ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 1, comma
1, 2, comma 2, lettera a), 3, comma 1, lettera d), 5, commi 1 e 2, 6,
comma 1, 7 e 8 della legge della Regione Basilicata 30 novembre 2018,
n. 45 (Interventi regionali per la prevenzione e il contrasto della
criminalita' e per la promozione della cultura della legalita' e di
un sistema integrato di sicurezza nell'ambito del territorio
regionale), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con
ricorso notificato il 30 gennaio-4 febbraio 2019, depositato in
cancelleria il 5 febbraio 2019, iscritto al n. 15 del registro
ricorsi 2019 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 12, prima serie speciale, dell'anno 2019.
Udito nell'udienza pubblica del 19 novembre 2019 il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera;
udito l'avvocato dello Stato Marco Corsini per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimita' in via principale degli artt. 1, comma 1, 2, comma 2,
lettera a), 3, comma 1, lettera d), 5, commi 1 e 2, 6, comma 1, 7 e
«8, comma 1, lettera c)» (recte: 8, nella parte in cui introduce
l'art. 29-bis, comma 1, lettera c, della legge della Regione
Basilicata 29 dicembre 2009, n. 41, intitolata «Polizia locale e
politiche di sicurezza urbana»), della legge della Regione Basilicata
30 novembre 2018, n. 45 (Interventi regionali per la prevenzione e il
contrasto della criminalita' e per la promozione della cultura della
legalita' e di un sistema integrato di sicurezza nell'ambito del
territorio regionale), per violazione degli artt. 3, 117, secondo
comma, lettere h) e l), della Costituzione.
2.- L'impugnato art. 1, comma 1, della legge reg. Basilicata n.
45 del 2018 enuncia le finalita' generali dell'intervento
legislativo. La disposizione stabilisce che la Regione, «nel rispetto
delle competenze stabilite dall'articolo 117 della Costituzione,
considerando la sicurezza quale bene comune essenziale per uno
sviluppo ordinato e durevole della convivenza civile della comunita'
regionale, concorre allo sviluppo della stessa attraverso interventi
nei settori della prevenzione e della lotta contro la criminalita'
comune e organizzata, anche attraverso iniziative di sostegno alle
vittime della criminalita' e di sensibilizzazione della societa'
civile e delle istituzioni pubbliche, assumendo direttamente
iniziative e concedendo finanziamenti per la realizzazione di
interventi volti a favorire un sistema integrato di sicurezza in
ambito regionale. La Regione promuove altresi' interventi finalizzati
al contrasto del fenomeno delle truffe ai danni della popolazione
anziana».
2.1.- Ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, i settori
interessati dalla disciplina legislativa regionale atterrebbero alla
politica criminale, afferente alla materia «ordine pubblico e
sicurezza», di esclusiva competenza statale ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lettera h), Cost.
La difesa dello Stato riconosce che il decreto-legge 20 febbraio
2017, n. 14 (Disposizioni urgenti in materia di sicurezza delle
citta'), convertito, con modificazioni, nella legge 18 aprile 2017,
n. 48, ha introdotto il concetto di sicurezza integrata, che richiede
forme di collaborazione istituzionale e di coordinamento tra Stato e
Regioni, postulando un loro intervento, ciascuno nel rispettivo
ambito di competenza, in vista dell'attuazione di un sistema unitario
di sicurezza che garantisca il benessere delle comunita'
territoriali.
Cio' nonostante, la difesa statale considera le finalita' della
legge regionale talmente generiche da non consentire l'individuazione
delle competenze regionali coinvolte, sconfinando nelle attivita' di
prevenzione e repressione dei reati di competenza esclusiva dello
Stato.
2.2.- Ai sensi del d.l. n. 14 del 2017, infatti, gli enti
territoriali diversi dallo Stato dovrebbero limitarsi a svolgere
attivita' di promozione della vivibilita' del territorio e del
benessere delle comunita' locali, come la «riqualificazione urbana» e
la «sicurezza nelle periferie».
3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato anche
l'art. 2, comma 2, lettera a), l'art. 3, comma 1, lettera d), e
l'art. 6, comma 1, della menzionata legge regionale.
La prima disposizione e' censurata laddove prevede che tra gli
interventi regionali nei settori della prevenzione e lotta alla
criminalita' rientrino «programmi di attivita' [...] volti ad
accrescere i livelli di sicurezza, a contrastare l'illegalita' e a
favorire l'integrazione nonche' il reinserimento sociale».
La seconda disposizione prevede che al fine di contrastare i
fenomeni di illegalita' e criminalita' comune e organizzata la
Regione Basilicata promuove intese e accordi di collaborazione
istituzionale con organi dello Stato e con altri enti e associazioni.
La terza disposizione infine prevede la promozione da parte della
Regione di politiche attuative di contrasto agli abusi fisici e
psicologici a tutela di soggetti deboli, «quali bambini, anziani,
diversamente abili sia fisici che psichiatrici, ospiti presso
strutture sia pubbliche che private».
3.1.- Per il ricorrente, le tre disposizioni sarebbero generiche,
riguardando, almeno potenzialmente, misure di politica criminale di
competenza statale.
Le Regioni non potrebbero disciplinare settori diversi da quelli
indicati dalle linee generali adottate in sede di Conferenza
unificata su proposta del Ministro dell'interno, ai sensi di quanto
previsto dall'art. 2 del d.l. n. 14 del 2017. In tal senso, la
stipula di intese e accordi con lo Stato dovrebbe riguardare solo
attivita' attinenti alla sicurezza integrata non potendo investire il
contrasto della illegalita' e della criminalita' comune ed
organizzata. La stessa promozione di politiche volte a contrastare
gli abusi fisici e psicologici a danno dei soggetti deboli
riguarderebbe la prevenzione e la repressione dei reati, compito di
esclusiva spettanza statale ai sensi dell'art. 117, secondo comma,
lettera h), Cost.
