ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 11, comma
4-bis, del decreto-legge 28 dicembre 2013, n. 149 (Abolizione del
finanziamento pubblico diretto, disposizioni per la trasparenza e la
democraticita' dei partiti e disciplina della contribuzione
volontaria e della contribuzione indiretta in loro favore),
convertito, con modificazioni, in legge 21 febbraio 2014, n. 13,
promosso dalla Commissione tributaria di primo grado di Trento, nel
procedimento vertente tra Sergio Divina e l'Agenzia delle entrate -
Direzione provinciale di Trento, con ordinanza del 4 dicembre 2014,
iscritta al n. 19 del registro ordinanze 2019 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 8, prima serie speciale,
dell'anno 2019.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 5 giugno 2019 il Giudice
relatore Luca Antonini.
Ritenuto che con ordinanza del 4 dicembre 2014, iscritta al n. 19
del reg. ord. 2019, la Commissione tributaria di primo grado di
Trento ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, primo comma, e 67
della Costituzione, questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 11, comma 4-bis, del decreto-legge 28 dicembre 2013, n. 149
(Abolizione del finanziamento pubblico diretto, disposizioni per la
trasparenza e la democraticita' dei partiti e disciplina della
contribuzione volontaria e della contribuzione indiretta in loro
favore), convertito, con modificazioni, in legge 21 febbraio 2014, n.
13, a norma del quale «[a] partire dall'anno di imposta 2007 le
erogazioni in denaro effettuate a favore di partiti politici,
esclusivamente tramite bonifico bancario o postale e tracciabili
secondo la vigente normativa antiriciclaggio, devono comunque
considerarsi detraibili ai sensi dell'articolo 15, comma 1-bis, del
testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 22
dicembre 1986, n. 917 [Approvazione del testo unico delle imposte sui
redditi]»;
che le questioni sono sorte nel corso di un giudizio tributario
promosso dal sig. Sergio Divina avverso un avviso di accertamento
dell'Agenzia delle entrate - Direzione provinciale di Trento;
che il rimettente premette, in punto di fatto, che l'avviso di
accertamento impugnato concerne una maggiore imposta sul reddito
delle persone fisiche (IRPEF) per l'anno di imposta 2008, accertata
«per effetto del disconoscimento della natura di "erogazioni
liberali" - e quindi della detraibilita' dall'imposta nella misura
del 19% ai sensi dell'art. 15, comma 1-bis, d.P.R. 22.12.1986, n. 917
[...] - delle somme di denaro versate in quell'anno di imposta dal
ricorrente» in favore del partito politico di appartenenza;
che, ancora in punto di fatto, il rimettente osserva che il
contribuente, nel ricorso introduttivo, ha sollevato varie questioni
pregiudiziali di merito, tra cui la contestazione dell'«assunto
dell'Ufficio, secondo cui si sarebbe costituito un rapporto
sinallagmatico» con il partito politico e, in ordine gradato rispetto
a tali difese, l'affermazione per cui «la detraibilita' dall'imposta,
nella misura del 19%, delle somme [...] versate dal ricorrente in
favore del partito politico [...] nel 2008, prescinde dalla natura di
atto di liberalita' delle erogazioni» per effetto del comma 4-bis
dell'art. 11 del d.l. n. 149 del 2014;
che dall'ordinanza di rimessione risulta che l'Agenzia delle
entrate ha replicato deducendo, in particolare quanto alla
detraibilita' dall'IRPEF dell'erogazione effettuata dal contribuente:
a) che «di solito, oltre all'atto di donazione, il candidato ed il
partito [...] stipulavano un accordo in cui si affermava
espressamente che il versamento delle somme del candidato al partito
avveniva in correlazione con "le obbligazioni assunte"» dal partito
stesso; b) che cio' «esclude in radice lo spirito di liberalita'
(inteso come mera e spontanea elargizione fine a se stessa) e la
detraibilita' ai sensi dell'art. 15 co. 1bis d.lgs. [d.P.R.]
