 74 del 2017) - detta gli standard minimi
uniformi di tutela, «che le Regioni possono accompagnare con un
surplus di tutela, ma non derogare in peius» (sentenza n. 121 del
2018).
In precedenti occasioni questa Corte ha gia' avuto modo di
precisare come lo standard minimo uniforme di tutela, riguardante le
aree naturali protette, si estrinsechi nella predisposizione da parte
degli enti gestori di tali aree «di strumenti programmatici e
gestionali per la valutazione di rispondenza delle attivita' svolte
nei parchi alle esigenze di protezione» dell'ambiente e
dell'ecosistema (sentenza n. 171 del 2012; nello stesso senso, le
sentenze n. 121 del 2018, n. 74 del 2017, n. 263 e n. 44 del 2011).
Tale modello di tutela, imperniato appunto sull'istituzione di un
ente gestore dell'area protetta, sulla predisposizione di strumenti
programmatici e gestionali, e' sostanzialmente replicato dalla
normativa statale tanto per le riserve naturali statali quanto per le
aree protette regionali, seppur per queste ultime la legislazione
statale abbia predisposto un quadro normativo meno dettagliato.
E' dunque necessario, ai fini della risoluzione delle odierne
questioni di costituzionalita', verificare se le disposizioni
regionali impugnate siano conformi ai principi fondamentali posti
dalla legge quadro, poiche' solo in tal caso il legittimo obiettivo
di promozione del turismo potra' dirsi perseguito nel rispetto delle
esigenze di tutela dell'ambiente.
5.- Prima di passare all'esame delle singole questioni, occorre
rilevare che tutte le disposizioni censurate sono state modificate
dalla legge della Regione Abruzzo 25 maggio 2017, n. 33, recante
«Modifiche ed integrazioni alle leggi regionali 23 dicembre 2016, n.
41 (Concorso della Regione Abruzzo alla riduzione strutturale della
spesa pubblica) e 27 dicembre 2016, n. 42 (Istituzione Rete
Escursionistica Alpinistica Speleologica Torrentistica Abruzzo
(REASTA) per lo sviluppo sostenibile socio-economico delle zone
montane e nuove norme per il Soccorso in ambiente montano)». Deve,
quindi, essere preliminarmente valutata l'incidenza dello ius
superveniens sulle questioni in esame.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, la modifica
della norma oggetto di questione di legittimita' costituzionale in
via principale, intervenuta in pendenza di giudizio, determina la
cessazione della materia del contendere quando ricorrono
simultaneamente le seguenti condizioni: occorre, per un verso, che lo
ius superveniens sia satisfattivo delle pretese avanzate con il
ricorso e, per un altro, che le norme impugnate, poi abrogate o
modificate, non abbiano ricevuto applicazione medio tempore (ex
plurimis, sentenza n. 238 del 2018).
Nel caso di specie non si puo' escludere che le disposizioni
censurate abbiano avuto medio tempore applicazione (ex plurimis,
sentenze n. 185, n. 44 e n. 5 del 2018, n. 191, n. 170, n. 59 e n. 8
del 2017). L'assenza di qualsiasi indicazione da parte della Regione
Abruzzo - la quale non ha depositato memorie in prossimita'
dell'udienza pubblica e, in tale sede, non ha neppure fornito alcun
chiarimento - induce a ritenere non provata, infatti, la mancata
applicazione delle norme censurate, anche in considerazione del loro
tempo di vigenza. Non sussiste, pertanto, un presupposto
imprescindibile per la dichiarazione della cessazione della materia
del contendere.
Tanto premesso, possono ora prendersi in esame le singole
questioni di legittimita' costituzionale.
