ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a
seguito della delibera del Consiglio dei ministri del 7 dicembre
2018, promosso dalla Regione Molise con ricorso notificato il 5-8
febbraio 2019, depositato in cancelleria il 6 febbraio 2019, iscritto
al n. 2 del registro conflitti tra enti 2019 e pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 9, prima serie speciale,
dell'anno 2019.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 22 ottobre 2019 il Giudice
relatore Franco Modugno;
udito l'avvocato Massimo Luciani per la Regione Molise e gli
avvocati dello Stato Leonello Mariani e Diana Ranucci per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- La Regione Molise ha promosso conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato, lamentando che non sarebbe spettata a
quest'ultimo e, per esso, al Consiglio dei ministri, l'adozione della
delibera del 7 dicembre 2018, recante la nomina del dott. Angelo
Giustini a commissario ad acta e della dott.ssa Ida Grossi a
sub-commissario per l'attuazione del piano di rientro dai disavanzi
del servizio sanitario della Regione Molise, e chiedendo, di
conseguenza, il suo annullamento.
La ricorrente ritiene, infatti, che la delibera censurata sarebbe
stata adottata in violazione degli artt. 3, 81, 97, 117, terzo comma,
118 e 120 della Costituzione e dei principi di leale collaborazione e
legittimo affidamento e, pertanto, sarebbe lesiva, per una pluralita'
di motivi, delle proprie attribuzioni costituzionali.
In subordine, chiede a questa Corte di dichiarare, «previa
eventuale rimessione della questione di legittimita' costituzionale
innanzi a se stessa, [...] l'illegittimita' costituzionale degli
artt. 1, comma 395, della l. n. 232 del 2016 e 2, comma 84-bis, della
l. n. 191 del 2009, nella formulazione vigente ratione temporis».
1.1.- La ricorrente sottolinea come per le Regioni commissariate
ai sensi dell'art. 4, comma 2, del decreto-legge 1° ottobre 2007, n.
159 (Interventi urgenti in materia economico-finanziaria, per lo
sviluppo e l'equita' sociale), convertito, con modificazioni, nella
legge 29 novembre 2007, n. 222, quali, da oltre un decennio, la
Regione Molise, vigeva un regime per il quale: per un verso, il
Consiglio dei ministri dovesse nominare commissario ad acta il
Presidente della Regione; per l'altro, solo in caso di dimissioni o
di impedimento del Presidente della Giunta, il Consiglio dei ministri
avrebbe potuto nominare un altro Commissario ad acta fino
all'insediamento del nuovo Presidente della Regione o alla cessazione
della causa di impedimento. Inoltre, parte ricorrente sottolinea come
la normativa sul commissariamento abbia una struttura tendenzialmente
duale, nella quale il sub-commissario «rappresenta la componente
squisitamente tecnica, mentre il commissario - da individuarsi nella
persona del Presidente della Regione interessata - costituisce
l'elemento di raccordo politico-decisionale con l'istituzione
regionale».
La Regione ricorda le modifiche normative che si sono succedute
in materia e rileva come la regola della nomina automatica del
Presidente della Regione a commissario ad acta, sancita dall'art. 2,
commi 79, 83, 84 e 84-bis, della legge 23 dicembre 2009, n. 191,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)», sia stata in un
primo tempo superata dall'art. 1, comma 569, della legge 23 dicembre
2014, n. 190, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2015)». Con
l'intervento del 2014, il legislatore ha introdotto infatti la regola
dell'incompatibilita' tra la nomina a commissario ad acta e
l'affidamento o la prosecuzione di qualsiasi incarico istituzionale
presso la Regione commissariata e, di conseguenza, ha modificato i
commi 79, 83, 84 e 84-bis, in sostanza eliminando il riferimento al
Presidente della Regione in essi contenuto.
Successivamente, tuttavia, il legislatore e' intervenuto
novamente con l'art. 1, comma 395, della legge 11 dicembre 2016, n.
232 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2017 e
bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019), superando la regola
dell'incompatibilita' introdotta pochi anni prima, e ha statuito che
alle Regioni commissariate ai sensi dell'art. 4, comma 2, del d.l. n.
159 del 2007 non si applicassero le disposizioni cui all'art. 1,
comma 569, della legge n. 190 del 2014.
1.2.- Alla luce di tali premesse, la Regione Molise ritiene che
la delibera censurata sarebbe lesiva delle proprie attribuzioni
costituzionali, in quanto il Consiglio dei ministri avrebbe
esercitato un potere radicalmente diverso da quello attribuito dalla
legge «cosi' integrando un'ipotesi di palese "carenza di potere in
concreto"». Secondo la Regione, poi, il tono costituzionale del
conflitto non verrebbe meno in ragione del fatto che l'atto sia
viziato anche per violazione di legge, fatta valere dinnanzi al
competente giudice amministrativo. Tale conclusione, a parere della
ricorrente, troverebbe conforto nella stessa giurisprudenza
costituzionale (si richiama la sentenza n. 10 del 2017), la quale
distingue i casi in cui la lesione derivi da un atto meramente
illegittimo da quelli in cui l'atto sia viziato anche per contrasto
con le norme attributive di competenza costituzionale, non avendo
rilievo alcuno, in tale caso, che l'atto sia impugnato anche in sede
giurisdizionale.
1.3.- Nel primo motivo di ricorso, la Regione Molise
preliminarmente chiarisce che ad essere censurata non e' tanto la
violazione di legge, quanto la omessa valutazione in concreto di una
«pluralita' di elementi coessenziali al corretto esercizio dei poteri
sostitutivi demandati dal Governo nei confronti delle Regioni in
piano di rientro».
La ricorrente, nello specifico, lamenta che la delibera oggetto
del conflitto, in assenza di un'attenta valutazione sullo stato di
avanzamento del piano di rientro, avrebbe determinato, senza valide
ragioni costituzionali e in violazione del principio di
ragionevolezza e del buon andamento dell'amministrazione, nonche'
degli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., una compressione delle
competenze sia legislative sia amministrative della Regione nelle
materie «tutela della salute» e «coordinamento della finanza
pubblica»; la stessa delibera avrebbe altresi' soppresso, peraltro
senza perseguire alcun interesse meritevole di tutela, il
collegamento istituzionale tra la struttura commissariale e
l'amministrazione regionale.
La delibera avrebbe omesso, infatti, una concreta valutazione di
una serie di profili ritenuti rilevanti (l'opportunita' di conferire
l'incarico ad un soggetto che permettesse un confronto con
l'amministrazione regionale grazie alla coincidenza di incarichi in
capo alla stessa persona, fatto questo supportato anche dal parere
della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, contenuto
nella nota 2018/104/SRFS/C7; lo stato di avanzamento del piano di
rientro dal deficit sanitario, evidenziando come per il 2017 il
punteggio della griglia dei livelli essenziali di assistenza - pari a
167 - si colloca di sopra dalla soglia di adempienza, dato che il
livello di sufficienza e' «pari al valore di >160»; gli effetti che
il grave ritardo accumulato dal Governo nella nomina del commissario
ad acta avrebbe sul sistema sanitario regionale), al punto da
risultare irragionevolmente punitiva nei confronti della Regione,
poiche' avrebbe compromesso ulteriormente l'autonomia regionale senza
prendere in considerazione l'opzione migliore per la Regione Molise.
Alla luce di dette ragioni, la delibera oggetto del conflitto
risulterebbe in tal modo palesemente irragionevole, poiche'
rallenterebbe il percorso di risanamento, e si porrebbe in contrasto
con il principio di buon andamento della pubblica amministrazione.
Cio' avrebbe dirette ripercussioni sulle competenze legislative e
amministrative costituzionalmente riconosciute alla Regione dagli
artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., poiche' il commissariamento
impedirebbe di esercitarle.
1.4.- Nel secondo motivo di ricorso, la Regione lamenta la
menomazione delle proprie attribuzioni costituzionali, determinata
dalla violazione della disciplina costituzionale dell'esercizio dei
poteri sostitutivi e del principio di leale collaborazione in cui la
delibera sarebbe incorsa.
Richiamando alcuni precedenti di questa Corte (sentenze n. 171
del 2015 e n. 56 del 2018), in forza dei quali il potere sostitutivo
deve attivarsi solo in caso di accertata inerzia delle Regioni e nel
rispetto dei principi di leale collaborazione e di sussidiarieta',
viene denunciata la compressione dello spazio di autonomia regionale
nel procedimento di rientro dal deficit sanitario. Compressione che,
peraltro, sarebbe avvenuta senza verificare ne' se la misura fosse
proporzionata e necessaria, ne' se vi fosse un'inerzia nel dare
attuazione al piano di rientro. Si mette in evidenza, poi, come la
delibera sia stata adottata senza «neppure richiedere o acquisire il
parere» della Regione, che sarebbe invece imposto dall'art. 2, comma
84, della legge n. 191 del 2009.