917/1986»; c) che in difetto del carattere di liberalita'
dell'erogazione non puo' trovare applicazione neanche l'art. 11,
comma 4-bis, del d.l. n. 149 del 2013, sia in ragione della rubrica
dell'articolo «Detrazioni per le erogazioni liberali in denaro in
favore di partiti politici», sia perche', diversamente interpretando,
si ammetterebbe «una sorta di sanatoria rispetto alle erogazioni non
connotate da spirito di liberalita'»;
che il giudice tributario rimettente, non condividendo l'assunto
dell'Agenzia delle entrate, muove dal diverso presupposto
interpretativo che il citato art. 11 comma 4-bis del d.l. n. 149 del
2013 non richiede il requisito della liberalita', con cio' «ponendosi
in evidente rapporto di specialita' con l'art. 15, comma 1 bis d.P.R.
917/1986 [che dispone la detraibilita' delle sole erogazioni liberali
in denaro effettuate a favore di partiti e movimenti politici]»,
poiche', diversamente, «la norma si presenterebbe del tutto
superflua, limitandosi a ribadire il contenuto precettivo dell'art.
15 co. 1bis d.P.R. 1986/917 [...] in evidente contrasto con la
volonta' del legislatore, il quale - come si evince chiaramente dalla
manca[t]a apposizione al sostantivo "erogazioni" dell'aggettivo
"liberali", sia dalla locuzione "devono comunque considerarsi
detraibili" - invece ha inteso estendere la sfera di applicazione (in
origine limitata alle "erogazioni liberali") dell'art. 15 co. 1bis
d.P.R. 917/1986»;
che a detta del giudice a quo tale interpretazione non muta
considerando la rubrica del menzionato art. 11 (Detrazioni per le
erogazioni liberali in denaro in favore di partiti politici), in
quanto priva di uno specifico valore ermeneutico soprattutto
trattandosi di novella in sede di conversione di un decreto legge;
che proprio in forza della suddetta interpretazione il rimettente
solleva d'ufficio questioni di legittimita' costituzionale del citato
art. 11, comma 4-bis, del d.l. n. 149 del 2013, inserito dalla legge
di conversione n. 13 del 2014, «nella parte in cui - in violazione
dell'art. 3 co. 1 e dell'art. 67 Cost. - consente ai membri del
Parlamento, a partire dall'anno di imposta 2007, di detrarre
dall'imposta lorda sui redditi un importo pari al 19 per cento per le
erogazioni in denaro anche se non liberali effettuate in favore di
partiti e movimenti politici per importi compresi tra 100.000 e 200
milioni di lire (ossia tra 51,65 e 103.291,38 euro)»;
che in punto di rilevanza - motivate le ragioni dell'infondatezza
delle questioni pregiudiziali prospettate dal ricorrente nel giudizio
principale e premessa l'incontestata stipula di «un contratto di
donazione mediante il quale [il contribuente] ha assunto [...]
l'obbligo di donare» al partito politico una somma di denaro
complessiva da versarsi in rate mensili nel periodo corrispondente
alla durata dell'eventuale mandato parlamentare nel caso di elezione
- il rimettente, a confutazione della natura liberale di tale atto,
richiama la disciplina del codice civile sul fondamento e la
validita' della donazione (artt. 769, 771 e 772 del codice civile),
per concludere che, nella specie, dette erogazioni in denaro «non
possono essere considerate "erogazioni liberali" secondo l'accezione
ex art. 15 co 1bis d.P.R. 917/1986»;
che, sulla scorta della predetta interpretazione dell'art. 11,
comma 4-bis, del d.l. n. 149 del 2013, il giudice a quo ritiene che
il giudizio non possa essere definito indipendentemente dalla
soluzione delle suddette questioni di legittimita' costituzionale «in
quanto, applicando la norma oggetto dello scrutinio richiesto,
meriterebbe accoglimento il ricorso proposto» dal contribuente
avverso l'avviso di accertamento;
che in punto di non manifesta infondatezza il rimettente
argomenta preliminarmente dall'art. 67 Cost. affermando che «il
divieto di mandato imperativo persegue la finalita' di garantire
l'assoluta indipendenza dei membri del Parlamento da influenza, da
qualunque parte provenga (quindi anche dai partiti politici di
appartenenza che costituiscono una sorta di organo intermedio,
previsto dall'art. 49 Cost., tra popolo e rappresentanti)»;
che, ad avviso del rimettente, l'art. 11, comma 4-bis, del d.l.