6.- L'art. 5 della legge reg. Abruzzo n. 42 del 2016 disciplina
la gestione e l'organizzazione del patrimonio escursionistico
regionale, a traverso lo svolgimento di una serie di funzioni fra
cui: la promozione dell'attivita' di validazione di nuovi sentieri e
percorsi escursionistici; la formazione e il coordinamento della rete
delle strutture ricettive; la predisposizione dei programmi di
gestione della rete escursionistica, anche afferenti a percorsi a
valenza regionale e al coordinamento e collegamento con reti
escursionistiche nazionali; infine, l'approvazione del programma
triennale degli interventi straordinari di cui all'art. 10 della
stessa legge.
Su tale art. 5 il Presidente del Consiglio dei ministri ha
promosso plurime questioni di legittimita' costituzionale, in
riferimento, nel complesso, agli artt. 117, secondo comma, lettera
s), e sesto comma, e 118, primo e secondo comma, Cost.
6.1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha censurato,
innanzitutto, i commi 1 e 2, lettere b), d), e) ed i), in quanto li
ritiene invasivi della competenza esclusiva statale in materia di
«tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», perche' - non prevedendo
che le funzioni di organizzazione e gestione da tali lettere
disciplinate debbano essere esercitate, nei casi in cui interessino
aree rientranti in parchi nazionali, in conformita' al piano del
parco ed al regolamento del parco, nonche' alle misure di
salvaguardia eventualmente dettate dal provvedimento istitutivo - si
pongono in contrasto con gli artt. 8, 11 e 12 della legge n. 394 del
1991.
La questione e' fondata.
Questa Corte ha gia' posto in evidenza come «lo standard minimo
uniforme di tutela nazionale si articola nella previsione di
strumenti regolatori delle attivita' esercitabili» all'interno delle
aree protette (cosi' da ultimo, la sentenza n. 74 del 2017; nello
stesso senso, la sentenza n. 121 del 2018). Sono dunque il
regolamento e il piano del parco (rispettivamente previsti agli artt.
11 e 12 della legge quadro) nonche' le misure di salvaguardia dettate
dal provvedimento istitutivo (art. 6 della legge quadro) a valutare
la rispondenza delle attivita' svolte nei parchi alle esigenze di
tutela ambientale (sentenze n. 121 del 2018, n. 171 del 2012, n. 263
del 2011, n. 44 del 2011).
L'art. 5, commi 1 e 2, lettere b), d), e), ed i), della legge
reg. Abruzzo n. 42 del 2016, nella parte in cui non prevede che le
funzioni di gestione e organizzazione della REASTA debbano essere
esercitate, nei casi in cui interessino aree rientranti in parchi
nazionali, in conformita' al piano del parco ed al regolamento del
parco, nonche' alle misure di salvaguardia eventualmente dettate dal
provvedimento istitutivo, si pone dunque in contrasto con quanto
stabilito dalla legge quadro.
6.1.1.- Le medesime disposizioni sono altresi' censurate nella
parte in cui non prevedono che la gestione e l'organizzazione della
REASTA, anche quando questa si sviluppi all'interno di riserve
naturali e aree protette regionali, sia conforme a quanto stabilito
dai relativi strumenti gestori.
Anche tale questione e' fondata.
La legge quadro, come si e' visto, impone anche per le riserve
naturali e le aree protette regionali un regolamento e un piano, cui
devono conformarsi le attivita' che si svolgono all'interno di tali
aree: di qui l'illegittimita' delle norme impugnate, nella parte in
cui non prevedono che la gestione e l'organizzazione della REASTA sia
conforme a tali strumenti.
6.2.- L'art. 5, comma 2, lettere b), d), e), h) ed i), della
legge reg. Abruzzo n. 42 del 2016 e' censurato dal Presidente del
Consiglio dei ministri, novamente perche' invasivo della competenza
esclusiva statale in materia di «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema», in quanto legittimerebbe interventi di tipo
gestorio di diversi soggetti all'interno dei territori dei parchi
nazionali senza il nulla osta dell'Ente parco, anche ove ritenuto
necessario dall'art. 13 della legge quadro.
La questione e' fondata.
