ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 2, commi
2 e 3, 3, 8, comma 2, lettera g), 11, comma 5, 12, comma 4 e 32,
comma 1, lettera c), della legge della Regione Veneto 16 marzo 2018,
n. 13 (Norme per la disciplina dell'attivita' di cava), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 15-18
maggio 2018, depositato in cancelleria il 22 maggio 2018, iscritto al
n. 37 del registro ricorsi 2018 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 25, prima serie speciale, dell'anno 2018.
Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;
udito nell'udienza pubblica del 29 gennaio 2020 il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera;
uditi l'avvocato dello Stato Gabriella D'Avanzo per il Presidente
del Consiglio dei ministri e gli avvocati Andrea Manzi e Ezio Zanon
per la Regione Veneto;
deliberato nella camera di consiglio del 29 gennaio 2020.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 15-18 maggio 2018 e depositato il
22 maggio 2018 (reg. ric. n. 37 del 2018) il Presidente del Consiglio
dei ministri ha impugnato gli artt. 2, commi 2 e 3, 3, 8, comma 2,
lettera g), 11, comma 5, 12, comma 4, e 32, comma l, lettera c),
della legge della Regione Veneto 16 marzo 2018, n. 13 (Norme per la
disciplina dell'attivita' di cava), in riferimento all'art. 117,
primo e secondo comma, lettera s), della Costituzione.
In particolare, ad avviso del ricorrente, gli artt. 2, commi 2 e
3, e 3 della legge reg. Veneto n. 13 del 2018 violerebbero l'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost. perche' in contrasto con gli
artt. 183, comma l, lettera a), 184-bis e 184-ter del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante «Norme in materia
ambientale» (da ora in poi: cod. ambiente); gli artt. 8, comma 2 ,
lettera g), e 11, comma 5, della legge regionale impugnata
violerebbero il medesimo parametro costituzionale, entrambi perche'
in conflitto con l'art. 27-bis cod. ambiente, mentre il solo art. 11,
comma 5, perche' in contrasto con l'art. 14, comma 4, della legge 7
agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento
amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi);
l'art. 12, comma 4, della legge regionale impugnata violerebbe
altresi' l'art. 117, primo e secondo comma, lettera s), Cost. perche'
in conflitto con gli artt. 6, comma 6, 7-bis, comma 3, 19 cod.
ambiente, oltre che con l'allegato IV del medesimo cod. ambiente; la
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. e' infine
addotta anche in riferimento all'art. 32, comma 1, lettera c) (recte,
art. 32, lettera c) della legge reg. Veneto n. 13 del 2018, perche'
in affermata lesione dell'art. 1, comma 1226, della legge 27 dicembre
2006, n. 296, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)», nonche'
degli artt. 4 e 6 del decreto del Presidente della Repubblica 8
settembre 1997, n. 357 (Regolamento recante attuazione della
direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat
naturali e seminaturali, nonche' della flora e della fauna
selvatiche) e dell'art. 5, comma 1, lettera n) del decreto del
Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare 17
ottobre 2007, recante «Criteri minimi uniformi per la definizione di
misure di conservazione relative a Zone speciali di conservazione
(ZSC) e a Zone di protezione speciale (ZPS)».
2.- Il ricorrente premette che, ai sensi dell'art. 2, comma 1,
della legge reg. Veneto n. 13 del 2008, «costituiscono attivita' di
cava i lavori di coltivazione dei giacimenti formati da materiali,
industrialmente utilizzabili, classificati di seconda categoria dal
terzo comma dell'articolo 2 del regio decreto 29 luglio 1927, n. 1443
(Norme di carattere legislativo per disciplinare la ricerca e la
coltivazione delle miniere nel Regno) e successive modificazioni».
Precisa, ancora che, ai sensi del successivo art. 2, comma 2, risulta
annoverato, tra i lavori di coltivazione, quello di «gestione dei
materiali equiparabili a quelli di cava derivanti da scavi per la
realizzazione di opere pubbliche e private [...]».
Evidenzia, infine, che in ragione di quanto previsto dal comma 3
dello stesso art. 2, la «coltivazione dei giacimenti di materiale di
cava e' subordinata al rilascio dell'autorizzazione all'attivita' di
cava».
2.1.- Le disposizioni censurate, ad avviso del Governo, danno
sostanza alla lamentata violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost., perche' mirano a sottrarre la gestione dei
materiali da scavo dalla disciplina dei rifiuti dettata dal cod.
ambiente, senza che ne sussistano le condizioni.
La "gestione" dei suddetti materiali risulterebbe, infatti,
esclusivamente subordinata al «rilascio della autorizzazione di cava»
quando dovrebbe invece ritenersi sottoposta alla disciplina dettata
dalla parte IV del cod. ambiente: i residui in questione, infatti,
dovrebbero essere considerati rifiuti in ragione di quanto previsto
dall'art. 183, comma 1, lettera a), cod. ambiente, salvo che possano
essere considerati sottoprodotti ai sensi del successivo art.
184-bis. Qualifica, quella di rifiuto, che una volta acquisita, del
resto non potrebbe essere persa, se non per effetto dell'applicazione
dell'istituto di cui all'art. 184-ter cod. ambiente (cosiddetto "fine
rifiuto").
