ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 30, 32,
37, 38, 39, 40, 42, 43 e 52 della legge della Regione Basilicata 22
novembre 2018, n. 38 (Seconda variazione al bilancio di previsione
pluriennale 2018/2020 e disposizioni in materia di scadenza di
termini legislativi e nei vari settori di intervento della Regione
Basilicata), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso notificato il 21-29 gennaio 2019, depositato in cancelleria
il 29 gennaio 2019, iscritto al n. 7 del registro ricorsi 2019 e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 8, prima
serie speciale, dell'anno 2019.
Visto l'atto di costituzione della Regione Basilicata;
udito nell'udienza pubblica del 3 dicembre 2019 il Giudice
relatore Daria de Pretis;
uditi l'avvocato dello Stato Francesca Morici per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Nicoletta Pisani per la
Regione Basilicata.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 21-29 gennaio 2019, depositato il
29 gennaio 2019 e iscritto al n. 7 del registro ricorsi per il 2019,
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimita' costituzionale, tra gli altri, degli artt. 30, 32, 37,
38, 39, 40, 42, 43 e 52 della legge della Regione Basilicata 22
novembre 2018, n. 38 (Seconda variazione al bilancio di previsione
pluriennale 2018/2020 e disposizioni in materia di scadenza di
termini legislativi e nei vari settori di intervento della Regione
Basilicata).
2.- Nel terzo motivo di ricorso il Presidente del Consiglio dei
ministri ha impugnato l'art. 30 della legge reg. Basilicata n. 38 del
2018. Tale disposizione introduce l'art. 2-bis nella legge della
Regione Basilicata 30 dicembre 2015, n. 54 (Recepimento dei criteri
per il corretto inserimento nel paesaggio e sul territorio degli
impianti da fonti di energia rinnovabili ai sensi del D.M. 10
settembre 2010), intitolato «Cumulabilita' degli impianti da FER ai
fini della verifica di assoggettabilita' alla VIA».
L'art. 2-bis dispone quanto segue:
«1. Al fine di evitare l'elusione della normativa di tutela
dell'ambiente e di impedire la frammentazione artificiosa di un
progetto di produzione di energia da fonte rinnovabile, di fatto
riconducibile ad un progetto unitario, e/o di considerare un singolo
progetto anche in riferimento ad altri progetti appartenenti alla
stessa categoria localizzati nel medesimo contesto territoriale ed
ambientale, che per l'effetto cumulo determinano il superamento della
soglia dimensionale fissata dall'allegato IV - Parte II del D.Lgs. 3
aprile 2006, n. 152, l'ambito territoriale da considerare, ai sensi
dell'art. 4 del D.Lgs. 3 marzo 2011, n. 28, per la verifica di
assoggettabilita' alla valutazione di impatto ambientale (VIA) e'
definito da una fascia:
- Individuata dal raggio di 1 km misurato a partire dal centro
per le opere puntuali, elevato a 2,00 km nelle aree non idonee
individuate dalla presente legge;
- di 1 km misurato a partire dal perimetro esterno dell'area
occupata per le opere areali, elevato a 2 km nelle aree non idonee ai
sensi della presente legge;
- di 500 metri dall'asse del tracciato per le opere lineari.
2. La sussistenza contemporanea di almeno due delle condizioni di
cui al comma 1 comporta la riduzione al 50% delle soglie relative
alla specifica categoria progettuale riportata nell'allegato IV Parte
II del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152.
3. Sono esclusi dall'applicazione del criterio di cumulo i
progetti previsti da un piano o programma sottoposto alla procedura
di valutazione ambientale strategica (VAS) ed approvato ai sensi
dell'art. 10 del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, nonche' i progetti per
i quali la procedura di verifica di cui all'art. 20 del D.Lgs. 3
aprile 2006, n. 152 e' integrata dalla VAS».
Il ricorrente rileva che l'art. 30, commi 1 e 2 (recte: l'art.
2-bis, commi 1 e 2, della legge reg. Basilicata n. 54 del 2015),
disciplina «l'estensione delle aree nelle quali piu' iniziative
possono integrare casi di cumulo degli impianti FER - Fonte di
energia rinnovabili ai fini della preliminare verifica della
assoggettabilita' a VIA». Tale norma si risolverebbe «in un
ingiustificato aggravio procedimentale» in quanto applicherebbe «alla
preliminare verifica di assoggettabilita' alla VIA cio' che e'
previsto per la sola VIA in modo coerente con il sistema e le soglie
di potenza per l'assoggettamento alla medesima VIA».
Il ricorrente richiama l'art. 4 del decreto legislativo 3 marzo
2011, n. 28 (Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione
dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili, recante modifica e
successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE), il
cui comma 3 dispone che, «[a]l fine di evitare l'elusione della
normativa di tutela dell'ambiente, del patrimonio culturale, della
salute e della pubblica incolumita', fermo restando quanto disposto
dalla Parte quinta del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e
successive modificazioni, e, in particolare, dagli articoli 270, 273
e 282, per quanto attiene all'individuazione degli impianti e al
convogliamento delle emissioni, le Regioni e le Province autonome
stabiliscono i casi in cui la presentazione di piu' progetti per la
realizzazione di impianti alimentati da fonti rinnovabili e
localizzati nella medesima area o in aree contigue sono da valutare
in termini cumulativi nell'ambito della valutazione di impatto
ambientale».
L'aggravio procedimentale sarebbe poi «acuito dalla previsione di
cui al comma 2 dell'art. 30 [recte: comma 2 dell'art. 2-bis della
legge reg. Basilicata n. 54 del 2015] dove le soglie sono dimezzate
in caso di ricorrenza di due delle condizioni previste al comma n.
1».
La norma regionale impugnata contrasterebbe, dunque, «con
l'esigenza di uniformita' normativa sotto il profilo della tutela
ambientale [...] e sotto il profilo dell'autorizzazione degli
impianti alimentati a fonte rinnovabile», violando l'art. 117,
secondo comma, lettera s), e terzo comma (con riferimento alla
materia dell'energia), della Costituzione.
3.- Nel quarto motivo di ricorso il Presidente del Consiglio dei
ministri impugna l'art. 32 della legge reg. Basilicata n. 38 del
2018.
Tale disposizione sostituisce l'art. 6 della legge della Regione
Basilicata 26 aprile 2012, n. 8 (Disposizioni in materia di
produzione di energia da fonti rinnovabili), come gia' modificato
dall'art. 6 della legge della Regione Basilicata 11 settembre 2017,
n. 21 (Modifiche ed integrazioni alle leggi regionali 19 gennaio
2010, n. 1 "Norme in materia di energia e piano di indirizzo
energetico ambientale regionale - d.lgs. n. 152 del 3 aprile 2006 -
legge regionale n. 9/2007; 26 aprile 2012, n. 8 "Disposizioni in
materia di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili" e 30
dicembre 2015, n. 54 "Recepimento dei criteri per il corretto
inserimento nel paesaggio e sul territorio degli impianti da fonti di
energia rinnovabili ai sensi del D.M. 10 settembre 2010"), con il
seguente:
«Articolo 6
Limiti all'utilizzo della PAS per gli impianti eolici e
fotovoltaici
1. Ai fini della sicurezza nonche' della tutela territoriale ed
ambientale, la costruzione e l'esercizio degli impianti di produzione
di energia elettrica da fonti rinnovabili con potenza nominale non
superiore a 200 kW e' consentita nel rispetto delle condizioni e
prescrizioni di seguito riportate:
a) impianti eolici
a.1) devono rispettare le indicazioni riportate nel paragrafo
1.2.2. "Gli impianti di piccola generazione" dell'Appendice A del
P.I.E.A.R.;
a.2) parere paesaggistico favorevole rilasciato dalla Regione
sulla compatibilita' dell'impianto con l'area interessata, se
classificata non idonea dalla L.R. 30 dicembre 2015, n. 54;
a.3) devono avere una distanza dagli altri impianti eolici o
impianti FER presenti, ovvero autorizzati, non inferiore ad 1 km
misurato tra i punti piu' vicini del perimetro dell'area occupata
dall'impianto;
b) impianti solari di conversione fotovoltaica
b.1) devono rispettare le indicazioni riportate nel paragrafo
2.2.2. "Procedure per la costruzione e l'esercizio degli impianti
fotovoltaici di microgenerazione" dell'Appendice A del P.I.E.A.R.;
b.2) parere paesaggistico favorevole rilasciato dalla Regione
sulla compatibilita' dell'impianto con l'area interessata, se
classificata non idonea dalla L.R. 30 dicembre 2015, n. 54.
b.3) devono avere una distanza dagli altri impianti fotovoltaici
o impianti FER presenti, ovvero autorizzati, non inferiore ad 1 km
misurato tra i punti piu' vicini del perimetro dell'area occupata
dall'impianto;
b.4) devono avere la disponibilita' di un suolo la cui estensione
sia pari o superiore a 3 volte la superficie del generatore
fotovoltaico, attraverso l'asservimento di particelle catastali
contigue, sul quale non potra' essere realizzato altro impianto di
produzione di energia da qualunque tipo di fonte rinnovabile.
2. Qualora i progetti di due o piu' impianti eolici ovvero
fotovoltaici siano riconducibili ad un solo soggetto, sia esso
persona fisica o giuridica, ovvero siano riconducibili allo stesso
centro decisionale ai sensi dell'articolo 2359 del Codice Civile o
per qualsiasi altra relazione sulla base di univoci elementi che
fanno presupporre la costituzione di un'unica centrale eolica ovvero
fotovoltaica, si trovino nelle condizioni di cui al comma 1 del
presente articolo, saranno assoggettati cumulativamente ad una
autorizzazione regionale, rilasciata ai sensi e per gli effetti
dell'art. 12 del D.Lgs. 29 dicembre 2003, n. 387, nel caso in cui:
- abbiano una potenza complessiva superiore a 200 kW;
- siano reciprocamente posti rispetto ad altri ad una distanza
inferiore ad 1 Km valutata a partire dal centro di ciascun
aerogeneratore».
3.1.- Il ricorrente premette che il nuovo art. 6 della legge reg.
Basilicata n. 8 del 2012 fissa in 200 kW la soglia di potenza
nominale massima entro la quale e' possibile ricorrere per gli
impianti eolici e fotovoltaici alla procedura abilitativa
semplificata (PAS), nell'esercizio del potere (attribuito alle
regioni dal d.lgs. n. 28 del 2011) di elevare tale soglia fino a 1
MW.
La medesima disposizione regionale, nella parte in cui prevede,
alle lettere a.3) e b.3) del comma 1, una distanza minima tra i
predetti impianti e gli altri impianti eolici o fotovoltaici (o altri
impianti da fonti rinnovabili - FER - presenti ovvero autorizzati)
«non inferiore ad 1 km misurato tra i punti piu' vicini del perimetro
dell'area occupata dall'impianto» violerebbe l'art. 117, terzo comma,
Cost., in quanto la condizione di accesso alla PAS cosi' introdotta
contrasterebbe con i principi fondamentali nella materia «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», attribuita alla
competenza legislativa concorrente dello Stato.
