ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 12, commi 3
e 5, della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 4
agosto 2014, n. 15 (Assestamento del bilancio 2014 e del bilancio
pluriennale per gli anni 2014-2016 ai sensi dell'articolo 34 della
legge regionale 21/2007), promossi dalla Corte d'appello di Trieste,
con due ordinanze del 28 giugno 2018, iscritte al n. 192 e al n. 194
del registro ordinanze 2018, e con ordinanza del 19 luglio 2018,
iscritta al n. 193 del registro ordinanze 2018, tutte pubblicate
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 3, prima serie speciale,
dell'anno 2019.
Visti gli atti di costituzione di Severino Baf ed altri, di
Claudio Milo, di Tullio Cargnello e della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia;
udito nella udienza pubblica del 25 settembre 2019 il Giudice
relatore Silvana Sciarra;
uditi l'avvocato Federico Sorrentino per Severino Baf e altri,
l'avvocato Giulia Milo per Claudio Milo e Tullio Cargnello e
l'avvocato Carlo Cester per la Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia.
Ritenuto in fatto
1.- Con due ordinanze del 28 giugno 2018, iscritte ai numeri 192
e 194 del registro ordinanze 2018, e con ordinanza del 19 luglio
2018, iscritta al n. 193 del registro ordinanze 2018, la Corte
d'appello di Trieste ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 36,
38 e 53 della Costituzione, questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 12, commi 3 e 5, della legge della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia 4 agosto 2014, n. 15 (Assestamento del bilancio
2014 e del bilancio pluriennale per gli anni 2014-2016 ai sensi
dell'articolo 34 della legge regionale 21/2007), nella parte in cui
ha abrogato l'art. 100, commi 3 e 4, della legge della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia 27 marzo 1996, n. 18 (Riforma
dell'impiego regionale in attuazione dei principi fondamentali di
riforma economico sociale desumibili dalla legge 23 ottobre 1992, n.
421), e, in particolare, a decorrere dal 1° settembre 2014, ha
disposto la cessazione dell'erogazione del trattamento previdenziale
aggiuntivo correlato all'indennita' di funzione dirigenziale.
1.1.- La Corte rimettente espone di dover decidere sull'appello
proposto da alcuni dirigenti dell'amministrazione regionale, che
hanno chiesto di accertare il diritto al trattamento differenziale di
cui all'art. 100, comma 4, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n.
18 del 1996 e di condannare, conseguentemente, l'amministrazione al
pagamento delle somme dovute a far data dal 1° settembre 2014.
A sostegno delle domande proposte, gli appellanti hanno dedotto
di avere percepito una retribuzione comprensiva dell'indennita' di
funzione dirigenziale, qualificata come pensionabile dapprima dagli
artt. 21, 25 e 140 della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia 31 agosto 1981, n. 53 (Stato giuridico e trattamento economico
del personale della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia) e poi,
nel 1996, con decorrenza dal 1° ottobre 1990, anche dall'Istituto
nazionale di previdenza e assistenza per i dipendenti
dell'amministrazione pubblica (INPDAP).
L'art. 100 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 18 del 1996,
nell'abrogare l'art. 140, primo, secondo, terzo e quarto comma, e
l'art. 143, primo comma, secondo periodo, della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 53 del 1981, avrebbe fatto salvo il diritto
dei dirigenti cessati dal servizio entro il 30 settembre 1990 di
percepire i trattamenti gia' previsti dalla disciplina abrogata e il
diritto dei dirigenti cessati dal servizio in data successiva, che
avessero «gia' maturato i requisiti per il trattamento pensionistico
regionale», di beneficiare di un assegno, per un importo pari alla
differenza «tra l'ammontare del maturato ai sensi della normativa di
cui all'articolo 140 della legge regionale n. 53 del 1981 e
l'incremento di pensione spettante dall'INPDAP-CPDEL con la
valutazione dell'indennita' di funzione».
L'art. 12, comma 3, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 15
del 2014 avrebbe tuttavia eliminato, a decorrere dal 1° settembre
2014, il trattamento differenziale, salvo che per i dirigenti cessati
dal servizio entro il 30 settembre 1990 e per il personale al quale
l'INPDAP non ha comunque riconosciuto nell'imponibile pensionabile
utile ai fini della determinazione della quota A di pensione
l'importo dell'indennita' di funzione o di posizione.
Gli appellanti sostengono che debbano essere salvaguardati anche
i dirigenti che, pur cessati dal servizio dopo il 30 settembre 1990,
abbiano versato contributi previdenziali alla Regione prima del 30
settembre 1990, data in cui l'indennita' di funzione dirigenziale e'
stata considerata pensionabile dall'INPDAP.
Una interpretazione che escludesse tale salvaguardia darebbe
adito a dubbi di legittimita' costituzionale. Si dovrebbe ritenere,
difatti, che il legislatore regionale abbia imposto un sacrificio
definitivo e non transitorio, del tutto sproporzionato rispetto alla
finalita' perseguita, trattando in modo diseguale situazioni
identiche e salvaguardando soltanto i dirigenti cessati dal servizio
prima del 1° ottobre 1990. Sarebbe cosi' compromessa l'adeguatezza
del trattamento pensionistico, che rappresenta una retribuzione
differita, e si introdurrebbe una decurtazione del reddito
pensionistico, che mira a finanziare la spesa pubblica ed e'
qualificabile come imposta speciale a carico di una sola categoria di
contribuenti.
La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha replicato che la
legge regionale sarebbe giustificata dalla necessita' di
salvaguardare gli equilibri di bilancio e da esigenze di contenimento
della spesa previdenziale e cancellerebbe «una indebita duplicazione
di importi gia' riconosciuti dall'Ente previdenziale», senza violare
i principi di affidamento, di ragionevolezza, di eguaglianza, di
proporzionalita' della retribuzione, di adeguatezza del trattamento
pensionistico e di capacita' contributiva.