2.2.- Identica lesione, ad avviso del ricorrente, deve ritenersi
sussistente ove si presti attenzione all'art. 3, comma 1, della legge
regionale impugnata, in forza del quale «ai miglioramenti fondiari
con volume di materiale di risulta, industrialmente utilizzabile
superiore a 5.000 metri cubi per ettaro di superficie di scavo, si
applica la disciplina prevista per l'attivita' di cava».
Tale disposizione sottrarrebbe detti interventi alla disciplina
dei rifiuti e anche il successivo comma 2 sarebbe gravato dalle
medesime ragioni di illegittimita' costituzionale, giacche',
disponendo che «la Giunta regionale, entro 365 giorni dall'entrata in
vigore della presente legge, fissa procedure e criteri per
l'autorizzazione dei miglioramenti fondiari con volume di materiale
di risulta, industrialmente utilizzabile, inferiore a 5.000 metri
cubi per ettaro, escludendo in ogni caso interventi che interessino
la falda freatica», finisce per configurare un sistema che si suppone
semplificato nel confronto con quello concernente le attivita' che
riguardano volumetrie maggiori, fermo comunque l'effetto di sottrarre
la gestione dei materiali suddetti alla disciplina dei rifiuti, cui
vanno certamente ricondotti i materiali derivanti da costruzione e
demolizione (cosiddetti materiali di risulta), espressamente elencati
nell'ambito dei rifiuti speciali dall'art. 184, comma 3, lettera b),
cod. ambiente.
3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato anche
l'art. 8, comma 2, lettera g), della legge reg. Veneto n. 13 del
2018, ai sensi del quale «[i]l progetto di coltivazione, redatto in
conformita' alla disciplina vigente e tenendo conto delle finalita'
di salvaguardia ambientale, deve essere sottoscritto da un tecnico
professionista abilitato e deve contenere: [...] g) la documentazione
costituente esito della procedura di cui alla legge regionale 18
febbraio 2016, n. 4, "Disposizioni in materia di Valutazione di
Impatto Ambientale e di competenze in materia di autorizzazione
integrata ambientale e successive modificazioni"».
3.1.- La citata disposizione, ad avviso del ricorrente, farebbe
presupporre che la procedura di VIA sia stata gia' espletata prima
dell'autorizzazione strumentale all'attivita' di cava e che si riveli
dunque propedeutica, antecedente e distinta da quest'ultima. Cio' in
ritenuto contrasto con quanto previsto dall'art. 27-bis, comma 7,
cod. ambiente, in base al quale «la determinazione motivata di
conclusione della conferenza di servizi costituisce il provvedimento
autorizzatorio unico regionale e comprende il provvedimento di VIA e
i titoli abilitativi rilasciati per la realizzazione e l'esercizio
del progetto, recandone l'indicazione esplicita. Resta fermo che la
decisione di concedere i titoli abilitativi di cui al periodo
precedente e` assunta sulla base del provvedimento di VIA, adottato
in conformita' all'articolo 25, commi l, 3, 4, 5 e 6 del presente
decreto».
3.2.- Identica lesione, ad avviso del ricorrente, sarebbe
apportata dall'art. 11, comma 5, della legge regionale censurata, in
forza del quale si prevede che l'autorizzazione relativa alla
coltivazione del giacimento, resa ai sensi dell'art. 10 della stessa
legge regionale, «costituisce titolo unico» tanto da sostituire «ogni
altro atto di autorizzazione, nulla osta, assenso comunque denominato
per l'esercizio dell'attivita' di cava previsto dalla normativa
vigente».
Anche questa norma, ove riferita all'attivita' di cava soggetta a
valutazione di impatto ambientale, sarebbe in conflitto con l'art.
27-bis, comma 7, cod. ambiente, il quale impone in siffatti casi che
sia il provvedimento autorizzatorio unico che chiude il procedimento
di VIA regionale a costituire l'autorizzazione alla realizzazione del
progetto e che il titolo abilitativo funzionale all'attivita' di cava
debba essere assunto sulla base del provvedimento di VIA;
considerazione, questa, confermata, del resto, anche dal disposto
dell'art. 14, comma 4, della legge n. 241 del 1990.
4.- Il ricorrente sottolinea altresi' che, in ragione di quanto
previsto dall'art. 12, comma 4, della legge reg. Veneto n. 13 del
2018, viene previsto che «la proroga dei termini stabiliti
dall'autorizzazione», giustificata «dall'utilizzo nel ciclo
produttivo della cava di materiali equiparabili ai materiali di cava
e provenienti da opere infrastrutturali d'interesse regionale con
movimentazione di materiale per volumi superiori a 500.000 mc, non e'
soggetta alle limitazioni di cui al comma 3».
La disposizione impugnata, nell'assunto sotteso al ricorso,
introdurrebbe una proroga automatica e sine die dei termini di
conclusione dell'attivita' di coltivazione, come tale incongrua e
irragionevole, perche' non consente la necessaria verifica inerente
al permanere delle condizioni soggettive e oggettive che legittimano
la relativa iniziativa, sottraendo cosi' il rinnovo alle relative
verifiche amministrative.
A supporto della doglianza, il ricorrente evoca la giurisprudenza
della Corte di Giustizia dell'Unione europea in tema di
autorizzazioni postume, destinate ad incidere sulla tutela
dell'ambiente ed evidenzia, al contempo, che la proroga in esame
consentirebbe di eludere, per l'attivita' di cava, la verifica di
assoggettabilita' a VIA altrimenti imposta dagli artt. 6, comma 6, e
7-bis, comma 3, del cod. ambiente e dalla lettera i) dell'allegato IV
alla parte seconda dello stesso cod. ambiente.