Tali principi fondamentali sarebbero dettati, nell'ambito della
disciplina delle procedure per l'autorizzazione degli impianti di
produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, dalle seguenti
norme statali di riferimento:
- l'art. 12, comma 10, del decreto legislativo 29 dicembre 2003,
n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla
promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche
rinnovabili nel mercato interno dell'elettricita'), alla cui stregua
«[i]n Conferenza unificata, su proposta del Ministro delle attivita'
produttive, di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela
del territorio e del Ministro per i beni e le attivita' culturali, si
approvano le linee guida per lo svolgimento del procedimento di cui
al comma 3 [id est, il procedimento di autorizzazione unica cui sono
soggetti la costruzione e l'esercizio degli impianti di produzione di
energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili, gli interventi di
modifica, potenziamento, rifacimento totale o parziale e
riattivazione, come definiti dalla normativa vigente, nonche' le
opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione e
all'esercizio degli impianti stessi]. Tali linee guida sono volte, in
particolare, ad assicurare un corretto inserimento degli impianti,
con specifico riguardo agli impianti eolici, nel paesaggio. In
attuazione di tali linee guida, le regioni possono procedere alla
indicazione di aree e siti non idonei alla installazione di
specifiche tipologie di impianti. Le regioni adeguano le rispettive
discipline entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore delle
linee guida. In caso di mancato adeguamento entro il predetto
termine, si applicano le linee guida nazionali»;
- il paragrafo 1.2 del decreto ministeriale 10 settembre 2010,
adottato in attuazione del citato art. 12, comma 10, del d.lgs. n.
387 del 2003 e recante «Linee guida per l'autorizzazione degli
impianti alimentati da fonti rinnovabili», secondo cui «[l]e sole
Regioni e le Province autonome possono porre limitazioni e divieti in
atti di tipo programmatorio o pianificatorio per l'installazione di
specifiche tipologie di impianti alimentati a fonti rinnovabili ed
esclusivamente nell'ambito e con le modalita' di cui al paragrafo
17»;
- il paragrafo 17.1 delle stesse linee guida, richiamato al
precedente paragrafo 1.2, che recita: «Al fine di accelerare l'iter
di autorizzazione alla costruzione e all'esercizio degli impianti
alimentati da fonti rinnovabili, in attuazione delle disposizioni
delle presenti linee guida, le Regioni e le Province autonome possono
procedere alla indicazione di aree e siti non idonei alla
installazione di specifiche tipologie di impianti secondo le
modalita' di cui al presente punto e sulla base dei criteri di cui
all'Allegato 3. L'individuazione della non idoneita' dell'area e'
operata dalle Regioni attraverso un'apposita istruttoria avente ad
oggetto la ricognizione delle disposizioni volte alla tutela
dell'ambiente, del paesaggio, del patrimonio storico e artistico,
delle tradizioni agroalimentari locali, della biodiversita' e del
paesaggio rurale che identificano obiettivi di protezione non
compatibili con l'insediamento, in determinate aree, di specifiche
tipologie e/o dimensioni di impianti, i quali determinerebbero,
pertanto, una elevata probabilita' di esito negativo delle
valutazioni, in sede di autorizzazione. Gli esiti dell'istruttoria,
da richiamare nell'atto di cui al punto 17.2, dovranno contenere, in
relazione a ciascuna area individuata come non idonea in relazione a
specifiche tipologie e/o dimensioni di impianti, la descrizione delle
incompatibilita' riscontrate con gli obiettivi di protezione
individuati nelle disposizioni esaminate».
Le linee guida adottate con il d.m. 10 settembre 2010
costituirebbero norme secondarie che completano in settori
squisitamente tecnici la normativa primaria, formando con essa «un
corpo unico», destinato a individuare le specifiche tecniche che mal
si conciliano con il contenuto di un atto legislativo e che
necessitano di applicazione uniforme in tutto il territorio nazionale
(e' citata la sentenza di questa Corte n. 99 del 2012).
Ad avviso del ricorrente, in base alla giurisprudenza
costituzionale in subiecta materia e' consentito alle regioni
soltanto individuare, caso per caso, «aree e siti non idonei» con
specifico riguardo alle diverse fonti e alle diverse taglie di
impianto, in via di eccezione e solo se necessario per proteggere
interessi costituzionalmente rilevanti, mentre al legislatore
regionale non sarebbe permesso di stabilire limiti generali, specie
nella forma di distanze minime. Cio' contrasterebbe con il principio
fondamentale di massima diffusione delle fonti di energia
rinnovabili, stabilito dal legislatore statale in conformita' alla
normativa dell'Unione europea (sono citate le sentenze di questa
Corte n. 69 del 2018 e n. 13 del 2014, che hanno dichiarato
l'illegittimita' costituzionale di disposizioni regionali
prescrittive di distanze minime per la costruzione e collocazione di
impianti a fonte rinnovabile applicabili in via generale sul
territorio regionale).
Il principio di massima diffusione delle fonti di energia
rinnovabili deriverebbe in particolare dalla direttiva n. 2001/77/CE
del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 settembre 2001, sulla
promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche
rinnovabili nel mercato interno dell'elettricita' e dalla direttiva
n. 2009/28/CE sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti
rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle
direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE, in attuazione delle quali sono
stati emanati il d.lgs. n. 387 del 2003, il d.lgs. n. 28 del 2011 e
le linee guida di cui al d.m. 10 settembre 2010.
La soluzione adottata dalla Regione Basilicata con la norma
impugnata, nello stabilire in via generale distanze minime non
previste dalla normativa statale, destinate a limitare gli impianti
da fonti energetiche rinnovabili senza istruttoria e valutazione in
concreto dei luoghi nell'ambito del procedimento amministrativo, come
richiedono i principi di efficacia, imparzialita', pubblicita' e
trasparenza di cui all'art. 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241
(Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e diritto di
accesso ai documenti amministrativi), violerebbe i citati principi e
non permetterebbe un'adeguata tutela dei molteplici interessi
coinvolti. Solo nella sede procedimentale prevista al paragrafo 17.1
delle citate linee guida, sarebbe possibile individuare la non
idoneita' delle aree attraverso la valutazione di tutti i pertinenti
interessi pubblici, e in particolare di quelli della salute, del
paesaggio, dell'ambiente e dell'assetto urbanistico del territorio,
in presenza dei quali il principio di massima diffusione degli
impianti di energia a fonte rinnovabile potrebbe subire un'eccezione
(sono citate le sentenze di questa Corte n. 13 del 2014 e n. 224 del
2012).
Per le stesse ragioni la norma regionale impugnata violerebbe
anche l'art. 97 Cost., e segnatamente i principi di legalita' e di
buon andamento dell'amministrazione, nonche' l'art. 117, primo comma,
Cost., per contrasto con le richiamate direttive comunitarie, e
ancora l'art. 117, terzo comma, Cost., per contrasto con i principi
fondamentali nella materia «tutela della salute», assegnata alla
regione in regime di competenza ripartita.
3.2.- L'art. 32 della legge reg. Basilicata n. 38 del 2018 e'
impugnato anche nella parte in cui introduce la lettera b.4) nel
comma 1 del nuovo art. 6 della legge reg. Basilicata n. 8 del 2012,
ove e' previsto, quale ulteriore condizione per la costruzione e
l'esercizio degli impianti FER con potenza nominale non superiore a
200 kW, che gli impianti solari di conversione fotovoltaica «devono
avere la disponibilita' di un suolo la cui estensione sia pari o
superiore a 3 volte la superficie del generatore fotovoltaico,
attraverso l'asservimento di particelle catastali contigue, sul quale
non potra' essere realizzato altro impianto di produzione di energia
da qualunque tipo di fonte rinnovabile».
La norma violerebbe in primo luogo l'art. 117, terzo comma,
Cost., in quanto, ledendo il «principio cardine in materia
richiamato», introdurrebbe un aggravamento ingiustificato degli oneri
a carico dell'operatore anche sotto il profilo del divieto di altre
iniziative nell'area, in contrasto con l'art. 12, comma 10, del
d.lgs. n. 387 del 2003 e con il paragrafo 1.2 delle citate linee
guida di cui al d.m. 10 settembre 2010, che rinvia, come visto, al
successivo paragrafo 17 per le modalita' di individuazione delle aree
non idonee.
Essa violerebbe altresi' l'art. 41 Cost. «sulla liberta' di
iniziativa economica privata» e l'art. 117, primo comma, Cost., «in
riferimento all'art. 1 del D.Lgs. n. 79/1999, che sancisce, in
attuazione della Direttiva 96/92/CE, la liberalizzazione del mercato
elettrico, ivi comprese le attivita' di produzione di energia
elettrica».
3.3.- Il ricorrente impugna inoltre l'art. 32, comma 2, della
legge reg. Basilicata n. 38 del 2018 la' dove abroga e sostituisce
l'art. 6, comma 2, della legge reg. Basilicata n. 8 del 2012,
prevedendo che devono essere assoggettati cumulativamente a una sola
autorizzazione regionale, rilasciata ai sensi dell'art. 12 del d.lgs.
n. 387 del 2003, i progetti di due o piu' impianti eolici o
fotovoltaici che, singolarmente considerati, hanno potenza inferiore
a 200 kW, «qualora [...] siano riconducibili ad un solo soggetto, sia
esso persona fisica o giuridica, ovvero siano riconducibili allo
stesso centro decisionale ai sensi dell'articolo 2359 del Codice
Civile o per qualsiasi altra relazione sulla base di univoci elementi
che fanno presupporre la costituzione di un'unica centrale eolica
ovvero fotovoltaica [...]».
La norma violerebbe gli artt. 97 e 117, primo e terzo comma,
Cost., in quanto, introducendo «un vincolo per l'applicazione della
PAS in ragione di un criterio estremamente soggettivo e generico,
riferito a una relazione anche di fatto, non suscettibile di
riscontro», oltre a rivelare i profili di illegittimita' gia'
richiamati in tema di distanze tra gli impianti, porrebbe limitazioni
al regime abilitativo non previste dal d.lgs. n. 387 del 2003 e dal
d.lgs. n. 28 del 2011, in contrasto con i principi fondamentali
dettati dallo Stato in materia di «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia».
4.- Nel quinto motivo di ricorso il Presidente del Consiglio dei
ministri ha impugnato l'art. 37 della legge reg. Basilicata n. 38 del
2018, il quale aggiunge il comma 5 nell'art. 14 della legge reg.
Basilicata n. 8 del 2012, stabilendo quanto segue: «Dalla data della
comunicazione ai comuni interessati dell'avviso di avvio del
procedimento per il rilascio dell'autorizzazione unica regionale di
cui all'art. 12 del D.Lgs. n. 387/2003, e' sospesa ogni
determinazione comunale in ordine alle domande di permesso di
costruire, nonche' di Procedura Abilitativa Semplificata (PAS),
nell'ambito delle aree potenzialmente impegnate che nel caso di
impianti eolici sono individuate dal perimetro virtuale ottenuto
congiungendo le pale degli aerogeneratori esterni, mentre per le
altre tipologie di impianti circoscritta dal perimetro esterno
dell'impianto, fino alla conclusione del procedimento autorizzativo.
In ogni caso la misura di salvaguardia perde efficacia decorsi i
termini previsti dal D.Lgs. n. 28/2011 a partire dalla data della
comunicazione dell'avvio del procedimento, salvo il caso in cui la
Regione ne disponga per lo stesso fine, per una sola volta, la
proroga non superiore ad un anno per sopravvenute esigenze
istruttorie e procedimentali relative al rilascio del provvedimento
autorizzativo».
Il ricorrente osserva che tale norma «introduce una moratoria per
le PAS», fino alla fine del procedimento di autorizzazione unica
regionale, in relazione alle aree impegnate da progetti presentati
per l'autorizzazione stessa. La disposizione de qua violerebbe «i
principi fondamentali che disciplinano il regime abilitativo degli
impianti tra i quali il termine di conclusione dei procedimenti di
cui all'art. 12, comma 4, del D.Lgs. n. 387/2003»: tale norma statale
sarebbe ispirata alla semplificazione amministrativa e
rappresenterebbe principio fondamentale della materia (vengono citate
le sentenze di questa Corte n. 168 del 2010, n. 282 del 2009 e n. 364
del 2006), applicabile anche nel caso delle autorizzazioni
semplificate. Di qui la violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.
Inoltre l'art. 37 si porrebbe in contrasto anche con la citata
direttiva n. 2009/28/CE sulla promozione dell'uso dell'energia
rinnovabile, e con il d.lgs. n. 28 del 2011, recante attuazione della
direttiva stessa, in quanto le moratorie per l'abilitazione degli
impianti a fonte rinnovabile violerebbero l'art. 117, primo comma,
Cost., «per il favor che le Direttive europee e gli Accordi
riconoscono alla massima diffusione delle fonti rinnovabili».
5.- Il sesto motivo di ricorso ha per oggetto gli artt. 38, 39 e
40 della legge reg. Basilicata n. 38 del 2018, che modificano,
rispettivamente, i paragrafi 1.2.1., 1.2.2. e 2.2.2. dell'Appendice A
del piano di indirizzo energetico ambientale regionale (PIEAR)
approvato con la legge della Regione Basilicata 19 gennaio 2010, n. 1
(Norme in materia di energia e Piano di Indirizzo Energetico
Ambientale Regionale. D.Lgs. n. 152 del 3 aprile 2006 L.R. n.
9/2007).
Tali disposizioni sono impugnate nella parte in cui «contengono
varie prescrizioni sulle distanze, rispettivamente, in relazione a
"impianti di grande generazione", a "impianti di piccola generazione"
e a "impianti fotovoltaici di microgenerazione"».
Esse violerebbero gli artt. 97 e 117, terzo comma, Cost. per le
stesse ragioni dedotte con riferimento all'art. 6, comma 1, lettere
a.3) e b.3), della legge reg. Basilicata n. 8 del 2012, nel testo
introdotto dall'art. 32 della legge reg. Basilicata n. 38 del 2018,
in tema di distanze che gli impianti eolici e fotovoltaici con
potenza massima non superiore a 200 kW devono rispettare dagli altri
impianti per consentire l'utilizzo della PAS.
Secondo il ricorrente, anche le previsioni contenute negli artt.
38, 39 e 40 che introducono limiti generali per la collocazione degli
impianti eolici e fotovoltaici, nella forma di distanze minime
valevoli sull'intero territorio regionale senza istruttoria e
valutazione in concreto dei luoghi in sede procedimentale, si
porrebbero in contrasto sia con i principi fondamentali delle materie
a competenza ripartita «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia» e «tutela della salute», contenuti nell'art.
12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003 e nei paragrafi 1.2 e 17.1
delle linee guida approvate con il d.m. 10 settembre 2010, sia con il
principio di legalita' e di buon andamento dell'amministrazione, non
essendo garantita l'imparzialita' della scelta e il perseguimento,
nel modo piu' adeguato ed efficace, dell'interesse primario.
5.1.- Nel successivo motivo di ricorso, identificato anch'esso
con il numero 6, e' impugnato l'art. 42 della legge reg. Basilicata
n. 38 del 2018, secondo cui «le disposizioni di cui agli articoli 29,
30, 31, 34 e 36 si applicano anche ai procedimenti pendenti», nella
parte in cui si riferisce all'art. 30.
Richiamate le ragioni poste a fondamento dell'impugnazione di
tale ultima disposizione, il ricorrente lamenta che la sua immediata
applicazione ai procedimenti in corso consentirebbe di derogare
immediatamente «al sistema nazionale» in una materia di competenza
legislativa concorrente «ai sensi dell'art. 117, comma 3, della
Costituzione, quale quella del governo del territorio».
6.- Nel settimo motivo di ricorso il Presidente del Consiglio dei
ministri impugna gli artt. 43 e 52 della legge reg. Basilicata n. 38
del 2018. Il primo reca integrazioni all'allegato A della legge reg.
Basilicata n. 54 del 2015. Tale allegato indica i siti «non idonei»
all'installazione di impianti alimentati da fonti rinnovabili. La
norma introdotta dall'art. 43 stabilisce che «[i] Buffer di cui al
punto 1.2 Beni monumentali 1.4 Beni paesaggistici: in riferimento a
laghi ed invasi artificiali, fiumi, torrenti e corsi d'acqua, centri
urbani, centri storici, 2.4 Rete Natura 2000, cosi' come individuati
e definiti nell'Allegato A della legge regionale n. 54/2015 e
ss.mm.ii., trovano applicazione esclusivamente nelle aree
territoriali visibili dal bene monumentale vincolato se l'impianto
FER in progetto non risulta in correlazione visiva con lo stesso bene
vincolato da punti di vista privilegiati» .
Secondo il ricorrente, «[l]'attuazione delle previsioni contenute
nell'art. 43 [...] riduce drasticamente l'applicazione dei "Buffer"»,
limitando «l'applicazione di tutte le aree "Buffer", a prescindere
dalla natura delle medesime, a due circostanze: 1) che intorno
dell'area di "Buffer" medesima sia presente un bene monumentale; 2)
che l'impianto FER sia in "correlazione visiva con lo stesso bene
vincolato da punti di vista privilegiati"». Tali circostanze
sarebbero «in contrasto con i principi ispiratori posti alla base
della individuazione delle "aree non idonee" stabiliti dall'Allegato
3 (paragrafo 17)» delle linee guida del 2010. L'applicazione «del
parametro della "correlazione visiva" con un bene vincolato» sarebbe,
infatti, «assolutamente strumentale alla significativa riduzione
della natura e specificita' delle diverse categorie di aree ritenute
particolarmente sensibili e/o vulnerabili alle trasformazioni
territoriali o del paesaggio, elencate nell'Allegato 3 del su citato
Decreto del 2010».
Inoltre, l'art. 43 vanificherebbe «l'istruttoria condotta dal
Ministero dei Beni e delle Attivita' Culturali, di concerto con la
Regione Basilicata, che ha portato alla definizione delle aree di
"Buffer" di cui agli allegati A e C e agli elaborati di cui
all'allegato B» della legge reg. Basilicata n. 54 del 2015.
L'art. 52 della legge reg. Basilicata n. 38 del 2018 stabilisce
quanto segue: «1. E' definita area attinente ad un parco eolico la
porzione di territorio delimitato dalla poligonale chiusa e non
intrecciata ottenuta collegando tra loro gli aerogeneratori piu'
esterni del parco stesso. 2. I progetti di ottimizzazione di un parco
eolico, che non comportano un aumento della potenza elettrica
complessiva del progetto originario (compresi gli spostamenti di
viabilita' interna al parco eolico, spostamenti di elettrodotti di
servizio, spostamento di aereogeneratori, cambio
dell'aereogeneratore, ecc.), previsti all'interno dell'area
attinente, come definita al precedente comma 1, sono considerati
varianti non sostanziali a condizione che l'area attinente al Parco
eolico si riduca e che le aree interessate dalle modifiche siano
nella disponibilita' del soggetto proponente il parco eolico».
Secondo il ricorrente, tale norma interverrebbe su una materia
«gia' ampiamente regolamentata dalla legislazione statale con il
D.Lgs. n. 152 del 2006» e stabilirebbe «un nuovo criterio per la
definizione della sostanzialita' delle varianti ai parchi eolici,
che, sostituendosi ai criteri elencati nell'allegato V alla parte II
del medesimo D.Lgs. n. 152/2006, crea conflitti normativi e
incertezze applicative, soprattutto nei procedimenti di verifica di
assoggettabilita' a VIA statale di cui all'art. 19 del D.Lgs. citato
che [...] riguarda anche gli impianti eolici di potenza superiore ai
30 MW».
Gli impugnati artt. 43 e 52 rappresenterebbero una
«contraddittorieta' interna» rispetto alle altre disposizioni della
stessa legge regionale e «un mancato rispetto degli impegni assunti
con la sottoscrizione del Protocollo di Intesa per la elaborazione
del Piano Paesaggistico Regionale, stipulato ai sensi dell'articolo
143, comma 2, del D.Lgs. n. 42 del 2004, tra il Ministero dei Beni e
delle Attivita' Culturali, il Ministero dell'Ambiente [...] e la
Regione Basilicata, in data 14 settembre 2011». In definitiva, essi
violerebbero le norme poste a tutela dell'ambiente (decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante «Norme in materia
ambientale») e del patrimonio culturale (decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42, recante «Codice dei beni culturali e del
paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n.
137») e l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
7.- La Regione Basilicata si e' costituita in giudizio con
memoria depositata il 28 febbraio 2019.
In essa rileva, innanzi tutto, che l'art. 30 della legge reg.
Basilicata n. 38 del 2018, insieme ad altre disposizioni, sarebbe il
frutto di un lavoro svolto d'intesa tra la Regione ed il Ministero
per i beni e le attivita' culturali (di seguito: MIBAC), e che il
parere dell'Ufficio legislativo di quest'ultimo del 27 dicembre 2018
richiederebbe l'abrogazione degli artt. 43 e 52 della legge reg.
Basilicata n. 38 del 2018, e non dell'art. 30.
La Regione osserva inoltre che la disciplina sulla cumulabilita'
degli impianti da FER ai fini della verifica di assoggettabilita' a
VIA sarebbe stata attribuita alla Regione dal decreto ministeriale n.
52 del 30 marzo 2015 (Linee guida per la verifica di
assoggettabilita' a valutazione di impatto ambientale dei progetti di
competenza delle regioni e province autonome, previsto dall'articolo
15 del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91, convertito, con
modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 116), il cui allegato
al punto 4.1 regola il «Cumulo con altri progetti», stabilendo fra
l'altro che «[l]'ambito territoriale e' definito dalle autorita'
regionali competenti in base alle diverse tipologie progettuali e ai
diversi contesti localizzativi, con le modalita' previste al
paragrafo 6 delle presenti linee guida». Dunque, il legislatore
regionale avrebbe solo «ottemperato a quanto previsto dal D.M. sopra
richiamato al fine di evitare che i titolari di impianti da FER in
modo artato possano eludere l'applicazione» del codice dell'ambiente.
La Regione contesta poi che l'art. 32 violi l'art. 117, terzo
comma, Cost. e ne afferma invece la coerenza con il riparto delle
competenze tra lo Stato e le regioni nonche' con la disciplina
statale della materia.
Sotto quest'ultimo profilo, sarebbe stata rispettata la
previsione dell'art. 6 del d.lgs. n. 28 del 2011, che consente alle
regioni di disciplinare l'estensione della PAS agli impianti di
potenza fino a 1 MW senza dettare limitazioni all'esercizio di tale
facolta'. La disposizione impugnata, oltre a estendere la PAS agli
impianti fotovoltaici con potenza non superiore a 200 kW, avrebbe
pertanto stabilito anche le condizioni in base alle quali e'
possibile ricorrere alla PAS in luogo dell'autorizzazione unica.
La prescrizione della distanza di 1 km dagli impianti esistenti
troverebbe «fondamento giuridico non solo nella ratio dell'art. 4.1
del D.M. n. 52/2015, tesa a evitare l'elusione della verifica di
assoggettabilita' alla procedura di V.I.A., ma anche nella prevalente
esigenza di tutela del paesaggio», che secondo la giurisprudenza
amministrativa dovrebbe essere sempre considerata, insieme alla
tutela dell'ambiente, nei bilanciamenti concretamente operati dal
legislatore e dalle pubbliche amministrazioni, non essendo
ipotizzabile la tutela "ad ogni costo" dell'interesse ambientale in
forza di un'aprioristica gerarchia che inverte la scala dei valori,
giungendo cosi' a consentire un'eccessiva proliferazione degli
impianti da fonti rinnovabili. Con il censurato art. 32, la Regione
avrebbe dunque stabilito le condizioni dirette a garantire il
concreto bilanciamento dei richiamati interessi «ovvero l'equo
contemperamento tra la tutela del paesaggio e lo sviluppo degli
impianti da FER».
In relazione all'art. 37, che prevede la sospensione delle PAS,
la Regione osserva che tale disposizione sarebbe il frutto di un
lavoro svolto d'intesa con il MIBAC, che rispetto ad esso non avrebbe
riscontrato alcun vizio di incostituzionalita'. La norma impugnata
troverebbe fondamento nell'art. 1-sexies, comma 3, del decreto-legge
29 agosto 2003, n. 239 (Disposizioni urgenti per la sicurezza e lo
sviluppo del sistema elettrico nazionale e per il recupero di potenza
di energia elettrica), in base al quale «[l]'autorizzazione di cui al
comma 1 e' rilasciata a seguito di un procedimento unico svolto entro
il termine di centottanta giorni [...] Il procedimento puo' essere
avviato sulla base di un progetto preliminare o analogo purche'
evidenzi, con elaborato cartografico, le aree potenzialmente
impegnate sulle quali apporre il vincolo preordinato all'esproprio,
le eventuali fasce di rispetto e le necessarie misure di
salvaguardia. Dalla data della comunicazione dell'avviso dell'avvio
del procedimento ai comuni interessati, e' sospesa ogni
determinazione comunale in ordine alle domande di permesso di
costruire nell'ambito delle aree potenzialmente impegnate, fino alla
conclusione del procedimento autorizzativo. In ogni caso la misura di
salvaguardia perde efficacia decorsi tre anni dalla data della
comunicazione dell'avvio del procedimento, salvo il caso in cui il
Ministero dello sviluppo economico ne disponga, per una sola volta,
la proroga di un anno per sopravvenute esigenze istruttorie». A sua
volta, il comma 1 dispone che, «[a]l fine di garantire la sicurezza
del sistema energetico e di promuovere la concorrenza nei mercati
dell'energia elettrica, la costruzione e l'esercizio degli
elettrodotti facenti parte della rete nazionale di trasporto
dell'energia elettrica sono attivita' di preminente interesse statale
e sono soggetti a un'autorizzazione unica comprendente tutte le opere
connesse e le infrastrutture indispensabili all'esercizio degli
stessi, rilasciata dal Ministero delle attivita' produttive di
concerto con il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio
e previa intesa con la regione o le regioni interessate [...]».
Secondo la Regione, la sospensione (non moratoria) prevista
dall'art. 37 sarebbe «misura di salvaguardia per la tutela del
paesaggio», tutela «che potrebbe essere altrimenti compromessa in
considerazione del fatto che la procedura di PAS ha un tempo di
conclusione piu' veloce rispetto al procedimento per il rilascio
dell'Autorizzazione Unica (AU)».
Sulle questioni relative agli artt. 38, 39, 40 e 42, la Regione
ha richiamato gli argomenti svolti per resistere all'impugnazione
dell'art. 32, aggiungendo che «le contestazioni sollevate attengono a
riferimenti normativi regionali vigenti ed entrati in vigore da tempo
e mai osservati dalla Presidenza del Consiglio».
Con riferimento agli artt. 43 e 52 la Regione non ha svolto
difese.
8.- La Regione, inoltre, ha depositato il 5 giugno 2019 un atto
denominato «note interlocutorie», nel quale ha chiesto, tra l'altro,
che questa Corte dichiari cessata la materia del contendere in ordine
alle questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 42 e 47
della legge reg. Basilicata n. 38 del 2018, sul presupposto della
loro sopravvenuta abrogazione (limitata, per quanto riguarda l'art.
47, al solo comma 1) ad opera della legge della Regione Basilicata 13
marzo 2019, n. 4 (Ulteriori disposizioni urgenti in vari settori
d'intervento della Regione Basilicata).
9.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, previa conforme
delibera del Consiglio dei ministri del 30 maggio 2019, ha depositato
il 19 giugno 2019 atto di rinuncia al ricorso limitatamente
all'impugnazione, tra l'altro, dell'art. 42 della legge reg.
Basilicata n. 38 del 2018.
10.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, inoltre, ha
depositato una memoria integrativa il 5 novembre 2019, in cui
ribadisce le censure gia' svolte nel ricorso e contesta le difese
della Regione, osservando, con specifico riferimento all'art. 32, che
esse si soffermerebbero sulla sola esigenza di tutela del paesaggio
«senza considerare la coesistenza di plurimi interessi
costituzionalmente protetti che devono trovare composizione [n]el
procedimento amministrativo».
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato, con
ricorso iscritto al n. 7 del registro ricorsi per il 2019, diverse
disposizioni della legge della Regione Basilicata 22 novembre 2018,
n. 38 (Seconda variazione al bilancio di previsione pluriennale
2018/2020 e disposizioni in materia di scadenza di termini
legislativi e nei vari settori di intervento della Regione
Basilicata), alcune delle quali riguardano gli impianti di produzione
di energia da fonti rinnovabili (di seguito: impianti FER): si tratta
degli artt. 30, 32, 37, 38, 39, 40, 42, 43 e 52.
1.1. - Resta riservata a separata sentenza la decisione delle
ulteriori questioni di legittimita' costituzionale promosse dal
Presidente del Consiglio dei ministri con lo stesso ricorso.
2.- Nel terzo motivo di ricorso il Presidente del Consiglio dei
ministri ha impugnato l'art. 30 della legge reg. Basilicata n. 38 del
2018. Tale disposizione introduce l'art. 2-bis nella legge della
Regione Basilicata 30 dicembre 2015, n. 54 (Recepimento dei criteri
per il corretto inserimento nel paesaggio e sul territorio degli
impianti da fonti di energia rinnovabili ai sensi del D.M. 10
settembre 2010), intitolato «Cumulabilita' degli impianti da FER ai
fini della verifica di assoggettabilita' alla VIA».
La norma censurata indica i casi in cui diversi progetti di
impianti FER vanno considerati in modo cumulativo per la verifica di
assoggettabilita' alla valutazione di impatto ambientale (di seguito:
VIA), «[a]l fine di evitare l'elusione della normativa di tutela
dell'ambiente e di impedire la frammentazione artificiosa» dei
progetti (art. 2-bis, comma 1).
Secondo l'Avvocatura, l'art. 2-bis sarebbe in contrasto con
l'art. 4 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 (Attuazione
della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell'uso dell'energia da
fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle
direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE), perche', mentre questo riferisce
la valutazione cumulativa alla VIA, la norma regionale impugnata la
"anticipa" alla fase di verifica di assoggettabilita' a VIA. Il
ricorrente lamenta la violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera s), e terzo comma della Costituzione, in quanto l'art. 4
indicato costituirebbe sia standard uniforme di tutela ambientale sia
principio fondamentale nella materia dell'energia.
2.1.- La questione non e' fondata.
Il ricorso trascura un significativo dato normativo: il decreto
ministeriale n. 52 del 30 marzo 2015 (Linee guida per la verifica di
assoggettabilita' a valutazione di impatto ambientale dei progetti di
competenza delle regioni e province autonome, previsto dall'articolo
15 del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91, convertito, con
modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 116). Tale decreto
riguarda specificamente la verifica di assoggettabilita' a VIA dei
progetti di competenza regionale e, al punto 4.1 dell'allegato,
regola la valutazione cumulativa dei progetti «localizzati nel
medesimo contesto ambientale e territoriale», stabilendo, fra
l'altro, che «[l]'ambito territoriale e' definito dalle autorita'
regionali competenti in base alle diverse tipologie progettuali e ai
diversi contesti localizzativi, con le modalita' previste al
paragrafo 6 delle presenti linee guida».
Dopo le modifiche apportate al codice dell'ambiente (decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante «Norme in materia
ambientale») dal decreto legislativo 16 giugno 2017, n. 104
(Attuazione della direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 16 aprile 2014, che modifica la direttiva 2011/92/UE,
concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati
progetti pubblici e privati, ai sensi degli articoli 1 e 14 della
legge 9 luglio 2015, n. 114), due diverse disposizioni confermano che
la verifica di assoggettabilita' deve essere svolta sulla base del
citato d.m. 30 marzo 2015. L'art. 6, comma 6, lettera d), cod.
ambiente sottopone a verifica di assoggettabilita' «i progetti
elencati nell'allegato IV alla parte seconda del presente decreto, in
applicazione dei criteri e delle soglie definiti dal decreto del
Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare del
30 marzo 2015». L'art. 19, comma 10, cod. ambiente dispone che «[p]er
i progetti elencati nell'allegato II-bis e nell'allegato IV alla
parte seconda del presente decreto la verifica di assoggettabilita' a
VIA e' effettuata applicando i criteri e le soglie definiti dal
decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e
del mare del 30 marzo 2015».
Lo stesso codice dell'ambiente, inoltre, nell'indicare i «Criteri
per la verifica di assoggettabilita' di cui all'art. 19», dispone che
«[l]e caratteristiche dei progetti debbono essere considerate tenendo
conto, in particolare [...] del cumulo con altri progetti esistenti
e/o approvati» (cosi' l'Allegato V alla parte II del cod. ambiente).
Ancora, si puo' ricordare che la sentenza n. 86 del 2019 di questa
Corte ha annullato diverse disposizioni legislative della Regione
Basilicata in materia di fonti di energia rinnovabili ma ha fatto
salve le norme regionali antielusive, cioe' quelle che «mirano al
medesimo scopo, individuato dal legislatore statale, di evitare
comportamenti surrettizi dei privati che, mediante una artificiosa
parcellizzazione degli interventi di propria iniziativa, risultino in
concreto preordinati a eludere l'applicazione di una normativa che
potrebbe rivelarsi piu' gravosa rispetto a un'altra» (punto 3.3.2 del
Considerato in diritto; si veda anche il punto 3.7.2).
Infine, anche la riduzione della soglia prevista dall'art. 2-bis,
comma 2, della legge reg. Basilicata n. 54 del 2015 (pure censurata
nel ricorso) risulta coerente con il d.m. 30 marzo 2015, il cui
allegato contempla un'analoga riduzione delle soglie (si veda il
punto 4.1).
L'art. 30 della legge reg. Basilicata n. 38 del 2018 e' dunque in
linea con la normativa statale in materia, con conseguente non
fondatezza della censura.
3.- Nel quarto motivo di ricorso il Presidente del Consiglio dei
ministri ha impugnato l'art. 32 della legge reg. Basilicata n. 38 del
2018, che sostituisce l'art. 6 della legge della Regione Basilicata
26 aprile 2012, n. 8 (Disposizioni in materia di produzione di
energia da fonti rinnovabili), come gia' sostituito dall'art. 6 della
legge della Regione Basilicata 11 settembre 2017, n. 21 (Modifiche ed
integrazioni alle leggi regionali 19 gennaio 2010, n. 1 "Norme in
materia di energia e piano di indirizzo energetico ambientale
regionale - d.lgs. n. 152 del 3 aprile 2006 - legge regionale n.
9/2007; 26 aprile 2012, n. 8 "Disposizioni in materia di produzione
di energia elettrica da fonti rinnovabili" e 30 dicembre 2015, n. 54
"Recepimento dei criteri per il corretto inserimento nel paesaggio e
sul territorio degli impianti da fonti di energia rinnovabili ai
sensi del D.M. 10 settembre 2010").
Il nuovo art. 6 della legge reg. Basilicata n. 8 del 2012 detta
«[l]imiti all'utilizzo della PAS per gli impianti eolici e
fotovoltaici».
In via generale, esso determina in 200 kW la soglia di potenza
nominale massima entro la quale e' possibile ricorrere per gli
impianti eolici e fotovoltaici alla procedura abilitativa
semplificata (PAS) disciplinata dall'art. 6 del d.lgs. n. 28 del
2011. In questi termini, la disposizione non e' contestata,
costituendo legittima attuazione del potere di elevare la soglia
massima di cui sopra fino a 1 MW, attribuito alle regioni dall'art.
6, comma 9, dello stesso d.lgs. n. 28 del 2011. Dall'esame dei motivi
del ricorso si evince invece che l'oggetto delle questioni, benche'
formalmente esteso a tutto l'art. 32, e' limitato alle lettere a.3),
b.3) e b.4) del comma 1 nonche' al comma 2 del nuovo testo dell'art.
6 della legge reg. Basilicata n. 8 del 2012.
3.1.- In primo luogo, la disposizione e' impugnata per violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost. nella parte in cui prevede, alle
suddette lettere a.3) e b.3), una distanza minima tra gli impianti
eolici o fotovoltaici e gli altri impianti dello stesso tipo (o altri
impianti FER presenti ovvero autorizzati) «non inferiore ad 1 km
misurato tra i punti piu' vicini del perimetro dell'area occupata
dall'impianto», in quanto la condizione per accedere alla PAS cosi'
introdotta contrasterebbe con i principi fondamentali nella materia
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia»,
attribuita alla competenza legislativa concorrente dello Stato.
Gli evocati principi fondamentali sarebbero desumibili
innanzitutto dalle previsioni dell'art. 12, comma 10, del decreto
legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva
2001/77/CE relativa alla promozione dell'energia elettrica prodotta
da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno
dell'elettricita'), che demanda la disciplina tecnica per
l'autorizzazione degli impianti da fonti rinnovabili a «linee guida»
da approvare in sede di Conferenza unificata e da adottare con
decreto ministeriale, prescrivendo che esse siano «volte, in
particolare, ad assicurare un corretto inserimento degli impianti,
con specifico riguardo agli impianti eolici, nel paesaggio», e che le
regioni, dandovi attuazione, possano procedere «alla indicazione di
aree e siti non idonei alla installazione di specifiche tipologie di
impianti». Il ricorrente indica poi, allo stesso fine, i paragrafi
1.2 e 17.1 del decreto ministeriale 10 settembre 2010, recante «Linee
guida per l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti
rinnovabili» e adottato in attuazione del citato art. 12, comma 10,
del d.lgs. n. 387 del 2003. Il paragrafo 1.2 prevede che «[l]e sole
Regioni e le Province autonome possono porre limitazioni e divieti in
atti di tipo programmatorio o pianificatorio per l'installazione di
specifiche tipologie di impianti alimentati a fonti rinnovabili ed
esclusivamente nell'ambito e con le modalita' di cui al paragrafo
17». A sua volta il paragrafo17.1, nel disciplinare tali modalita',
subordina l'individuazione da parte delle regioni dell'inidoneita'
delle aree a «un'apposita istruttoria avente ad oggetto la
ricognizione delle disposizioni volte alla tutela dell'ambiente, del
paesaggio, del patrimonio storico e artistico, delle tradizioni
agroalimentari locali, della biodiversita' e del paesaggio rurale che
identificano obiettivi di protezione non compatibili con
l'insediamento, in determinate aree, di specifiche tipologie e/o
dimensioni di impianti, i quali determinerebbero, pertanto, una
elevata probabilita' di esito negativo delle valutazioni, in sede di
autorizzazione», prescrivendo, altresi', che gli esiti
dell'istruttoria «dovranno contenere, in relazione a ciascuna area
individuata come non idonea in relazione a specifiche tipologie e/o
dimensioni di impianti, la descrizione delle incompatibilita'
riscontrate con gli obiettivi di protezione individuati nelle
disposizioni esaminate».
3.1.1.- La questione e' fondata.
Questa Corte ha affermato piu' volte, anche di recente, «che "la
disciplina del regime abilitativo degli impianti di energia da fonti
rinnovabili rientra, oltre che nella materia 'tutela dell'ambiente',
anche nella competenza legislativa concorrente, in quanto
riconducibile a 'produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia' (art. 117, terzo comma, Cost.), nel cui ambito i
principi fondamentali sono dettati anche dal d.lgs. n. 387 del 2003
e, in specie, dall'art. 12 (ex multis, sentenza n. 14 del 2018)"
(sentenza n. 177 del 2018). Pertanto, il legislatore statale
"attraverso la disciplina delle procedure per l'autorizzazione degli
impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, ha introdotto
principi che [...] non tollerano eccezioni sull'intero territorio
nazionale" (sentenze n. 69 del 2018 e n. 99 del 2012). Principi che
si desumono dalle "Linee guida" di cui al d.m. 10 settembre 2010,
adottate in attuazione dell'art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del
2003, da quest'ultimo decreto e dal d.lgs. n. 28 del 2011, e il cui
rispetto si impone al legislatore regionale» (sentenza n. 86 del
2019).
In particolare, le citate linee guida sono atti di normazione
secondaria che, in settori squisitamente tecnici, completano la
normativa primaria, sicche' «[e]ssi rappresentano un corpo unico con
la disposizione legislativa che li prevede e che ad essi affida il
compito di individuare le specifiche tecniche che mal si conciliano
con il contenuto di un atto legislativo e che necessitano di
applicazione uniforme in tutto il territorio nazionale» (sentenza n.
69 del 2018). Tale vincolativita' e' confermata anche dal fatto che
esse sono state adottate in sede di Conferenza unificata, in ragione
degli ambiti materiali che vengono in rilievo, e quindi nel rispetto
del principio di leale collaborazione tra Stato e regioni (sentenza
n. 308 del 2011).
Alle regioni e' consentito soltanto di individuare, caso per
caso, aree e siti non idonei, avendo specifico riguardo alle diverse
fonti e alle diverse taglie di impianto, in via di eccezione e solo
qualora cio' sia necessario per proteggere interessi
costituzionalmente rilevanti, all'esito di un procedimento
amministrativo nel cui ambito deve avvenire la valutazione sincronica
di tutti gli interessi pubblici coinvolti e meritevoli di tutela,
come prevede il paragrafo 17.1. delle linee guida (sentenza n. 69 del
2018).
Il margine di intervento riconosciuto al legislatore regionale
per individuare le aree e i siti non idonei non permette invece che
le regioni prescrivano limiti generali inderogabili, valevoli
sull'intero territorio regionale, specie nella forma di distanze
minime, perche' cio' contrasterebbe con il principio fondamentale di
massima diffusione delle fonti di energia rinnovabili, stabilito dal
legislatore statale in conformita' alla normativa dell'Unione europea
(sentenza n. 13 del 2014).
Pertanto, la soluzione legislativa adottata dalla Regione
Basilicata, stabilendo in via generale - ed escludendo cosi'
un'istruttoria e una valutazione in concreto dei luoghi da operare in
sede procedimentale - vincoli di distanze minime per la collocazione
degli impianti non previste dalla disciplina statale e valevoli
sull'intero territorio regionale, non garantisce il rispetto dei
descritti principi fondamentali e non permette un'adeguata tutela dei
molteplici e rilevanti interessi coinvolti (sentenza n. 69 del 2018;
nello stesso senso, sentenze n. 13 del 2014 e n. 44 del 2011), in
violazione del principio di derivazione europea della massima
diffusione degli impianti da fonti di energia rinnovabili, attuato
dal legislatore statale con il d.lgs. n. 28 del 2011, che
puntualmente disciplina le varie ipotesi in cui l'installazione di
impianti di energia da fonti rinnovabili e' possibile all'esito di
una procedura abilitativa semplificata (PAS).
La norma impugnata rinnova sostanzialmente i vizi che hanno
condotto questa Corte, con la citata sentenza n. 86 del 2019, a
dichiarare l'illegittimita' degli artt. 5 e 7 della legge reg.
Basilicata n. 21 del 2017, nella parte in cui introducevano gli artt.
5, commi 1 e 2, e 6-bis, comma 1, della stessa legge reg. Basilicata
n. 8 del 2012. Anch'essa, infatti, pur muovendosi secondo quanto
previsto dal comma 9 dell'art. 6 del d.lgs. n. 28 del 2011, nella
parte in cui estende l'applicazione della PAS agli impianti di
potenza fino a 200 kW, introduce poi previsioni che si traducono in
ingiustificati aggravi per la realizzazione e l'esercizio di questi
impianti attraverso la previsione di condizioni diverse e aggiuntive
rispetto a quelle stabilite dal legislatore statale per il rilascio
della PAS.
Il contrasto con il principio fondamentale di massima diffusione
delle fonti di energia rinnovabili si fa ancora piu' radicale per il
fatto che, in base al nuovo art. 6 - che presenta, in questo,
contenuto analogo a quello del gia' dichiarato illegittimo art.
6-bis, comma 1, della legge reg. Basilicata n. 8 del 2012 - il
mancato rispetto delle condizioni in esso previste comporta
l'inapplicabilita' del regime dell'autorizzazione unica regionale,
prevista invece per gli impianti fotovoltaici ed eolici con potenza
massima fino a 200 kW dai previgenti artt. 5, comma 2, e 6, comma 2,
della stessa legge regionale. Con la conseguenza che gli
ingiustificati aggravi imposti dall'art. 32 della legge reg.
Basilicata n. 38 del 2018 possono giungere fino al punto di impedire
del tutto la costruzione e l'esercizio degli impianti.
Si deve quindi dichiarare l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 32 della legge reg. Basilicata n. 38 del 2018, nella parte
in cui ha introdotto le lettere a.3) e b.3) del comma 1 dell'art. 6
della legge reg. Basilicata n. 8 del 2012.
Le altre questioni, promosse in riferimento agli artt. 97 e 117,
primo e terzo comma (quest'ultimo, in relazione alla competenza
concorrente in materia di «tutela della salute»), Cost., restano
assorbite.
3.2.- L'art. 32 della legge reg. Basilicata n. 38 del 2018 e'
censurato anche nella parte in cui ha introdotto la lettera b.4) del
comma 1 dell'art. 6 della legge reg. Basilicata n. 8 del 2012, che
prevede, quale ulteriore condizione per la costruzione e l'esercizio
degli impianti FER con potenza nominale non superiore a 200 kW, che
gli impianti solari di conversione fotovoltaica «devono avere la
disponibilita' di un suolo la cui estensione sia pari o superiore a 3
volte la superficie del generatore fotovoltaico, attraverso
l'asservimento di particelle catastali contigue, sul quale non potra'
essere realizzato altro impianto di produzione di energia da
qualunque tipo di fonte rinnovabile».
La norma violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost., ancora sotto
il profilo della competenza concorrente dello Stato nella materia
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», in
quanto introdurrebbe un aggravamento ingiustificato degli oneri a
carico dell'operatore, anche per il divieto di altre iniziative
nell'area, in contrasto con l'art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387
del 2003 e con i paragrafi 1.2 e 17 delle citate linee guida.
Essa violerebbe, altresi', l'art. 41 Cost. «sulla liberta' di
iniziativa economica privata» e l'art. 117, primo comma, Cost., «in
riferimento all'art. 1 del D.Lgs. n. 79/1999, che sancisce, in
attuazione della Direttiva 96/92/CE, la liberalizzazione del mercato
elettrico, ivi comprese le attivita' di produzione di energia
elettrica».
3.2.1.- La questione promossa in riferimento all'art. 117, terzo
comma, Cost. e' fondata.
Come visto, la disciplina sul regime abilitativo degli impianti
alimentati da fonti di energia rinnovabili e' riconducibile alla
materia «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia», i cui principi fondamentali, vincolanti per il
legislatore regionale, si desumono dalle linee guida contenute nel
d.m. 10 settembre 2010, adottato in attuazione dell'art. 12, comma
10, del d.lgs. n. 387 del 2003, da quest'ultimo decreto e dal d.lgs.
n. 28 del 2011. Tale normativa e' ispirata nel suo insieme al
principio fondamentale di massima diffusione delle fonti di energia
rinnovabili, in conformita' con la normativa dell'Unione europea.
L'assenza, nel contesto dei detti principi, della previsione di
superfici minime per l'accesso alla PAS di impianti fotovoltaici, fa
si' che non sia compatibile con essi la previsione impugnata, che,
richiedendo invece la disponibilita' di una superficie pari almeno al
triplo di quella del generatore, si traduce in un ingiustificato
aggravio per la realizzazione e l'esercizio degli impianti, in
contrasto con il piu' volte ricordato principio di massima diffusione
delle fonti di energia rinnovabili.
Inoltre, anche in questo caso, per effetto della norma censurata
la condizione stabilita dal legislatore regionale puo' addirittura
precludere in assoluto la realizzazione degli impianti, poiche' non
e' prevista l'applicabilita' del regime dell'autorizzazione unica ove
la condizione non sia rispettata.
In definitiva, emergono con riguardo alla disposizione in esame
vizi di illegittimita', per violazione dell'art. 117, terzo comma,
Cost., analoghi a quelli che la sentenza n. 86 del 2019 ha accertato
con riferimento all'art. 6-bis, comma 1, della legge reg. Basilicata
n. 8 del 2012 (inserito dall'art. 7 della legge reg. Basilicata n. 21
del 2017), che prescriveva (oltre a vincoli di distanze) lotti minimi
per gli impianti eolici (comma 1, n. 1, lettera c) e un determinato
«rapporto superficie radiante dei pannelli/superficie disponibile»
per gli impianti fotovoltaici a terra (comma 1, n. 2, lettera a).
Si deve quindi dichiarare l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 32 della legge reg. Basilicata n. 38 del 2018, nella parte
in cui ha introdotto la lettera b.4) del comma 1 dell'art. 6 della
legge reg. Basilicata n. 8 del 2012.
Le altre questioni, promosse in riferimento agli artt. 41 e 117,
primo comma, Cost., restano assorbite.
3.3.- Un'ulteriore censura e' mossa al comma 2 dell'art. 6 della
legge reg. Basilicata n. 8 del 2012, come sostituito dall'art. 32
della legge reg. Basilicata n. 38 del 2018. La disposizione
assoggetta a un'unica autorizzazione regionale, rilasciata ai sensi
dell'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, i progetti di due o piu'
impianti eolici o fotovoltaici che, singolarmente considerati, hanno
potenza inferiore a 200 kW, ma che, ove considerati cumulativamente,
abbiano una potenza complessiva superiore a tale soglia, «qualora
[...] siano riconducibili ad un solo soggetto, sia esso persona
fisica o giuridica, ovvero siano riconducibili allo stesso centro
decisionale ai sensi dell'articolo 2359 del Codice Civile o per
qualsiasi altra relazione sulla base di univoci elementi che fanno
presupporre la costituzione di un'unica centrale eolica ovvero
fotovoltaica».
La norma violerebbe gli artt. 97 e 117, primo e terzo comma,
Cost., in quanto, introducendo «un vincolo per l'applicazione della
PAS in ragione di un criterio estremamente soggettivo e generico,
riferito a una relazione anche di fatto, non suscettibile di
riscontro», oltre a presentare i profili di illegittimita' gia'
richiamati in tema di distanze tra gli impianti, porrebbe limitazioni
al regime abilitativo non previste dal d.lgs. n. 387 del 2003 e dal
d.lgs. n. 28 del 2011, in contrasto con i principi fondamentali
dettati dallo Stato in materia di «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia».
3.3.1.- La questione promossa in riferimento all'art. 117, terzo
comma, Cost. non e' fondata.
Anche di questa disposizione regionale, come delle previgenti
norme regionali della Basilicata di analogo contenuto - che nella
gia' citata sentenza n. 86 del 2019 hanno superato indenni censure
del tutto sovrapponibili a quelle qui in esame (artt. 5, comma 3, 6,
comma 3, e 6-bis, comma 3, della legge reg. Basilicata n. 8 del 2012,
come introdotti dalla legge reg. Basilicata n. 21 del 2017) - si puo'
affermare che mira al medesimo scopo antielusivo individuato nel
paragrafo 11.6 delle linee guida di cui al d.m. 10 settembre 2010 e
nell'art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 28 del 2011. E piu' precisamente
mira a evitare comportamenti surrettizi dei privati che, attraverso
un'artificiosa parcellizzazione degli interventi di propria
iniziativa, risultino in concreto preordinati a eludere
l'applicazione della normativa piu' gravosa riservata agli impianti
piu' grandi. A tal fine, la norma impugnata individua alcuni indici
sintomatici dell'unicita' dell'operazione imprenditoriale, suggeriti
dal legislatore statale, indici che si compendiano nel criterio
dell'unicita' dell'interlocutore che ha curato i rapporti con
l'amministrazione e dell'identita' della societa' alla quale vanno
imputati gli effetti giuridici della domanda, criterio non disgiunto
da quello della contiguita' spaziale, richiesto dalla normativa
statale ed espresso dalla previsione regionale che gli impianti
«siano reciprocamente posti rispetto ad altri ad una distanza
inferiore ad 1 Km valutata a partire dal centro di ciascun
aerogeneratore» (art. 6, comma 2, della legge reg. Basilicata n. 8
del 2012, come sostituito dall'art. 32).
Si tratta dunque «di previsioni che, lungi dal porsi in contrasto
con i principi fondamentali fissati dal legislatore statale in
materia di energia, in specie contenuti nelle linee guida del d.m. 10
settembre 2010, ne costituiscono specifica attuazione e comunque
implicano il rispetto di tutti i requisiti spaziali stabiliti a tal
proposito dalla normativa statale» (sentenza n. 86 del 2019).
3.3.2.- Come visto, il ricorrente prospetta altresi' i «profili
di illegittimita' gia' richiamati in tema di distanze tra impianti»,
cosi' lamentando la violazione anche degli artt. 97 e 117, primo
comma, Cost., gia' evocati, quali parametri ulteriori, nell'ambito
delle censure mosse alle previsioni dell'art. 32 aventi ad oggetto le
distanze.
La conformita' della norma regionale impugnata ai principi
fondamentali fissati dalla disciplina statale, della quale la prima
costituisce attuazione specifica in funzione antielusiva, ne conferma
anche il rispetto dei principi di legalita' e di buon andamento,
sicche' anche la questione ex art. 97 Cost. si deve considerare non
fondata.
Quanto all'asserita violazione dell'art. 117, primo comma, Cost.,
la questione e' inammissibile.
Il ricorrente lamenta «il mancato rispetto dei vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario», evocando nella loro interezza la
direttiva 2001/77/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 27
settembre 2001, sulla promozione dell'energia elettrica prodotta da
fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell'elettricita',
e la direttiva 2009/28/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del
23 aprile 2009, sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti
rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle
direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE, senza indicare le specifiche norme
interposte violate.
Per costante giurisprudenza costituzionale, «il ricorso in via
principale deve identificare esattamente la questione nei suoi
termini normativi, indicando le norme costituzionali (ed
eventualmente interposte) e ordinarie, la definizione del cui
rapporto di compatibilita' o incompatibilita' costituisce l'oggetto
della questione (tra tutte, sentenza n. 63 del 2016), poiche',
altrimenti, non sarebbe possibile individuare correttamente i termini
della questione di costituzionalita' (ex multis, sentenze n. 311 del
2013 e n. 199 del 2012)», con la conseguenza che «e' pacificamente
esclusa l'ammissibilita' delle questioni nelle quali non siano
specificate le norme interposte violate, lesive del parametro di cui
all'art. 117, primo comma, Cost., recanti un mero rinvio all'intero
corpo di una direttiva o di un altro atto normativo comunitario
(sentenze n. 156 e n. 63 del 2016, n. 311 del 2013, n. 199 del 2012,
n. 325 del 2010 e n. 51 del 2006)» (ex plurimis, ordinanza n. 201 del
2017).
Ancora piu' precisamente, in una fattispecie analoga, nella quale
una disposizione regionale era impugnata perche', incidendo
negativamente «sulla produzione di energia da fonti rinnovabili,
[avrebbe comportato la violazione del]l'art. 117, primo comma, Cost.,
in relazione agli obblighi internazionali e comunitari
rispettivamente fissati dal Protocollo di Kyoto [...] e dalle
direttive 27 settembre 2001, n. 2001/77/CE [...] e 23 aprile 2009, n.
2009/28/CE», questa Corte ha gia' dichiarato «[l]a censura [...]
inammissibile per genericita', non avendo il ricorrente indicato i
parametri interposti, limitandosi ad un rinvio all'intero corpo di
due direttive comunitarie e di un trattato internazionale» (sentenza
n. 156 del 2016).
4.- Nel quinto motivo di ricorso il Presidente del Consiglio dei
ministri ha impugnato l'art. 37 della legge reg. Basilicata n. 38 del
2018, che aggiunge il comma 5 nell'art. 14 della legge reg.
Basilicata n. 8 del 2012, stabilendo la sospensione della PAS nelle
aree interessate da progetti presentati per il rilascio
dell'autorizzazione unica regionale di cui all'art. 12 del d.lgs. n.
387 del 2003 fino alla conclusione del procedimento autorizzativo.
Secondo il ricorrente, tale «moratoria» violerebbe il principio
relativo al termine di conclusione dei procedimenti di cui all'art.
12, comma 4, del d.lgs. n. 387 del 2003 (e dunque l'art. 117, terzo
comma, Cost.), applicabile anche alla procedura semplificata.
Inoltre, l'art. 37 violerebbe anche la direttiva n. 2009/28/CE,
attuata dal d.lgs. n. 28 del 2011, espressiva del favor che il
diritto europeo riconosce «alla massima diffusione delle fonti
rinnovabili»: di qui l'asserita violazione dell'art. 117, primo
comma, Cost.
4.1.- La prima questione non e' fondata.
Il ricorrente censura la sospensione della PAS ma invoca la norma
che fissa il termine in relazione al procedimento di autorizzazione
unica regionale, affermandone l'applicabilita' anche in relazione
alla PAS. Tale assunto si rivela inesatto in quanto la PAS e'
disciplinata, come visto, dall'art. 6 del d.lgs. n. 28 del 2011. Il
ricorso invoca dunque un parametro interposto inconferente, con
conseguente infondatezza della questione (sentenza n. 156 del 2016,
riguardante un caso del tutto analogo). Una volta «acclarato che il
ricorso ha ben individuato il nucleo essenziale della censura, su cui
si puo' esercitare il diritto di difesa della parte resistente,
l'eventuale inconferenza dei parametri costituzionali ritualmente
indicati, rispetto al contenuto sostanziale della doglianza,
costituisce non gia' motivo di inammissibilita', ma piuttosto di
infondatezza» (sentenza n. 290 del 2009).
4.2.- La seconda questione e' inammissibile.
In primo luogo, il ricorrente invoca la direttiva 2009/28/CE e il
d.lgs. n. 28 del 2011 ma non indica la specifica norma che sarebbe
violata: proprio in materia di fonti rinnovabili questa Corte ha
dichiarato inammissibili censure formulate in tal modo (sentenze n.
156 del 2016 e n. 307 del 2013), come visto sopra in relazione
all'art. 32.
Inoltre, occorre rilevare che la motivazione della questione si
riduce all'affermazione del contrasto della norma censurata con il
principio del favor per la massima diffusione delle fonti
rinnovabili, e che tale motivazione risulta insufficiente. La norma
impugnata prevede una sospensione delle PAS temporanea e limitata a
certe aree, cercando di conciliare l'interesse ambientale (tutelato
dalla diffusione delle FER) e quello imprenditoriale con quello alla
tutela del paesaggio (potenzialmente pregiudicato dalla
concentrazione di impianti nella stessa area). Ai fini
dell'ammissibilita' della questione sarebbe stato, dunque, necessario
dare conto dell'irragionevolezza di tale bilanciamento, soffermandosi
in modo argomentato sulla durata della sospensione e sui possibili
effetti della sovrapposizione dei procedimenti.
Questa Corte ha costantemente affermato che «"l'esigenza di
un'adeguata motivazione a fondamento della richiesta declaratoria di
illegittimita' costituzionale si pone in termini perfino piu'
pregnanti nei giudizi proposti in via principale rispetto a quelli
instaurati in via incidentale" (tra le tante, sentenze n. 32 del 2017
e n. 141 del 2016). Pertanto, "il ricorso in via principale deve
contenere "una seppur sintetica argomentazione di merito a sostegno
della richiesta declaratoria di illegittimita' costituzionale della
legge. In particolare, l'atto introduttivo al giudizio non puo'
limitarsi a indicare le norme costituzionali e ordinarie, la
definizione del cui rapporto di compatibilita' o incompatibilita'
costituisce l'oggetto della questione di costituzionalita', ma deve
contenere [...] anche una argomentazione di merito, sia pure
sintetica, a sostegno della richiesta declaratoria di
incostituzionalita', posto che l'impugnativa deve fondarsi su una
motivazione adeguata e non meramente assertiva" (ex plurimis,
sentenza n. 107 del 2017 che richiama anche le sentenze n. 251, n.
153, n. 142, n. 82 e n. 13 del 2015)" (sentenza n. 152 del 2018;
nello stesso senso, tra le tante, sentenze n. 109 del 2018, n. 261 e
n. 169 del 2017)» (da ultimo, sentenza n. 198 del 2019).
5.- Nel sesto motivo di ricorso il Presidente del Consiglio dei
ministri ha impugnato gli artt. 38, 39 e 40 della legge reg.
Basilicata n. 38 del 2018, che modificano i paragrafi 1.2.1., 1.2.2.
e 2.2.2. dell'Appendice A del piano di indirizzo energetico
ambientale regionale (PIEAR) approvato con legge della Regione
Basilicata 19 gennaio 2010, n. 1 (Norme in materia di energia e Piano
di Indirizzo Energetico Ambientale Regionale. D.Lgs. n. 152 del 3
aprile 2006 L.R. n. 9/2007).
Tali norme sono impugnate nella parte in cui «contengono varie
prescrizioni sulle distanze, in relazione, rispettivamente, a
"impianti di grande generazione", a "impianti di piccola generazione"
e a "impianti fotovoltaici di microgenerazione"». Esse violerebbero
gli artt. 97 e 117, terzo comma, Cost. per le stesse ragioni dedotte
con riferimento all'art. 32, nella parte in cui introduce l'art. 6,
comma 1, lettere a.3) e b.3), della legge reg. Basilicata n. 8 del
2012, in tema di distanze che gli impianti eolici e fotovoltaici con
potenza massima non superiore a 200 kW devono rispettare dagli altri
impianti per consentire l'utilizzo della PAS.
Secondo il ricorrente, anche la previsione, negli artt. 38, 39 e
40, di limiti generali per la collocazione degli impianti eolici e
fotovoltaici, nella forma di distanze minime valevoli sull'intero
territorio regionale senza istruttoria e valutazione in concreto dei
luoghi in sede procedimentale, si porrebbe in contrasto sia con i
principi fondamentali delle materie «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia» e «tutela della salute»,
espressi nell'art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003 e nei
paragrafi 1.2 e 17.1 delle linee guida adottate con il d.m. 10
settembre 2010, sia con il principio di legalita' e di buon andamento
dell'amministrazione.
5.1.- Il PIEAR costituisce «parte integrante» della legge reg.
Basilicata n. 1 del 2010, ai sensi dell'art. 1, comma 1, della stessa
legge regionale. Puo' essere modificato «quando sopravvengano
importanti ragioni normative o tecnico-scientifiche che determinino
la necessita' o la convenienza di prevedere limitazioni
all'installazione in relazione a specifiche tipologie progettuali e
costruttive di impianti nel rispetto degli obiettivi generali e delle
misure nazionali obbligatorie per l'uso dell'energia da fonti
rinnovabili di cui alla Direttiva 2009/28/CE» (art. 1, comma 3), «con
le stesse procedure previste per la sua formazione» (art. 1, comma
4), quindi con atto legislativo.
Il PIEAR e' composto anche da alcune Appendici. L'Appendice A,
suddivisa in paragrafi, detta i «Principi generali per la
progettazione, la realizzazione, l'esercizio e la dismissione degli
impianti alimentati da fonti rinnovabili». Il paragrafo 1.2. e i
successivi si occupano delle «Procedure per la costruzione e
l'esercizio degli impianti eolici», distinguendo tra impianti «di
grande generazione» e impianti «di piccola generazione». Il paragrafo
1.2.1. definisce «di grande generazione» gli impianti eolici «di
potenza nominale superiore a 1 MW», aggiungendo che essi «devono
possedere requisiti minimi di carattere territoriale, anemologico,
tecnico e di sicurezza, propedeutici all'avvio dell'iter
autorizzativo». Il paragrafo 2.2. e i successivi, infine, riguardano
gli impianti fotovoltaici.
L'art. 38 impugnato incide sui successivi paragrafi 1.2.1.4.,
1.2.1.5. e 1.2.1.6.
L'art. 39 sostituisce il testo dei paragrafi 1.2.2. e 1.2.2.1,
che si occupano invece degli impianti eolici «di piccola generazione»
(i quali devono soddisfare, ai fini del PIEAR, la duplice condizione
di avere potenza nominale massima complessiva non superiore a 200 kW
e un numero massimo di 2 aerogeneratori).
L'art. 40 incide, sostituendone il testo, sul paragrafo 2.2.2.,
che disciplina le procedure per la costruzione e l'esercizio degli
impianti fotovoltaici «di microgenerazione» (i quali devono
soddisfare, ai fini del PIEAR, una delle seguenti condizioni: «a)
integrati e/o parzialmente integrati; b) non integrati con potenza
nominale massima non superiore a 200 kW»).
5.2.- Occorre preliminarmente rilevare che, nel corso del
giudizio, la lettera d-ter) del paragrafo 1.2.1.4. dell'Appendice A
del PIEAR, introdotta dall'art. 38, comma 1, della legge reg.
Basilicata n. 38 del 2018, e' stata modificata dall'art. 10, comma 1,
della legge della Regione Basilicata 13 marzo 2019, n. 4 (Ulteriori
disposizioni urgenti in vari settori d'intervento della Regione
Basilicata), nei seguenti termini: «1. Al comma 1 dell'art. 38 alla
lettera d-ter) le parole "e comunque non inferiore a 200 m" sono
sostituite dalle parole "e comunque non inferiore a 150 m".». Per
effetto della modifica, la distanza minima degli impianti eolici di
grande generazione dalle strade comunali, stabilita dal PIEAR tra i
requisiti di sicurezza che tali impianti devono rispettare, e'
ridotta da 200 a 150 metri.
L'art. 10 della legge reg. Basilicata n. 4 del 2019 e' stato
impugnato dal Presidente del Consiglio dei ministri, per violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost., con ricorso iscritto al n. 60 reg.
ric. 2019.
Considerato che la sopravvenuta modifica normativa, limitandosi a
ridurre la distanza minima prima fissata, non ha sostanzialmente
alterato il contenuto della disposizione impugnata in relazione ai
motivi di ricorso e non soddisfa percio' le pretese del ricorrente, e
considerata altresi' l'autonoma impugnazione dello ius superveniens
da parte del Governo, si deve escludere che sia cessata in parte qua
la materia del contendere, e parimenti che la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 38 debba essere trasferita o
estesa al nuovo testo della lettera d-ter).
5.3.- Si deve esaminare in via preliminare la difesa della
Regione secondo cui «le contestazioni sollevate attengono a
riferimenti normativi regionali vigenti ed entrati in vigore da tempo
e mai osservati dalla Presidenza del Consiglio». In altri termini, la
Regione sembra eccepire che il ricorso costituirebbe una tardiva e
percio' inammissibile censura di precedenti leggi regionali
regolarmente promulgate in materia senza rilievi.
L'eccezione e' infondata. Per costante giurisprudenza
costituzionale, ogni provvedimento legislativo esiste a se' e puo'
formare oggetto di autonomo esame ai fini dell'accertamento della sua
legittimita': l'istituto dell'acquiescenza non si applica invero ai
giudizi in via principale, atteso che la norma impugnata ha comunque
l'effetto di reiterare la lesione da cui deriva l'interesse a
ricorrere dello Stato (ex plurimis, sentenze n. 237, n. 98 e n. 60
del 2017, n. 39 del 2016, n. 215 e n. 124 del 2015).
5.4.- Nondimeno, le questioni sono inammissibili, anche se per
una diversa ragione.
Il ricorso in via principale, come detto, deve identificare
esattamente la questione nei suoi termini normativi, indicando le
norme costituzionali, e le norme ordinarie eventualmente interposte,
il cui rapporto di compatibilita' o incompatibilita' con la
disposizione impugnata costituisce l'oggetto della questione. Deve
inoltre contenere una argomentazione di merito a sostegno della
richiesta declaratoria di illegittimita' costituzionale.
Gli artt. 38, 39 e 40 hanno contenuto eterogeneo, di natura
tecnica, diretto a modificare diversi paragrafi dell'Appendice A del
PIEAR in materia di impianti eolici (di grande e piccola generazione)
e di impianti fotovoltaici (di microgenerazione), talvolta
sostituendone il testo integrale. Il Presidente del Consiglio dei
ministri impugna tali norme cumulativamente e indistintamente nella
parte in cui «contengono varie prescrizioni sulle distanze [...]»,
senza indicarle precisamente e limitandosi a riprodurre, in nota e
senza specificazioni di sorta, i (complessi e articolati) testi delle
disposizioni impugnate.
Dalla loro lettura emerge una congerie di prescrizioni di
distanze minime, spesso inserite in lunghi elenchi di requisiti
tecnici: distanze da strade (statali, provinciali e comunali) e
autostrade, dai confini di proprieta', dal limite dell'ambito urbano,
da edifici e/o abitazioni, tra gli aerogeneratori o tra le loro file,
ecc. Distanze strumentali a esigenze diverse (sicurezza, tutela
ambientale e compatibilita' acustica, non interferenza con le
attivita' dei centri di osservazione astronomiche e di rilevazione di
dati spaziali, ecc.) e congegnate in modi diversi (rispetto a strade,
confini, ambiti urbani, edifici e/o abitazioni subordinano le
distanze minime a «studi» di carattere tecnico, e prescrivono
comunque, sebbene non in tutti i casi, distanze minime inderogabili
determinate ex lege o rinviando a parametri fissi come, per esempio,
il diametro del rotore piu' grande nel caso di aerogeneratori).
Per consentire la definizione dell'oggetto del giudizio, il
ricorrente avrebbe dovuto individuare e indicare in dettaglio, nel
coacervo delle previsioni modificate dagli artt. 38, 39 e 40, quelle
ritenute illegittime, e avrebbe dovuto distinguere fra esse in
relazione ai diversi caratteri dei vari vincoli introdotti con la
legge regionale. Anche se una ricerca testuale consentirebbe di
reperire, nel testo complessivo delle norme impugnate, i vari
frammenti normativi che trattano di distanze, non e' comunque
possibile stabilire quali specifici contenuti della normativa
regionale siano incompatibili con i parametri evocati e nemmeno in
quali esatti termini (sentenza n. 63 del 2016).
Come visto, nella maggioranza dei casi la distanza minima e'
«subordinata» a studi tecnici, dovendo in ogni caso essere «non
inferiore» a una certa misura lineare, ma il ricorrente non precisa
se sono impugnate solo queste previsioni (che impongono una distanza
inderogabile) o anche quelle che fanno dipendere il rispetto di
distanze minime, per ipotesi superiori a quelle inderogabili, da
specifici studi tecnici da indicare nei progetti sottoposti ad
autorizzazione unica regionale o a PAS: previsioni, queste ultime,
che implicano la necessita' di una valutazione caso per caso, in sede
procedimentale, mostrando dunque una fisionomia non incompatibile
ictu oculi con gli evocati principi fondamentali della materia.
Questa radicale incertezza sui termini delle questioni, che si
rispecchia anche nella genericita' della motivazione - non chiarendo
il ricorrente la portata lesiva delle singole norme sulle distanze
nel loro contenuto concreto - conduce alla loro inammissibilita'.
6.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato anche
l'art. 42 della legge reg. Basilicata n. 38 del 2018, nella parte in
cui stabilisce l'applicazione, tra gli altri, dell'art. 30 della
stessa legge regionale ai procedimenti pendenti, in riferimento
all'art. 117, terzo comma, Cost.
Dopo l'instaurazione del giudizio, l'art. 42 e' stato
integralmente abrogato dall'art. 18 della legge reg. Basilicata n. 4
del 2019 e il Presidente del Consiglio dei ministri ha di conseguenza
rinunciato in parte qua al ricorso. Trattandosi di rinuncia non
accettata formalmente, va dichiarata sul punto la cessazione della
materia del contendere, come espressamente richiesto dalla Regione,
che ha cosi' palesato la mancanza di interesse a coltivare il
giudizio (ex plurimis, sentenze n. 234 del 2017, n. 263, n. 239 e n.
82 del 2015).
7.- Nel settimo motivo di ricorso il Presidente del Consiglio dei
ministri impugna gli artt. 43 e 52 della legge reg. Basilicata n. 38
del 2018.
7.1.- Il primo reca integrazioni all'allegato A della legge reg.
Basilicata n. 54 del 2015. Tale allegato indica i siti non idonei
all'installazione di impianti FER. La norma introdotta dall'art. 43
stabilisce che i cosiddetti Buffer (fasce di rispetto relative alle
aree non idonee) «di cui al punto 1.2 Beni monumentali 1.4 Beni
paesaggistici: in riferimento a laghi ed invasi artificiali, fiumi,
torrenti e corsi d'acqua, centri urbani, centri storici, 2.4 Rete
Natura 2000, cosi' come individuati e definiti nell'Allegato A della
legge regionale n. 54/2015 e ss.mm.ii., trovano applicazione
esclusivamente nelle aree territoriali visibili dal bene monumentale
vincolato se l'impianto FER in progetto non risulta in correlazione
visiva con lo stesso bene vincolato da punti di vista privilegiati».
La norma censurata prevede, dunque, una deroga alle fasce di rispetto
nel caso in cui non ci sia un "contatto visivo" fra l'impianto e il
sito protetto.
Secondo il ricorrente, l'art. 43 si porrebbe «in contrasto con i
principi ispiratori posti alla base della individuazione delle "aree
non idonee" stabiliti dall'Allegato 3 (paragrafo 17)» delle linee
guida del 2010, e inoltre vanificherebbe «l'istruttoria condotta dal
Ministero dei Beni e delle Attivita' Culturali, di concerto con la
Regione Basilicata, che ha portato alla definizione delle aree di
"Buffer" di cui agli allegati A e C e agli elaborati di cui
all'allegato B» della legge reg. Basilicata n. 54 del 2015, con
conseguente «mancato rispetto degli impegni assunti con la
sottoscrizione del Protocollo di Intesa per la elaborazione del Piano
Paesaggistico Regionale, stipulato ai sensi dell'articolo 143, comma
2, del D.Lgs. n. 42 del 2004» il 14 settembre 2011, tra il Ministero
per i beni e le attivita' culturali, il Ministero dell'Ambiente e la
Regione Basilicata. Di qui la violazione delle norme poste a tutela
del paesaggio e del patrimonio culturale (decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42, recante «Codice dei beni culturali e del
paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n.
137») e, dunque, dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
7.2.- La questione relativa all'art. 43 e' fondata.
La disciplina delle aree non idonee all'installazione di impianti
FER «si pone al crocevia fra la materia della "tutela dell'ambiente"
e quella della "produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia"» (sentenza n. 86 del 2019).
Come gia' illustrato esaminando le questioni di legittimita'
costituzionale relative all'art. 32, l'art. 12, comma 10, del d.lgs.
n. 387 del 2003 dispone che «le regioni possono procedere alla
indicazione di aree e siti non idonei alla installazione di
specifiche tipologie di impianti» in attuazione delle linee guida
previste dallo stesso comma 10, che «sono volte, in particolare, ad
assicurare un corretto inserimento degli impianti, con specifico
riguardo agli impianti eolici, nel paesaggio». Sia il testo di tale
disposizione sia l'evidente "vocazione" dell'individuazione delle
aree non idonee confermano, dunque, il nesso tra la disciplina di
tali aree e la materia della tutela del paesaggio, ragion per cui le
linee guida contenute nel d.m. 10 settembre 2010 sono vincolanti per
le regioni, in quanto standard omogenei di tutela dell'ambiente
(comprensivo del paesaggio), espressivi del principio fondamentale di
uniformita' nella materia «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia» (sentenza n. 86 del 2019).
Cio' precisato, il punto 17.1 delle citate linee guida del 2010
stabilisce, come visto, che «[l]'individuazione della non idoneita'
dell'area e' operata dalle Regioni attraverso un'apposita
istruttoria», i cui esiti sono «da richiamare nell'atto di cui al
punto 17.2» (cioe', in un atto di programmazione). L'allegato 3
dispone che «[l]'individuazione delle aree non idonee dovra' essere
effettuata dalle Regioni con propri provvedimenti tenendo conto dei
pertinenti strumenti di pianificazione ambientale, territoriale e
paesaggistica, secondo le modalita' indicate al paragrafo 17», e che
le Regioni «possono procedere ad indicare come aree e siti non idonei
alla installazione di specifiche tipologie di impianti le aree
particolarmente sensibili e/o vulnerabili alle trasformazioni
territoriali o del paesaggio, ricadenti all'interno di quelle di
seguito elencate [...] le aree non comprese in quelle di cui ai punti
precedenti ma che svolgono funzioni determinanti per la conservazione
della biodiversita' (fasce di rispetto o aree contigue delle aree
naturali protette)».
Questa Corte ha di recente confermato che «i criteri fissati dal
paragrafo 17 delle linee guida di cui al d.m. 10 settembre 2010 [...]
impongono, fra l'altro, un'istruttoria adeguata, volta a prendere in
considerazione tutti gli interessi coinvolti» (sentenza n. 86 del
2019).
Nella regione Basilicata l'istruttoria in questione e' stata
svolta tramite una concertazione con organi statali (come risulta
dall'art. 2, comma 1, e dall'allegato A della legge reg. Basilicata
n. 54 del 2015) e i suoi esiti sono stati recepiti negli allegati
della stessa legge regionale.
Prevedendo una deroga alle fasce di rispetto delle aree non
idonee stabilita in via generale, senza istruttoria e senza
un'adeguata valutazione in concreto dei luoghi in sede
procedimentale, l'art. 43 viola dunque i criteri fissati dalle linee
guida del 2010 e, di conseguenza, l'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost. (da ultimo, sentenza n. 86 del 2019, che ha dichiarato
costituzionalmente illegittime norme analoghe della stessa Regione
Basilicata).
Resta assorbita la censura relativa alla violazione dell'Intesa
stipulata il 14 settembre 2011 e, dunque, del d.lgs. n. 42 del 2004.
7.3.- La questione relativa all'art. 52 e' inammissibile.
La disposizione censurata definisce come varianti non sostanziali
determinati «progetti di ottimizzazione» dei parchi eolici. La
qualifica di variante non sostanziale esclude la necessita'
dell'autorizzazione unica (art. 5, comma 1, del d.lgs. n. 28 del
2011).
Secondo il ricorrente, la norma stabilirebbe «un nuovo criterio
per la definizione della sostanzialita' delle varianti ai parchi
eolici, che, sostituendosi ai criteri elencati nell'allegato V alla
parte II del medesimo D.Lgs. n. 152/2006, crea conflitti normativi e
incertezze applicative, soprattutto nei procedimenti di verifica di
assoggettabilita' a VIA statale di cui all'art. 19 del D.Lgs. citato
che [...] riguarda anche gli impianti eolici di potenza superiore ai
30 MW». Inoltre, l'art. 52 rappresenterebbe un mancato rispetto del
Protocollo di Intesa del 2011, sopra citato. Da cio' deriverebbe la
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
La questione sollevata risulta oscura. L'allegato V alla parte II
del codice dell'ambiente detta i «Criteri per la verifica di
assoggettabilita' di cui all'art. 19» e non si occupa affatto della
distinzione tra varianti sostanziali e non sostanziali. Inoltre, non
e' chiaro come l'art. 52 possa rappresentare una violazione
dell'Intesa del 14 settembre 2011, dal momento che, a differenza
dell'art. 43, non riguarda le aree non idonee all'installazione di
impianti FER. Infine, occorre rilevare che la verifica di
assoggettabilita' a VIA statale (allegato II-bis alla parte II del
cod. ambiente) non comprende impianti eolici.
L'oscurita' della censura, dunque, ne implica l'inammissibilita'
(sentenze n. 137 e n. 103 del 2018, n. 175 e n. 114 del 2017, n. 127
e n. 43 del 2016).