1.2.- In punto di rilevanza, la Corte rimettente osserva che
soltanto con una dichiarazione di illegittimita' costituzionale delle
disposizioni censurate gli appellanti potrebbero conseguire la
differenza tra il trattamento sancito dall'art. 140 della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 53 del 1981 e l'incremento derivante dal
computo dell'indennita' dirigenziale nella pensione erogata prima
dall'INPDAP e poi dall'Istituto nazionale della previdenza sociale
(INPS).
La Corte d'appello di Trieste osserva che, delle disposizioni
censurate, contraddistinte da un tenore letterale inequivocabile, non
e' praticabile una interpretazione adeguatrice. Sarebbe
irrimediabilmente contraddittoria e viziata da «una sorta di corto
circuito legislativo» un'interpretazione che attribuisse ai dirigenti
quel trattamento differenziale che pure la legge ha deciso di
sopprimere, ai fini del contenimento della spesa pubblica.
L'unica deroga riguarderebbe coloro che, pur avendo ricevuto
incarichi dirigenziali, non sarebbero in possesso della relativa
qualifica e percio', in difetto della disciplina dettata dal
legislatore regionale, non si vedrebbero computare l'indennita' di
funzione nella determinazione del trattamento pensionistico. Di tale
deroga non potrebbero beneficiare gli appellanti nei giudizi a
quibus, che, al contrario, gia' si vedono valorizzare l'indennita' di
funzione dirigenziale nel trattamento pensionistico erogato
dall'INPDAP e poi dall'INPS.
1.3.- In punto di non manifesta infondatezza delle questioni
sollevate, il giudice a quo rileva che ben puo' il legislatore
modificare in senso sfavorevole la disciplina dei rapporti di durata,
a condizione di imporre un sacrificio ragionevole, eccezionale o
comunque temporaneo e proporzionato.
Ai principi di ragionevolezza e di proporzionalita' (artt. 3, 36
e 38 Cost.) si dovrebbe conformare anche l'imposizione tributaria,
quando si traduce nella «riduzione di un trattamento retributivo o
pensionistico finalizzato a garantire l'equilibrio di bilancio e il
contenimento della spesa pubblica».
Le disposizioni censurate non avrebbero previsto «una riduzione
transitoria e parziale della pensione integrativa», ma avrebbero
«radicalmente e definitivamente eliminato il diritto, in contrasto
con il legittimo affidamento dei titolari sulla certezza, stabilita'
e adeguatezza della loro posizione (gia' retributiva e ora)
previdenziale».
In violazione del principio di eguaglianza, l'art. 12, comma 3,
della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 15 del 2014 avrebbe
riservato un trattamento deteriore ai dipendenti cessati dal servizio
dopo il 30 settembre 1990, che pure hanno versato i contributi anche
in epoca anteriore, al pari dei dipendenti cessati dal servizio fino
al 30 settembre 1990.
Pur trattandosi di una fattispecie tributaria, la Regione non
avrebbe allegato di avere imposto analogo sacrificio anche a soggetti
in posizione equiparabile, allo scopo di ridurre la spesa pubblica e
di garantire l'equilibrio di bilancio. Solo su una categoria di
contribuenti graverebbe «un peso di natura tributaria, tale da
incidere sulla adeguatezza della posizione retributiva e
previdenziale degli obbligati» e senza alcuna «forma di equo
bilanciamento di interessi».
La Regione non avrebbe neppure dimostrato l'incidenza del
trattamento differenziale sull'equilibrio finanziario dell'ente, i
risparmi legati all'eliminazione del trattamento in esame, la
«coerenza fra accantonamenti (del passato) e prestazioni gia'
eseguite e da erogare in futuro».
2.- Nel giudizio di cui al reg. ord. n. 192 del 2018, si sono
costituite le parti appellanti, con atto depositato il 24 gennaio
2019, e hanno chiesto di accogliere le questioni di legittimita'
costituzionale sollevate dalla Corte d'appello di Trieste.
Le disposizioni censurate, destinate a incidere in modo
improvviso e imprevedibile sulla disciplina di rapporti di durata e
sprovviste di una causa normativa adeguata, lederebbero il legittimo
affidamento, in contrasto con l'art. 3 Cost. Il mero risparmio di
spesa non sarebbe di per se' idoneo a giustificare «il sacrificio
dell'affidamento riposto dal privato nella stabilita' del quadro
normativo».
Peraltro, nel caso di specie, la cessazione dell'erogazione del
trattamento previdenziale riguarderebbe ottantanove soggetti e
determinerebbe «un risparmio pubblico di entita' del tutto
trascurabile», a fronte di un sacrificio definitivo e sproporzionato
di «diritti ormai sorti da decenni».
Si tratterebbe, inoltre, di un prelievo sulle pensioni lesivo
degli artt. 3 e 53 Cost., in quanto non sarebbe una misura una tantum
improntata alla solidarieta' previdenziale e imposta dalla crisi
contingente e grave del sistema previdenziale, secondo i caratteri
delineati dalla sentenza n. 173 del 2016. Le disposizioni in esame
avrebbero configurato «un'illegittima imposta regionale posta a
carico, a parita' di reddito, dei soli dirigenti regionali in
servizio in periodi anteriori al 30 settembre 1990 e collocati in
quiescenza successivamente a tale data».
Quanto ai contributi previdenziali sull'indennita' di funzione
dirigenziale, versati fino al 1° ottobre 1990, sarebbero infruttuosi
per i dirigenti regionali collocati in quiescenza dopo il 30
settembre 1990, trattati in maniera deteriore rispetto ai dirigenti
regionali collocati in quiescenza prima di tale data, che
continuerebbero a percepire una pensione aggiuntiva.
La descritta disparita' di trattamento lederebbe i principi di
ragionevolezza, di proporzionalita' e di adeguatezza della
retribuzione e di adeguatezza del trattamento pensionistico (artt. 3,
36 e 38 Cost.).
3.- Con atti depositati il 31 gennaio 2019, si sono costituite la
parte appellante nel giudizio di cui al reg. ord. n. 193 del 2018 e
la parte appellante nel giudizio di cui al reg. ord. n. 194 del 2018,
per chiedere l'accoglimento delle questioni di legittimita'
costituzionale.