Di qui la dedotta violazione dell'art. 117 Cost., primo comma,
che impone alla Regione il rispetto degli obblighi comunitari,
nonche' dell'art. 117, secondo comma, lettera s), per la
conflittualita' della norma censurata con le disposizioni statali
evocate quali parametri interposti.
5.- Viene, infine, censurato l'art. 32 della legge reg. Veneto n.
13 del 2018.
Tale disposizione - evidenzia il Governo - attiene alla
"coltivazione di trachite" da realizzare all'interno del Parco dei
Colli Euganei. Il comma 1 prevede che all'interno del Parco «possono
essere autorizzate, anche a titolo di sperimentazione operativa,
attivita' di cava per l'estrazione di trachite, in deroga alle
limitazioni contenute nel piano ambientale e nel progetto tematico
cave». Ad avviso del ricorrente, perche' l'attivita' in questione
venga autorizzata, occorre tuttavia che, ai sensi di quanto previsto
dall'art. 32, comma 1, lettera c), l'intervento proposto «si
configuri come modifica e/o ampliamento di cave in attivita' alla
data di emanazione del D.M. 17 ottobre 2007 "Criteri minimi uniformi
per la definizione di misure di conservazione relative a Zone
speciali di conservazione (ZSC) e a Zone di protezione speciale
(ZPS)" e sul progetto si esprimano favorevolmente il Comune
territorialmente interessato e l'Ente Parco Colli Euganei».
5.1.- La disposizione censurata, ad avviso del Governo,
garantisce una generica possibilita' di modifica e/o ampliamento di
cave esistenti al momento di emanazione del d.m. 17 ottobre 2007,
senza in alcun modo limitare tale possibilita' a quanto imposto
dall'art. 5, lettera n), del citato decreto. Decreto, quest'ultimo,
che alla luce di quanto previsto dall'art. 1, comma 1226, della legge
n. 296 del 2006, contiene i criteri minimi uniformi ai quali devono
attenersi le Regioni nel provvedere agli adempimenti previsti dagli
artt. 4 e 6 del regolamento di cui al d.P.R. n. 357 del 1997,
definendo le misure di conservazione e le zone di protezione speciale
nell'ambito dell'attuazione della direttiva del Consiglio 92/43/CEE,
relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e
della flora e della fauna selvatiche.
5.2.- Cio' premesso, il ricorrente rimarca che l'art. 5, lettera
n), del citato d.m. 17 ottobre 2007 ha vietato, nelle zone di
protezione speciale, l'apertura di nuove cave e l'ampliamento di
quelle esistenti «ad eccezione di quelle previste negli strumenti di
pianificazione generali e di settore vigenti alla data di emanazione
del presente atto o che verranno approvati entro il periodo di
transizione, prevedendo altresi' che il recupero finale delle aree
interessate dall'attivita' estrattiva sia realizzato a fini
naturalistici e a condizione che sia conseguita la positiva
valutazione di incidenza dei singoli progetti ovvero degli strumenti
di pianificazione generale e di settore di riferimento
dell'intervento; in via transitoria, per 18 mesi dalla data di
emanazione del presente atto, in carenza di strumenti di
pianificazione o nelle more di valutazione d'incidenza dei medesimi,
e' consentito l'ampliamento delle cave in atto, a condizione che sia
conseguita la positiva valutazione d'incidenza dei singoli progetti,
fermo restando l'obbligo di recupero finale delle aree a fini
naturalistici; sono fatti salvi i progetti di cava gia' sottoposti a
procedura di valutazione d'incidenza, in conformita' agli strumenti
di pianificazione vigenti e sempre che l'attivita' estrattiva sia
stata orientata a fini naturalistici».
Certa la riferibilita' dei parametri interposti evocati
all'ambito afferente alla tutela dell'ambiente, il Governo ha dunque
contestato, anche con riferimento all'art. 32 della legge reg. Veneto
n. 13 del 2018, la violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost.
6.- Il 25 giugno 2018 si e' costituita in giudizio la Regione
Veneto, concludendo per la non fondatezza delle questioni prospettate
con il ricorso in oggetto.
Ad avviso della resistente, le censure articolate dal Presidente
del Consiglio dei ministri devono ritenersi il frutto di erronea
interpretazione delle disposizioni impugnate, emanate nel rispetto
della competenza legislativa residuale in materia di cave e torbiere,
e delle norme, interne e unionali, a torto evocate a sostegno delle
lesioni prospettate dal ricorrente e comunque sempre innalzando i
livelli di tutela ambientale imposti dalle disposizioni statali di
riferimento.
6.1.- Con particolare riguardo alla questione riferita all'art.
32, comma 1, lettera c), della legge reg. Veneto n. 13 del 2018, la
resistente ha in primo luogo evidenziato che la censura non afferisce
unicamente al tema inerente all'ampliamento delle cave, ma coinvolge
piuttosto l'intera previsione dell'art. 32.
Cio' precisato, ad avviso della Regione Veneto, la questione deve
ritenersi infondata: mentre la norma statale determina un divieto
assoluto, prescindendo da qualsivoglia valutazione di interesse,
tanto da risultare irragionevole e sproporzionata, quella regionale
mira a perseguire una riduzione delle alterazioni del paesaggio e
degli impatti ambientali negativi, mediante l'introduzione di metodi
di coltivazione innovativi (lettera a del censurato art. 32), sempre
subordinati ad una positiva valutazione di impatto ambientale.
7.- In data 26 febbraio 2019 sia la difesa statale sia quella
regionale hanno depositato memorie ribadendo le argomentazioni spese
a sostegno delle rispettive conclusioni.
La difesa della resistente ha altresi' evidenziato che, con
riferimento agli artt. 2, 3, 8, 11, e 12 della legge reg. Veneto n.
13 del 2018, erano in corso di approvazione modifiche ed abrogazioni
delle disposizioni censurate destinate a far cessare le ragioni di
impugnazione prospettate dal Governo.
Innovazioni successivamente apportate dalla legge della Regione
Veneto 25 luglio 2019, n. 29 (Legge regionale di adeguamento
ordinamentale 2018 in materia di governo del territorio e paesaggio,
parchi, trasporto pubblico, lavori pubblici, ambiente, cave e
miniere, turismo e servizi all'infanzia), in forza delle quali la
difesa dello Stato, con istanza depositata l'11 settembre 2019, ha
chiesto il differimento dell'udienza di discussione del ricorso,
fissata per l'8 ottobre 2019.
8.- La Regione resistente, con memoria depositata il 17 settembre
2019, non si e' opposta al suddetto rinvio, evidenziando che le
modifiche apportate dalla legge reg. Veneto n. 29 del 2019 riguardano
tutte le disposizioni censurate fatto salvo l'art. 32, della legge
reg. Veneto n. 13 del 2018, rimasto immutato.
Con riguardo alle censure prospettate in relazione al suddetto
art. 32, la difesa della resistente ne ha ribadito la non fondatezza
atteso che l'attivita' di estrazione prevista dalla disposizione
impugnata non sarebbe in contrasto con il parametro interposto
evocato perche' afferente alle cave previste «negli strumenti di
pianificazione generali e di settore» vigenti alla data di emanazione
del d.m. 17 ottobre 2007, alla luce delle previsioni contenute nel
piano ambientale adottato, ai sensi dell'art. 3 della legge reg.
Veneto 10 ottobre 1989, n. 38 (Norme per l'istituzione del parco
regionale dei Colli Euganei), dal Consiglio dell'Ente Parco Colli
Euganei con le delibere n. 26 e n. 37 del 1997 (e approvato dal
Consiglio regionale con deliberazione n. 74 del 1998), nonche' dal
Progetto tematico Cave, approvato con la deliberazione 9 marzo 2001,
n. 11 e formulato ai sensi degli artt. 20 e 34 delle norme di
attuazione del detto piano ambientale.
9.- Differita la trattazione del ricorso, la difesa statale, con
memoria dell'8 gennaio 2020, ha in primis replicato alle ulteriori
difese spiegate dalla Regione resistente senza prendere posizione
sulle novita' normative introdotte con la legge reg. Veneto n. 29 del
2019.
In particolare, in relazione alla censura rivolta all'art. 32
della legge regionale impugnata, l'Avvocatura generale dello Stato ha
addotto l'inconferenza del riferimento alle previsioni contenute nel
piano ambientale adottato dall'Ente Parco e approvato dal Consiglio
regionale, dirette a prescrivere, per le cave di trachite, «la
quantita' massima dei materiali estraibili e i tempi di chiusura
delle attivita' considerate incompatibili con le finalita' del
parco», cosi' da risultare incompatibili con la disposizione
censurata che avrebbe come scopo quello di «ampliare l'attivita' di
materiali estraibili».
10.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, in forza della
delibera assunta dal Consiglio dei ministri nella seduta del 9
gennaio 2020, ha poi depositato in data 17 gennaio 2020, atto di
rinunzia al ricorso, limitatamente alle questioni proposte nei
confronti degli artt. 2, commi 2 e 3, 3, 8, comma 2, lettera g), 11,
comma 5, e 12, comma 4, della legge reg. Veneto n. 13 del 2018, cui
ha fatto seguito l'accettazione della Regione Veneto, deliberata
dalla Giunta regionale il 21 gennaio 2020 e depositata il 28 gennaio
2020.
Considerato in diritto
1.- Con ricorso notificato il 15 - 18 maggio 2018 (reg. ric. n.
37 del 2018), il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato
gli artt. 2, commi 2 e 3, 3, 8, comma 2, lettera g), 11, comma 5, 12,
comma 4, e 32, comma l, lettera c), della legge della Regione Veneto
16 marzo 2018, n. 13 (Norme per la disciplina dell'attivita' di
cava), in riferimento all'art. 117, primo e secondo comma, lettera
s), della Costituzione.
2.- Nelle more del giudizio, la Regione Veneto, con la legge
regionale 25 luglio 2019, n. 29 (Legge regionale di adeguamento
ordinamentale 2018 in materia di governo del territorio e paesaggio,
parchi, trasporto pubblico, lavori pubblici, ambiente, cave e
miniere, turismo e servizi dell'infanzia), ha modificato il disposto
degli impugnati artt. 2, 3, 11 e 12 ed ha abrogato l'art. 8, comma 2,
lettera g), della legge impugnata.
In ragione di tali innovazioni, il ricorrente, con deliberazione
assunta dal Consiglio dei ministri nella seduta del 9 gennaio 2020,
ha rinunziato al ricorso limitatamente alle questioni proposte in
direzione delle disposizioni impugnate modificate dalla richiamata
legge reg. Veneto n. 29 del 2019.
La Regione Veneto ha quindi depositato una nota contenente la
formale accettazione della rinunzia parziale operata dal ricorrente;
accettazione deliberata dalla Giunta regionale in data 21 gennaio
2020.
3.- Con riferimento agli artt. 2, commi 2 e 3, 3, 8, comma 2,
lettera g), 11, comma 5, e 12, comma 4, va quindi dichiarata
l'estinzione del processo ai sensi dell'art. 23 delle Norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale.
4.- L'oggetto del giudizio resta di conseguenza limitato al solo
scrutinio della questione relativa all'art. 32 della legge reg.
Veneto n. 13 del 2018, estraneo alla rinunzia.
5.- Quanto alla censura in questione, giova premettere che con la
legge regionale n. 13 del 2018, la Regione Veneto ha portato a
termine una complessiva riforma della disciplina inerente alla
gestione ed alla pianificazione dell'attivita' di cava, provvedendo
anche ad assemblare gli stratificati interventi normativi
intervenuti, nel corso degli anni, a parziale modifica o integrazione
delle disposizioni contenute nella legge della Regione Veneto 7
settembre 1982, n. 44 (Norme per la disciplina dell'attivita' di
cava); legge che in origine disciplinava la materia di riferimento e
che ora e' stata abrogata dall'art. 36, comma 4, lettera a), della
legge regionale posta allo scrutinio della Corte.
5.1.- Per quel che qui immediatamente interessa, la novella,
all'interno del Titolo VI, dedicato alle «norme finali, transitorie,
finanziarie e di abrogazione», proprio per il tramite del censurato
art. 32, detta specifiche disposizioni in materia di coltivazione di
trachite all'interno del Parco dei Colli Euganei.
Piu' precisamente, l'articolo in oggetto prevede che all'interno
del Parco «possono essere autorizzate, anche a titolo di
sperimentazione operativa, attivita' di cava per l'estrazione di
trachite, in deroga alle limitazioni contenute nel piano ambientale e
nel Progetto Tematico Cave». Perche' l'attivita' in questione venga
autorizzata occorre, tuttavia, che i relativi progetti di estrazione,
oltre a dover essere caratterizzati da un «alto contenuto innovativo,
da dimostrare con uno studio di fattibilita' sperimentale, dal quale
emerga un'effettiva drastica riduzione degli impatti paesaggistici ed
ambientali rispetto a quelli derivanti dalle coltivazioni condotte
con le usuali tecniche normalmente adottate per l'estrazione della
trachite» (art. 32, lettera a), vengano inoltre sottoposti con esito
favorevole «a procedura di valutazione di impatto ambientale» (art.
32, lettera b). E' infine necessario che l'intervento proposto «si
configuri come modifica e/o ampliamento di cave in attivita' alla
data di emanazione del D.M. 17 ottobre 2007 "Criteri minimi uniformi
per la definizione di misure di conservazione relative a Zone
speciali di conservazione (ZSC) e a Zone di protezione speciale
(ZPS)" e sul progetto si esprimano favorevolmente il Comune
territorialmente interessato e l'Ente Parco Colli Euganei» (art. 32,
lettera c).
5.2.- La doglianza del Presidente dei Consiglio dei ministri si
appunta in particolare su tale ultimo profilo della disposizione
censurata, che si prospetta in conflitto con l'art. 5, lettera n) del
citato d.m. 17 ottobre 2007.
5.2.1.- Osserva in particolare il ricorrente che la disposizione
statale evocata, alla luce di quanto previsto dall'art. 1, comma
1226, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato. (Legge
finanziaria 2007)», contiene i criteri minimi uniformi ai quali
devono attenersi le Regioni nel provvedere agli adempimenti previsti
dagli artt. 4 e 6 del regolamento di cui al decreto del Presidente
della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357 (Regolamento recante
attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione
degli habitat naturali e seminaturali, nonche' della flora e della
fauna selvatiche), volti a definire le misure di conservazione e le
zone di protezione speciale nell'ambito dell'attuazione della
direttiva 92/43/CEE. In particolare, in ragione di quanto previsto
dal citato art. 5, lettera n), del d.m. 17 ottobre 2007, nelle zone
di protezione speciale, detto decreto vieta non solo l'apertura di
nuove cave, ma anche l'ampliamento di quelle esistenti «ad eccezione
di quelle previste negli strumenti di pianificazione generali e di
settore vigenti alla data di emanazione del presente atto o che
verranno approvati entro il periodo di transizione, prevedendo
altresi' che il recupero finale delle aree interessate dall'attivita'
estrattiva sia realizzato a fini naturalistici e a condizione che sia
conseguita la positiva valutazione di incidenza dei singoli progetti
ovvero degli strumenti di pianificazione generali e di settore di
riferimento dell'intervento».
5.2.2.- Certa la riferibilita' delle disposizioni in oggetto
all'ambito inerente alla tutela dell'ambiente, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha dunque contestato la violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost., in riferimento al parametro
interposto: ad avviso del ricorrente, infatti, la norma regionale
impugnata garantisce una generica possibilita' di modifica e/o
ampliamento di cave esistenti al momento di emanazione del d.m. 17
ottobre 2007, senza tuttavia attenersi ai limiti imposti dall'art. 5,
lettera n), del citato decreto.
6.- Costituendosi in giudizio, la Regione resistente ha
contestato la fondatezza della lesione prospettata. Ad avviso della
difesa regionale, infatti, la norma censurata mira a perseguire una
riduzione delle alterazioni del paesaggio di riferimento e degli
impatti ambientali negativi legati alla relativa attivita' di
estrazione, prevedendo, in particolare, l'introduzione di metodi di
coltivazione innovativi comunque subordinati ad una positiva
valutazione di impatto ambientale.
6.1.- Con memoria depositata il 17 settembre 2019, la difesa
della Regione resistente ha anche precisato che la disposizione
censurata non deve ritenersi in conflitto con il parametro statale
evocato a sostegno della questione, perche' destinata ad applicarsi
alle attivita' di estrazione assentite, alla data di entrata in
vigore del d.m. 17 ottobre 2007, dalle previsioni del Progetto
tematico Cave del Parco dei Colli Euganei (approvato con
deliberazione del Consiglio regionale 9 marzo 2001, n. 11), rese in
applicazione degli artt. 20 e 34 delle Norme attuative del piano
ambientale del medesimo parco, approvato, con deliberazione del
Consiglio Regionale del 7 ottobre 1998, n. 74, ai sensi dell'art. 3
della legge della Regione Veneto 10 ottobre 1989, n. 38 (Norme per
l'istituzione del parco regionale dei Colli Euganei).
Non troverebbe dunque applicazione il divieto previsto dalla
norma interposta evocata dal ricorrente, efficace solo nei confronti
delle cave «non previste negli strumenti di pianificazione generali e
di settore vigenti alla data di emanazione» del citato d.m. 17
ottobre 2007.
7.- Cio' precisato, la questione deve ritenersi non fondata nei
seguenti termini.
7.1.- Va innanzitutto evidenziato che l'impugnato art. 32 e'
caratterizzato da un unico blocco normativo che contiene una
indicazione generale, espressa nel primo capoverso, in forza della
quale viene configurata la possibilita', all'interno del Parco dei
Colli Euganei, di autorizzare attivita' di cava per l'estrazione di
trachite, anche in deroga ai limiti imposti dal piano ambientale e
dal Progetto tematico Cave.
Tale previsione di massima viene tuttavia espressamente
subordinata, quanto alla sua possibile operativita', al riscontro di
tre diverse precondizioni, descritte dalle lettere a), b) e c), dello
stesso art. 32.
Di queste precondizioni, le prime due riguardano le connotazioni
oggettive e le verifiche ambientali imposte per i progetti da
autorizzare. La terza precondizione, quella prevista dalla lettera c)
del censurato art. 32, assurge all'evidenza a presupposto di sistema
rispetto allo stesso esercizio dell'attivita' di cava, giacche', per
quanto gia' evidenziato, il legislatore regionale, nel perimetro
territoriale del parco dei Colli Euganei, non consente autorizzazioni
per interventi di estrazione della trachite che non si configurino
«come modifiche e/o ampliamenti di cave in attivita' alla data di
emanazione del D.M. 17 ottobre 2007».
7.2.- Il ricorso, dunque, contiene un improprio riferimento
letterale al comma 1, lettera c), dell'art. 32 della legge impugnata.
Nel suo tenore sostanziale appare, invece, rivolto a contrastare non
solo detta lettera c), ma anche il primo capoverso del citato art.
32.
Per quanto resecata, sul piano testuale, nei termini sopra
riferiti, e' di piena evidenza, tuttavia, che la censura finisce per
coinvolgere l'intera struttura della disposizione in esame.
Attraverso la caducazione della previsione contenuta nella lettera
c), si finisce, infatti, per mettere in discussione la ratio e quindi
l'intera portata dell'art. 32 della legge regionale impugnata, il
quale ammette l'estrazione di trachite all'interno del Parco dei
Colli, ma solo per le attivita' considerate dalla citata lettera
dell'articolo censurato.
8.- Cio' premesso giova poi ribadire che, con la riforma del
Titolo V della Costituzione, la mancata menzione della materia «cave
e torbiere» nel nuovo testo dell'art. 117 Cost., ha portato alla
riconduzione della stessa - piu' volte affermata da questa Corte -
alla competenza residuale delle Regioni (ex plurimis, da ultimo, la
sentenza n. 176 del 2018).
Se la disciplina dell'attivita' di cava, dunque, puo' essere
regolata dalle Regioni, resta, tuttavia, salvo il necessario rispetto
degli standard ambientali fissati dalle leggi statali: secondo la
costante giurisprudenza di questa Corte, infatti, la competenza
esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente si deve
«confrontare con la competenza regionale in materia di cave, senza
che cio', pero', possa importare alcuna deroga rispetto a quanto gia'
affermato da questa Corte in ordine ai principi che governano la
tutela dell'ambiente» (sentenze n. 66 del 2018, n. 210 del 2016;
nello stesso senso, sentenze n. 199 del 2014 e n. 246 del 2013).
8.1.- Su questo versante va in primo luogo evidenziato che, ai
sensi di quanto previsto dalla legge 29 novembre 1971, n. 1097 (Norme
per la tutela delle bellezze naturali ed ambientali e per le
attivita' estrattive nel territorio dei Colli Euganei), nel
territorio dei Colli Euganei e' stata vietata sia l'apertura di nuove
cave e miniere, sia la ripresa di esercizio di cave e miniere in
stato di inattivita' alla data del 1° ottobre 1970, con l'eccezione
delle concessioni minerarie da sfruttare mediante perforazione di
pozzi (art. 1, commi 1 e 2).
8.1.1.- In particolare, secondo l'art. 2, comma 1, della citata
legge statale, «le cave e le miniere di materiale da riporto e quelle
che forniscono pietrame trachitico, liparitico e calcareo e pietrisco
basaltico, trachitico, liparitico e calcareo», devono aver concluso
«ogni attivita' entro il termine perentorio del 31 marzo 1972». Per
contro, la «coltivazione e l'esercizio delle altre cave e miniere»,
in attivita' alla data di entrata in vigore della citata legge, sono
state disciplinate dal successivo art. 3, «salvo che per le miniere
il cui sfruttamento avviene mediante perforazione di pozzi, per le
quali nulla e' innovato» (art. 2, comma 2).
In tali ultimi casi, la continuazione delle attivita' estrattive,
secondo quanto previsto dall'art. 3, comma 1, e' subordinata
all'approvazione di un apposito progetto di coltivazione da parte del
soprintendente ai monumenti, competenza oggi spettante alla Regione.
8.1.2.- Il dato normativo statale sopra riferito legittima dunque
la continuazione dell'attivita' di estrazione afferente la trachite
limitatamente ai soli casi in cui lo sfruttamento avviene tramite la
perforazione di pozzi, risultando la stessa altrimenti vietata dal 31
marzo 1972. Ed in questa cornice di riferimento rientra la
disposizione censurata, che nella sua premessa fa esplicito
riferimento «alle attivita' di cava consentite della legge 29
novembre 1971, n. 1097» all'interno del Parco regionale dei Colli
Euganei.
8.2.- Sempre con riguardo al quadro normativo, e' altresi'
necessario rimarcare che la normativa regionale primaria non contiene
una disciplina compiuta quanto alla estrazione della trachite
all'interno del territorio del Parco in questione.
8.2.1.- La legge reg. n. 44 del 1982, previgente alla disciplina
introdotta dalla legge reg. n 13 del 2018 ed ora abrogata, non
dettava alcuna norma specifica, limitandosi a richiamare talune
competenze amministrative e talune funzioni di vigilanza (artt. 16,
comma 3, e 28, comma 3).
8.2.2.- A sua volta, la legge reg. Veneto n. 38 del 1989,
istitutiva del Parco regionale dei Colli Euganei, assegna all'Ente
Parco (previsto dall'art. 14) il compito di rendere il parere
necessario per la concessione, da parte della Regione,
dell'autorizzazione all'attivita' di estrazione all'interno del
relativo perimetro territoriale (art. 16, comma 2, lettera a);
ancora, attribuisce al medesimo Ente (art. 16, comma 1, lettera a) il
compito di adottare il piano ambientale chiamato a definire, tra le
altre cose, per le cave di trachite «la quantita' massima dei
materiali estraibili e i tempi di chiusura delle attivita'
considerate incompatibili con le finalita' del parco» (art. 3, comma
2, lettera g).
8.2.3.- Il piano ambientale (approvato con delibera del Consiglio
regionale del 7 ottobre 1998, n. 74), all'art. 20, comma 2, rimette
al Progetto tematico Cave la determinazione delle modalita'
estrattive e dei relativi termini quantitativi e temporali che la
Regione potra' autorizzare. In particolare, in relazione alle cave di
trachite in attivita', per un verso autorizza l'estrazione nei
«limiti quantitativi massimi pari a quanto gia' estratto, mediamente
all'anno, per ciascun sito nell'ultimo quinquennio»; per altro verso
rimette al Progetto tematico Cave il compito di fissare, per ciascun
sito in attivita', i tempi di durata dell'estrazione assentita,
nonche' «le quantita' estraibili nell'arco temporale di riferimento
assunto» (art. 20, commi 10 e 11).
8.2.4.- Sul piano attuativo, infine, il Progetto tematico Cave
descrive le cave di trachite in attivita' alla data della relativa
approvazione e, per ciascun sito, detta le quantita' di materiale da
estrarre e i tempi massimi di definizione dello sfruttamento (art. 5,
commi 1 e 2), a far tempo dalla data di approvazione del progetto.
8.2.5.- Il quadro normativo sopra descritto consente dunque di
affermare che, in forza di quanto previsto dalla menzionata
disciplina regionale, all'interno del parco dei Colli Euganei,
l'attivita' di estrazione della trachite e' stata svolta secondo
quanto previsto dalle citate disposizioni di indirizzo del piano
ambientale e attuative del Progetto tematico Cave. Piu' precisamente,
per quel che qui immediatamente interessa, emerge che alla data di
emanazione della norma statale evocata quale parametro interposto,
risalente al 2007, i suddetti piani di indirizzo e attuazione
prevedevano gia', e assentivano, diversi siti dedicati all'attivita'
di estrazione della trachite.
8.3.- Cio' precisato in linea generale, va rimarcato che la
normativa interposta richiamata dal Governo inerisce all'attuazione
delle direttive 92/43/CEE e 79/409/CEE, in materia di protezione
ambientale (cosiddetta rete europea "Natura 2000", con relative Zone
speciali di conservazione e Zone di protezione speciale; da ora in
poi, rispettivamente: ZSC e ZPS).
8.3.1.- Questa Corte ha gia' evidenziato (sentenza n. 316 del
2009) che la disciplina nazionale di recepimento della direttiva
92/43/CEE e' stata dettata, anzitutto, dal d.P.R. n. 357 del 1997,
piu' volte modificato, il quale riconosce, all'art. 4, poteri
normativi ed amministrativi alle Regioni ed alle Province autonome in
ordine alle ZSC e, all'art. 6, reca una ulteriore disciplina
attuativa della direttiva 79/409/CEE, gia' recepita con legge 11
febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica
omeoterma e per il prelievo venatorio) prevedendo, anche in tal caso,
poteri normativi ed amministrativi degli enti territoriali in ordine
alle ZPS.
8.3.2.- Sempre nell'ottica legata all'attuazione delle citate
direttive, va anche ricordato che l'art. 1, comma 1226, della legge
finanziaria 2007, ha espressamente previsto che, al fine «di
prevenire ulteriori procedure di infrazione, le Regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano devono provvedere agli adempimenti
previsti dagli articoli 4 e 6 del regolamento di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357, e successive
modificazioni, o al loro completamento, entro tre mesi dalla data di
entrata in vigore della presente legge, sulla base di criteri minimi
uniformi definiti con apposito decreto del Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio e del mare». Criteri minimi che sono
stati dettati, per l'appunto, con il d.m. 17 ottobre 2007 secondo
indicazioni precettive, vincolanti per le Regioni in quanto
espressione di livelli uniformi di protezione ambientale in
attuazione delle citate direttive europee (in termini, oltre alla
citata sentenza n. 316 del 2009, le sentenze n. 329 e n. 104 del
2008).
8.3.3.- In questa cornice normativa si inserisce, dunque, il
parametro interposto specificatamente evocato dal ricorrente, vale a
dire la disposizione di cui all'art. 5, lettera n), del piu' volte
citato d.m. 17 ottobre 2007, per il tramite della quale e' stato
imposto alle Regioni di introdurre, per il territorio delle zone di
protezione speciale, il divieto di apertura di nuove cave e di
ampliamento di quelle esistenti. Tuttavia, quanto a queste ultime, si
sottraggono al detto divieto «quelle previste negli strumenti di
pianificazione generali e di settore» gia' vigenti alla data di
emanazione del citato decreto o approvati entro il periodo di
transizione precisato secondo le cadenze temporali ivi definite.
In altri termini, nel perimetro delle dette zone di protezione, a
far tempo dalla data di emanazione del d.m. 17 ottobre 2007, alle
Regioni non e' piu' consentita l'apertura di nuove cave. Per contro,
i siti attivi in tale data, potevano - e ancora oggi possono - essere
oggetto di ampliamento: cio' sempre se previsti in strumenti di
pianificazione, generali o di settore, all'epoca gia' vigenti o da
approvare entro il periodo di transizione previsto dalla citata
disposizione ministeriale.
9.- Alla luce del descritto quadro normativo, deve ritenersi che
la disposizione regionale censurata, nel definire il perimetro della
possibile attivita' di estrazione della trachite all'interno del
Parco dei Colli Euganei, non incorre nel vizio di illegittimita'
costituzionale prospettato con il ricorso; cio', proprio grazie al
tenore della previsione contenuta nella lettera c) dell'articolo
impugnato, sul quale, invece, si appunta la censura del ricorrente.
Detta disposizione, infatti, contiene, come gia' evidenziato, un
esplicito e decisivo richiamo alla fonte statale competente ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., tale da permettere
un puntuale allineamento della disciplina regionale alle indicazioni
della normativa statale di riferimento.
E' ben vero, come lamenta la difesa dello Stato, che la norma
impugnata, nel suo tenore letterale, non riporta testualmente i
criteri delimitativi contenuti in detta fonte statale, ma si limita
ad un generico riferimento ai siti attivi alla data di emanazione di
quest'ultima. Cio' tuttavia non cancella i confini tracciati dalla
norma statale richiamata e che possano dunque favorire il rilascio di
autorizzazioni per progetti inerenti a siti diversi da quelli
previsti in strumenti di pianificazione vigenti alla data di
emanazione del d.m. 17 ottobre 2007 o comunque approvati nel periodo
di transizione considerato dallo stesso decreto.
Del resto, che la norma regionale censurata sia volta ad
assentire unicamente l'implementazione, all'interno del Parco dei
Colli Euganei, solo dei siti in attivita', dedicati all'estrazione di
trachite, considerati dai piani generali e di settore vigenti o
comunque approvati nell'arco temporale dettato dall'art. 5, lettera
n), del decreto ministeriale piu' volte citato, e' valutazione
interpretativa che trova una conferma decisiva nello stesso tenore
testuale del primo capoverso dell'art. 32 impugnato, laddove prevede
espressamente che l'autorizzazione dell'attivita' di cava per
l'estrazione della trachite possa operare in deroga ai limiti imposti
«nel piano ambientale e nel Progetto Tematico Cave». Il richiamo ai
piani in questione consente di ritenere palese l'intenzione del
legislatore regionale di delimitare l'operativita' della norma ai
soli siti considerati dai detti piani di settore certamente
rispettosi, per quanto gia' evidenziato, del parametro statale
interposto, cosi' da tracciare il confine ultimo dell'attivita' di
estrazione della trachite all'interno del territorio del Parco dei
Colli Euganei.