Il nulla osta, al quale e' subordinato il rilascio di concessioni
o autorizzazioni di interventi, impianti ed opere all'interno del
parco, e' lo strumento nelle mani dell'Ente parco, per mezzo del
quale questo puo' controllare che le attivita' siano conformi alle
norme del piano e del regolamento del parco medesimo.
In forza della norma statale, l'Ente parco deve poter verificare
che gli interventi che si intendono porre in essere sul territorio
del parco siano conformi agli standard di tutela stabiliti dalla
legge quadro, ossia alle norme del piano e del regolamento del parco.
Le disposizioni impugnate, nella parte in cui non prevedono che
gli interventi di tipo gestorio all'interno dei territori dei parchi
nazionali devono essere subordinati al nulla osta dell'Ente parco, si
pongono pertanto in contrasto con quanto stabilito dalla legge
quadro.
6.2.1.- Le medesime disposizioni sono altresi' censurate, in
riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera s), e sesto comma,
e 118, primo e secondo comma, Cost., nella parte in cui non prevedono
che la pianificazione e la gestione della REASTA, anche quando questa
si sviluppi all'interno di riserve naturali statali e aree protette
regionali, sia subordinata al previo nulla osta degli enti gestori.
Le questioni sono inammissibili.
Il nulla osta, contrariamente al piano e al regolamento, non e'
espressamente previsto dalla legge quadro li' dove disciplina gli
strumenti di tutela delle riserve naturali statali e delle aree
protette regionali, sicche' il ricorrente avrebbe dovuto
specificamente argomentare sull'estensione di tale istituto anche a
tali aree protette. In linea con la costante giurisprudenza di questa
Corte devono, pertanto, dichiararsi inammissibili le relative
questioni, poiche' sono del tutto carenti «del supporto argomentativo
minimo che deve connotare il ricorso in via principale» (ex multis,
sentenza n. 261 del 2017).
6.3.- L'art. 5, commi 1 e 2, lettere c), d), e), h) ed i), della
legge reg. Abruzzo n. 42 del 2016 e', da ultimo, censurato dal
Presidente del Consiglio dei ministri, poiche' consente alle
attivita' gestorie ivi disciplinate - ovverosia di pianificazione,
promozione e realizzazione di interventi - di spiegare effetti anche
sui territori delle aree naturali protette, cosi' risultando idonee a
pregiudicare le funzioni degli enti gestori di tali aree, cui la
legge statale affida sia la gestione sia il controllo sulla
conformita' delle attivita' realizzate all'interno di queste ultime.
Di qui la violazione degli artt. 117, secondo comma, lettera s), e
118, primo e secondo comma, Cost., poiche' le disposizioni impugnate,
da un lato, sarebbero invasive della competenza esclusiva dello Stato
in materia di «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema» e, dall'altro,
pregiudicherebbero una funzione amministrativa affidata dallo Stato,
in una materia di propria competenza esclusiva, agli enti gestori
delle aree protette.
Le questioni non sono fondate.
L'accoglimento delle precedenti questioni, aventi ad oggetto
l'art. 5 della legge regionale e dianzi esaminate, esclude che i
programmi e gli interventi posti in essere da soggetti diversi dagli
enti gestori possano valere all'interno delle aree protette ove non
conformi al regolamento e al piano di dette aree. A seguito di tali
declaratorie di illegittimita' costituzionale, le funzioni che la
legge reg. Abruzzo n. 42 del 2016 affida all'amministrazione
regionale non possono che svolgersi, pertanto, nel rispetto di quanto
stabilito dalla legge quadro. Vengono in tal modo salvaguardate le
funzioni che la normativa statale affida agli enti gestori di tali
aree.
6.4.- L'accoglimento delle questioni aventi ad oggetto l'art. 5,
commi 1 e 2, lettere b), d), e), h) ed i), della citata legge
regionale, determina l'assorbimento delle ulteriori censure proposte
in riferimento agli artt. 117, sesto comma, e 118, primo e secondo
comma, Cost.
7.- L'art. 6, comma 1, lettere a), numero 1), b), numeri 1) e 3),
e d), numeri 1) e 3), della legge reg. Abruzzo n. 42 del 2016 affida
al Club alpino italiano (CAI) Abruzzo, al Collegio delle guide alpine
Abruzzo e al Collegio delle guide speleologiche Abruzzo una serie di
funzioni e compiti di gestione dei percorsi, dei sentieri e della
segnaletica, fra i quali: il controllo, l'indicazione e il
monitoraggio della segnaletica, l'attribuzione del numero
identificativo sulle vie escursionistiche ovvero all'ingresso di
cavita' e torrenti, la manutenzione dei percorsi inseriti nella
REASTA.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri le funzioni
attribuite ai soggetti indicati avrebbero natura «specificamente e
immediatamente» gestoria, motivo per cui le norme contrasterebbero
con la legge quadro, nella parte in cui trovano applicazione anche in
riferimento ai parchi nazionali e alle altre aree protette, tanto
statali quanto regionali, con la conseguente violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost.
Le questioni sono fondate.
Come ripetutamente rilevato, deve ribadirsi che le funzioni
disciplinate dalle disposizioni impugnate sono attribuite dalla legge
quadro in via esclusiva agli enti gestori delle aree protette, cui e'
inderogabilmente affidata dalla legge statale la tutela dei valori
ambientali in dette aree a traverso l'approvazione del regolamento e
del piano. Funzioni quali quelle disciplinate dalle norme censurate
possono, in tutta evidenza, «avere non poco impatto sui valori
ambientali e naturalistici che la legge quadro intende proteggere,
affidando agli strumenti del regolamento e del piano per il parco la
tutela di detti valori» (cosi' sentenza n. 121 del 2018). Di qui
l'incostituzionalita' delle norme impugnate, nella parte in cui
risultano applicabili anche all'interno delle aree naturali protette.
7.1.- Restano assorbite le questioni aventi ad oggetto il
medesimo art. 6, comma 1, lettere a), numero 1), b), numeri 1) e 3),
e d), numeri 1) e 3), riferite all'art. 118, primo e secondo comma,
Cost.
8.- L'art. 7, comma 1, lettere a), b), c), d) e f), della legge
reg. Abruzzo n. 42 del 2016 affida ai Comuni e all'Amministrazione
separata dei beni di uso civico (ASBUC) una serie di funzioni di
gestione della REASTA (fra cui: gestire la porzione di REASTA
afferente al proprio territorio, presiedere all'ordinaria
manutenzione di percorsi e sentieri, predisporre e approvare i
programmi annuali di manutenzione ordinaria e stipulare convenzioni
con forze dell'ordine e associazioni preposte all'attivita' di
controllo e vigilanza).
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, le norme
sarebbero illegittime, nella parte in cui affidano una serie di
funzioni di gestione diretta ai Comuni e alle ASBUC anche su porzioni
del territorio regionale ricadenti all'interno del perimetro delle
aree naturali protette e, pertanto, di spettanza dei soggetti gestori
di queste ultime. Di qui il contrasto con la legge quadro e la
conseguente violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost.
Le questioni sono fondate.
Come agevolmente si ricava dalla lettera delle disposizioni
censurate, la legge regionale affida funzioni di gestione ai Comuni e
alle ASBUC con riferimento ai territori rientranti nelle aree
naturali protette: da un lato, e' expressis verbis affidata la
gestione della REASTA a tali soggetti e, dall'altro, e' previsto che
essi predispongano un programma di manutenzione ordinaria dei
percorsi, ossia un programma volto a conservare la funzionalita' e
l'efficienza della REASTA, che deve essere necessariamente attuato
mediante interventi sul territorio.