n. 149 del 2013, consentendo la detraibilita' dall'imposta sui
redditi di una quota delle erogazioni in denaro a favore dei partiti
politici «anche se effettuati da membri dal Parlamento e senza la
necessaria presenza dello spirito di liberalita' (come, invece,
richiesto dalla norma generale ex art. 15 co. 1bis d.P.R. 917/1986),
presuppone ed, anzi, favorisce l'instaurazione di rapporti giuridici
di credito tra i partiti politici ed i membri del Parlamento»;
che proprio «l'esistenza a carico del parlamentare di debiti di
natura giuridica nei confronti di un partito politico, con la
conseguente responsabilita' patrimoniale di natura personale e
l'assoggettamento a possibili azioni di esecuzione forzata, introduce
nelle relazioni tra parlamentare e partito politico fattori
potenzialmente distorsivi in quanto estranei al rapporto
rappresentativo», in violazione del divieto di mandato imperativo di
cui all'art. 67 Cost.;
che, a detta del rimettente, l'art. 11, comma 4-bis, del d.l. n.
149 del 2013 si pone, «altresi', in contrasto» con il principio di
eguaglianza sancito al primo comma dell'art. 3 Cost., «laddove
consente indiscriminatamente a chiunque di detrarre dall'imposta sui
redditi una quota delle erogazioni a favore di partiti politici
effettuate senza spirito di liberalita' e quindi in esecuzione di
obblighi giuridici, omettendo di considerare la peculiare situazione
in cui versano, per effetto del divieto di mandato imperativo, i
membri del Parlamento»;
che, a quanto deduce il rimettente, l'evidente rapporto di
antinomia con l'art. 67 Cost., «che, nel caso in esame, funge da
tertium comparationis», configura «la possibilita' di una
manipolazione "a rime obbligate" della norma impugnata»;
che, secondo il giudice a quo, la lesione dell'art. 3, primo
comma, Cost., sarebbe avvalorata sotto un ulteriore profilo, poiche'
l'introduzione della disposizione in sede di conversione del decreto
legge e la coincidenza tra l'efficacia retroattiva della norma e il
tempo a disposizione dell'Amministrazione finanziaria per l'esercizio
del potere di accertamento «fa dubitare persino degli effettivi
caratteri di generalita' ed astrattezza della norma impugnata»;
che e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, per
chiedere che le questioni vengano dichiarate inammissibili o comunque
manifestamente infondate;
che, in via preliminare, secondo l'Avvocatura dello Stato le
considerazioni sviluppate nell'ordinanza di rimessione sono volte a
mettere in discussione non tanto il trattamento fiscale delle
elargizioni in esame, quanto la stessa prassi, utilizzata in passato
da alcuni partiti politici, di finanziarsi stipulando contratti del
tipo di quello dedotto dal contribuente nel giudizio principale;
che, ancora ad avviso dell'Avvocatura, la censura in relazione
all'art. 67 Cost. e' da considerarsi inammissibile in quanto «si
colloca in una sfera del tutto estranea all'ambito della norma ora
scrutinata, la quale si limita a disciplinare solo il trattamento
fiscale del fenomeno che il rimettente e' andato censurando,
concernendo effetti che costituiscono, sul piano logico, un
"posterius" rispetto alla contestata "donazione" [...], sicche' - se
pure fosse espunta dall'ordinamento la norma ora in esame che prevede
il beneficio fiscale della detrazione - non potrebbe essere raggiunto
il risultato, auspicato dal giudice rimettente, di assicurare un
pieno rispetto dell'art. 67 Cost. nella misura in cui non vi fosse
nell'ordinamento una disposizione normativa volta a vietare tout
court simili "donazioni" dei parlamentari o candidati al Parlamento
in favore dei partiti politici»;
che, sotto un profilo piu' generale, l'Avvocatura, dando conto
dell'evoluzione normativa che ha condotto all'abrogazione dell'art.