3.2.- Peraltro, secondo il Presidente del Consiglio dei ministri
l'art. 3, comma 1, lettera d), della legge reg. Basilicata n. 45 del
2018 sarebbe illegittimo anche laddove prevede la possibilita' che la
Regione stipuli accordi e intese con «enti e associazioni afferenti
al terzo settore ovvero a quelli iscritti nei registri regionali del
volontariato e dell'associazionismo di cui alla legge regionale n.
1/2000 [...]». La disposizione risulterebbe discriminatoria rispetto
a quelle associazioni, che, pur operanti sul territorio regionale,
sarebbero iscritte, ai sensi degli artt. 7 e 8 della legge 7 dicembre
2000, n. 383 (Disciplina delle associazioni di promozione sociale),
nel registro nazionale e non in quello regionale. Vi sarebbe dunque
una disparita' di trattamento priva di giustificazione, in contrasto
con l'art. 3 Cost.
4.- Il rimettente ritiene incostituzionale anche l'art. 5, commi
1 e 2, della legge reg. Basilicata n. 45 del 2018.
In virtu' del comma 1, «[l]a Regione promuove iniziative
formative, informative e culturali, nonche' interventi di assistenza
di tipo materiale e di assistenza psicologica, utili a prevenire e a
contrastare i reati che colpiscono la popolazione anziana, con
particolare riferimento ai delitti contro il patrimonio mediante
frode di cui al codice penale».
In base al comma 2, detti interventi «sono realizzati anche in
collaborazione con le forze dell'ordine, a seguito di apposita
stipula d'intesa [...]».
4.1.- Oltre a rilevare una certa genericita' nella formulazione,
la difesa statale ritiene che, dal combinato disposto delle due
norme, derivi un intervento sulla formazione delle forze dell'ordine,
il cui addestramento, trattandosi di corpi di appartenenza statale,
sarebbe di esclusiva spettanza dello Stato, ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lettera h), Cost.
5.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato anche
l'art. 7 della menzionata legge regionale. Secondo il comma 1 di tale
articolo, la Regione «favorisce gli interventi di assistenza e di
aiuto ai familiari degli esercenti un'attivita' imprenditoriale,
commerciale, artigianale o comunque economica, nonche' degli altri
soggetti deceduti, vittime della criminalita', mediante: a)
assistenza legale; b) contributi utili ad affrontare emergenze
economiche causate dal decesso». Il comma 2 impegna la Regione ad
assicurare il patrocinio a proprie spese nei procedimenti penali per
la difesa dei cittadini che, vittime di un delitto contro il
patrimonio o contro la persona, siano accusati di aver commesso un
delitto per eccesso colposo in legittima difesa, ovvero assolti per
la sussistenza dell'esimente della legittima difesa», affidando
altresi' alla Giunta regionale la definizione dei criteri e delle
modalita' per l'accesso al patrocinio.
5.1.- Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, il
citato art. 7 violerebbe le lettere h) e l) dell'art. 117, secondo
comma, Cost.
In particolare, la norma relativa al patrocinio a spese della
Regione invaderebbe gli ambiti relativi alla sicurezza, coinvolgendo
«valutazioni politiche in tema di prevenzione dei reati e di
contrasto alla criminalita'».
La consapevolezza di poter usufruire di un beneficio da parte
dell'autorita' pubblica inciderebbe sulla «percezione che i
consociati hanno circa l'atteggiamento istituzionale della stessa
autorita' pubblica», che figurerebbe «favorevolmente atteggiata
rispetto ad un'ipotesi cui l'ordinamento continua ad attribuire un
disvalore, come il commesso reato».
Verrebbe dunque incoraggiato il ricorso alla giustizia fatta da
se', secondo una scelta, che a prescindere dalla sua possibile
condivisione, attiene ad aspetti di politica generale che non possono
non trovare una disciplina unitaria su tutto il territorio nazionale
(viene richiamata la sentenza n. 172 del 2017).
5.2.- L'art. 7 della legge regionale censurata contrasterebbe
anche con la competenza esclusiva dello Stato in materia di
giurisdizione e disciplina del processo, di cui alla lettera l)
dell'art. 117, secondo comma, Cost.
Ad avviso della difesa statale, non sarebbe possibile
differenziare il sostegno economico alla garanzia della difesa
tecnica sul territorio nazionale. La giurisprudenza di questa Corte
avrebbe gia' affermato simile principio rispetto a leggi della
Regione Veneto, della Regione Liguria e della Regione Puglia (sono
citate le sentenze n. 81 del 2017, n. 172 del 2017 e n. 299 del
2010).
L'Avvocatura generale dello Stato riconosce come la difesa
tecnica sia obbligatoria: non a caso la legge dello Stato prevede la
designazione di un difensore di ufficio qualora la parte non provveda
alla nomina del legale di fiducia, e concede il patrocinio a spese
dello Stato ove la parte non sia in condizioni economiche tali che le
consentano di retribuire il proprio difensore. Al di fuori di questa
ipotesi, non potrebbero essere ammessi «benefici di matrice regionale
che creano trattamenti territoriali diversi» in merito all'esercizio
di un diritto fondamentale del cittadino, come quello di difesa.
6.- Infine, l'art. 8 della legge reg. Basilicata n. 45 del 2018,
nella parte in cui introduce l'art. 29-bis, comma 1, lettera c),
della legge reg. Basilicata n. 41 del 2009 sarebbe illegittimo per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera h), Cost.
La disposizione prevede che, «[a]l fine di assicurare un adeguato
controllo del territorio mediante un piu' efficiente svolgimento
delle funzioni di polizia locale, la Regione promuove, previa intesa
con gli enti locali interessati, interventi diretti [...] c) al
potenziamento delle attivita' di vigilanza nelle aree piu' soggette a
rischio di esposizione ad attivita' criminose».
Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, il controllo
del territorio sarebbe espressione della funzione di pubblica
sicurezza (viene richiamata la sentenza n. 167 del 2010), e la
partecipazione della polizia locale a tale funzione puo' esplicitarsi
solo nell'ambito di piani coordinati redatti in conformita' alle
direttive impartite dal Ministro dell'interno, limitatamente al
territorio urbano in vista dell'incremento dei livelli di sicurezza
nelle citta'.