Da cio', e per le ragioni ripetutamente esposte, deriva
l'illegittimita' costituzionale delle norme impugnate, nella parte in
cui trovano applicazione anche all'interno delle aree naturali
protette.
8.1.- Restano assorbite le questioni aventi per oggetto l'art. 7,
comma 1, lettere a), b), c), d) e f), della legge reg. Abruzzo n. 42
del 2016, riferite all'art. 118, primo e secondo comma, Cost.
9.- L'art. 10 della impugnata legge regionale n. 42 del 2016, al
comma 1, prevede che la Regione Abruzzo approvi ogni tre anni il
programma triennale degli interventi straordinari sulla REASTA,
previa acquisizione delle proposte dei Comuni e degli enti gestori
dei parchi nazionali e delle aree protette regionali, mentre, al
comma 2, stabilisce i fini cui tale programma deve tendere.
Anche su tale articolo sono state promosse plurime questioni di
legittimita' costituzionale, in riferimento, nel complesso, agli
artt. 117, secondo comma, lettera s), e sesto comma, e 118, primo e
secondo comma, Cost. Le relative doglianze hanno contenuto analogo a
quelle mosse contro l'art. 5 della medesima legge, di modo che la
ratio decidendi, sottesa alla soluzione delle questioni di
legittimita' costituzionale concernenti quest'ultimo, puo' essere
riferita anche alla decisione delle questioni ora in esame.
10.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene l'art. 10,
comma 1, invasivo della competenza esclusiva statale in materia di
«tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», perche', nella parte in cui
trova applicazione alle porzioni di territorio regionale ricomprese
nel perimetro delle aree naturali protette, non prevede che il
programma triennale degli interventi straordinari, dallo stesso
disciplinato, sia rispettoso del regolamento e del piano, cosi'
incidendo sul nucleo di salvaguardia predisposto dagli artt. 11 e 12
della legge quadro.
Le questioni sono fondate.
Si e' gia' piu' volte posto in evidenza quanto siano centrali,
secondo la legge quadro, gli strumenti del regolamento e del piano
per la tutela delle aree protette; la norma regionale, nella parte in
cui non prevede che il programma triennale degli interventi
straordinari sulla REASTA, ove rivolto alle porzioni di territorio
ricomprese nel perimetro delle aree naturali protette, sia conforme
al piano ed al regolamento, nonche' alle misure di salvaguardia
eventualmente dettate dal provvedimento istitutivo, si pone, dunque,
in contrasto con quanto stabilito dalla legge quadro.
11.- Il Presidente del Consiglio dei ministri censura, altresi',
l'art. 10, commi 1 e 2, nella parte in cui prevede che gli interventi
del piano triennale possano essere realizzati in assenza del nulla
osta dell'Ente parco, benche', ai sensi dell'art. 13 della legge n.
394 del 1991, questo risulti invece necessario. La norma ricavabile
dal combinato disposto dei commi 1 e 2 violerebbe, pertanto,
l'articolo 117, secondo comma, lettera s), Cost.
La questione e' fondata.
In forza degli argomenti gia' spesi con riguardo all'analoga
censura mossa all'art. 5 della stessa legge regionale, la norma in
esame, nella parte in cui non prevede che gli interventi all'interno
dei territori dei parchi devono essere subordinati al nulla osta
dell'Ente parco, si pone in contrasto con quanto stabilito dalla
legge quadro.
11.1- L'art. 10, commi 1 e 2, della legge reg. Abruzzo n. 42 del
2016 e' altresi' censurato, in riferimento agli artt. 117, secondo
comma, lettera s), e sesto comma, e 118, primo e secondo comma,
Cost., nella parte in cui non prevede che la pianificazione e la
gestione della REASTA, anche quando questa si sviluppi all'interno di
riserve naturali statali e aree protette regionali, sia subordinata
al previo nulla osta degli enti gestori.