Le parti osservano, in linea preliminare, che la declaratoria di
illegittimita' costituzionale condurrebbe alla reviviscenza della
previsione che attribuiva il trattamento differenziale.
Nel merito, le parti evidenziano che le disposizioni censurate, a
notevole distanza di tempo dal pensionamento, avrebbero determinato
una rilevante decurtazione del trattamento pensionistico, in misura
superiore al 10 per cento, e si porrebbero cosi' in contrasto con
l'art. 3 Cost., che tutela l'affidamento nella stabilita' dei
rapporti tra privato e pubblica amministrazione.
L'art. 3 Cost. sarebbe violato anche sotto un distinto profilo.
Le disposizioni in esame, che si configurerebbero come leggi
provvedimento, provviste di efficacia retroattiva, inciderebbero in
via definitiva su un trattamento previdenziale gia' appartenente al
patrimonio del beneficiario. Non ricorrerebbero esigenze inderogabili
e, a tale riguardo, non si potrebbe annettere alcun rilievo al
riferimento, del tutto generico, al contenimento della spesa
pubblica.
In violazione degli artt. 36 e 38 Cost., che impongono
l'attribuzione di un adeguato trattamento pensionistico,
proporzionato alla quantita' e alla qualita' del lavoro prestato, si
trascurerebbe ogni valutazione ai fini previdenziali di un'indennita'
corrisposta in misura diversa, parametrata alle responsabilita' di
ciascun dirigente.
L'assetto delineato dal legislatore regionale produrrebbe,
inoltre, ingiustificate disparita' di trattamento e, in contrasto con
l'art. 53 Cost., imporrebbe un prelievo coattivo, destinato al
concorso alle spese pubbliche, senza tener conto della diversa
capacita' contributiva.
4.- Con atti depositati il 4 febbraio 2019, si e' costituita in
tutti i giudizi la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e ha
chiesto di dichiarare non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale sollevate dalla Corte d'appello di Trieste.
La Regione si e' limitata a osservare che la disciplina sarebbe
ragionevole, in quanto adottata «per inderogabili esigenze di
salvaguardia degli equilibri di bilancio e senza violazione alcuna
dei principi di proporzionalita' e adeguatezza del trattamento
pensionistico».
5.- Il 2 settembre 2019, la Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia ha depositato, in tutti i giudizi, memorie illustrative e ha
chiesto di dichiarare inammissibili o comunque infondate le questioni
di legittimita' costituzionale.
Ad avviso della Regione, verrebbe in rilievo un trattamento
aggiuntivo, contraddistinto da una «incredibile generosita' dei
presupposti» e sproporzionato rispetto alla concreta copertura
contributiva. I trattamenti in esame presenterebbero un elevato
coefficiente di rendimento (il 100 per cento) dopo soli otto anni «e
addirittura anche meno», a fronte dei piu' rigorosi requisiti
applicabili alla pensione pubblica, che consentono il raggiungimento
dei coefficienti piu' elevati di rendimento «non prima di 40 anni di
servizio».
Tale trattamento sarebbe stato attribuito in considerazione
dell'originario carattere non pensionabile delle indennita' di
funzione spettanti ai dirigenti regionali. Il riconoscimento della
tutela previdenziale anche per le citate indennita' avrebbe fatto
venir meno l'originaria ragion d'essere del trattamento aggiuntivo.
La Corte rimettente prescinderebbe da una prospettiva che, alla
stregua di una interpretazione costituzionalmente orientata,
consideri le ragioni dell'introduzione del trattamento aggiuntivo e
della sua soppressione. L'accoglimento delle questioni proposte
determinerebbe una «duplicazione del trattamento previdenziale
"corrispondente" all'indennita' dirigenziale».
L'omessa considerazione di tali profili potrebbe riflettersi
sulla stessa ammissibilita' delle questioni, anche in punto di
rilevanza.
Nel merito, non sarebbero fondate le censure di violazione degli
artt. 36 e 38 Cost., in quanto l'adeguatezza della prestazione
previdenziale alle esigenze di vita non entra in discussione nel caso
di un trattamento che si configura come meramente aggiuntivo.
L'eliminazione di tale trattamento, corrisposto allorche'
l'indennita' di funzione dirigenziale non era pensionabile, non solo
sarebbe giustificata, ma sarebbe imposta dai rilievi critici
formulati dalla Corte dei conti nel gennaio 1994 circa la carente
copertura contributiva del trattamento citato.
Peraltro, la Regione avrebbe cessato di trattenere i contributi
sui trattamenti aggiuntivi a decorrere dal 1990 e, in difetto di
contribuzione, avrebbe continuato a erogare tali trattamenti sino
alla loro definitiva soppressione, accompagnata da correttivi e
aggiustamenti volti a dare «una ragionevole applicazione» dei
principi costituzionali. Non si potrebbe prospettare, pertanto,
alcuna infruttuosita' della contribuzione versata.
Non sussisterebbe alcuna irragionevole disparita' di trattamento
tra i dirigenti cessati dal servizio prima del 1990 e i dirigenti
che, come gli appellanti nei giudizi principali, hanno conseguito in
una data successiva la pensione. Per i primi, la conservazione del
trattamento aggiuntivo si giustificherebbe in funzione compensativa
del mancato riconoscimento del carattere pensionabile dell'indennita'
di funzione dirigenziale.
Infondate sarebbero anche le censure di violazione dell'art. 53
Cost., poiche' non si tratterebbe di un prelievo forzoso di ricchezza
volto a sovvenire alle pubbliche spese, ma di un mero risparmio di
spesa.
6.- Il 4 settembre 2019, hanno depositato memorie illustrative
gli appellanti nei giudizi di cui al reg. ord. nn. 193 e 194 del
2018, per sentire accogliere le conclusioni gia' formulate e per
ribadire le argomentazioni gia' svolte.
7.- All'udienza del 25 settembre 2019, le parti hanno insistito
per l'accoglimento delle conclusioni gia' rassegnate negli atti
difensivi.
Considerato in diritto
1.- Nelle ordinanze indicate in epigrafe, la Corte d'appello di
Trieste dubita della legittimita' costituzionale dell'art. 12, commi
3 e 5, della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 4
agosto 2014, n. 15 (Assestamento del bilancio 2014 e del bilancio
pluriennale per gli anni 2014-2016 ai sensi dell'articolo 34 della
legge regionale 21/2007), in riferimento agli artt. 3, 36, 38 e 53
della Costituzione.
Il rimettente censura le disposizioni citate, in quanto, a
decorrere dal 1° settembre 2014, esse hanno disposto la cessazione
dell'erogazione dei trattamenti pensionistici differenziali, legati
all'indennita' di funzione dirigenziale e previsti dall'art. 100,
comma 4, della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 27
marzo 1996, n. 18 (Riforma dell'impiego regionale in attuazione dei
principi fondamentali di riforma economico-sociale desumibili dalla
legge 23 ottobre 1992, n. 421), a beneficio di chi, alla data di
entrata in vigore della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 18 del
1996, gia' percepiva le indennita' di funzione previste dagli artt.
21 e 25 della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 31
agosto 1981, n. 53 (Stato giuridico e trattamento economico del
personale della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia).
Ad avviso della Corte rimettente, le disposizioni censurate
sarebbero lesive, sotto un duplice profilo, dell'art. 3 Cost.
In primo luogo, l'eliminazione del trattamento differenziale, a
far data dal 1° settembre 2014, avrebbe, infatti, «creato una
irragionevole disparita' di trattamento, poiche', fra tutti i
dirigenti che hanno versato i contributi previdenziali
sull'indennita' della legge 53/1981 fino al 30/09/1990, ha inciso
solo sulla posizione di coloro che (come gli appellanti) sono andati
in pensione dopo quella data (nonostante la loro posizione, riguardo
ai contributi versati in epoca anteriore, sia identica a quella dei
colleghi cessati dal servizio prima dell'1/10/1990)».
L'art. 3 Cost. sarebbe violato anche sotto un secondo e distinto
profilo. Il legislatore regionale avrebbe eliminato arbitrariamente
il trattamento previdenziale in esame senza documentare i risparmi
attesi, ne' l'incidenza sull'equilibrio finanziario regionale.
Sarebbe stato pertanto imposto un sacrificio che non e' eccezionale e
temporaneo, ma definitivo e lesivo del «legittimo affidamento dei
titolari sulla certezza, stabilita' e adeguatezza della loro
posizione (gia' retributiva e ora) previdenziale».
Il giudice a quo assume, inoltre, che l'eliminazione della
pensione aggiuntiva comprometta la «adeguatezza della posizione
retributiva e previdenziale», senza stabilire «una qualche forma di
equo bilanciamento di interessi», e denuncia, a tale riguardo, la
violazione degli artt. 36 e 38 Cost.
La Corte d'appello di Trieste ravvisa anche un contrasto con
l'art. 53 Cost., sul presupposto che l'eliminazione del trattamento
aggiuntivo costituisca «un peso di natura tributaria», senza imporre
«un analogo sacrificio», anche «ad altri soggetti equiparabili sotto
il profilo della loro posizione (attuale o pregressa) di dipendenti
dell'Ente e delle condizioni personali di reddito».
2.- I giudizi, che vertono sulla medesima disposizione, censurata
sotto identici profili, devono essere riuniti per essere decisi con
un'unica sentenza.
3.- Alla soluzione dei dubbi di costituzionalita' occorre
premettere una ricognizione del complesso quadro normativo in cui le
disposizioni censurate si collocano.
3.1.- Per i dirigenti regionali, l'Istituto nazionale di
previdenza e assistenza per i dipendenti dell'amministrazione
pubblica (INPDAP) originariamente negava che l'indennita' di funzione
dirigenziale potesse concorrere a determinare il trattamento
pensionistico. Il carattere pensionabile era dunque circoscritto
all'indennita' di funzione spettante ai dirigenti
dell'amministrazione statale.
Nell'esercizio della potesta' legislativa in materia di stato
giuridico ed economico del personale addetto agli uffici e agli enti
dipendenti dalla Regione (art. 4, numero 1, della legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, recante «Statuto speciale della
Regione Friuli-Venezia Giulia») e della potesta' legislativa
integrativa e attuativa nella materia della previdenza (art. 6,
numero 2, dello statuto di autonomia), il legislatore regionale, con
la legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 53 del 1981, ha posto rimedio
al piu' sfavorevole regime previdenziale dell'indennita' di funzione
dei dirigenti dell'amministrazione regionale.
L'art. 21 della citata legge regionale, piu' volte modificato, ha
attribuito ai direttori di servizio, per la durata dell'incarico, una
«indennita' mensile, pensionabile, nella misura annua corrispondente
al 60% dello stipendio iniziale della qualifica di dirigente», misura
elevata al 70 per cento «per l'incarico di Direttore di servizio
autonomo, Direttore provinciale dei servizi tecnici, Direttore
provinciale degli enti locali, Direttore di ispettorati
ripartimentali delle foreste, Direttore di ispettorato provinciale
dell'agricoltura».
L'art. 25 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 53 del 1981,
anch'esso piu' volte modificato, ha riconosciuto «[a]i Direttori
regionali, al Vice Segretario Generale della Presidenza della Giunta
regionale, ai Vice Segretari Generali del Consiglio regionale ed al
Vice Ragioniere regionale» una «indennita' mensile, pensionabile,
proporzionalmente alla durata dell'incarico, pari al 90% dello
stipendio in godimento». La misura dell'indennita' raggiunge la
percentuale del 100 per cento «per l'incarico di Segretario Generale
della Presidenza della Giunta regionale, di Segretario Generale del
Consiglio regionale, di Ragioniere Generale, di Avvocato della
Regione e di Direttore della programmazione».