15, comma 1-bis, del d.P.R. n. 917 del 1986 a fronte dell'autonoma
previsione dell'art. 11, comma 4-bis, del d.l. n. 149 del 2013,
ritiene che l'attuale disciplina, anche fiscale, delle contribuzioni
volontarie ai partiti politici debba essere valutata in relazione al
complesso della riforma trovando cosi' il suo «non irragionevole
fondamento [...] in un'ottica di trasparenza» e che «il riscontro
dell'eventuale violazione del parametro di cui all'art. 3 della Cost.
deve essere effettuato in relazione al suddetto specifico contesto»;
che, pertanto, ad avviso dell'Avvocatura dello Stato, le
questioni di costituzionalita' formulate «con riferimento al
principio di ragionevolezza» debbono ritenersi manifestamente
infondate poiche' si tratterebbe di uno scrutinio che direttamente
investe il merito delle scelte del legislatore, possibile - per
costante giurisprudenza - solo qualora l'opzione normativa contrasti
in modo manifesto con il canone della ragionevolezza (e' citata la
sentenza n. 313 del 1995);
che, infine, l'Avvocatura dello Stato - ricordato che questa
Corte, con l'ordinanza n. 244 del 2017 ha gia' dichiarato
manifestamente inammissibili questioni, in parte non dissimili,
relative al citato art. 11, comma 4-bis, del d.l. n. 149 del 2013,
osservando che «il giudice a quo avrebbe dovuto dare conto
dell'esistenza, quantomeno, del secondo periodo del comma 4-bis e
fornire adeguata motivazione in ordine alle ragioni per le quali la
disciplina in esso contenuta sarebbe da ritenere, in ipotesi,
inapplicabile nel caso di specie» - ritiene che, sia pure per ragioni
e in relazione a circostanze diverse, anche nel caso in esame si
palesa una carenza di indagine che depone nel senso
dell'inammissibilita' delle questioni.
Considerato che con ordinanza del 4 dicembre 2014, iscritta al n.
19 del reg. ord. 2019, la Commissione tributaria di primo grado di
Trento ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, primo comma, e 67
della Costituzione, questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 11, comma 4-bis, del decreto-legge 28 dicembre 2013, n. 149
(Abolizione del finanziamento pubblico diretto, disposizioni per la
trasparenza e la democraticita' dei partiti e disciplina della
contribuzione volontaria e della contribuzione indiretta in loro
favore), inserito dalla legge di conversione 21 febbraio 2014, n. 13,
a norma del quale «[a] partire dall'anno di imposta 2007 le
erogazioni in denaro effettuate a favore di partiti politici,
esclusivamente tramite bonifico bancario o postale e tracciabili
secondo la vigente normativa antiriciclaggio, devono comunque
considerarsi detraibili ai sensi dell'articolo 15, comma 1-bis, del
testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 22
dicembre 1986, n. 917 [Approvazione del testo unico delle imposte sui
redditi]»;
che le questioni sono sorte nel corso di un giudizio tributario
promosso avverso un avviso di accertamento concernente - secondo
quanto dedotto dal rimettente - una maggiore imposta sul reddito
delle persone fisiche (IRPEF) per l'anno di imposta 2008, accertata
«per effetto del disconoscimento della natura di "erogazioni
liberali" - e quindi della detraibilita' dall'imposta nella misura
del 19% ai sensi dell'art. 15, comma 1-bis, d.P.R. 22.12.1986, n. 917
[...] - delle somme di denaro versate in quell'anno di imposta dal
ricorrente» in favore del partito politico di appartenenza;
che in punto di rilevanza il rimettente, dopo aver adeguatamente
motivato le ragioni dell'infondatezza delle questioni pregiudiziali
sollevate dal contribuente, esclude lo spirito di liberalita'
dell'incontestata stipula del «contratto di donazione» tra il