Le questioni sono inammissibili, poiche', parimente a quanto
rilevato riguardo all'analoga censura mossa contro l'art. 5 della
legge regionale, sono del tutto carenti del supporto argomentativo
minimo che deve connotare il ricorso in via principale.
12.- L'art. 10, comma 1, della legge reg. Abruzzo n. 42 del 2016
e' altresi' censurato perche', mediante la previsione del programma
triennale degli interventi straordinari, la legge regionale
affiderebbe «all'amministrazione regionale una rilevantissima
funzione programmatoria e gestoria» anche su porzioni del territorio
regionale ricadenti all'interno del perimetro delle aree naturali
protette, siano esse parchi nazionali, riserve naturali statali o
aree protette regionali. La norma sarebbe, pertanto, idonea a
pregiudicare le funzioni degli enti gestori di tali aree, cui la
legge statale affida sia la gestione sia il controllo sulla
conformita' delle attivita' realizzate all'interno delle aree
protette. Di qui la violazione degli artt. 117, secondo comma,
lettera s), e 118, primo e secondo comma, Cost., poiche' la
disposizione impugnata, da un lato, sarebbe invasiva della competenza
esclusiva dello Stato in materia di «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema» e, dall'altro, pregiudicherebbe una funzione
amministrativa affidata dallo Stato, in una materia di propria
competenza esclusiva, agli enti gestori delle aree protette.
Le questioni non sono fondate, in riferimento tanto ai parchi
nazionali quanto alle altre aree naturali protette, per le medesime
ragioni esposte in relazione alle analoghe questioni che investono
l'art. 5 della medesima legge regionale.
L'accoglimento delle precedenti questioni, aventi ad oggetto
l'art. 10, commi 1 e 2, della citata legge regionale e dianzi
esaminate, escludendo che il programma triennale degli interventi
straordinari possa trovare applicazione anche all'interno di tali
aree protette ove non sia conforme al regolamento e al piano,
consente di salvaguardare le funzioni che la normativa statale affida
agli enti gestori di tali aree.
12.1.- L'accoglimento delle questioni aventi ad oggetto l'art.
10, commi 1 e 2, della legge reg. Abruzzo n. 42 del 2016, determina
l'assorbimento delle ulteriori censure riferite agli artt. 117, sesto
comma, e 118, primo e secondo comma, Cost.
13.- L'art. 14, comma 2, lettere a), b) ed e), della legge reg.
Abruzzo n. 42 del 2016 prevede che il Consiglio regionale, su
proposta della Giunta regionale, approvi, entro novanta giorni
dall'entrata in vigore della medesima legge regionale, il relativo
regolamento attuativo.
Il Presidente del Consiglio dei ministri reputa la norma invasiva
della competenza esclusiva statale in materia di «tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema», poiche' affida al regolamento
regionale la disciplina di diversi oggetti che, con riferimento al
territorio delle aree protette, sono di competenza del regolamento e
del piano del parco. Per analoghe ragioni, esse sarebbero
costituzionalmente illegittime anche nella la parte in cui si
rivolgono a porzioni di territorio incluse nel perimetro di riserve
naturali statali e aree protette regionali.
Le questioni sono fondate.
Gli oggetti su cui, secondo le disposizioni in esame, il
regolamento attuativo dovrebbe statuire (dalle caratteristiche della
segnaletica ai criteri per la progettazione e la realizzazione di
sentieri, ai criteri generali di manutenzione dei percorsi della
REASTA) rientrano in attivita' che, come si e' invero gia' visto,
spetta al regolamento e al piano delle aree protette disciplinare.
13.1.- Restano assorbite le ulteriori questioni aventi ad oggetto
l'art. 14, comma 2, lettere a), b), ed e), della legge reg. Abruzzo
n. 42 del 2016, riferite all'art. 117, sesto comma, Cost.
14.- Devono ora essere scrutinate le questioni concernenti l'art.
1, comma 17, lettere a) e c), della legge reg. Abruzzo n. 4 del 2017,
proposte dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
iscritto al n. 32 del registro ricorsi 2017.
15.- L'art. 1, comma 17, lettera a), della citata legge regionale
ha modificato l'art. 5 della legge reg. Abruzzo n. 42 del 2016,
inserendo il comma 2-bis. La norma censurata statuisce che il
dirigente della struttura regionale competente in materia puo'
stabilire quali, fra le attivita' previste dallo stesso art. 5, siano
da ritenere prioritarie nell'ambito dell'attivazione e gestione della
REASTA, «provvedendo ad individuare altresi', tra i soggetti indicati
sempre al comma 1, quali siano quelli di cui avvalersi nonche'
determinare l'importo per la copertura delle eventuali spese».
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, la disposizione
finirebbe per radicare in capo all'amministrazione regionale la
competenza al compimento di «specifici atti di programmazione
gestoria», i quali troverebbero applicazione anche all'interno dei
parchi, delle riserve naturali statali e delle aree protette
regionali, «senza alcuna "previa intesa" con gli enti preposti alla
gestione delle aree naturali protette». La norma regionale
contrasterebbe, pertanto, con la legge n. 394 del 1991 e,
specificamente, con gli artt. 1, commi 3 e 4, 2, comma 1, 9 e 12,
della citata legge, i quali affidano agli enti parco ed ai soggetti
gestori delle aree protette l'attivita' di gestione dei territori
ricompresi al loro interno, nonche' «l'autorizzazione all'esecuzione
degli interventi destinati ad essere realizzati nei relativi ambiti
territoriali». Con cio' ponendosi in contrasto con l'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost.
Le questioni sono fondate.
In forza di quanto previsto dalla normativa quadro statale,
devono essere gli enti gestori delle aree protette, a traverso gli
strumenti regolatori (regolamento e piano), a stabilire non solo
quali attivita' possono compiersi, ma altresi' i tempi e i modi di
svolgimento di queste, all'interno delle aree protette.
15.1.- Restano assorbite le ulteriori questioni aventi per
oggetto l'art. 1, comma 17, lettera a), della legge reg. Abruzzo n. 4
del 2017, riferite all'art. 118, primo e secondo comma, Cost.
16.- L'art. 1, comma 17, lettera c), della legge reg. Abruzzo n.
4 del 2017 ha modificato l'art. 10 della legge regionale n. 42 del
2016, sostituendo il comma 4.
Con tale modifica, il legislatore regionale ha demandato ad un
atto dirigenziale, in fase di prima attuazione e nelle more
dell'adozione del programma triennale degli interventi straordinari
sulla REASTA, l'indicazione delle attivita' da ritenere prioritarie
tra quelle elencate al comma 2 del medesimo articolo e
l'individuazione dei soggetti cui affidare la relativa attuazione,
nonche' la determinazione dell'importo dei contributi da erogare
entro il 31 dicembre 2016.
Similmente a quanto rilevato per la modifica apportata all'art. 5
della legge regionale n. 42 del 2016, il Presidente del Consiglio dei
ministri lamenta che in tal modo si sarebbe radicata in capo
all'amministrazione regionale la competenza al compimento di
«specifici atti di programmazione gestoria», i quali troverebbero
applicazione anche all'interno delle aree protette, «senza alcuna
previa intesa con gli enti preposti alla gestione delle aree naturali
protette».
Le questioni sono fondate per le medesime ragioni esposte
riguardo all'analoga questione concernente il comma 2-bis dell'art.
5: e' agli enti gestori delle aree protette che la normativa statale
riconosce la competenza a individuare le modalita' di svolgimento
delle attivita' che possono compiersi all'interno di tali aree.
16.1.- Restano assorbite le ulteriori questioni aventi per
oggetto l'art. 1, comma 17, lettera c), della legge reg. Abruzzo n. 4
del 2017, riferite all'art. 118, primo e secondo comma, Cost.