L'art. 140 della legge regionale prevedeva che le indennita'
menzionate fossero computate nel trattamento di quiescenza erogato al
personale regionale, in misura pari al 100 per cento «per il servizio
prestato con l'incarico di cui all'art. 25 per almeno 8 anni» e «per
il servizio prestato con l'incarico di cui all'art. 21 per almeno
dodici anni». Delle indennita' in esame si teneva conto, nella
medesima misura, anche ai fini della determinazione dell'indennita'
di buonuscita (art. 143 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 53
del 1981).
Per il trattamento di quiescenza, disciplinato dall'art. 140
della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 53 del 1981, il legislatore
regionale stabiliva che l'amministrazione regionale trattenesse
«contributi mensili, calcolati sull'indennita' goduta, pari a quelli
previsti dalla legislazione della CPDEL per il trattamento di
quiescenza».
3.2.- Con l'art. 38 del decreto del Presidente della Repubblica 3
agosto 1990, n. 333 (Regolamento per il recepimento delle norme
risultanti dalla disciplina prevista dall'accordo del 23 dicembre
1989 concernente il personale del comparto delle regioni e degli enti
pubblici non economici da esse dipendenti, dei comuni, delle
province, delle comunita' montane, loro consorzi o associazioni, di
cui all'art. 4 del decreto del Presidente della Repubblica 5 marzo
1986, n. 68), a decorrere dal 1° ottobre 1990, si e' riconosciuta ai
dirigenti del comparto del personale degli enti locali «un'indennita'
di funzione connessa con l'effettivo esercizio delle funzioni e
graduata in relazione: al coordinamento di attivita', all'importanza
della direzione delle strutture o dei singoli programmi; alla
rilevanza delle attivita' di studio, di consulenza propositiva e di
ricerca, di vigilanza e di ispezione, di assistenza agli organi; alla
disponibilita' richiesta in relazione all'incarico conferito».
Di tale indennita', «commisurata allo stipendio iniziale secondo
appositi coefficienti varianti da 0,1 a 1» e provvista dei caratteri
di generalita', di fissita', di continuita', si e' statuita la
computabilita' nella base di calcolo della pensione.
Le novita' normative e la successiva elaborazione della
giurisprudenza amministrativa e contabile hanno indotto l'INPDAP a
porre l'accento sulla necessita' di «assoggettare a contributo e
valutare ai fini dell'indennita' premio di servizio e del trattamento
di quiescenza l'indennita' di funzione attribuita ai dirigenti del
comparto degli enti locali [...] nell'intera misura corrisposta ai
dirigenti medesimi, a decorrere dal 1° ottobre 1990» (Circolare 14
novembre 1994, n. 9).
3.3.- Il 12 gennaio 1994, l'ufficio di controllo sugli atti della
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha censurato la disarmonia
della «pensionabilita', a carico della Regione, delle indennita' di
cui agli articoli 21 e 25» della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n.
53 del 1981 rispetto alle norme di riforma economico-sociale
contenute nella legge 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per
la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di
sanita', di pubblico impiego, di previdenza e di finanza
territoriale), e nel decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 503
(Norme per il riordinamento del sistema previdenziale dei lavoratori
privati e pubblici, a norma dell'articolo 3 della legge 23 ottobre
1992, n. 421).
Ad avviso della Corte dei conti, il regime di pensionabilita'
sancito dalla legislazione regionale non avrebbe osservato l'obbligo
«di omogeneita' dei trattamenti pensionistici» e sarebbe stato
«palesemente e gravemente difforme rispetto alla generalita' dei
trattamenti di quiescenza erogati ai soggetti destinatari della
previdenza pubblica».
Sarebbe stato violato, in particolare, l'obbligo di equilibrio
delle gestioni previdenziali, poiche' le erogazioni previdenziali si
sarebbero rivelate «del tutto sproporzionate, in negativo per
l'erario, soprattutto ove si consideri la pensionabilita' piena di
una indennita' percepita per tempi brevi (otto anni) o, in riduzione
proporzionale, anche brevissimi».
Sarebbe stata carente anche la copertura finanziaria degli oneri
correlati ai trattamenti aggiuntivi, in quanto la Regione autonoma
non avrebbe provveduto a calcolarli, neppure approssimativamente, e a
individuare «i mezzi sostanziali di copertura».
3.4.- L'art. 100 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 18 del
1996 ha inteso dare risposta ai rilievi critici formulati dalla Corte
dei conti.
Nell'ambito di un piu' vasto disegno riformatore, che - come
risulta dal titolo - delinea una riforma dell'impiego regionale «in
attuazione dei principi fondamentali di riforma economico-sociale
desumibili dalla legge 23 ottobre 1992, n. 421», l'art. 100, comma 1,
della legge regionale citata ha preso atto della «riconosciuta
pensionabilita', a decorrere dal 1° ottobre 1990, [...] delle
indennita' di funzione corrisposte al personale in possesso della
qualifica funzionale di dirigente» e ha abrogato le previsioni
dell'art. 140 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 53 del 1981,
riguardanti il computo dell'indennita' di funzione nel trattamento di
quiescenza, e quelle dell'art. 143 della stessa legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 53 del 1981, che imponeva di tener conto
delle indennita' di funzione anche nel calcolo delle indennita' di
buonuscita.
L'eliminazione dei trattamenti aggiuntivi e' stata temperata da
taluni meccanismi di salvaguardia, introdotti dall'art. 100, comma 2,
a beneficio del «personale gia' cessato dal servizio entro il 30
settembre 1990».
Tali previsioni sono state successivamente integrate dall'art.
12, comma 1, della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia
30 dicembre 2014, n. 27, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio pluriennale e annuale (Legge finanziaria 2015)», che ha
salvaguardato l'erogazione dei trattamenti di quiescenza gia'
previsti dall'art. 140 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 53
del 1981 anche per il «personale cessato dal servizio nei cui
confronti l'Inpdap non ha riconosciuto nell'imponibile pensionabile
utile ai fini della determinazione della quota A di pensione
l'importo dell'indennita' di funzione o di posizione».
L'art. 100, comma 3, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 18
del 1996 faceva salvi «i diritti acquisiti dal personale, gia'
cessato o in servizio, in godimento delle indennita' di cui agli
articoli 21 e 25 della legge regionale n. 53 del 1981» alla data di
entrata in vigore della medesima legge regionale del 1996. Della
salvaguardia si giovava anche il «personale titolare degli incarichi
conferiti con contratto di diritto privato» e il «personale inserito
nell'albo ai sensi dell'articolo 8, comma 2, lettere b) e c), della
legge regionale 27 marzo 2002, n. 10».
Il citato art. 100, al successivo comma 4, precisava, quanto al
trattamento di quiescenza, che la salvaguardia si concretizzava,
all'atto del collocamento a riposo, «con l'attribuzione
dell'eventuale assegno derivante dalla differenza tra l'ammontare del
maturato ai sensi della normativa di cui all'articolo 140 della legge
regionale n. 53 del 1981 e l'incremento di pensione spettante
dall'INPDAP-CPDEL con la valutazione dell'indennita' di funzione».
3.5.- Le disposizioni censurate incidono proprio sulle ultime due
previsioni dell'art. 100 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 18
del 1996.
Le censure del rimettente riguardano l'art. 12, comma 3, della
legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 15 del 2014, nella parte in cui
sopprime il trattamento differenziale attribuito dall'art. 100, comma
4, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 18 del 1996 a coloro
che, alla data di entrata in vigore di tale legge, gia' godevano
delle indennita' di funzione (art. 100, comma 3, egualmente abrogato
dalla disposizione censurata).
Il giudice a quo censura anche l'art. 12, comma 5, della legge
reg. Friuli-Venezia Giulia n. 15 del 2014, che conferma la cessazione
dell'erogazione dei trattamenti differenziali, a far data dal 1°
settembre 2014.
4.- Le questioni sollevate dalla Corte d'appello di Trieste non
incorrono nei profili d'inammissibilita' eccepiti dalla Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia nella memoria illustrativa depositata
in vista dell'udienza.
La difesa della Regione imputa alla Corte rimettente, in punto di
rilevanza delle questioni, di non avere esplorato la praticabilita'
di una interpretazione costituzionalmente orientata e di non avere
tenuto nel debito conto le ragioni che sorreggono l'intervento del
legislatore regionale.
4.1.- A fronte di un dato normativo dal tenore inequivocabile,
che implica l'eliminazione dei trattamenti aggiuntivi a partire dal
1° settembre 2014, l'interpretazione adeguatrice non puo' che cedere
il passo all'incidente di costituzionalita'. E' la stessa Regione,
peraltro, a condividere la premessa interpretativa dalla quale muove
la Corte rimettente e a diffondersi sulle ragioni che giustificano la
scelta legislativa di eliminare i trattamenti aggiuntivi.
4.2.- Neppure l'eccezione di inadeguata ponderazione del quadro
normativo e dei principi costituzionali richiamati puo' essere
accolta.
La Corte rimettente ha ricostruito con dovizia di riferimenti il
contesto normativo e i profili di contrasto con i precetti della
Carta fondamentale.
La rilevanza delle questioni, che la Regione revoca in dubbio, e'
suffragata, in realta', dall'applicabilita' nei giudizi principali
delle disposizioni censurate, che precludono l'accoglimento delle
domande dei dirigenti.
Le argomentazioni della Regione in ordine ai profili preliminari
ora menzionati investono, a ben considerare, il merito delle censure
e, pertanto, nella disamina del merito devono essere valutate.
4.3.- La Corte d'appello di Trieste prende le mosse dalla
plausibile premessa ermeneutica che le disposizioni censurate abbiano
eliminato, a decorrere dal 1° settembre 2014, i trattamenti
aggiuntivi e che a diversa conclusione non possano condurre le
previsioni introdotte nell'art. 100, comma 2, della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 18 del 1996 dall'art. 12, comma 1, della
legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 27 del 2014.
Con ampia motivazione, il giudice a quo argomenta che gli
appellanti nei giudizi principali non possono essere equiparati ai
dirigenti cessati dal servizio «nei cui confronti l'Inpdap non ha
riconosciuto nell'imponibile pensionabile utile ai fini della
determinazione della quota A di pensione l'importo dell'indennita' di
funzione o di posizione». Solo per tali lavoratori, invero, la legge
regionale, da ultimo modificata dalla legge reg. Friuli-Venezia
Giulia n. 27 del 2014, dispone la salvaguardia dei trattamenti
aggiuntivi, allo scopo di tutelare coloro che hanno svolto incarichi
dirigenziali, senza poter vantare la relativa qualifica, e non hanno
pertanto beneficiato del computo dell'indennita' di funzione nella
determinazione del trattamento pensionistico.
Il rimettente reputa «palesemente assurda e contradditoria» una
diversa interpretazione, che perpetui l'erogazione dei trattamenti
aggiuntivi anche per le parti dei giudizi a quibus.
Una siffatta interpretazione sarebbe contraddetta, in primo
luogo, dalla lettera della legge. Per i dirigenti regionali che hanno
proposto appello, l'INPDAP prima e successivamente l'Istituto
nazionale della previdenza sociale (INPS) hanno riconosciuto
l'indennita' di funzione dirigenziale nel trattamento previdenziale
liquidato. Non sarebbe dunque sostenibile l'applicazione di una
disciplina, che presuppone il radicale disconoscimento, ai fini
previdenziali, dell'indennita' di funzione.
L'interpretazione, che e' stata adombrata nei giudizi principali
per essere riproposta nell'udienza pubblica dagli appellanti nel
giudizio di cui al reg. ord. n. 192 del 2018, genererebbe «una sorta
di corto circuito legislativo», secondo la valutazione non
implausibile del giudice a quo. I trattamenti differenziali,
soppressi dalla legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 15 del 2014,
sarebbero stati reintrodotti, con una scelta incoerente, gia' dalla
legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 27 del 2014.
Gli argomenti addotti dalla Corte rimettente sono avvalorati
dall'analisi dei lavori preparatori della legge reg. Friuli-Venezia
Giulia n. 27 del 2014, che si invoca a sostegno della salvaguardia
dei trattamenti aggiuntivi. Nel corso dell'approvazione di tale
legge, e' stato discusso un emendamento (12.1.), finalizzato a
ripristinare la disciplina previgente del trattamento differenziale.
L'emendamento, accompagnato anche da una quantificazione degli oneri
finanziari, non e' stato approvato.
Anche sul versante delle premesse interpretative su cui si basa
il sospetto di illegittimita' costituzionale, non si ravvisano,
pertanto, ragioni di inammissibilita' delle questioni proposte.
5.- Le questioni sollevate dalla Corte d'appello di Trieste non
sono fondate, in tutti i disparati profili in cui si articolano.
5.1.- Le censure muovono dal presupposto che l'eliminazione dei
trattamenti aggiuntivi configuri un prelievo coattivo, lesivo del
principio di capacita' contributiva sancito dall'art. 53 Cost., in
quanto non risulta che analoga imposizione gravi su altri soggetti
che si trovano in condizioni equiparabili.
Tale presupposto non e' fondato.
Per giurisprudenza costante di questa Corte, la fattispecie
tributaria postula il ricorrere di una disciplina legale «finalizzata
in via prevalente a provocare una decurtazione patrimoniale del
soggetto passivo, svincolata da ogni modificazione del rapporto
sinallagmatico» (sentenza n. 178 del 2015, punto 9.1. del Considerato
in diritto) e, sul piano teleologico, la destinazione delle risorse
derivanti dal prelievo e connesse a un presupposto economicamente
rilevante, rivelatore della capacita' contributiva, «a sovvenire
pubbliche spese» (fra le molte, sentenza n. 89 del 2018, punto 7.1.
del Considerato in diritto).
La scelta legislativa di interrompere, a decorrere dal 1°
settembre 2014, l'erogazione dei trattamenti differenziali e
l'eliminazione, solo per il futuro, di un trattamento previdenziale
aggiuntivo non si atteggiano come prelievo a carico del beneficiario
della pensione, ma come misura di razionalizzazione (sentenze n. 250
del 2017, punto 6.4. del Considerato in diritto, e n. 70 del 2015,
punto 4. del Considerato in diritto).
Tale circostanza impedisce di ravvisare i tratti distintivi della
fattispecie tributaria.
Peraltro, la scelta del legislatore regionale si raccorda a una
innovazione che si riverbera sullo stesso rapporto sinallagmatico, in
quanto fa riscontro al riconoscimento del carattere pensionabile
dell'indennita' di funzione nel sistema della previdenza generale. La
modificazione imposta dal legislatore regionale non si configura
dunque quale prelievo di natura tributaria, di norma disancorato dal
rapporto sinallagmatico.
Alla fattispecie sottoposta all'odierno scrutinio non si
attagliano neppure le enunciazioni di principio di questa Corte, che
presuppongono il ricorrere di un contributo di solidarieta' sui
trattamenti pensionistici di importo piu' elevato, riconducibile al
paradigma dell'art. 53 Cost. (sentenza n. 116 del 2013) o dell'art.
23 Cost., quando e' ispirato a criteri di solidarieta'
endoprevidenziale (sentenza n. 173 del 2016).
5.2.- Del pari non e' fondata la censura di arbitraria disparita'
di trattamento rispetto al personale cessato dal servizio entro il 30
settembre 1990, che, per effetto dell'art. 100, comma 2, della legge
reg. Friuli-Venezia Giulia n. 18 del 1996, continua a beneficiare
delle prestazioni previdenziali aggiuntive.
Si deve osservare che spetta all'apprezzamento discrezionale del
legislatore, in coerenza con il generale canone di ragionevolezza,
delimitare la sfera di applicazione delle normative che si succedono
nel tempo. Non contrasta di per se' con il principio di eguaglianza
il trattamento differenziato applicato alle stesse fattispecie in
momenti diversi nel tempo (sentenza n. 104 del 2018, punto 7.1. del
Considerato in diritto).
Nel caso di specie, i limiti posti dal principio di
ragionevolezza non sono stati travalicati.
L'erogazione del trattamento integrativo a beneficio dei
dirigenti cessati dal servizio entro il 30 settembre 1990 e' stata
salvaguardata poiche' tali dirigenti, in rapporto all'indennita' di
funzione, non avrebbero altrimenti goduto di alcuna tutela
previdenziale, riconosciuta per i dirigenti regionali soltanto a
decorrere dal 1° ottobre 1990.
La posizione di tali lavoratori, cessati dal servizio in epoca
anteriore, non soltanto ha raggiunto un piu' elevato livello di
consolidamento rispetto a quella degli appellanti nei giudizi
principali, ma a questa non puo' essere equiparata in virtu' di
un'ulteriore considerazione. Per i dirigenti cessati dal servizio
dopo il 1° ottobre 1990, l'indennita' di funzione e' gia' stata
valorizzata a fini pensionistici nel sistema della previdenza
generale a decorrere dal 1° ottobre 1990.
La denunciata disparita' di trattamento ha dunque un fondamento
non manifestamente irragionevole.
5.3.- Possono essere esaminate congiuntamente, in quando
investono profili inscindibilmente connessi, le censure relative alla
violazione del principio di ragionevolezza e della tutela del
legittimo affidamento nonche' alla compromissione dell'adeguatezza
della posizione retributiva e previdenziale.
Neppure sotto tale profilo le questioni sono fondate.
Per i rapporti previdenziali, riconducibili alla categoria dei
rapporti di durata, di regola «non si puo' discorrere di un
affidamento legittimo nella loro immutabilita'» (sentenza n. 127 del
2015, punto 8.1. del Considerato in diritto).
Nel caso sottoposto all'odierno vaglio della Corte, il mutamento
determinato dalle disposizioni censurate, che opera soltanto per il
futuro e non intacca le erogazioni gia' corrisposte, non e'
arbitrario ed e' anzi sorretto da una ratio adeguata.
Inserita in un complesso di misure di assestamento del bilancio
regionale, la disciplina censurata elimina un trattamento
previdenziale di particolare favore, come gia' evidenziato dalla
Corte dei conti.
La valorizzazione a fini previdenziali dell'indennita' di
funzione dirigenziale e' stata introdotta dall'art. 140 della legge
reg. Friuli-Venezia Giulia n. 53 del 1981 allo scopo di ovviare a una
disparita' di trattamento tra dirigenti statali, beneficiari di una
tutela previdenziale con riguardo all'indennita' di funzione, e i
dirigenti regionali, esclusi da tale tutela.
La disciplina speciale apprestata dal legislatore regionale ha
perso la sua ragion d'essere allorche' e' stato riconosciuto il
carattere pensionabile dell'indennita' di funzione dei dirigenti
regionali.
Il legislatore regionale, nel dare parziale seguito ai rilievi
critici della Corte dei conti, ha scelto di eliminare a regime le
prestazioni previdenziali connesse all'indennita' di funzione
dirigenziale (art. 100, comma 1, della legge reg. Friuli-Venezia
Giulia n. 18 del 1996), pur conservando l'erogazione di un
trattamento aggiuntivo per chi, alla data di entrata in vigore della
riforma del 1996, gia' godeva delle indennita' di funzione previste
dalla legislazione regionale (art. 100, comma 3, della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 18 del 1996).
La salvaguardia si sostanziava, al momento del collocamento in
quiescenza, nell'erogazione di un eventuale assegno denominato
"differenziale", in quanto pari alla differenza tra l'importo
maturato alla stregua della piu' favorevole disposizione dell'art.
140 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 53 del 1981 e
«l'incremento di pensione spettante dall'INPDAP-CPDEL con la
valutazione dell'indennita' di funzione» (art. 100, comma 4, della
legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 18 del 1996).
L'eliminazione di tale assegno differenziale, a decorrere dal 1°
settembre 2014, non entra in conflitto con i parametri costituzionali
evocati dal rimettente.
Non e' decisivo l'argomento che fa leva sulla carente
illustrazione delle esigenze finanziarie e dei risparmi attesi. Come
ha chiarito questa Corte (sentenza n. 20 del 2018, punto 2.1. del
Considerato in diritto), «[l]a valenza significativa di tale dato si
inquadra [...] nell'ambito di uno scrutinio piu' ampio, diretto a
ponderare ogni elemento rivelatore dell'arbitrarieta' e della
sproporzione del sacrificio imposto agli interessi costituzionali
rilevanti».
Neanche il richiamo alla pretesa esiguita' dei risparmi che la
misura in esame determina o al lungo tempo che e' trascorso dalla
salvaguardia del trattamento di favore e' dirimente e vale a
cristallizzare l'assetto normativo pregresso.
Nella valutazione a piu' ampio raggio che questa Corte e'
chiamata a compiere, si deve osservare che le innovazioni introdotte
dal legislatore regionale non minano l'adeguatezza e la
proporzionalita' della tutela previdenziale, da vagliare piuttosto
secondo un'ottica «globale e complessiva, che non si esaurisca nella
parziale considerazione delle singole componenti», in ragione della
«molteplicita' di variabili sottese» al bilanciamento attuato di
volta in volta dal legislatore (sentenza n. 259 del 2017, punto 3.1.
del Considerato in diritto).
Le disposizioni censurate non sacrificano dunque il nucleo
intangibile dei diritti tutelati dagli artt. 36 e 38 Cost.
Le parti ricorrenti nei giudizi a quibus gia' fruiscono, in
riferimento all'indennita' di funzione dirigenziale, della tutela che
accorda il sistema della previdenza generale, gestito dapprima
dall'INPDAP e ora dall'INPS.
La proporzionalita' e l'adeguatezza della tutela previdenziale,
ora salvaguardate nel contesto della previdenza generale, non
impongono di estendere indefinitamente - nella forma di un assegno
differenziale - il godimento di un trattamento favorevole, ancorato a
un diverso contesto normativo, che non computava in alcun modo
l'indennita' di funzione dirigenziale nella determinazione del
trattamento di quiescenza, e non proporzionato rispetto alle
provviste contributive effettivamente versate.
L'esigenza di ripristinare criteri di equita' e di ragionevolezza
e di rimuovere le sperequazioni e le incongruenze, insite in un
trattamento di favore, e' da ritenersi preponderante rispetto alla
tutela dell'affidamento, addotta dalla Corte rimettente a sostegno
delle censure (sentenza n. 108 del 2019).
Non e' persuasivo, pertanto, il riferimento al carattere
definitivo e non transitorio del sacrificio imposto, che questa Corte
ha richiamato nello scrutinio di misure destinate a protrarsi per un
tempo indefinito e a comprimere il nucleo essenziale dei diritti
coinvolti (sentenze n. 178 del 2015 e n. 70 del 2015 e, da ultimo,
sentenza n. 159 del 2019, punto 9. del Considerato in diritto). Nella
fattispecie oggi all'esame di questa Corte, non si ravvisa un
sacrificio intollerabile dei diritti fondamentali connessi al
rapporto previdenziale, in quanto la tutela dei dirigenti pensionati,
con riguardo alla singola voce dell'indennita' di funzione, e'
assicurata in termini coerenti con la disciplina della previdenza
pubblica.
Ne' serve richiamare l'argomento dell'infruttuosita' della
contribuzione versata. I dirigenti regionali hanno continuato a
godere di un trattamento aggiuntivo fino al 1° settembre 2014, pur
avendo versato alla Regione i contributi solo fino al 30 settembre
1990.
Successivamente - secondo la ricostruzione offerta dalla Regione
e non contestata dagli appellanti nei giudizi a quibus - la Regione
ha cessato di trattenere i contributi, pur continuando a
corrispondere il trattamento differenziale.
Dopo il 30 settembre 1990, i contributi, versati alla gestione
dell'INPDAP prima e poi dell'INPS, hanno comunque comportato il
riconoscimento di una adeguata tutela previdenziale in rapporto
all'indennita' di funzione.
Pertanto, non vi e' contrasto alcuno con gli artt. 36 e 38 Cost.
6.- Dalle considerazioni svolte, discende la non fondatezza di
tutte le questioni sollevate dalla Corte d'appello di Trieste.