7.- La Regione Basilicata non si e' costituita in giudizio.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimita' costituzionale degli artt. 1, comma 1, 2, comma 2,
lettera a), 3, comma 1, lettera d), 5, commi 1 e 2, 6, comma 1, 7 e
«8, comma 1, lettera c» (recte: 8, nella parte in cui introduce
l'art. 29-bis, comma 1, lettera c, della legge della Regione
Basilicata 29 dicembre 2009, n. 41, intitolata «Polizia locale e
politiche di sicurezza urbana»), della legge della Regione Basilicata
30 novembre 2018, n. 45 (Interventi regionali per la prevenzione e il
contrasto della criminalita' e per la promozione della cultura della
legalita' e di un sistema integrato di sicurezza nell'ambito del
territorio regionale), per violazione degli artt. 3, 117, secondo
comma, lettere h) e l), della Costituzione.
2.- Prima di esaminare le singole censure avanzate dalla difesa
statale, questa Corte ritiene opportuno premettere alcune
considerazioni in ordine alla materia «ordine pubblico e sicurezza»,
di esclusiva competenza statale ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettera h), Cost., anche alla luce del recente intervento,
realizzato dallo Stato, di cui al decreto-legge 20 febbraio 2017, n.
14 (Disposizioni urgenti in materia di sicurezza delle citta'),
convertito, con modificazioni, nella legge 18 aprile 2017, n. 48.
2.1.- Gia' a partire dal secondo trasferimento di funzioni alle
Regioni, il d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di
cui all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382) ha individuato
espressamente la pubblica sicurezza tra le materie in cui lo Stato
avrebbe conservato il potere di esercitare le corrispondenti funzioni
amministrative.
Al di fuori di tale ambito, l'art. 9 del menzionato d.P.R. ha
stabilito che le Regioni e gli enti locali devono considerarsi
titolari delle funzioni di polizia amministrativa nelle materie ad
essi attribuite o trasferite e nelle materie nelle quali e' delegato
alle Regioni l'esercizio di funzioni amministrative dello Stato e
degli enti pubblici.
E' stata cosi' sancita una «interdipendenza funzionale» (sentenza
n. 77 del 1987), una sorta di parallelismo tra le attivita' di
polizia amministrativa e le materie attribuite agli enti regionali.
Con riguardo alle attivita' relative alla materia «polizia locale
urbana e rurale», di competenza concorrente ai sensi del previgente
art. 117, primo comma, Cost., l'art. 18 del d.P.R. n. 616 del 1977 ha
specificato, con una previsione di portata residuale, che in tale
ambito sono da ricomprendere tutte quelle attivita' di polizia svolte
«esclusivamente nel territorio comunale e che non siano proprie delle
competenti autorita' statali».
Tale ripartizione e' stata poi confermata dal cosiddetto terzo
trasferimento di funzioni: l'art. 159, comma 2, del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59) ha precisato
che le funzioni e i compiti amministrativi relativi all'ordine
pubblico e alla sicurezza pubblica concernono le misure preventive e
repressive dirette al mantenimento dell'ordine pubblico, inteso come
il complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi
pubblici primari sui quali si regge l'ordinata e civile convivenza
nella comunita' nazionale, nonche' alla sicurezza delle istituzioni,
dei cittadini e dei loro beni.
2.2.- In tale quadro, alla vigilia della entrata in vigore della
revisione costituzionale del Titolo V, questa Corte ha confermato la
distinzione tra la «polizia locale urbana e rurale», di competenza
concorrente, e le altre funzioni rientranti nella nozione di polizia
amministrativa, trasferite alle Regioni come funzioni accessorie
rispetto agli ambiti materiali loro attribuiti, da un lato, e le
attribuzioni «attinenti alla sicurezza pubblica, riservate in via
esclusiva allo Stato ex art. 4 del medesimo d.P.R. n. 616 del 1977»,
dall'altro (sentenza n. 290 del 2001).
In particolare, «[l]a funzione di polizia di sicurezza [...]
riguarda [...] le misure preventive e repressive dirette al
mantenimento dell'ordine pubblico e, pertanto, si riferisce alla
attivita' di polizia giudiziaria e a quella di pubblica sicurezza; la
funzione di polizia amministrativa riguarda, diversamente,
l'attivita' di prevenzione e repressione diretta ad evitare danni o
pregiudizi a persone o cose nello svolgimento di attivita' rientranti
nelle materie affidate alla competenza regionale» (sentenza n. 290
del 2001).
La definizione di ordine pubblico e sicurezza «nulla aggiunge
alla tradizionale nozione [...]», che «riserva allo Stato [...] le
funzioni primariamente dirette a tutelare beni fondamentali, quali
l'integrita' fisica o psichica delle persone, la sicurezza dei
possessi ed ogni altro bene che assume primaria importanza per
l'esistenza stessa dell'ordinamento». Non qualsiasi interesse
pubblico alla cui cura siano preposte le pubbliche amministrazioni,
dunque, «ma soltanto quegli interessi essenziali al mantenimento di
una ordinata convivenza civile». Siffatta precisazione «e' necessaria
ad impedire che una smisurata dilatazione della nozione di sicurezza
e ordine pubblico si converta in una preminente competenza statale in
relazione a tutte le attivita' che vanificherebbe ogni ripartizione
di compiti tra autorita' statali di polizia e autonomie locali»
(sentenza n. 290 del 2001).
2.3.- Tali affermazioni sono state riprese dalla giurisprudenza
di questa Corte successiva alla riforma del Titolo V. Ai fini della
ripartizione disciplinata dall'art. 117, secondo comma, lettera h),
Cost. (il quale non a caso esclude, dall'ambito materiale di
competenza statale, la «polizia amministrativa locale»), sono
assegnate allo Stato le funzioni dirette a prevenire e a reprimere
reati, in vista della tutela di «interessi fondamentali, quali
l'integrita' fisica e psichica delle persone, o la sicurezza dei
beni» (da ultimo, tra le tante, sentenza n. 116 del 2019 e, nello
stesso senso, sentenza n. 208 del 2018), tutti ricompresi nella
«ordinata e civile convivenza nella comunita' nazionale» (sentenza n.
148 del 2018).
D'altro canto, questa Corte ha ribadito, sulla scorta di quanto
affermato nella sentenza n. 290 del 2001, la necessita' di delimitare
l'ambito materiale della competenza in questione, affermando che gli
«"interessi pubblici primari" che vengono in rilievo ai fini
considerati sono [...] unicamente gli interessi essenziali al
mantenimento di una ordinata convivenza civile: risultando evidente
come, diversamente opinando, si produrrebbe una smisurata dilatazione
della nozione di sicurezza e ordine pubblico, tale da porre in crisi
la stessa ripartizione costituzionale delle competenze legislative,
con l'affermazione di una preminente competenza statale
potenzialmente riferibile a ogni tipo di attivita'» (sentenza n. 300
del 2011). La potesta' legislativa regionale puo' essere esercitata
non solo per disciplinare generici interessi pubblici, come pure
affermato nella sentenza n. 290 del 2001, ma anche per garantire beni
giuridici fondamentali tramite attivita' diverse dalla prevenzione e
repressione dei reati (sentenza n. 300 del 2011).
Per costante orientamento di questa Corte, allora, l'endiadi
«ordine pubblico e sicurezza», di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera h), Cost., allude a una materia in senso proprio, e cioe' a
una materia oggettivamente delimitata che di per se' non esclude
l'intervento regionale in settori ad essa liminari.
Non a caso l'ordinamento conosce, accanto al nucleo duro della
sicurezza di esclusiva competenza statale, discipline regionali in
settori prossimi ancorche' con essa non coincidenti. La sicurezza
puo' ben assumere una possibile declinazione pluralista, coerente con
la valorizzazione del principio autonomistico di cui all'art. 5 della
Costituzione: ad una sicurezza in «senso stretto» (o sicurezza
primaria) puo' essere affiancata, infatti, una sicurezza «in senso
lato» (o sicurezza secondaria), capace di ricomprendere un fascio di
funzioni intrecciate, corrispondenti a plurime e diversificate
competenze di spettanza anche regionale.
Alle Regioni e' cosi' consentito realizzare una serie di azioni
volte a migliorare le condizioni di vivibilita' dei rispettivi
territori, nell'ambito di competenze ad esse assegnate in via
residuale o concorrente, come, ad esempio, le politiche (e i servizi)
sociali, la polizia locale, l'assistenza sanitaria, il governo del
territorio.
2.4.- Tale ampia accezione di sicurezza e' stata accolta dal
citato d.l. n. 14 del 2017, che all'art. 1 fa esplicito riferimento
al concetto di sicurezza integrata, da intendersi come «l'insieme
degli interventi assicurati dallo Stato, dalle Regioni, dalle
Province autonome di Trento e Bolzano e dagli enti locali, nonche' da
altri soggetti istituzionali, al fine di concorrere, ciascuno
nell'ambito delle proprie competenze e responsabilita', alla
promozione e all'attuazione di un sistema unitario e integrato di
sicurezza per il benessere delle comunita' territoriali» (comma 2).
L'art. 2 del citato decreto-legge ha affidato ad apposite linee
generali, da adottare con accordo sancito in sede di Conferenza
unificata (su proposta del Ministro dell'interno), il compito di
«coordinare, per lo svolgimento di attivita' di interesse comune,
l'esercizio delle competenze dei soggetti istituzionali coinvolti,
anche con riferimento alla collaborazione tra le forze di polizia e
la polizia locale», nei settori di intervento ivi indicati, tenendo
conto della «necessita' di migliorare la qualita' della vita e del
territorio e di favorire l'inclusione sociale e la riqualificazione
socio-culturale delle aree interessate».
2.5.- Il d.l. n. 14 del 2017 ha cosi' contribuito a dare
attuazione all'art. 118, terzo comma, Cost., prevedendo che, in
attuazione delle summenzionate linee generali, Stato, Regioni e
Province autonome possano concludere «specifici accordi per la
promozione della sicurezza integrata, anche diretti a disciplinare
gli interventi a sostegno della formazione e dell'aggiornamento
professionale del personale della polizia locale» (art. 3, comma 1).
Le Regioni e le Province autonome possono altresi' sostenere,
nell'ambito delle proprie competenze e funzioni, iniziative e
progetti volti ad attuare interventi di promozione della sicurezza
integrata nel territorio di riferimento, «ivi inclusa l'adozione di
misure di sostegno finanziario a favore dei comuni maggiormente
interessati da fenomeni di criminalita' diffusa» (art. 3, comma 2).
In tal senso, il menzionato decreto-legge ha disciplinato in
senso ampio e trasversale le «forme di coordinamento» previste
dall'art. 118, terzo comma, Cost., coinvolgendo gli enti regionali
non solo quali terminali delle scelte compiute dallo Stato in materia
di ordine pubblico e sicurezza, ma anche come portatori di interessi
che, ancorche' non direttamente afferenti alla materia di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera h), Cost., sono teleologicamente
connessi alla competenza esclusiva statale.
Nel disegno del legislatore statale, infatti, l'intervento
regionale dovrebbe assicurare le precondizioni per un piu' efficace
esercizio delle classiche funzioni di ordine pubblico, per migliorare
il contesto sociale e territoriale di riferimento, postulando
l'intervento dello Stato in relazione a situazioni non altrimenti
correggibili se non tramite l'esercizio dei tradizionali poteri
coercitivi.
2.6.- Peraltro, secondo quanto previsto dalle «Linee generali
delle politiche pubbliche per la sicurezza integrata (art. 2 del
decreto-legge 20 febbraio 2017, n. 14, convertito, con modificazioni,
dalla legge 18 aprile 2017, n. 48)», approvate nella seduta della
Conferenza unificata del 24 gennaio 2018, le autonomie territoriali
possono dotarsi di «strumenti di "prevenzione situazionale" che [...]
mirano a ridurre le opportunita' di commettere reati unitamente alle
misure volte a sostenere la partecipazione dei cittadini alla
ricostituzione della dimensione comunitaria e al miglioramento
complessivo delle condizioni sociali, abitative e dei servizi
("prevenzione comunitaria") e agli interventi di prevenzione sociale
finalizzati al contenimento dei fattori criminogeni». Proprio
nell'ottica di valorizzare la «prevenzione comunitaria», l'ultimo
punto delle linee generali e' dedicato alla «inclusione sociale», che
richiama la necessita' di interventi finalizzati alla promozione
dell'«uso sociale del territorio», alla coesione sociale, al
contrasto del «sentimento di insicurezza», alla diffusione della
cultura della legalita', alla predisposizione di misure di assistenza
psicologica alle vittime dei reati.
3.- Alla luce di tali premesse, e' possibile esaminare le
questioni poste dalla difesa dello Stato, tenendo conto della
rinnovata declinazione legislativa del concetto di sicurezza, la
quale consente l'intervento delle autonomie regionali purche' queste
si muovano nell'ambito delle competenze che l'art. 117, terzo e
quarto comma, Cost. assegna loro in via concorrente o residuale.
4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l'art.
1, comma 1, della legge reg. Basilicata n. 45 del 2018, che enuncia
le finalita' generali del menzionato intervento normativo, stabilendo
che la Regione, «nel rispetto delle competenze stabilite
dall'articolo 117 della Costituzione, considerando la sicurezza quale
bene comune essenziale per uno sviluppo ordinato e durevole della
convivenza civile della comunita' regionale, concorre allo sviluppo
della stessa attraverso interventi nei settori della prevenzione e
della lotta contro la criminalita' comune e organizzata, anche
attraverso iniziative di sostegno alle vittime della criminalita' e
di sensibilizzazione della societa' civile e delle istituzioni
pubbliche, assumendo direttamente iniziative e concedendo
finanziamenti per la realizzazione di interventi volti a favorire un
sistema integrato di sicurezza in ambito regionale. La Regione
promuove altresi' interventi finalizzati al contrasto del fenomeno
delle truffe ai danni della popolazione anziana».
Ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato si tratterebbe di
una disposizione eccessivamente generica, capace di esondare dalle
competenze regionali per abbracciare la materia «ordine pubblico e
sicurezza» assegnata, dalla Costituzione, allo Stato.
4.1.- La questione non e' fondata.
Si tratta di una norma - per cosi' dire - programmatica: la sua
portata precettiva deve essere declinata alla luce dei singoli
interventi disciplinati dalla legge. In tal senso, pur scontando una
certa vaghezza, le azioni elencate non possono dirsi di per se'
contrarie alla ripartizione costituzionale di competenze, posto che,
almeno prima facie, evocano ambiti riconosciuti alle Regioni dalla
stessa disciplina statale contenuta nel d.l. n. 14 del 2017, come
specificata dalle menzionate linee generali approvate in Conferenza
unificata.
4.1.1.- Per un verso, infatti, l'impugnato art. 1, comma 1, si
riferisce ad attivita' di promozione socio-culturale non esorbitanti
dalle attribuzioni regionali (ex plurimis, sentenze n. 116 del 2019 e
n. 208 del 2018); per altro verso, il riferimento ad iniziative di
«prevenzione» e di «lotta» alla criminalita' deve essere riferito ad
attivita' che non comportano l'esercizio di poteri coercitivi o
autoritativi tipici delle funzioni relative all'art. 117, secondo
comma, lettera h), Cost.
5.- Il ricorrente ha censurato, altresi', l'art. 2, comma 2,
lettera a), l'art. 3, comma 1, lettera d), e l'art. 6, comma 1, della
menzionata legge della Regione Basilicata.
Ad avviso della difesa statale, tali disposizioni, nel prevedere,
allo scopo di contrastare i fenomeni d'illegalita' e criminalita'
comune e organizzata, «attivita' [...] volt[e] ad accrescere i
livelli di sicurezza, a contrastare l'illegalita' e a favorire
l'integrazione nonche' il reinserimento sociale», «intese e accordi
di collaborazione istituzionale con gli organi dello Stato» e con
altri «enti e associazioni», nonche' politiche di contrasto agli
abusi fisici e psicologici a tutela di soggetti deboli, «quali
bambini, anziani, diversamente abili sia fisici che psichiatrici,
ospiti presso strutture sia pubbliche che private», riguarderebbero,
almeno potenzialmente, misure di politica criminale in materia di
ordine pubblico e sicurezza. Le Regioni non potrebbero disciplinare
settori diversi da quelli indicati dalle linee generali approvate in
Conferenza unificata su proposta del Ministro dell'interno, ai sensi
di quanto previsto dall'art. 2 del d.l. n. 14 del 2017.
5.1.- Le censure non sono fondate.
Come si e' gia' visto con riferimento all'art. 1, comma 1, della
legge regionale impugnata, le disposizioni censurate alludono ad
interventi relativi a politiche socio-assistenziali di spettanza
regionale. L'art. 2, comma 2, lettera a), prevede, infatti, la
possibilita' di predisporre «programmi di attivita' [...] volti ad
accrescere i livelli di sicurezza, a contrastare l'illegalita' e a
favorire l'integrazione nonche' il reinserimento sociale»; l'art. 6,
comma 1, della stessa legge regionale richiama «politiche attuative
di contrasto» agli abusi fisici e psicologici a tutela di soggetti
deboli, «quali bambini, anziani, diversamente abili sia fisici che
psichiatrici, ospiti presso strutture sia pubbliche che private».
Come ha recentemente ribadito questa Corte in casi analoghi, la
disciplina di un'attivita', per quanto connessa al contrasto di
fenomeni criminali, puo' venire assegnata alla legge regionale se e'
«"tale da poter essere ricondott(a) a materie o funzioni di spettanza
regionale ovvero a interessi di rilievo regionale"» (sentenze n. 208
del 2018 e n. 35 del 2012).
Considerazioni analoghe valgono per l'art. 3, comma 1, lettera
d), della legge reg. Basilicata n. 45 del 2018, laddove fa
riferimento ad «intese e accordi di collaborazione istituzionale con
gli organi dello Stato [...] nonche' con enti e associazioni».
Si tratta di norme, dunque, prive di portata lesiva: non e'
sufficiente, infatti, il vago richiamo ai «fenomeni d'illegalita'» e
di «criminalita' comune e organizzata» (art. 3, comma 1, citato) per
generare quelle «interferenze, anche potenziali», con la disciplina
statale di prevenzione e repressione dei reati, alle quali la
giurisprudenza di questa Corte ricollega l'invasione della competenza
legislativa statale di cui all'art. 117, secondo comma, lettera h),
Cost. (sentenze n. 208 del 2018 e n. 35 del 2012).
6.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha poi proposto una
autonoma censura avverso lo stesso art. 3, comma 1, lettera d), della
citata legge regionale, nella parte in cui prevede la possibilita'
che la Regione stipuli accordi e intese con «enti e associazioni
afferenti al terzo settore ovvero a quelli iscritti nei registri
regionali del volontariato e dell'associazionismo di cui alla legge
regionale n. 1/2000 [...]».
La disposizione violerebbe l'art. 3 Cost., risultando
discriminatoria rispetto a quelle associazioni che, pur operanti sul
territorio regionale, sarebbero iscritte, ai sensi degli artt. 7 e 8
della legge 7 dicembre 2000, n. 383 (Disciplina delle associazioni di
promozione sociale), nel registro nazionale e non in quello
regionale.
6.1.- La questione non e' fondata nei termini di seguito
precisati.
E' evidente, infatti, che la norma censurata si riferisce, per un
verso, alle associazioni di volontariato regionale, disciplinate
dalla relativa legge della Regione e, per altro verso, alle
associazioni «afferenti al terzo settore». Poiche' l'espressione
"ovvero", in questo contesto, assume un valore disgiuntivo e non
meramente esplicativo, la disposizione impugnata non puo' non
riferirsi anche alle associazioni iscritte al registro nazionale di
cui agli artt. 45 e seguenti del decreto legislativo 3 luglio 2017,
n. 117, recante «Codice del Terzo settore, a norma dell'articolo 1,
comma 2, lettera b), della legge 6 giugno 2016, n. 106».
L'asserito effetto discriminatorio argomentato dall'Avvocatura
generale dello Stato e' dunque insussistente, non avendo la difesa
dello Stato tenuto in considerazione la duplice categoria associativa
coinvolta nella stipula di accordi di collaborazione con la Regione.
7.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato anche
l'art. 5, commi 1 e 2, della legge reg. Basilicata n. 45 del 2018.
Tali disposizioni, nel consentire alla Regione di promuovere
iniziative formative, informative e culturali, nonche' interventi di
assistenza di tipo materiale e di assistenza psicologica, utili a
prevenire e a contrastare i reati che colpiscono la popolazione
anziana, «anche in collaborazione con le forze dell'ordine, a seguito
di apposita stipula d'intesa», disciplinerebbero la formazione delle
forze dell'ordine, il cui addestramento, trattandosi di corpi di
appartenenza statale, sarebbe di esclusiva spettanza dello Stato, ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera h), Cost.
7.1.- La questione non e' fondata.
La censura muove dall'erroneo presupposto ermeneutico che le
iniziative formative, di cui alla disposizione censurata, siano
dirette alle forze di polizia. Al contrario, da una lettura
complessiva del dato normativo, si desume che i destinatari delle
iniziative sono da rinvenire nella popolazione anziana, tra cui
possono annoverarsi individui deboli e potenzialmente vulnerabili,
che la Regione si premura di assistere e rendere edotti, anche in
collaborazione con le forze di polizia, circa i rischi derivanti da
possibili attivita' a loro danno costituenti fatti di reato.
7.2.- In ogni caso, il legislatore regionale e' intervenuto in
una prospettiva di prevenzione sociale, che e' confermata dal
carattere eventuale della partecipazione delle forze di polizia: la
Regione, infatti, realizza gli interventi sopra menzionati «anche» in
collaborazione con le forze dell'ordine, previa stipula di una
intesa. E' evidente che, laddove non vi sia un concorso di volonta'
tra la Regione e i soggetti preposti alle funzioni di pubblica
sicurezza, questi non saranno tenuti a partecipare alle attivita'
formative.
La disciplina legislativa, da questo punto di vista, e' diretta,
anzitutto, alla amministrazione regionale e locale, che e' chiamata a
coinvolgere, nella predisposizione delle iniziative di cui sopra, le
forze di polizia, le quali restano pur sempre non obbligate a
prestare il proprio ausilio ai programmi predisposti dalla Regione.
Escluso il coinvolgimento necessario delle forze di polizia,
resta conseguentemente da scartare la violazione della competenza
statale di cui all'art. 117, secondo comma, lettera h), Cost.
La disciplina impugnata non e' assimilabile a quelle ipotesi
normative, gia' dichiarate costituzionalmente illegittime, che
richiedevano la partecipazione necessaria ad organi regionali di
rappresentanti dello Stato o comunque dell'autorita' di pubblica
sicurezza (sentenza n. 134 del 2004, in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera g, e all'art. 108, primo comma, Cost.;
sentenza n. 55 del 2001, in relazione ad alcune disposizioni
statutarie della Regione Siciliana).
In una recente decisione, questa Corte si e' pronunciata per la
non fondatezza della questione: infatti, a fronte di una norma
regionale che prevedeva il coinvolgimento facoltativo delle forze di
polizia ad un tavolo di coordinamento per la prevenzione e il
contrasto del bullismo e del cyberbullismo, e' stata riconosciuta la
portata essenzialmente «informativ[a] e conoscitiv[a]» dell'attivita'
in oggetto, anche alla luce del carattere eventuale e facoltativo
della partecipazione dei rappresentanti delle forze di polizia, pur
sempre subordinata ad una «previa intesa con gli enti di
appartenenza» (sentenza n. 116 del 2019).
8.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato anche
l'art. 7 della legge reg. Basilicata n. 45 del 2018, il quale, al
comma 1, stabilisce che la Regione «favorisce gli interventi di
assistenza e di aiuto ai familiari degli esercenti un'attivita'
imprenditoriale, commerciale, artigianale o comunque economica,
nonche' degli altri soggetti deceduti, vittime della criminalita',
mediante: a) assistenza legale; b) contributi utili ad affrontare
emergenze economiche causate dal decesso». Il comma 2 dello stesso
articolo assicura invece il patrocinio a spese della Regione a coloro
che, vittime di un delitto contro il patrimonio o contro la persona,
siano accusati di aver commesso un delitto per eccesso colposo in
legittima difesa, ovvero assolti per la sussistenza dell'esimente
della legittima difesa. Lo stesso comma affida alla Giunta regionale
la definizione, con apposito regolamento, dei criteri e delle
modalita' per l'accesso al patrocinio.
Tale disciplina si porrebbe in contrasto, per un verso, con la
competenza esclusiva in materia di ordine pubblico e sicurezza
assegnata allo Stato dall'art. 117, secondo comma, lettera h), Cost.,
coinvolgendo «valutazioni politiche in tema di prevenzione dei reati
e di contrasto alla criminalita'»; per altro verso, si profilerebbe
una violazione della competenza esclusiva statale in materia di
«giurisdizione e norme processuali», di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost., posto che il sostegno, anche economico,
all'accusato, sia attraverso il difensore d'ufficio sia attraverso il
gratuito patrocinio, attiene alla disciplina del diritto di difesa.
8.1.- In via preliminare, deve essere chiarito come, nonostante
sia stato formalmente impugnato l'intero art. 7 della citata legge
regionale, le censure dell'Avvocatura generale siano rivolte
esclusivamente al comma 2 del menzionato articolo. Per tale ragione,
questa Corte ritiene necessario delimitare l'esame della questione al
solo comma 2 dell'art. 7 della legge reg. Basilicata n. 45 del 2018.
8.2.- La questione e' fondata.
Il comma censurato assicura il patrocinio a spese della Regione
agli «accusati di aver commesso un delitto per eccesso colposo in
legittima difesa» e a coloro che, all'esito di un giudizio, sono
stati «assolti per la sussistenza dell'esimente della legittima
difesa». Si tratta di una ipotesi normativa ben diversa,
all'evidenza, dalla tipologia di prestazioni previste dall'art. 7,
comma 1, della legge reg. Basilicata n. 45 del 2018, che garantisce
la «assistenza legale» ai familiari delle vittime di attivita'
criminosa: questo particolare intervento di supporto, predisposto
dall'amministrazione regionale, non allude a una vera e propria
assistenza processuale in giudizio, ma a una attivita' di consulenza,
di natura stragiudiziale, insuscettibile di tradursi in un patrocinio
processuale.
8.2.1.- Con riferimento al patrocinio a spese della Regione, e'
utile richiamare alcuni precedenti, opportunamente evocati
dall'Avvocatura generale, con cui questa Corte ha scrutinato
fattispecie regionali di portata analoga alla disposizione impugnata.
Con riferimento a una norma della Regione Puglia che garantiva la
tutela legale «[...] agli immigrati presenti a qualunque titolo sul
territorio della regione», questa Corte ha chiarito che simile
disposizione concerneva, «all'evidenza, aspetti [...] riconducibili
all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. [...]. Peraltro,
questa conclusione si impone anche in riferimento alla disciplina del
diritto di difesa dei non abbienti, che le norme statali contemplano
in riferimento al processo penale, civile, amministrativo, contabile
e tributario e negli affari di volontaria giurisdizione, garantendolo
anche allo straniero e all'apolide residente nello Stato (artt. 74 e
seguenti del decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002,
n. 115, recante il "Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia di spese di giustizia"). [...] [N]eppure in
relazione a questo profilo la norma e' riconducibile ad un ambito
materiale di competenza regionale (in particolare, a quello dei
servizi e dell'assistenza sociale), con conseguente illegittimita'
costituzionale della medesima» (sentenza n. 299 del 2010).
Nella sentenza n. 81 del 2017, avente ad oggetto una norma
regionale, in tutto e per tutto simile alla fattispecie oggetto
dell'odierno giudizio, che prevedeva il patrocinio a spese della
Regione «nei procedimenti penali per la difesa dei cittadini
residenti in Veneto da almeno quindici anni che, vittime di un
delitto contro il patrimonio o contro la persona, [fossero] accusati
di eccesso colposo di legittima difesa o di omicidio colposo per aver
tentato di difendere se stessi, la propria attivita', la famiglia o i
beni, da un pericolo attuale di un'offesa ingiusta», questa Corte ha
ribadito le affermazioni contenute nella sentenza n. 299 del 2010.
E', infatti, «il codice di rito penale che stabilisce
l'obbligatorieta' della difesa tecnica nel relativo processo,
prevedendo, in mancanza della designazione di un difensore di
fiducia, la nomina di un difensore d'ufficio e l'obbligo della parte
di retribuirlo, qualora difettino le condizioni per accedere al
gratuito patrocinio (art. 369-bis, del codice di procedura penale).
Quest'ultimo costituisce poi oggetto delle norme statali [...], anche
con riguardo alla persona offesa dal reato; per quest'ultima, le
stesse prevedono, in relazione a determinati reati, il patrocinio
gratuito anche in deroga dei limiti di reddito espressamente
stabiliti (art. 76, comma 4-ter, del d.P.R. n. 115 del 2002)»
(sentenza n. 81 del 2017).
8.2.2.- Infine, nella sentenza n. 172 del 2017, relativa a una
disposizione della Regione Liguria che assicurava il patrocinio a
spese della Regione ai cittadini, «vittime di un delitto contro il
patrimonio o contro la persona, [...] indagati per aver commesso un
delitto per eccesso colposo in legittima difesa, ovvero assolti per
la sussistenza dell'esimente della legittima difesa», questa Corte ha
accolto la questione di legittimita' costituzionale per violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera h), Cost. (ordine pubblico e
sicurezza), ma, in un passaggio della motivazione, ha confermato
incidentalmente come simili norme regionali siano comunque lesive
della competenza esclusiva statale in materia di norme processuali,
ribadendone l'incompatibilita' con l'art. 117, secondo comma, lettera
l), Cost.
8.2.3.- Va, dunque, dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 7, comma 2, della legge reg. Basilicata n. 45 del 2018, per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
La censura relativa all'art. 117, secondo comma, lettera h),
Cost. rimane assorbita.
9.- Resta da esaminare la questione relativa all'art. 8 della
legge reg. Basilicata n. 45 del 2018, nella parte in cui introduce
l'art. 29-bis, comma 1, lettera c), della legge reg. Basilicata n. 41
del 2009.
In base a tale disposizione, «[a]l fine di assicurare un adeguato
controllo del territorio mediante un piu' efficiente svolgimento
delle funzioni di polizia locale», la Regione, previa intesa con gli
enti locali interessati, promuove il «potenziamento delle attivita'
di vigilanza nelle aree piu' soggette a rischio di esposizione ad
attivita' criminose». Ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato,
la disposizione in esame contrasterebbe con la competenza statale
esclusiva in materia di ordine pubblico e sicurezza, attenendo alle
funzioni di controllo del territorio, da annoverare tra i compiti
inerenti alla pubblica sicurezza. La partecipazione della polizia
locale a tale funzione potrebbe esplicitarsi solo nell'ambito di
piani coordinati redatti in conformita' alle direttive impartite dal
Ministro dell'interno.
9.1.- La questione non e' fondata, nei termini di seguito
precisati.
Non vi e' dubbio che la norma, nel rafforzare l'attivita' di
vigilanza svolta dalla polizia locale, possa interferire nelle
attivita' inerenti al controllo del territorio.
Come questa Corte si e' trovata ad affermare con riguardo ad una
norma di una Regione ad autonomia speciale, che affidava alla polizia
locale funzioni di presidio del territorio «al fine di garantire, in
concorso con le forze di polizia dello Stato, la sicurezza urbana
degli ambiti territoriali di riferimento», l'eventuale assegnazione
di compiti attinenti alla pubblica sicurezza, tra cui evidentemente
rientra l'attivita' di pattugliamento del territorio, non puo' essere
decisa unilateralmente dalla Regione, pena l'invasione della
competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettera h), Cost. (sentenza n. 167 del 2010; nello stesso
senso, sentenza n. 35 del 2011).
9.2.- A conferma del principio enunciato da tali decisioni,
militano una serie di riferimenti normativi presenti nel tessuto
dell'ordinamento. Il combinato disposto dei commi 1, lettera c), e 2
dell'art. 5 della legge 7 marzo 1986, n. 65 (Legge-quadro
sull'ordinamento della polizia municipale) prevede che possano essere
assegnati alla polizia municipale compiti ausiliari di pubblica
sicurezza, ma solo su decisione del prefetto, previa comunicazione al
sindaco; la medesima legge stabilisce, all'art. 3, che gli addetti
alla polizia municipale «collaborano, nell'ambito delle proprie
attribuzioni, con le Forze di polizia dello Stato», ma solo «previa
disposizione del sindaco, quando ne venga fatta, per specifiche
operazioni, motivata richiesta dalle competenti autorita'».
Piu' nello specifico, proprio con riguardo al controllo del
territorio, il comma 8 dell'art. 12 del decreto-legge 13 maggio 1991,
n. 152 (Provvedimenti urgenti in tema di lotta alla criminalita'
organizzata e di trasparenza e buon andamento dell'attivita'
amministrativa), convertito, con modificazioni, nella legge 12 luglio
1991, n. 203, assegna al Ministro dell'interno il potere di emanare
direttive «per la realizzazione a livello provinciale, nell'ambito
delle potesta' attribuite al prefetto [...], di piani coordinati di
controllo del territorio da attuarsi a cura dei competenti uffici
della Polizia di Stato e dei comandi provinciali dell'Arma dei
carabinieri e della Guardia di finanza, ai quali possono partecipare,
previa richiesta al sindaco, contingenti dei corpi o servizi di
polizia municipale». In tal senso, e' al Ministro dell'interno e ai
prefetti in ambito provinciale che spetta coinvolgere la polizia
municipale per compiti di controllo del territorio, eventualmente
promuovendo «le iniziative occorrenti per incrementare la reciproca
collaborazione fra gli organi dello Stato, le regioni e le
Amministrazioni locali in materia, anche attraverso la stipula di
protocolli d'intesa o accordi per conseguire specifici obiettivi di
rafforzamento delle condizioni di sicurezza delle citta' e del
territorio extraurbano» (art. 7, comma 3, del decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri 12 settembre 2000, recante «Individuazione
delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative da
trasferire alle regioni ed agli enti locali per l'esercizio delle
funzioni e dei compiti amministrativi in materia di polizia
amministrativa»).
9.3.- Nell'ambito della rinnovata strategia istituzionale volta a
garantire la sicurezza integrata, tuttavia, non e' possibile impedire
alla Regione di sollecitare lo Stato affinche' questo ricalibri la
distribuzione della forza pubblica sul territorio. Non a caso, l'art.
3 del d.l. n. 14 del 2017 prevede la possibilita' che Stato e Regioni
concludano «specifici accordi per la promozione della sicurezza
integrata»; questa stessa Corte ha ammesso che la Regione, seppur
nell'esercizio delle proprie competenze, possa svolgere una
«attivita' di stimolo e d'impulso, nei limiti consentiti, presso i
competenti organi statali, all'adozione di misure volte al
perseguimento del fine della tutela della sicurezza» (sentenza n. 167
del 2010).
In tal senso, la Regione puo' promuovere il potenziamento delle
attivita' di vigilanza ad opera delle forze di polizia locale,
«previa intesa con gli enti locali interessati» (come prevede
l'impugnato art. 29-bis, comma 1, lettera c, della legge reg.
Basilicata n. 41 del 2009), purche' nell'ambito dei piani predisposti
dal Ministro dell'interno.
Cosi' interpretata, la disposizione censurata non viola l'art.
117, secondo comma, lettera h), Cost.