contribuente-candidato e il partito di appartenenza;
che, pertanto, il rimettente, disattesa la diversa
interpretazione prospettata dall'Agenzia delle entrate, muove dal
presupposto interpretativo che il citato art. 11, comma 4-bis, del
d.l. n. 149 del 2013 non richiede il requisito della liberalita';
che sulla scorta della predetta interpretazione dell'art. 11,
comma 4-bis, del d.l. n. 149 del 2013, il giudice a quo conclude che
il giudizio non possa essere definito indipendentemente
dall'applicazione della norma censurata;
che proprio in forza di questa interpretazione il rimettente
solleva d'ufficio questioni di legittimita' costituzionale del citato
art. 11, comma 4-bis, del d.l. n. 149 del 2013, inserito dalla legge
di conversione n. 13 del 2014, «nella parte in cui - in violazione
dell'art. 3 co. 1 e dell'art. 67 Cost. - consente ai membri del
Parlamento, a partire dall'anno di imposta 2007, di detrarre
dall'imposta lorda sui redditi un importo pari al 19 per cento per le
erogazioni in denaro anche se non liberali effettuate in favore di
partiti e movimenti politici per importi compresi tra 100.000 e 200
milioni di lire (ossia tra 51,65 e 103.291,38 euro)»;
che, ad avviso del rimettente, l'art. 11, comma 4-bis, del d.l.
n. 149 del 2013, consentendo la detraibilita' dall'imposta sui
redditi di una quota delle erogazioni in denaro a favore dei partiti
politici «anche se effettuati da membri dal Parlamento e senza la
necessaria presenza dello spirito di liberalita' (come, invece,
richiesto dalla norma generale ex art. 15 co. 1bis d.P.R. 917/1986),
presuppone ed, anzi, favorisce l'instaurazione di rapporti giuridici
di credito tra i partiti politici ed i membri del Parlamento»;
che, a detta del rimettente, l'art. 11, comma 4-bis, del d.l. n.
149 del 2013 si pone, «altresi', in contrasto» con il principio di
eguaglianza sancito al primo comma dell'art. 3 Cost., «laddove
consente indiscriminatamente a chiunque di detrarre dall'imposta sui
redditi una quota delle erogazioni a favore di partiti politici
effettuate senza spirito di liberalita' e quindi in esecuzione di
obblighi giuridici, omettendo di considerare la peculiare situazione
in cui versano, per effetto del divieto di mandato imperativo, i
membri del Parlamento»;
che, nella prospettiva del rimettente, l'evidente rapporto di
antinomia con l'art. 67 Cost. «che, nel caso in esame, funge da
tertium comparationis», configura «la possibilita' di una
manipolazione "a rime obbligate" della norma impugnata»;
che, secondo il giudice a quo, la lesione dell'art. 3, primo
comma, Cost., sarebbe avvalorata sotto un ulteriore profilo, poiche'
l'introduzione della disposizione in sede di conversione del decreto
legge e la coincidenza tra l'efficacia retroattiva della norma e il
tempo a disposizione dell'Amministrazione finanziaria per l'esercizio
del potere di accertamento «fa dubitare persino degli effettivi
caratteri di generalita' ed astrattezza della norma impugnata»;
che e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, per
chiedere che le questioni vengano dichiarate inammissibili o comunque
manifestamente infondate;
che, ad avviso dell'Avvocatura generale, «[l]'effettiva portata
della disposizione contenuta nell'art. 11 co. 4 bis deve essere
valutata in relazione al contesto complessivo della legge di riforma»
volta all'abolizione del finanziamento pubblico ai partiti politici;
che, in questa prospettiva, l'Avvocatura ha inoltre ricordato che
questa Corte con l'ordinanza n. 244 del 2017 ha gia' dichiarato la
manifesta inammissibilita' di questioni, in parte non dissimili,