La ricorrente afferma, inoltre, che il mancato rispetto della
disciplina costituzionale in materia di poteri sostitutivi si
rifletterebbe sulle attribuzioni conferite alla Regione dagli artt.
117, terzo comma, in riferimento alla tutela della salute, e 118
Cost., al punto che la Regione non avrebbe alcun ruolo nella
struttura commissariale, mentre il principio di leale collaborazione
e l'art. 120 Cost. imporrebbero che le Regioni siano specificamente
ed individualmente coinvolte in modo da poter far valere le proprie
ragioni.
1.5.- Con il terzo motivo di ricorso, la Regione si duole,
invece, della lesione del principio del legittimo affidamento,
affermando che la «legittima aspettativa di continuita'»
dell'incarico di commissario ad acta al Presidente della Regione
sarebbe stata «frustrata senza alcuna ragione giustificativa».
La ricorrente, da un lato, afferma che la propria aspettativa
fosse «certamente consolidata», poiche' non vi era stata alcuna
modifica normativa astrattamente idonea ad incidere sulla propria
posizione, e, dall'altro, lamenta la mancanza di una «(reale)
valutazione degli interessi pubblici», operata dal Consiglio dei
ministri e tale da poter, quanto meno, motivare «la frustrazione del
legittimo affidamento riposto dalla Regione nella situazione
esistente».
1.6.- Con il quarto motivo di ricorso, la ricorrente denuncia la
violazione degli artt. 81 e 97 Cost., in riferimento alle
attribuzioni costituzionali riconosciute alla Regione nelle materie
«tutela della salute» e «coordinamento della finanza pubblica» ex
artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., nonche' in riferimento al
principio di leale collaborazione. La scelta di nominare un soggetto
diverso dal Presidente della Giunta avrebbe gravato, infatti, la
Regione di ulteriori oneri, i quali sarebbero oltretutto
ingiustificati e non conformi al criterio di economicita' desumibile
dalle disposizioni costituzionali invocate, in considerazione del
fatto che il Presidente della Giunta avrebbe potuto adempiere
all'incarico «in tempi piu' stretti, in ragione dell'approfondita
conoscenza della realta' sulla quale intervenire, e senza costi».
1.7.- La Regione, infine, in via subordinata chiede che questa
Corte dichiari (previa autorimessione) l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 395, della legge n. 232 del 2016, e
dell'art. 2, comma 84-bis, della legge n. 191 del 2009, nella
formulazione vigente ratione temporis, per violazione del principio
di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost. e del principio di buon
andamento di cui all'art. 97 Cost., nonche' del principio di leale
collaborazione e degli artt. 81, 97, 117, terzo comma, 118 e 120
Cost.
Secondo la ricorrente, ove si dovesse ritenere che dalle
disposizioni legislative richiamate derivi l'impossibilita' di
nominare il Presidente della Giunta commissario ad acta, esse
dovrebbero essere dichiarate incostituzionali (previa autorimessione
della questione di legittimita' costituzionale), con conseguente
illegittimita' derivata della delibera impugnata. Secondo questa
prospettiva, tutti i motivi di ricorso addotti dalla Regione si
tramuterebbero in altrettanti motivi di incostituzionalita', poiche':
si escluderebbe il rappresentante della Regione dalla struttura
commissariale senza una previa valutazione, da parte dello Stato,
sull'avanzamento del piano di rientro dal deficit sanitario; verrebbe
impedita la nomina quale commissario ad acta del Presidente della
Giunta mediante un automatismo irragionevole e contraddittorio con le
finalita' del piano di rientro; si impedirebbe alla Regione di
mantenere spazi di autonomia e di partecipazione procedimentale
nell'esercizio dei poteri sostitutivi dello Stato; si
determinerebbero, infine, ulteriori spese, irragionevoli e non
necessarie, a carico del sistema sanitario regionale.
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si e' costituito in
giudizio con atto depositato il 20 marzo 2019.
2.1.- In via preliminare, la difesa dello Stato chiede di
dichiarare inammissibile il conflitto. Eccependo in primo luogo, il
difetto di interesse attuale e concreto all'impugnativa, in forza
delle modifiche recate dall'art. 25-septies, commi 1, 2 e 3, del
decreto-legge 23 ottobre 2018, n. 119 (Disposizioni urgenti in
materia fiscale e finanziaria), convertito, con modificazioni, in
legge 17 dicembre 2018, n. 136. Tali norme prevedono, infatti, da un
lato, che gli incarichi istituzionali presso la Regione commissariata
sono incompatibili con la nomina di commissario ad acta; dall'altro,
che nel regime di incompatibilita' rientrano anche gli incarichi
commissariali in atto, a qualunque titolo affidati a soggetti interni
all'amministrazione regionale, alla data di entrata in vigore della
modifica normativa.
Si sostiene, infatti, che in ragione dell'incompatibilita'
introdotta da tali norme (la quale si estende agli incarichi
commissariali in atto alla data di entrata in vigore della modifica
normativa), la Regione Molise non trarrebbe utilita' alcuna
dall'eventuale pronuncia favorevole di questa Corte, in quanto il
Consiglio dei ministri non potrebbe, comunque sia, procedere alla
nomina auspicata.
In secondo luogo, il ricorso sarebbe inammissibile perche'
difetterebbe del "tono" costituzionale.
Per un verso, la Regione sarebbe carente della legittimazione a
ricorrere avverso la delibera in contestazione, perche' espressione
dell'esercizio del potere sostitutivo, di competenza esclusiva
statale; il che escluderebbe che la ricorrente possa essere titolare
di una posizione soggettiva giuridica attiva, in base alla quale
poter pretendere la nomina del proprio Presidente pro tempore quale
commissario ad acta. Per l'altro, la delibera - espressione del
potere sostitutivo dello Stato - non sarebbe invasiva della sfera di
competenza costituzionalmente riservata alle Regioni. Non
sussistendo, pertanto, violazione delle norme costituzionali a
presidio del riparto di competenza, le violazioni di norme ordinarie
denunciate dalla ricorrente sarebbero irrilevanti e il conflitto, di
conseguenza, inammissibile.
2.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene, comunque
sia, infondato il conflitto, poiche' non sarebbe sussistito alcun
obbligo in capo al Consiglio dei ministri di nominare commissario ad
acta il Presidente della Giunta regionale.
Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, infatti, gia'
nell'art. 2, commi 79, 83 e 84, della legge n. 191 del 2009, nel
testo vigente prima dell'entrata in vigore della legge n. 190 del
2014, non si sarebbe configurato un obbligo per lo Stato di nominare
il Presidente della Giunta commissario ad acta. Si sostiene, infatti,
che, pur volendo ammettere che il comma 79 di tale articolo
prevedesse espressamente tale eventualita', i successivi commi 83 e
84 statuivano, rispettivamente, che in caso di perdurante
inadempienza degli obblighi derivanti dal piano di rientro o in caso
di inadempimento del Presidente della Giunta, il Consiglio dei
ministri avrebbe potuto, in attuazione dell'art. 120 Cost., nominare
commissario un soggetto diverso. L'incompatibilita' - continua
l'Avvocatura - in un primo tempo introdotta dalla legge n. 190 del
2014, tanto per i commissariamenti disposti ai sensi dell'art. 4,
comma 2, del d.l. n. 159 del 2007, quanto per quelli ex art. 2, commi
79, 83 e 84, della legge n. 191 del 2009, sarebbe stata superata, con
le modifiche introdotte dall'art. 1, comma 395, della legge n. 232
del 2016, solo per i primi e non per i secondi; si aggiunge, infine,
che il venir meno della incompatibilita' non avrebbe potuto, in ogni
caso, equivalere all'obbligo di nominare commissario ad acta il
Presidente della Giunta regionale.
2.3.- Ripercorsa l'evoluzione legislativa in materia,
l'Avvocatura generale dello Stato afferma che, seppur originariamente
il commissariamento della Regione Molise fosse stato predisposto ai
sensi dell'art. 4, comma 2, del d.l. n. 159 del 2007, gia' a partire
dal gennaio del 2012 sarebbe «"transitato" nella sfera di
applicazione dell'art. 2 della l. n. 191/2009».
Cio' troverebbe conferma nell'ulteriore circostanza che solo
pochi mesi dopo, nel giugno del 2012, a causa del perdurare della
situazione di grave disavanzo strutturale, e' stato nominato
commissario ad acta un soggetto diverso dal Presidente della Giunta,
in espresso richiamo alla procedura stabilita dall'art. 2, comma 84,
della legge n. 191 del 2009. Disposizione, peraltro, richiamata nella
stessa delibera contestata.
Su tali basi la difesa dello Stato ritiene che l'incompatibilita'
in un primo tempo introdotta dalla legge n. 190 del 2014, tanto per i
commissariamenti disposti ai sensi dell'art. 4, comma 2, del d.l. n.
159 del 2007, quanto per quelli ex art. 2, commi 79, 83 e 84, della
legge n. 191 del 2009, sarebbe stata superata, mediante le modifiche
introdotte con la legge n. 232 del 2016, solo per i primi e non per i
secondi.
L'art. 1, comma 395, della legge n. 232 del 2016 ha abrogato,
infatti, il solo comma 570, il quale estendeva l'incompatibilita' ai
commissariamenti ex art. 4, comma 2, del d.l. n. 159 del 2007, e non
anche il comma 569, che, invece, si applicava ai commissariamenti ex
art. 2, commi 79, 83 e 84, della legge n. 191 del 2009. Rispetto ai
commissariamenti sorti in forza di tale fonte sarebbe stata
pienamente operante, pertanto, l'incompatibilita' tra Presidente
della Giunta regionale e commissario ad acta. Con la conseguenza,
cosi' si conclude, che con la delibera consiliare del 7 dicembre del
2018 non si sarebbe potuto procedere alla nomina del Presidente della
Regione quale commissario ad acta, poiche' il Consiglio dei ministri
«era tenuto - come imposto dalla legge ed esattamente come ha fatto -
ad orientare la propria scelta su di un soggetto diverso», in quanto
- come si e' gia' ricordato - la Regione Molise dovesse intendersi
commissariata ai sensi dell'art. 2, commi 79, 83 e 84, della legge n.
191 del 2009.
2.4.- In via subordinata, l'Avvocatura generale dello Stato
deduce l'infondatezza del ricorso, anche per il caso in cui si
ritenesse che la Regione Molise sia commissariata ai sensi dell'art.
4, comma 2, del d.l. n. 159 del 2007 e, quindi, anche a voler
reputare che, nel caso di specie, non potesse trovare applicazione
l'incompatibilita' ex lege fra l'incarico di Presidente della Giunta
regionale e quello di commissario ad acta.
Si sostiene, infatti, che, prima dell'incompatibilita' sancita
dalla legge n. 190 del 2014, ne' il comma 83 ne' il comma 84-bis,
dell'art. 2 della legge n. 191 del 2009, «imponevano necessariamente»
la nomina del Presidente della Giunta regionale quale commissario ad
acta. Quanto al comma 83, questo avrebbe previsto, «su un piano di
assoluta alternativita'», la nomina a commissario ad acta anche di un
soggetto diverso dal Presidente della Giunta o, comunque sia,
«esterno alla compagine regionale». Rispetto al comma 84-bis, il
quale si ritiene, comunque sia, non applicabile al caso di specie,
questo si limita ad apprestare una soluzione normativa di emergenza:
individuerebbe, infatti, nell'insediamento del nuovo Presidente della
Giunta regionale il solo termine finale di durata del
commissariamento temporaneo. In altri termini, non condizionerebbe,
«una volta cessato l'impedimento o ricostituito l'organo regionale,
il potere di scelta del Governo il quale, ai fini dell'individuazione
della persona del nuovo commissario ad acta», godrebbe della stessa
liberta' esercitabile al momento dell'affidamento iniziale
dell'incarico.
2.5.- Riguardo agli altri motivi di ricorso la difesa dello Stato
afferma che essi, «ancor prima che infondati», sarebbero «del tutto
privi di "tono costituzionale"», risolvendosi in semplici vizi di
legittimita', in quanto tali di competenza del giudice
amministrativo.
2.5.1.- In primo luogo, la delibera non potrebbe ritenersi non
adeguatamente motivata, poiche' quest'ultima, rientrando fra gli atti
di alta amministrazione, e' espressione di «un'amplissima
discrezionalita' che si traduce in un obbligo motivazionale
estremamente contenuto». In buona sostanza - cosi' continua la difesa
statale - l'obbligo di esternazione delle ragioni, in linea con
quanto concretamente avvenuto, si ridurrebbe alle sole indicazioni in
positivo delle norme di legge da applicare e dei requisiti per il
conferimento dell'incarico. Un particolare sforzo motivazionale
sarebbe, al contrario, risultato necessario nell'ipotesi in cui la
scelta fosse ricaduta su un «soggetto intraneo alla struttura
istituzionale», sia per il generale disfavore espresso
dall'ordinamento verso il cumulo degli incarichi, sia in ragione
della particolare situazione in cui verserebbe la sanita' molisana.
In secondo luogo e proprio alla luce di tale gravita' - la quale
troverebbe conferma nel programma operativo straordinario che, a
seguito della sottoscrizione di uno specifico accordo con la Regione
Molise, ha trovato riconoscimento nell'art. 34-bis del decreto-legge
24 aprile 2017, n. 50 (Disposizioni urgenti in materia finanziaria,
iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per
le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo),
convertito, con modificazioni, in legge 21 giugno 2017, n. 96 - la
scelta di un soggetto estraneo all'apparato amministrativo regionale
dovrebbe bensi' considerarsi opportuna.
2.5.2.- La situazione in cui verserebbe la sanita' molisana
renderebbe non sussistente neppure la violazione del legittimo
affidamento lamentata dalla ricorrente. Doglianza che sarebbe priva
di fondamento anche dal punto di vista giuridico: pur volendo
ammettere, infatti, che non sussistesse la (piu' volte richiamata)
incompatibilita' nella nomina del Presidente della Giunta regionale,
non vi sarebbe stato alcun obbligo giuridico sul quale fondare il
legittimo affidamento dell'incarico al neoeletto Presidente della
Regione.
2.5.3.- Non sarebbe configurabile neppure la denunciata
irrazionalita' e antieconomicita' della scelta statale, la quale,
nell'affidare la funzione di commissario ad acta ad un soggetto
estraneo all'amministrazione regionale, avrebbe aggravato la
situazione economico-finanziaria della Regione, chiamata a
sopportarne i relativi oneri. Sostiene l'Avvocatura generale dello
Stato che, da un lato, «non dipendera' certo dal compenso» la cui
erogazione grava sulla Regione «il successo o meno dell'attivita' di
riequilibrio economico-finanziario»; dall'altro, l'onere, ritenuto
«giustificato e pienamente compatibile» dal legislatore, proprio in
forza dell'esplicita previsione normativa, non puo' essere invocato
«a motivo di illegittimita' della decisione in proposito assunta».
2.5.4.- Senza fondamento sarebbero anche le doglianze sulla
violazione del principio di leale collaborazione. Principio,
quest'ultimo, che atterrebbe alla fase precedente il
commissariamento: cio' che costituisce oggetto di condivisione e
codecisione sarebbero cioe' il piano di rientro dal disavanzo
sanitario e le misure per farvi fronte. Il commissariamento, invece,
in quanto espressione del potere sostitutivo, competerebbe in via
esclusiva allo Stato, il quale lo esercita con le garanzie previste
dalla Costituzione e dalla normativa di riferimento. A tal fine,
l'art. 2, comma 84, della legge n. 191 del 2009 contempla l'audizione
della Regione interessata, obbligo che - sostiene la difesa dello
Stato - sarebbe stato puntualmente espletato, come risulterebbe dal
«corpo della contestata deliberazione».
2.5.5.- Infine, la difesa del Presidente del Consiglio dei
ministri ritiene che deve dichiararsi inammissibile, per difetto di
rilevanza, la questione di legittimita' costituzionale proposta, in
via subordinata, dalla ricorrente.
Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, infatti, entrambe le
disposizioni sarebbero estranee alla materia dell'incompatibilita'.
Per un verso, l'art. 1, comma 395, della legge n. 232 del 2016, «non
escludeva certo che il presidente della regione fosse nominato
commissario ad acta». Tale previsione normativa, infatti, stabilendo
che «le disposizioni di cui al comma 569 dell'articolo 1 della legge
23 dicembre 2014, n. 190, [...] non si applicano alle regioni
commissariate ai sensi dell'articolo 4, comma 2 del decreto-legge 1°
ottobre 2007, n. 159», avrebbe consentito la nomina a commissario ad
acta dei Presidenti delle Regioni commissariate ai sensi di
quest'ultima disposizione (essendo, invece, ancora presente
l'incompatibilita' per le Regioni commissariate ai sensi dell'art. 2,
commi 79, 83 e 84, della legge n. 191 del 2009). Per l'altro, la
previsione di cui all'art. 2, comma 84-bis, limitandosi «a stabilire
che, in caso di impedimento del presidente della regione nominato
commissario ad acta, il Consiglio dei Ministri avrebbe nominato un
commissario ad acta fino alla cessazione della causa di impedimento»,
sarebbe «totalmente anodina quanto all'individuazione del soggetto
destinato ad essere nominato commissario ad acta una volta cessata la
causa di impedimento».
3.- Con la memoria depositata in prossimita' dell'udienza, la
difesa della Regione Molise risponde puntualmente alle eccezioni
sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri nel suo atto di
costituzione.
3.1.- Secondo la ricorrente non potrebbe trovare accoglimento
l'eccezione di difetto di interesse attuale e concreto al ricorso,
causato dall'introduzione dell'art. 25-septies del d.l. n. 119 del
2018.
Richiamando la sentenza di questa Corte n. 198 del 2017, si
ricorda che l'esaurimento degli effetti dell'atto impugnato non
farebbe venir meno l'interesse all'accertamento del riparto di
competenze.
Quand'anche - cosi' conclude la Regione Molise - la norma di
legge dovesse uscire indenne dal controllo di costituzionalita' e la
doverosita' della nomina del Presidente della Giunta regionale
dovesse valere solo per uno spatium temporis limitato, l'interesse
della Regione non verrebbe meno, ma sarebbe soltanto inciso nella
misura; si ritiene, tuttavia, che «un interesse ridotto nella misura»
sarebbe «pur sempre un interesse costituzionalmente e processualmente
protetto».
3.2.- Per quanto riguarda l'eccezione di inammissibilita' per
carenza di legittimazione attiva, la difesa regionale sostiene che
sarebbe proprio la titolarita' di sfere di competenza
costituzionalmente garantite a dare titolo alla Regione di lamentare
«l'invasione, l'interferenza o la menomazione delle proprie
attribuzioni costituzionali». Cio' perche' motivo della doglianza non
sarebbe la mancata nomina del proprio Presidente, bensi' la lesione
delle attribuzioni costituzionali della Regione, causata
dall'esercizio di un potere radicalmente diverso da quello attribuito
dalla legge.
In merito all'eccezione di inammissibilita' per l'assenza di tono
costituzionale, la ricorrente precisa che non avrebbe messo in dubbio
la spettanza del potere sostitutivo al Governo, bensi' avrebbe
denunciato l'esercizio di un potere radicalmente diverso da quello
attribuitogli dalla legge, andando ad integrare un'ipotesi di carenza
di potere in concreto, la quale sarebbe idonea a conferire tono
costituzionale al conflitto. Tale pregiudizio sarebbe direttamente
riconducibile «all'autonoma attitudine lesiva della Delibera
impugnata e non (soltanto) al modo erroneo in cui da essa e' stata
applicata la legge». Da cio' deriverebbe che il tono costituzionale
non verrebbe meno dall'aver impugnato la delibera in contestazione
anche davanti alla giurisdizione ammnistrativa.
3.3.- Chiarite le ragioni per le quali il conflitto sarebbe
«certamente ammissibile», la Regione Molise risponde puntualmente
alle deduzioni della difesa statale.
3.3.1.- Innanzitutto la ricorrente, nel contestare la
ricostruzione normativa proposta dalla difesa dello Stato, ritiene
che non vi sarebbe stata alcuna «"inalveazione" del procedimento
nell'ambito della disciplina di cui alla l. n. 191 del 2009», poiche'
quest'ultima si sarebbe aggiunta, senza abrogarla, a quella dettata
dall'art. 4 del d.l. n. 159 del 2007. In forza dell'art. 2, comma 88,
della legge n. 191 del 2009, le specifiche procedure stabilite da
tale legge avrebbero, infatti, potuto trovare applicazione ai
commissariamenti (fra cui quello della Regione Molise) attivati in
forza dell'art. 4, comma 2, del d.l. n. 159 del 2007 e, pertanto, a
tale disposizione continuerebbero ad essere ascritti questi ultimi.
Cio' sarebbe confermato dalla circostanza che le delibere di
nomina del Commissario ad acta, successive alla presunta inalveazione
nella disciplina introdotta dalla legge n. 191 del 2009,
continuerebbero, da un lato, a far riferimento espresso all'art. 4,
comma 2, del d.l. n. 159 del 2007 e, dall'altro, esse non
menzionerebbero neppure l'art. 2, comma 83, della legge n. 191 del
2009, il quale attribuisce al Consiglio dei ministri il potere di
nominare il Presidente della Regione o di un altro soggetto.
3.3.2.- La ricorrente, inoltre, ritiene che non coglierebbe nel
segno la difesa dello Stato quando afferma che l'art. 2, comma
84-bis, della legge n. 191 del 2009, non avrebbe portata decisiva
nella vicenda, poiche', al contrario, darebbe conferma che, nel
quadro normativo riferibile ratione temporis alla delibera in
contestazione, si dava «assolutamente per scontato che il Presidente
della Regione [fosse], sempre, anche Commissario ad acta».
Infine la difesa regionale ribadisce che, in forza dell'art. 1,
comma 395, della legge n. 232 del 2016, con il quale si sarebbe
derogato alla regola dell'incompatibilita' sancita dall'art. 1, comma
569, della legge n. 190 del 2014 in riferimento ai commissariamenti
sorti in forza dell'art. 4, comma 2, del d.l. n. 159 del 2007, per la
Regione Molise (il cui commissariamento si ascriverebbe a tale ultima
norma) la nomina a Commissario ad acta non sarebbe stata
incompatibile con l'affidamento o la prosecuzione di qualsiasi altro
incarico regionale.
3.3.3.- Priva di fondamento sarebbe anche l'eccezione di
infondatezza relativa alla violazione dei principi di sussidiarieta'
e di leale collaborazione, basata sulla distinzione tra la disciplina
dei piani di rientro dal deficit sanitario, riconducibile alla
potesta' legislativa concorrente, in materia di «tutela della salute»
e di «coordinamento della finanzia pubblica», e il commissariamento,
espressione del potere sostitutivo straordinario del Governo,
disciplinato dall'art. 120 Cost. e oggetto di competenza esclusiva
statale.
La Regione ritiene, al contrario, che proprio nella materia in
esame il rispetto di tali principi caratterizzi «non tanto l'an -
procedimentalizzato in funzione del mancato raggiungimento degli
obiettivi del Piano di rientro - quanto il quomodo del
commissariamento».
La delibera impugnata, impendendo l'avvicendamento tra il
precedente e l'attuale Presidente della Regione, avrebbe compresso,
invece, lo spazio di autonomia della Regione, la quale non avrebbe
«alcun ruolo all'interno della struttura commissariale, benche' il
principio di leale collaborazione e l'art. 120 Cost. impongano» che
le Regioni interessate dall'esercizio del potere sostitutivo siano
coinvolte in modo da poter far valere le proprie ragioni.
3.3.4.- Per gli ulteriori motivi, la difesa regionale, nella
sostanza, ribadisce quanto sostenuto nel ricorso introduttivo.
3.4.- A seguito del rinvio della udienza pubblica, la Regione
Molise ha depositato ulteriore memoria, nella quale ha ribadito la
fondatezza del ricorso, sottolineando come la sentenza n. 200 del
2019, con la quale questa Corte ha deciso il conflitto fra enti
promosso dalla Regione Calabria (la quale ha rigettato il ricorso per
conflitto di attribuzione in riferimento alla delibera di nomina del
commissario e del sub-commissario per l'attuazione del piano di
rientro dai disavanzi del servizio sanitario) darebbe conferma della
fondatezza del ricorso della stessa Regione Molise.
3.4.1.- Da un lato, infatti, le censure proposte dalla Regione
Calabria si fondavano su circostanze diverse e peculiari; dall'altro,
le situazioni di criticita' riscontrate nella gestione commissariale
di quella Regione non sarebbero riscontrabili nel caso della Regione
Molise. Da cio' - si conclude - proprio seguendo il ragionamento di
questa Corte e riportando i principi da essa espressi alla vicenda in
esame, «la Delibera oggetto del ricorso per conflitto d'attribuzione
proposto dalla Regione Molise si rivela - se possibile - viziata in
modo ancor piu' grave».
4.- Anche il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato
ulteriore memoria, nella quale, rispondendo, a sua volta,
puntualmente ai rilievi mossi dalla difesa della Regione Molise, ha
nella sostanza ribadito le deduzioni svolte nell'atto di
costituzione.
5.- In udienza, infine, la ricorrente ha depositato la «Griglia
LEA 2018», estratta dallo «Schema di certificazione della situazione
regionale relativo agli adempimenti LEA 2018», dal quale
risulterebbe, ad ulteriore prova del positivo stato di avanzamento
del piano di rientro dal deficit sanitario, che essa avrebbe
raggiunto un "punteggio" pari a 180, collocandosi oltre la soglia di
adempienza nell'erogazione delle prestazioni sanitarie.
Considerato in diritto
1.- La Regione Molise ha promosso conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato, lamentando che non sarebbe spettato a
quest'ultimo e, per esso, al Consiglio dei ministri, l'adozione della
delibera del 7 dicembre 2018, recante la nomina del dott. Angelo
Giustini a commissario ad acta e della dott.ssa Ida Grossi a
sub-commissario per l'attuazione del piano di rientro dai disavanzi
del servizio sanitario della Regione Molise, e chiedendo, di
conseguenza, il suo annullamento.
La ricorrente ritiene che la delibera impugnata non sarebbe
incorsa solo in una violazione di legge, in quanto con essa,
contrariamente a quanto imposto dalla disciplina legislativa vigente
in materia, si sarebbe nominato commissario ad acta persona diversa
dal Presidente pro tempore della Giunta regionale, ma essa sarebbe,
altresi', espressione di un potere radicalmente diverso da quello
attribuito dalla legge «cosi' integrando un'ipotesi di palese
"carenza di potere in concreto"».
Alla luce di tali premesse, la Regione Molise ritiene che la
delibera censurata sarebbe stata adottata in violazione degli artt.
3, 81, 97, 117, terzo coma, 118 e 120 della Costituzione e dei
principi di leale collaborazione e legittimo affidamento, cosi'
ledendo le proprie attribuzioni costituzionali.
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, ritualmente
costituitosi in giudizio, ha sollevato due eccezioni di
inammissibilita' del conflitto.
2.1.- In primo luogo, la difesa statale ritiene il conflitto
inammissibile per difetto di interesse attuale e concreto, in forza
delle modifiche intervenute con l'art. 25-septies, commi 1, 2 e 3,
del decreto-legge 23 ottobre 2018, n. 119 (Disposizioni urgenti in
materia fiscale e finanziaria), convertito, con modificazioni, in
legge 17 dicembre 2018, n. 136.
Si sostiene, infatti, che in ragione dell'incompatibilita'
introdotta da tali norme (la quale si estende agli incarichi
commissariali in atto alla data di entrata in vigore della modifica
normativa), la Regione Molise non trarrebbe utilita' alcuna
dall'eventuale pronuncia favorevole di questa Corte, in quanto il
Consiglio dei ministri non potrebbe, comunque sia, procedere alla
nomina auspicata.
L'eccezione non e' fondata, in quanto e' pacifico nella
giurisprudenza di questa Corte che a rilevare nel conflitto tra enti
sia l'interesse all'accertamento del riparto costituzionale delle
attribuzioni, «il quale trae origine dall'esigenza di porre fine -
secondo quanto disposto dall'art. 38 della legge 11 marzo 1953, n. 87
(Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale) - ad una situazione di incertezza» in ordine a
quest'ultimo (sentenza n. 198 del 2017; nello stesso senso, sentenze
n. 260 del 2016 e n. 9 del 2013).
2.2.- Con la seconda eccezione di inammissibilita', l'Avvocatura
generale dello Stato deduce che il conflitto non sarebbe sorretto dal
necessario tono costituzionale. Per un verso, la Regione sarebbe
carente della legittimazione a ricorrere avverso la delibera in
contestazione, perche' espressione dell'esercizio del potere
sostitutivo, di competenza esclusiva statale; il che escluderebbe che
la ricorrente possa essere titolare di una posizione soggettiva
giuridica attiva, in base alla quale poter pretendere la nomina del
proprio Presidente pro tempore quale commissario ad acta; per
l'altro, l'interesse regionale al risanamento e al riequilibrio
economico-finanziario in ambito sanitario (fondantesi sulla
competenza legislativa e amministrativa in materia di tutela della
salute e in quella del coordinamento della finanza pubblica), non
assumerebbe una consistenza tale da consentire alla Regione di
sindacare la legittimita' e l'opportunita' della scelta governativa
nell'esercizio del potere sostitutivo, qual e' quello della nomina
del commissario, che «e' e rimane di competenza esclusiva dello
Stato».
In modo del tutto conseguente, la delibera non sarebbe invasiva
della sfera di competenza costituzionalmente riservata alle Regioni;
pertanto, la ricorrente starebbe denunciando, semmai, vizi di mera
violazione di legge.
Anche tale eccezione non e' fondata.
Occorre rilevare, innanzitutto, che la Regione Molise non
rivendica la spettanza di una posizione soggettiva giuridica attiva,
in forza della quale pretendere la nomina quale commissario ad acta
del Presidente pro tempore della Giunta regionale, bensi' si duole
della menomazione delle proprie attribuzioni costituzionali,
derivante, a suo modo di vedere, dal cattivo esercizio del potere
sostitutivo, del quale, peraltro, non viene contestata la titolarita'
esclusiva in capo allo Stato.
Cosi' stando le cose, la Regione ha titolo e interesse a dolersi
della menomazione delle proprie attribuzioni, tanto piu' che, come ha
avuto gia' modo di rilevare questa Corte, «la disciplina, generale e
astratta, del potere sostitutivo e delle sue modalita' di esercizio
puo' essere di per se' idonea a invadere le competenze costituzionali
della Regione o a comprimere il principio di leale collaborazione,
laddove non preveda adeguati meccanismi di raccordo con gli enti
territoriali interessati» (sentenza n. 36 del 2018).
Posta l'idoneita' del potere sostitutivo ad incidere sulle
competenze regionali, il conflitto ha allora tono costituzionale, in
quanto la ricorrente non si e' limitata a denunciare la mera
violazione di legge, bensi' l'«esercizio di un potere radicalmente
diverso da quello attribuito dalla legge», integrante «"un'ipotesi di
lamentata carenza di potere in concreto incidente sulle prerogative
costituzionali della ricorrente"» (cosi', sentenza n. 10 del 2017;
nello stesso senso, sentenze n. 260 del 2016 e 104 del 2016), e,
pertanto, ha lamentato «non una qualsiasi lesione» (sentenza n. 28
del 2018), ma una lesione di proprie competenze costituzionali (in
questo senso, fra le tante, sentenze n. 28 del 2018, n. 52 del 2013 e
n. 90 del 2011).
3.- Prima di analizzare i singoli motivi di ricorso e' necessario
fornire una breve ricostruzione del contesto normativo in cui si
colloca l'impugnata delibera, al fine di chiarire, da un lato, se al
momento della sua adozione sussistesse, come sostiene la ricorrente,
l'obbligo di nominare il Presidente della Regione commissario ad
acta; dall'altro, se - come dedotto dall'Avvocatura generale dello
Stato - il commissariamento della Regione Molise, originariamente
disposto in base all'allora vigente art. 4, comma 2, del
decreto-legge 1 ottobre 2007, n. 159 (Interventi urgenti in materia
economico-finanziaria, per lo sviluppo e l'equita' sociale),
convertito, con modificazioni, nella legge 29 novembre 2007, n. 222,
sarebbe successivamente "transitato" nell'ambito di applicazione
dell'art. 2 della legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2010)», cosi' impedendo, a causa della
perdurante regola dell'incompatibilita', la nomina del Presidente
della Regione quale commissario ad acta.
3.1.- La ricostruzione puo' prendere le mosse dall'art. 4 del
d.l. n. 159 del 2007, con il quale - e per cio' che qui rileva - il
legislatore statale ha previsto che, qualora la Regione risulti
inadempiente rispetto agli impegni assunti in sede di sottoscrizione
del piano di rientro, il Consiglio dei ministri nomina un commissario
ad acta, con il compito di realizzare le finalita' riportate nel
piano concordato tra Stato e Regione.
La disposizione, anche nella formulazione tutt'oggi vigente, non
da' indicazione alcuna ne' sulla figura che possa ricoprire tale
incarico ne' sui particolari requisiti di professionalita' ed
esperienza che il commissario debba possedere.
La previsione della nomina automatica del Presidente della Giunta
regionale quale commissario ad acta compare nella versione originaria
della legge n. 191 del 2009, all'art. 2, commi 79, 83 e 84.
L'art. 2, comma 79, della legge n. 191 del 2009, prevedeva,
infatti, che, in caso di mancata presentazione da parte della Regione
del piano di rientro ovvero in caso di mancata approvazione dello
stesso, il Consiglio dei ministri, in attuazione dell'art. 120 Cost.,
nominasse il Presidente della Regione quale commissario ad acta per
la predisposizione del piano di rientro e per la sua attuazione.
L'art. 2, comma 83, della stessa legge (nella formulazione ancora
oggi in vigore) prende in considerazione l'ipotesi in cui, pur
essendo stato presentato ed approvato il piano di rientro, ad una
verifica dello stesso venisse constatata la inadempienza della
Regione in merito alla realizzazione degli obiettivi tracciati nel
piano. In tal caso, il Consiglio dei ministri diffida la Regione
interessata ad attuare il piano, adottando altresi' tutti gli atti
normativi, amministrativi, organizzativi e gestionali idonei a
garantire il conseguimento degli obiettivi previsti. A seguito della
persistente inerzia della Regione, il Consiglio dei ministri, in
attuazione dell'art. 120 Cost., nominava (cosi' era previsto dal
testo dell'originaria disposizione) il Presidente della Regione
commissario ad acta per la intera durata del piano di rientro.
Da ultimo, il comma 84 dell'art. 2 della ricordata legge n. 191
del 2009 stabiliva che «[q]ualora il presidente della regione,
nominato commissario ad acta per la redazione e l'attuazione del
piano ai sensi dei commi 79 o 83, non adempia in tutto o in parte
all'obbligo di redazione del piano o agli obblighi, anche temporali,
derivanti dal piano stesso, indipendentemente dalle ragioni
dell'inadempimento, il Consiglio dei ministri, in attuazione
dell'articolo 120 della Costituzione, adotta tutti gli atti necessari
ai fini della predisposizione del piano di rientro e della sua
attuazione. Nei casi di riscontrata difficolta' in sede di verifica e
monitoraggio nell'attuazione del piano, nei tempi o nella dimensione
finanziaria ivi indicata, il Consiglio dei ministri, in attuazione
dell'articolo 120 della Costituzione, sentita la regione interessata,
nomina uno o piu' commissari ad acta di qualificate e comprovate
professionalita' ed esperienza in materia di gestione sanitaria per
l'adozione e l'attuazione degli atti indicati nel piano e non
realizzati».
La disposizione, anche nella sua versione originaria, faceva
evidentemente riferimento ad una ipotesi in cui il Presidente della
Regione fosse risultato inadempiente agli obblighi derivanti dal
piano di rientro e stabiliva un autonomo potere sostitutivo statale
attraverso un nuovo commissariamento.
Occorre ricordare, infine, che, ai sensi dell'art. 2, comma 88,
della medesima legge, tali disposizioni trovano applicazione anche ai
commissariamenti sorti in forza dell'art. 4, comma 2, del d.l. n. 159
del 2007.
Soltanto dal periodo che va dal 2009 al 2012, in forza della
disciplina dettata dalla legge n. 191 del 2009, nell'ordinamento era
presente inequivocabilmente l'automaticita' della nomina a
commissario ad acta del Presidente della Regione, e questo sistema,
proprio in forza dell'art. 2, comma 88, appena richiamato, poteva
ritenersi applicabile anche alle Regioni commissariate con la
disciplina del 2007.
Con l'art. 2, comma 6, lettera a), del decreto-legge 10 ottobre
2012, n. 174, recante «Disposizioni urgenti in materia di finanza e
funzionamento degli enti territoriali, nonche' ulteriori disposizioni
in favore delle zone terremotate nel maggio 2012», convertito, con
modificazioni, nella legge 7 dicembre 2012, n. 213, e' stato
modificato, infatti, l'art. 2, comma 83, della legge n. 191 del 2009,
prevedendosi che il Consiglio dei ministri potesse nominare «il
presidente della regione o un altro soggetto commissario ad acta»,
nel caso in cui dalle verifiche periodiche fossero emerse
inadempienze della Regione nell'attuazione del piano di rientro.
Occorre ricordare, inoltre, che, nell'occasione (e specificamente
dall'art 2, comma 6, lettera b del d.l. n. 174 del 2012), e' stato
inserito nell'art. 2 della legge n. 191 del 2009 anche il comma
84-bis con il quale si e' stabilito che «[i]n caso di dimissioni o di
impedimento del presidente della regione il Consiglio dei ministri
nomina un commissario ad acta [...] fino all'insediamento del nuovo
presidente della regione o alla cessazione della causa di
impedimento».
Il quadro normativo muta notevolmente con la legge 23 dicembre
2014, n. 190, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2015)», non
soltanto perche', da un lato, si prevede (art. 1, comma 569)
l'incompatibilita' tra incarichi istituzionali regionali e la nomina
a commissario ad acta per la predisposizione, l'adozione e
l'attuazione del piano di rientro, effettuata ai sensi dell'art. 2,
commi 79, 83 e 84, della citata legge n. 191 del 2009, e si estende
(art. 1, comma 570) tale incompatibilita' anche ai commissariamenti
disposti ai sensi dell'art. 4, comma 2, del d.l. n. 159 del 2007; ma,
anche perche', dall'altro, il che e' fondamentale per la vicenda in
esame, viene abrogato il riferimento al Presidente della Regione
presente nei commi 79, 83 e 84 e viene, invece, interamente
modificato il comma 84-bis, prevedendosi che «[i]n caso di
impedimento del presidente della regione nominato commissario ad
acta, il Consiglio dei ministri nomina un commissario ad acta, al
quale spettano i poteri indicati nel terzo e nel quarto periodo del
comma 83, fino alla cessazione della causa di impedimento».
Tale ultima modifica risultava necessaria in quanto il generale
regime di incompatibilita' introdotto dalla legge n. 190 del 2014 si
applicava ai soli nuovi commissariamenti. Dovevano, pertanto, trovare
disciplina le (sole) ipotesi di impedimento che si fossero verificate
in relazione agli incarichi commissariali ricoperti dai Presidenti
della Regione.
Lettura, questa, che trova conferma nell'ultimo intervento
normativo in materia, vale a dire l'art. 25-septies del decreto-legge
n. 119 del 2018 (dichiarato incostituzionale da questa Corte con la
sentenza n. 247 del 2019), il quale, avendo esteso
l'incompatibilita', dallo stesso introdotta, agli incarichi
commissariali in atto alla data della sua entrata in vigore, ha
abrogato l'art. 2, comma 84-bis, della legge n. 191 del 2009.
Dopo la legge n. 190 del 2014, pertanto, da un lato, con la
previsione espressa dell'incompatibilita', si e' stabilito che il
Presidente della Regione non potesse essere commissario ad acta;
dall'altro, attraverso la modifica delle disposizioni che contenevano
l'espresso riferimento al Presidente della Regione, e' venuta meno la
regola della nomina automatica di quest'ultimo.
La situazione muta novamente e parzialmente con la legge 11
dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019),
la quale, con l'art. 1, comma 395, ha derogato al generale regime di
incompatibilita' introdotto nel 2014 in riferimento ai soli
commissariamenti disposti ai sensi dell'art. 4, comma 2, d.l. n. 159
del 2007 (statuendo che «le disposizioni di cui al comma 569
dell'articolo 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190, non si
applicano alle regioni commissariate ai sensi dell'articolo 4, comma
2, del decreto-legge 1º ottobre 2007, n. 159, convertito, con
modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007, n. 222») e non anche a
quelli sorti in forza dell'art. 2, commi 79, 83 e 84, della legge n.
191 del 2009.
4.- Alla stregua di tale composita evoluzione del quadro
normativo risulta infondato l'assunto della difesa dello Stato, dal
momento che l'originario "titolo" di commissariamento della Regione
Molise, rappresentato dal piu' volte richiamato art. 4, comma 2, del
d.l. n. 159 del 2007, non si e' affatto "inalveato" - come
pretenderebbe la resistente - all'interno della piu' "matura" e
completa disciplina dei commissariamenti dettata dalla legge n. 191
del 2009, pur tenendo conto delle articolate sovrastrutturazioni
normative che l'hanno attinta, attraverso le varie fonti
novellatrici.
Occorre rilevare, innanzitutto, che i commissariamenti piu'
antichi - come quello della Regione Molise, il quale ormai ha
abbondantemente superato il decennio - non hanno subito una sorta di
"novazione" sul versante della legislazione applicabile, in quanto la
base normativa dalla quale ha tratto origine l'intervento sostitutivo
dello Stato e' rimasta intatta nella sua perdurante produzione di
effetti, al punto che ha formato oggetto di espresso richiamo proprio
- e da ultimo - nella delibera censurata con il presente conflitto.
Deve infatti escludersi che per le Regioni all'epoca gia'
commissariate, la legge n. 191 del 2009 abbia rappresentato una fonte
"novatrice" di portata tale da aver nella sostanza "sterilizzato" la
precedente disciplina. Anzi, che tale disciplina continui ad avere
perdurante efficacia e' confermato da ultimo dall'art. 1, comma 395,
della legge n. 232 del 2016, che ha escluso la incompatibilita'
proprio per i commissariamenti sorti in forza dell'art. 4, comma 2,
del d.l. n. 159 del 2007.
Da cio' deve concludersi che, al momento dell'adozione della
delibera contestata, alla Regione Molise - commissariata, giova
ribadirlo, ai sensi dell'art. 4, comma 2, del d.l. n. 159 del 2007 -
non si applicava l'incompatibilita' introdotta con la legge n. 190
del 2014.
5.- Tale conclusione non vale, pero', a fondare l'assunto della
ricorrente, ovverosia che per le Regioni commissariate ai sensi
dell'art. 4, comma 2, del d.l. n. 159 del 2007, fra cui la Regione
Molise, con le modifiche apportate dalla legge n. 232 del 2016 non
solo si sarebbe superata la regola dell'incompatibilita' introdotta
dalla legge n. 190 del 2014, ma si sarebbe, altresi', ripristinata la
regola della nomina automatica del Presidente della Regione.
Evidentemente la tesi espressa dalla difesa regionale presuppone
che l'inciso contenuto nel comma 395 della legge n. 232 del 2016 (il
quale prevede che le disposizioni di cui al comma 569 dell'art. 1
della legge n. 190 del 2014 non si applicano alle Regioni
commissariate ai sensi dell'art. 4, comma 2, del d.l. n. 159 del
2007) comporti non soltanto la deroga alla regole
dell'incompatibilita' e dei particolari requisiti di esperienza e
professionalita' sancite, rispettivamente, al primo e al secondo
periodo del comma 569, ma il ripristino del contenuto normativo
originariamente espresso dai commi 79, 83, 84 e 84-bis, i quali -
prima dell'intervento operato con la legge n. 190 del 2014 -
prevedevano (si presupponeva, nel caso del comma 84-bis) la nomina
automatica a commissario ad acta del Presidente della Giunta
regionale.
Come ha avuto gia' modo di chiarire questa Corte, «[i]l fenomeno
della reviviscenza di norme abrogate [...] non opera in via generale
e automatica e puo' essere ammesso soltanto in ipotesi tipiche e
molto limitate», fra le quali rientra l'abrogazione di «disposizioni
meramente abrogatrici, perche' l'unica finalita' di tali norme
consisterebbe nel rimuovere il precedente effetto abrogativo» e cosi'
facendo, in sostanza, il legislatore assume «per relationem il
contenuto normativo della legge precedentemente abrogata» (sentenza
n. 13 del 2012).
Ipotesi, questa, che e' differente da quella in esame.
Con la legge n. 190 del 2014 il legislatore non ha effettuato,
infatti, un intervento meramente abrogativo, bensi' ha modificato la
portata precettiva delle disposizioni, poiche' facendo venir meno il
riferimento al Presidente della Regione ha "superato" il sistema che
imponeva, almeno in prima battuta (come meglio si specifichera' fra
breve), la nomina automatica di quest'ultimo.
Non sfugge a questa Corte che le abrogazioni, poste in essere
dall'art. 1, comma 569, della legge n. 190 del 2014, fossero
funzionali all'operare della regola generale dell'incompatibilita',
introdotta dalla stessa norma.
Tuttavia, la scelta di derogare al regime dell'incompatibilita',
compiuta con la legge n. 232 del 2016, non puo' avere come
conseguenza implicita ed automatica la reviviscenza delle norme in
precedenza abrogate (con le quali si prevedeva la nomina a
commissario ad acta del Presidente della Giunta regionale), posto
che, come si e' gia' ricordato, il ripristino di norme abrogate e' un
fatto eccezionale, ammesso solo se disposto dal legislatore in modo
espresso, o comunque sia tramite l'abrogazione di norma a sua volta
abrogatrice.
Su tali basi deve concludersi, pertanto, che l'art. 1, comma 395,
della legge n. 232 del 2016, stabilendo che le disposizioni di cui al
comma 569 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014 non si applicano
alle Regioni commissariate ai sensi dell'art. 4, comma 2, del d.l. n.
159 del 2007, nel superare la regola dell'incompatibilita',
introdotta dalla legge n. 190 del 2014, non ha determinato (e non
avrebbe potuto determinare) il ripristino delle norme abrogate da
quest'ultima.
Per completezza e decisivamente deve aggiungersi che, pur
prescindendo dall'impossibilita' nel caso di specie di reputare
ripristinate disposizioni in precedenza abrogate, gia' prima delle
modifiche introdotte dalla legge n. 190 del 2014, il sistema non era
affatto graniticamente improntato alla nomina automatica del
Presidente della Regione, in quanto - come e' stato gia' posto in
evidenza nella ricostruzione dell'evoluzione normativa in materia -
con le modifiche, apportate dal d.l. n. 174 del 2012 all'art. 2,
comma 83, della legge n. 191 del 2009, il Consiglio dei ministri
aveva il potere di nominare commissario ad acta un soggetto diverso
dal Presidente della Regione.
In conclusione, al momento dell'adozione della delibera, il
Consiglio dei ministri poteva discrezionalmente nominare quale
commissario ad acta tanto il Presidente della Regione quanto un altro
soggetto.
6.- Alla luce del quadro legislativo di riferimento e chiarite le
implicazioni dell'evoluzione normativa sulla vicenda in esame, le
censure non sono fondate.
6.1.- Con il primo motivo di ricorso, la Regione Molise lamenta
che la delibera oggetto del conflitto, in assenza di un'attenta
valutazione sullo stato di avanzamento del piano di rientro, avrebbe
determinato, senza valide ragioni costituzionali e in violazione del
principio di ragionevolezza e del buon andamento
dell'amministrazione, nonche' degli artt. 117, terzo comma, e 118
Cost., una compressione delle competenze sia legislative sia
amministrative della Regione nelle materie «tutela della salute» e
«coordinamento della finanza pubblica»; e cio', in particolare,
perche' avrebbe soppresso, peraltro senza perseguire alcun interesse
meritevole di tutela, il collegamento istituzionale tra la struttura
commissariale e l'amministrazione regionale.
Rileva la difesa regionale, infatti, che il Consiglio dei
ministri ha omesso di valutare, da un lato, l'andamento positivo del
processo di rientro dal deficit sanitario, che troverebbe conferma
nel dato, superiore al livello di sufficienza, relativo ai livelli
essenziali di assistenza (d'ora in avanti: LEA); dall'altro, che il
conferimento dell'incarico ad un soggetto interno all'amministrazione
regionale (e nella specie al Presidente della Regione) avrebbe
assicurato un confronto costante con l'amministrazione regionale.
Per tali ragioni, e anche a voler prescindere dall'obbligo di
nomina del Presidente della Regione - che secondo la ricorrente
sarebbe imposto dalla legge - il Consiglio dei ministri avrebbe
dovuto nominare quest'ultimo commissario ad acta.
La tesi della ricorrente non puo' essere accolta.
E' noto che la disciplina dei piani di rientro poggia sul
collegamento stretto fra la verifica economico-finanziaria e la
capacita' della Regione di assicurare i LEA, collegamento che deve
essere reso esplicito attraverso un'analitica quantificazione - anche
per le Regioni che non si trovino in deficit - ai sensi dell'art. 20
del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in
materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di
bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a
norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42)
(sentenze n. 197 del 2019 e n. 51 del 2013). L'inadempimento
regionale, anche rispetto ad uno solo di questi due obiettivi,
giustifica, pertanto, sia (e in origine) l'intervento sostitutivo
dello Stato sia (di conseguenza e dopo l'attivazione del potere
sostitutivo) il mantenimento in vita del commissariamento.
Sulla base di tali presupposti, deve rilevarsi che, nel
commissariamento della Regione Molise, l'esercizio del potere
sostitutivo trova giustificazione nella circostanza che all'allegato
dato positivo inerente ai LEA non corrisponde un risultato positivo
relativo al rientro dal disavanzo economico-finanziario,
confermandosi cosi' la complessa inefficienza del sistema sanitario
regionale.
E' da aggiungere che i dati depositati nel corso dell'udienza
dalla Regione Molise, secondo cui essa avrebbe raggiunto un
"punteggio" pari a 180, collocandosi oltre la soglia di adempienza
nell'erogazione delle prestazioni sanitarie, appaiono equivoci.
Confrontando le due valutazioni compiute in sede di monitoraggio
dello stato di attuazione, si palesa, infatti, una evidente
contraddizione consistente nella separazione del punteggio inerente
all'erogazione delle prestazioni sanitarie dalla negativa valutazione
riguardante i concreti adempimenti previsti dal piano di rientro.
Quest'ultimo non puo' essere inteso se non in modo unitario senza
possibilita' di separazione tra profili essenziali e profili
quali-quantitativi di resa delle prestazioni sanitarie indefettibili
quali i LEA.
Non essendovi obbligo ex lege di nominare il Presidente della
Regione commissario ad acta, da un lato, e sussistendo i presupposti
per instaurare e mantenere il commissariamento della Regione,
dall'altro, deve concludersi che la scelta di far cadere la nomina su
persona diversa dal Presidente della Regione non risulta lesiva delle
attribuzioni regionali.
Tanto piu' che il costante confronto fra amministrazione centrale
e amministrazione periferica, svolto nel Tavolo tecnico per la
verifica degli adempimenti regionali e nel Comitato permanente per la
verifica dei livelli essenziali di assistenza (nonche' la stessa
composizione di detti organismi, improntata a una compenetrazione tra
la componente statale e quella regionale) permette che, nelle fasi di
svolgimento del piano di rientro, le attribuzioni regionali ricevano
adeguata rappresentazione e pertanto tutela (cosi' sentenza n. 200
del 2019), sicche' la scelta di nominare commissario ad acta persona
diversa dal Presidente della Regione non determina, a dispetto di
quanto sostenuto dalla ricorrente, alcuna interruzione del confronto
fra struttura commissariale e amministrazione centrale.
Per le ragioni esposte, la delibera impugnata (e la correlativa
scelta governativa) non e' neppure irragionevole e contraria al
principio di buon andamento dell'amministrazione.
Deve concludersi pertanto per l'infondatezza del motivo di
ricorso.
6.2.- Con il secondo motivo di ricorso, la Regione si duole
dell'illegittimita' della delibera perche' sarebbe stata adottata in
violazione della disciplina costituzionale dell'esercizio dei poteri
sostitutivi e del principio di leale collaborazione, menomando le
attribuzioni costituzionali della ricorrente, conferite dagli artt.
117, terzo comma (in materia di tutela della salute), e 118 Cost. Con
la nomina a commissario ad acta di un soggetto diverso dal Presidente
della Regione sarebbe stato compresso lo spazio di autonomia gia'
riconosciuto alle Regioni, senza verificare ne' se la misura fosse
proporzionata e necessaria ne' se vi fosse un'inerzia nel dare
attuazione al piano di rientro. A seguito dell'adozione della
delibera, peraltro avvenuta senza «neppure richiedere o acquisire il
parere» della Regione, cosi' come imposto dall'art. 2, comma 84,
della legge n. 191 del 2009, la Regione non avrebbe alcun ruolo nella
struttura commissariale, pur se il principio di leale collaborazione
e l'art. 120 Cost. imporrebbero che le Regioni siano specificamente
ed individualmente coinvolte in modo da poter far valere le proprie
ragioni.
Come detto, neppure tali censure possono ritenersi fondate.
L'adozione, l'attuazione e l'esecuzione del piano di rientro, da
un lato, e l'eventuale commissariamento, dall'altro, sono espressioni
di un'unica vicenda, caratterizzata da un costante confronto fra
Governo e Regione (tanto nella fase di adozione del piano quanto
attraverso le verifiche periodiche e il termine di diffida a
provvedere all'adozione o all'attuazione del piano), In essa il
commissariamento rappresenta l'extrema ratio, attivabile solo nel
caso in cui gli obiettivi stabiliti dal piano non riescano a trovare
completa soddisfazione.
Nel caso di specie, vi e' stato un costante confronto fra
amministrazione centrale e amministrazione regionale. Basti
considerare che risale solo a pochi giorni prima dell'adozione della
delibera (e precisamente al 20 novembre 2018) la riunione di verifica
dell'attuazione del piano di rientro.
L'obbligo dell'acquisizione del previo parere, poi, non e'
previsto ne' dall'art. 2, comma 84, della legge n. 191 del 2009, ne'
dalla piu' generale disciplina sul potere sostitutivo (l'art. 8,
comma 1, della legge 5 giugno 2003, n. 131, recante «Disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3»), la quale prevede soltanto che
la Regione venga sentita.
Obbligo, quest'ultimo, che e' stato assolto, poiche' dalla
delibera impugnata risulta che il Consiglio dei ministri ha chiamato
a partecipare alla riunione per la nomina del Commissario ad acta il
Presidente della Regione.
Per quanto riguarda, infine, il coinvolgimento della Regione
nella struttura commissariale e, in specie, nel procedimento di
nomina del commissario ad acta, questa Corte ha gia' avuto modo di
affermare che «le facolta' di audizione e partecipazione della
Regione non si estendono [...] all'individuazione nominativa del
commissario e del subcommissario, la cui scelta spetta in via
esclusiva al Governo. Dal che, anche per tale profilo,
l'insussistenza delle asserite lesioni di competenze regionali»
(sentenza n. 200 del 2019).
Da cio' discende che, nel caso all'esame di questa Corte,
essendosi il Governo conformato alla disciplina costituzionale e non
prevedendo la disciplina legislativa l'automatica nomina del
Presidente della Regione a commissario ad acta, non vi e' stata
violazione della disciplina costituzionale del potere sostitutivo e
del principio di leale collaborazione ne', infine, lesione delle
attribuzioni costituzionali della Regione.
Sono queste le ragioni esposte che inducono a concludere per
l'infondatezza del motivo di ricorso.
6.3.- Non sussiste neppure la violazione del principio del
legittimo affidamento, lamentata dalla Regione con il terzo motivo di
ricorso, con il quale si afferma che la «legittima aspettativa di
continuita'» dell'incarico di commissario ad acta al Presidente della
Regione sarebbe stata «frustrata senza alcuna ragione
giustificativa».
Tenuto conto del non felice esito del previgente assetto
commissariale, come dimostra la circostanza che il commissariamento
perdura da ben oltre un decennio, e della grave situazione del
deficit regionale molisano, al momento dell'adozione della delibera
contestata, ben difficilmente si poteva ritenere sussistente quel
coeso e consolidato quadro nel quale poter iscrivere un qualsivoglia
"affidamento" circa la relativa "stabilizzazione" della posizione
giuridica della Regione.
Sono proprio le ricordate difficolta' nell'attuazione del piano
di rientro che, anzi, danno fondamento e rendono non irragionevole e
sproporzionata la scelta governativa di affidare l'incarico a un
soggetto terzo rispetto all'amministrazione regionale.
6.4.- La difesa regionale denuncia, infine, la violazione degli
artt. 81 e 97 Cost., in riferimento alle attribuzioni costituzionali
riconosciute alla Regione: quest'ultima sarebbe stata gravata di
ulteriori oneri, i quali sarebbero oltretutto ingiustificati e non
conformi al criterio di economicita' desumibile dalle disposizioni
costituzionali invocate, in considerazione del fatto che il
Presidente della Giunta regionale avrebbe potuto adempiere
all'incarico senza costi e in tempi piu' stretti, in ragione
dell'approfondita conoscenza della realta' sulla quale intervenire.
La prospettiva della ricorrente non puo' essere accolta.
I maggiori oneri derivanti dalla nomina di un soggetto esterno
all'amministrazione regionale sono, infatti, una mera conseguenza di
fatto dell'attivazione del potere sostitutivo, la cui disciplina
stabilisce e (pre)determina gli oneri del relativo esercizio. Da cio'
l'infondatezza del motivo di ricorso.
7.- Neppure puo' essere accolta, infine, la richiesta della
Regione di prendere in esame la questione di legittimita'
costituzionale del combinato disposto dell'art. 1, comma 395, della
legge n. 232 del 2016 e dell'art. 2, comma 84-bis, della legge n. 191
del 2009. Secondo la ricorrente, se da tali disposizioni dovesse
ricavarsi l'incompatibilita' tra il ruolo di commissario ad acta e la
carica di Presidente della Regione, risulterebbero violati il
principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., il principio del
buon andamento dell'amministrazione di cui all'art. 97 Cost., nonche'
il principio di leale collaborazione e gli artt. 81, 97, 117, terzo
comma, 118 e 120 Cost.
Contrariamente a quanto deduce - seppur in subordine - la
ricorrente, e come si e' gia' avuto modo di esplicitare nella
ricostruzione del quadro normativo, e' assorbente rilevare che dalle
citate disposizioni non puo' ricavarsi, infatti, la sussistenza della
regola dell'incompatibilita' relativa alla nomina del commissario ad
acta.