relative al citato art. 11, comma 4-bis, del d.l. n. 149 del 2013,
osservando che «il giudice a quo avrebbe dovuto dare conto
dell'esistenza, quantomeno, del secondo periodo del comma 4-bis e
fornire adeguata motivazione in ordine alle ragioni per le quali la
disciplina in esso contenuta sarebbe da ritenere, in ipotesi,
inapplicabile nel caso di specie»;
che l'Avvocatura dello Stato ritiene che, «sia pure per ragioni e
in relazione a circostanze diverse da quelle esaminate nella
richiamata ord. 244/2017, anche nel caso in esame si palesa una
carenza di indagine» che depone nel senso dell'inammissibilita' delle
questioni;
che, in effetti, successivamente all'ordinanza di rimessione,
l'art. 1, comma 141, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge di stabilita' 2015)», ha aggiunto un secondo
periodo al comma 4-bis del citato art. 11, ai sensi del quale «[l]e
medesime erogazioni continuano a considerarsi detraibili ai sensi del
citato articolo 15, comma 1-bis, ovvero ai sensi del presente
articolo, anche quando i relativi versamenti sono effettuati, anche
in forma di donazione, dai candidati e dagli eletti alle cariche
pubbliche in conformita' a previsioni regolamentari o statutarie
deliberate dai partiti o movimenti politici beneficiari delle
erogazioni medesime»;
che tale disposizione ha chiaramente efficacia retroattiva
riferendosi alle «medesime erogazioni» di cui al primo periodo dello
stesso comma 4-bis, ovverossia quelle in denaro, tracciabili, a
favore dei partiti politici «[a] partire dall'anno di imposta 2007»;
che tale efficacia retroattiva trova conferma nella circostanza
che il legislatore, nella formulazione del cennato secondo periodo,
ha operato un rinvio all'abrogato (a decorrere dal 1° gennaio 2014)
art. 15, comma 1-bis, del t.u. imposte reddito per il passato, e «ai
sensi del presente articolo» [id est: art. 11, comma 2, del d.l. n.
149 del 2013] a regime;
che il sopravvenuto secondo periodo del comma 4-bis dell'art. 11
del d.l. n. 149 del 2013, nel disporre che «continuano a considerarsi
detraibili» i versamenti in denaro, tracciabili, effettuati «anche in
forma di donazione, dai candidati e dagli eletti alle cariche
pubbliche, in conformita' a previsioni regolamentari o statutarie
deliberate dai partiti politici beneficiari delle erogazioni
medesime», ha arricchito il quadro normativo rilevante;
che nell'ordinanza di rimessione il giudice a quo definisce
«incontestato» che il ricorrente nel giudizio principale - candidato
- ha stipulato con il partito di riferimento un «contratto di
donazione», pur confutandone la natura di erogazione liberale;
che in forza della retroattivita' dello ius superveniens, si
impone il riesame della perdurante rilevanza delle questioni da parte
del rimettente, al quale compete valutare se la fattispecie
"donazione interessata" dedotta nel giudizio a quo possa accedere al
regime di detraibilita';
che tale conclusione appare del tutto coerente con quanto
stabilito dall'ordinanza n. 244 del 2017, che - con riferimento ad
una questione relativa all'anno di imposta 2007 - ha ritenuto
determinante che il vaglio del rimettente si estendesse al menzionato
secondo periodo del comma 4-bis dell'art. 11 del d.l. n. 149 del
2013;
che va disposta, pertanto, la restituzione degli atti al
rimettente per una nuova valutazione della rilevanza delle questioni
sollevate, alla luce del mutato quadro normativo (ex plurimis,
ordinanze n. 154 del 2018, n. 266 del 2015, n. 253 del 2014, n. 316
del 2012, n. 458 del 2006).
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
67, e 9, comma 1, delle Norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale