ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 4, comma
1, lettera a), 5, comma 1, lettera a), 7, comma 2, 13, 53, 59 e 61
della legge della Regione autonoma della Sardegna 11 gennaio 2019, n.
1 (Legge di semplificazione 2018), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 18-21 marzo 2019,
depositato in cancelleria il 25 marzo 2019, iscritto al n. 49 del
registro ricorsi 2019 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 24, prima serie speciale, dell'anno 2019.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma della
Sardegna;
udito nell'udienza pubblica del 28 gennaio 2020 il Giudice
relatore Silvana Sciarra;
uditi l'avvocato dello Stato Francesca Morici per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Sonia Sau per la Regione
autonoma della Sardegna;
deliberato nella camera di consiglio del 29 gennaio 2020.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso iscritto al n. 49 del reg. ric. 2019, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimita' costituzionale degli artt. 4, comma 1, lettera a), 5,
comma 1, lettera a), 7, comma 2, 13, 53, 59 e 61 della legge della
Regione autonoma della Sardegna 11 gennaio 2019, n. 1 (Legge di
semplificazione 2018).
1.1.- Sono impugnati, anzitutto, gli artt. 4, comma 1, lettera
a), e 5, comma 1, lettera a), della citata legge regionale. Con
queste disposizioni sono stati modificati, rispettivamente, l'art. 3,
comma 2, lettera c), della legge della Regione autonoma della
Sardegna 24 ottobre 2014, n. 20 (Istituzione del Parco naturale
regionale di Gutturu Mannu), e l'art. 3, comma 2, lettera c), della
legge della Regione autonoma della Sardegna 24 ottobre 2014, n. 21
(Istituzione del Parco naturale regionale di Tepilora). In entrambi i
casi, si interviene sulla composizione dell'organo di revisione dei
conti dei due Parchi naturali che, da collegiale, diventa
monocratico.
Cio', secondo il ricorrente, si porrebbe in contrasto con l'art.
24 della legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree
protette), rubricato «Organizzazione amministrativa del parco
naturale regionale», che prevede l'istituzione, nell'ente parco, di
un organo collegiale di revisione dei conti, e non monocratico.
L'art. 9 della legge statale espressamente include, tra gli organi
dell'ente, «il Collegio dei revisori dei conti» (comma 2, lettera d),
e stabilisce che quest'ultimo «e' nominato con decreto del Ministro
del tesoro ed e' formato da tre componenti scelti tra funzionari
della Ragioneria generale dello Stato ovvero tra iscritti nel ruolo
dei revisori ufficiali dei conti. Essi sono designati: due dal
Ministro del tesoro, di cui uno in qualita' di Presidente del
Collegio; uno dalla regione o, d'intesa, dalle regioni interessate»
(comma 10, terzo periodo). La modifica introdotta dalle impugnate
disposizioni della legge regionale, pertanto, inciderebbe «in maniera
palese sull'assetto organizzativo interno dell'ente parco, come
predeterminato dal parametro interposto statale», venendosi cosi' a
determinare «una illegittima variazione novativa organica con
conseguenti riflessi sotto il profilo della regolarita'
amministrativa dell'Ente parco stesso». Verrebbe in rilievo, secondo
il ricorrente, la materia «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema»,
di competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettera s), della Costituzione, materia in cui rientrerebbe la
disciplina delle aree protette di cui alla gia' citata legge quadro.
La modifica introdotta non rispetterebbe la normativa statale «che
fissa criteri generali di tutela validi per tutto il territorio
nazionale», incidendo sulla funzionalita' dell'organo e determinando,
per tale via, anche la violazione dell'art. 97 Cost.
Il ricorrente precisa che, secondo la giurisprudenza di questa
Corte, la legislazione regionale sarebbe, pertanto, chiamata ad
adeguarsi ai principi fondamentali della materia, quali individuati
dalla legge n. 394 del 1991, poiche', nell'ambito delle aree
protette, le Regioni possono derogare alla legislazione statale solo
determinando maggiori livelli di tutela. Nelle materie di sua
competenza, infatti, il legislatore regionale troverebbe un limite
negli standard di tutela fissati a livello statale, pur potendo
adottare misure che prescrivano livelli di tutela dell'ambiente piu'
elevati. Lo standard minimo uniforme di tutela nazionale sarebbe in
particolare rispettato anche con la «predisposizione da parte degli
enti gestori delle aree protette di strumenti organizzativi,
programmatici e gestionali per la valutazione di rispondenza delle
attivita' svolte nei parchi alle esigenze di protezione dell'ambiente
e dell'ecosistema». Per le aree protette regionali, dove il
legislatore statale «ha previsto [...] un quadro normativo meno
dettagliato di quello predisposto per le aree naturali protette
nazionali», la Regione non potrebbe derogare in peius rispetto alle
disposizioni della legge nazionale, neanche con riferimento
all'organizzazione dell'ente parco (sono in particolare richiamati
gli artt. 22, comma 1, lettera d, 23 e 24 della legge n. 394 del
1991).
In definitiva, sebbene la Regione autonoma della Sardegna «goda
di competenza legislativa di tipo primario in materia di "ordinamento
degli uffici e degli enti amministrativi della Regione e stato
giuridico ed economico del personale", ai sensi dell'articolo 3,
comma 1, lettera a), dello Statuto speciale», approvato con legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la
Sardegna), tale competenza dovrebbe tuttavia attuarsi «[i]n armonia
con la Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della
Repubblica e col rispetto degli obblighi internazionali e degli
interessi nazionali, nonche' delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica» (cosi' l'incipit dell'art. 3
dello statuto reg. Sardegna).
1.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna anche
l'art. 7, comma 2, della legge reg. Sardegna n. 1 del 2019 (rubricato
«Gestione dei terreni da parte dell'Agenzia Forestas»). Con il comma
1 di questa disposizione il legislatore regionale ha previsto il
passaggio dei «terreni pubblici del Monte Pascoli di cui alla legge
regionale 6 settembre 1976, n. 44 (Riforma dell'assetto
agro-pastorale)», per i quali «siano intervenute le scadenze dei
contratti di affitto alla data del 31 ottobre 2018», alla gestione
dell'Agenzia forestale regionale per lo sviluppo del territorio e
l'ambiente della Sardegna (Forestas), la quale «ne acquisisce i
terreni, le strutture, le attrezzature presenti». Il comma 2 di
questo articolo - impugnato dal Governo - stabilisce quindi che,
«[a]l fine di garantire la continuita' gestionale dei terreni e delle
strutture l'Agenzia Forestas e' autorizzata ad inquadrare
temporaneamente nel proprio organico il personale impegnato dagli
affittuari fino alla data di risoluzione del contratto anche
attraverso un percorso triennale di utilizzo, nell'ambito delle
risorse disponibili nel proprio bilancio e nel rispetto delle vigenti
facolta' assunzionali».
Il ricorrente lamenta che, in tal modo, si avrebbe un
inquadramento del personale, all'interno dell'Agenzia Forestas, in
conseguenza del suo mero «utilizzo triennale», «in assenza di una
procedura selettiva» e «senza uno scrutinio o una valutazione delle
esigenze dell'Ente e dell'attivita' svolta». Cio' si porrebbe in
contrasto con l'art. 36 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
(Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), per cui nel pubblico impiego le
assunzioni a tempo determinato potrebbero rispondere solo ad esigenze
temporanee ed eccezionali, esigenze non certo individuabili nella
finalita' di garantire la continuita' gestionale dei terreni e delle
strutture. Si richiama la competenza esclusiva statale nella materia
dell'«ordinamento civile» (art. 117, secondo comma, lettera l, Cost.)
che, in quanto trasversale, escluderebbe la «residua competenza
regionale in punto di organizzazione anche per le autonomie
speciali», pur a fronte di esplicite statuizioni degli statuti
regionali speciali sulla competenza primaria in tema di stato
giuridico ed economico del personale. Anche in questo caso, pertanto,
non potrebbe giovare alla Regione resistente l'espressa previsione,
nel suo statuto speciale (art. 3, comma 1, lettera a), della
competenza primaria nella materia dell'«ordinamento degli uffici e
degli enti amministrativi della Regione e stato giuridico ed
economico del personale».
Sarebbe dunque violato il principio di accesso al pubblico
impiego per concorso di cui all'articolo 97, quarto comma, Cost. e vi
sarebbe contrasto anche con l'articolo 117, secondo comma, lettera
l), Cost., che riserva alla competenza esclusiva dello Stato
l'ordinamento civile e, quindi, i rapporti di diritto privato
regolati dal codice civile e dai contratti collettivi.
1.3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna inoltre
l'art. 13 della legge reg. Sardegna n. 1 del 2019, che introduce un
nuovo comma 1-bis all'art. 7-bis della legge della Regione autonoma
della Sardegna 11 ottobre 1985, n. 23 (Norme in materia di controllo
dell'attivita' urbanistico-edilizia, di risanamento urbanistico e di
sanatoria di insediamenti ed opere abusive, di snellimento ed
accelerazione delle procedure espropriative), avente il seguente
tenore: «La disposizione di cui al comma 1 si applica anche nei casi
in cui le previsioni legislative o regolamentari, comprese le
disposizioni in materia di distanze e di requisiti igienico-sanitari,
individuano misure minime».
Il comma 1 dell'art. 7-bis citato, quale introdotto dall'art. 4,
comma 1, della legge della Regione autonoma della Sardegna 23 aprile
2015, n. 8 (Norme per la semplificazione e il riordino di
disposizioni in materia urbanistica ed edilizia e per il
miglioramento del patrimonio edilizio), si riferisce all'istituto
delle cosiddette tolleranze edilizie, stabilendo l'inapplicabilita'
delle disposizioni in materia di parziale difformita' che non
eccedano per singola unita' immobiliare il 2 per cento delle misure
progettuali.
Con la novella del 2019, il legislatore regionale ha stabilito
che le regole in materia di tolleranze edilizie debbano trovare
applicazione anche quando altre previsioni di rango legislativo o
regolamentare abbiano gia' prescritto «misure minime». Ne
deriverebbe, secondo il ricorrente, la lesione della competenza
esclusiva statale in materia di ordinamento civile, di cui all'art.
117, secondo comma, lettera l), Cost., in relazione alle «norme
cogenti e inderogabili» in tema di regolamentazione delle distanze di
cui al decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n.
1444 (Limiti inderogabili di densita' edilizia, di altezza, di
distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli
insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati
alle attivita' collettive, al verde pubblico o a parcheggi da
osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o
della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell'art. 17 della L. 6
agosto 1967, n. 765). La disciplina sulle distanze di cui al d.m. n.
1444 del 1968, adottata ai sensi dell'art. 41-quinquies della legge
17 agosto 1942, n. 1150 (Legge urbanistica), e' richiamata - precisa
il ricorrente - dall'art. 2-bis del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380
(Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia edilizia).
Il ricorrente sostiene che le deroghe alle distanze minime
dovrebbero essere inserite in strumenti urbanistici funzionali a un
assetto complessivo e unitario del territorio. La loro legittimita'
sarebbe, infatti, strettamente connessa agli assetti urbanistici
generali e quindi al «governo del territorio». Le norme regionali
che, invece, disciplinano le distanze tra edifici per altre finalita'
risulterebbero invasive della materia «ordinamento civile» (si
citano, in particolare, le sentenze di questa Corte n. 232 del 2005 e
n. 114 del 2012).
1.4.- Altra disposizione impugnata e' l'art. 53 della legge reg.
Sardegna n. 1 del 2019, rubricato «Durata delle attestazioni o
certificazioni di malattie croniche». Essa, secondo il ricorrente,
interferirebbe nella materia, di competenza statale esclusiva,
prevista dall'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., della
individuazione dei livelli essenziali delle prestazioni.
L'interferenza deriverebbe, anzitutto, dalla «lacunosa e generica»
disposizione di cui al comma 3, che - senza peraltro fare alcun
richiamo alle previsioni del decreto legislativo 28 aprile 1998, n.
124 (Ridefinizione del sistema di partecipazione al costo delle
prestazioni sanitarie e del regime delle esenzioni, a norma
dell'articolo 59, comma 50, della legge 27 dicembre 1997, n. 449),
ne' ai regolamenti attuativi - conferisce alla Giunta regionale il
compito di individuare le malattie e le condizioni di salute che
danno accesso a prestazioni sanitarie, socio-sanitarie o sociali nel
territorio regionale. Il ricorrente richiama la giurisprudenza di
questa Corte (in particolare, le sentenze n. 282 del 2002 e n. 338
del 2003) in cui il «confine fra terapie ammesse e terapie non
ammesse» sarebbe stato ricondotto nell'ambito dei «principi
fondamentali della materia».
Oggetto di censura sono anche i commi 1 e 2 dell'art. 53 citato.
Il comma 1 cosi' dispone: «[l]e attestazioni o le certificazioni di
malattie croniche o di condizioni di salute necessarie al fine di
ottenere prestazioni sanitarie, socio-sanitarie o sociali nel
territorio regionale producono effetti sino all'eventuale regressione
della malattia o della condizione di salute ad un livello non piu'
compatibile con l'ottenimento della prestazione». Il comma 2 prevede
che «[l]'eventuale regressione delle malattie o delle condizioni di
salute di cui al comma 1 e' comunicata dal medico curante alle
pubbliche amministrazioni erogatrici della prestazione». Secondo il
ricorrente, da questo dettato normativo non apparirebbe chiaro «in
che modo il sanitario curante, istituzionalmente deputato ad
attestare lo stato di malattia dell'assistito e, quindi, ad
approntare diagnosi e prognosi, dovrebbe procedere all'individuazione
delle amministrazioni destinatarie della comunicazione in questione».
Ne', peraltro, sarebbero specificate «le modalita' attraverso le
quali il medesimo sanitario curante dovrebbe provvedere alla
comunicazione alle stesse amministrazioni interessate».
Inoltre, tale normativa - laddove delinea il potere/dovere del
medico curante di valutare, prima della scadenza dell'attestato,
l'effettivo stato di salute del paziente affetto da malattia cronica
- non sarebbe «coerente» con quanto prevede il decreto del Ministro
della salute 23 novembre 2012 (Definizione del periodo minimo di
validita' dell'attestato di esenzione dalla partecipazione al costo
delle prestazioni sanitarie, rilasciato ai sensi del decreto 28
maggio 1999, n. 329), secondo cui l'assistito deve essere sottoposto
a una nuova visita medica (finalizzata al rinnovo dell'attestato di
esenzione) solo una volta decorso il periodo di validita'
dell'attestato, ma non prima della scadenza di quest'ultimo. In
definitiva, la norma censurata ridurrebbe di fatto, in caso di
regressione della malattia, il periodo di validita' dell'attestato di
esenzione gia' rilasciato, ma ancora non scaduto.
1.5.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, inoltre,
l'art. 59 della legge reg. Sardegna n. 1 del 2019, rubricato
«Disposizioni in materia di formazione professionale». La norma
stabilisce quanto segue: «[i] soggetti ricompresi nell'elenco di cui
alla determinazione n. 4578 prot. n. 43229 del 4 ottobre 2018 del
Direttore generale dell'Assessorato regionale del lavoro, formazione
professionale, cooperazione e sicurezza sociale che, alla data del 15
dicembre 2018, abbiano fatto ricorso al Tribunale amministrativo
regionale avverso la medesima determinazione, sono iscritti d'ufficio
alla lista speciale ad esaurimento di cui all'articolo 6, comma 1,
lettera f) della legge regionale 5 marzo 2008, n. 3 (legge
finanziaria 2008), degli aventi diritto ai sensi dell'articolo 11,
comma 4, della legge regionale 11 gennaio 2018, n. 1 (Legge di
stabilita' 2018)».
Secondo il ricorrente la norma regionale impugnata sarebbe
«riconducibile nella categoria delle leggi provvedimento», essendo
finalizzata «alla instaurazione di un rapporto di impiego con la
regione per una delimitata categoria di soggetti, attraendo alla
sfera legislativa quanto e' normalmente affidato all'autorita'
amministrativa». Risulterebbe pertanto violato il principio di
eguaglianza, di cui all'art. 3 Cost. Si fa, al riguardo, riferimento
alla giurisprudenza costituzionale che, ai fini di valutare il
rispetto dei limiti di ragionevolezza e non arbitrarieta', impone per
le leggi-provvedimento uno stretto scrutinio di legittimita'.
Sarebbero, inoltre, violati gli artt. 51, primo comma, e 97, ultimo
comma, Cost., poiche' si consentirebbe l'instaurazione di un rapporto
di impiego con la Regione senza il rispetto della necessaria
procedura concorsuale.
1.6.- L'art. 61 della legge reg. Sardegna n. 1 del 2019
(rubricato «Progressioni professionali») e' impugnato dal Presidente
del Consiglio dei ministri per contrasto con gli artt. 3, 117, commi
primo (rectius: terzo) e secondo, lettera l), Cost., «in relazione al
Titolo terzo del D.lgs. 30 marzo 2001, n. 165». La norma impugnata
stabilisce quanto segue: «[a]l personale del comparto di
contrattazione regionale che abbia maturato i requisiti per le
progressioni professionali per l'anno 2018 e non sia transitato nel
livello economico superiore, sono riconosciuti gli effetti giuridici
della progressione con decorrenza dal 1° gennaio 2018. Tale
decorrenza ha valore ai fini del calcolo della permanenza effettiva
in servizio nel livello retributivo».
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri questa
disposizione non preciserebbe «se si tratta di passaggi tra le aree,
ovvero di passaggio economico all'interno dell'area». Se il
significato dovesse essere inteso nel primo dei due sensi, dovrebbe
allora essere garantita - secondo il ricorrente - la procedura
transitoria di cui all'art. 22 del decreto legislativo 25 maggio
2017, n. 75 (Modifiche e integrazioni al decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165, ai sensi degli articoli 16, commi 1, lettera a, e 2,
lettere b, c, d ed e e 17, comma 1, lettere a, c, e, f, g, h, l, m,
n, o, q, r, s e z, della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di
riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche).
Qualora fosse invece esatta la seconda delle due interpretazioni,
il ricorrente sostiene che la retrodatazione introdotta dalla norma
censurata «confliggerebbe con gli orientamenti consolidati espressi
dall'Aran, dal Dipartimento della Funzione Pubblica e dalla Corte dei
Conti, che prevedono, come decorrenza, una data non anteriore a
quella dell'approvazione della graduatoria o della presa delle
funzioni». Per tale via, si avrebbe quindi la violazione sia dei
principi di coordinamento della finanza pubblica, di cui alla
competenza concorrente prevista all'art. 117, terzo comma, Cost., sia
della disciplina del rapporto di lavoro alle dipendenze della
pubblica amministrazione, di cui alla competenza statale esclusiva,
prevista per la materia dell'ordinamento civile dall'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost. Quest'ultimo titolo di competenza
statale - si aggiunge - sarebbe violato dalla legge regionale
impugnata anche perche' questa riconosce gli effetti giuridici delle
progressioni de quibus «senza che siano rispettate le disposizioni
contenute nel Titolo III del D.lgs. n. 165/2001 citato, relative alla
contrattazione collettiva e rappresentativita' sindacale».
Infine, la norma impugnata si porrebbe in contrasto con il
principio di eguaglianza, di cui all'art. 3 Cost., «poiche' per il
personale delle altre Regioni, nella stessa situazione lavorativa,
troverebbe applicazione un diverso trattamento contrattuale».
2.- Si e' costituita in giudizio la Regione autonoma Sardegna, in
persona del proprio Presidente pro tempore, chiedendo il rigetto del
ricorso e svolgendo, nel merito, proprie considerazioni difensive con
riguardo alla prima, alla terza, alla quarta e alla quinta delle
questioni sollevate dallo Stato. Nessuna difesa, invece, e' stata
svolta con riguardo alla seconda e alla quinta questione.
2.1.- Sulla prima questione sollevata dal Presidente del
Consiglio dei ministri, la Regione osserva che, secondo la
giurisprudenza costituzionale, «tutela dell'ambiente» non e' da
intendersi come "materia" in senso tecnico, ma come valore
costituzionalmente protetto, che investirebbe altre competenze
regionali, poiche' allo Stato spetterebbe solo il compito di fissare
standard di tutela uniformi su tutto il territorio nazionale. La
competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost. non sarebbe dunque incompatibile con
interventi specifici del legislatore regionale che attengano alle
proprie competenze.
In tale quadro, il parco regionale costituirebbe «tipica
espressione dell'autonomia regionale», essendo tra l'altro istituito
proprio con legge regionale, ai sensi dell'art. 23 della legge quadro
n. 394 del 1991. Le Regioni, pertanto, ben potrebbero istituire
tipologie di aree regionali protette con finalita' in tutto o in
parte diverse da quelle previste dalla legge statale, «purche' non
venga inciso il nucleo minimo di salvaguardia del patrimonio naturale
stabilito dal Legislatore statale». In tale prospettiva, secondo la
Regione, le regole sulla composizione dell'organo tecnico-contabile
non si riferirebbero ad «aspetti sostanziali catalogabili in termini
di "tutela ambientale"» e non sarebbero, quindi, ascrivibili agli
«standard minimi di tutela ambientale». Questa conclusione sarebbe
avvalorata dal fatto che quello oggetto di modifica e' un organo «che
non partecipa nemmeno alla definizione delle linee di indirizzo di
governo dell'Ente parco e non e' coinvolto nelle scelte operative
finalizzate alla conservazione e alla valorizzazione delle aree
protette». La legge regionale impugnata sarebbe pertanto conforme al
disposto dell'art. 24, comma 1, della legge n. 394 del 1991, in cui
si stabilisce che, «[i]n relazione alla peculiarita' di ciascuna area
interessata, ciascun parco naturale regionale prevede, con apposito
statuto, una differenziata forma organizzativa» e conferisce allo
statuto del parco regionale il compito di indicare «la composizione e
i poteri del collegio dei revisori dei conti».
Del resto, osserva la Regione, il modello monocratico dell'organo
di revisione contabile «e' gia' ampiamente presente in altri Parchi
Regionali». Tale modello non determinerebbe minori livelli di tutela
ambientale, anche perche' «la configurazione monocratica dell'organo
di controllo, determinando un contenimento dei costi della struttura,
consente all'Ente Parco di destinare maggiori risorse per gli
interventi di tutela ambientale».
2.2.- Sulla terza questione sollevata dal Presidente del
Consiglio dei ministri, concernente la norma sulle distanze minime
(di cui all'art. 13 della legge reg. Sardegna n. 1 del 2019, che
introduce un nuovo comma 1-bis all'art. 7-bis della legge reg.
Sardegna n. 23 del 1985), la Regione resistente eccepisce una «non
corretta interpretazione» della norma impugnata, che non
autorizzerebbe l'approvazione di un progetto in difformita' (ovvero
in deroga) alle disposizioni legislative e regolamentari in materia
di distanze, ma semplicemente consentirebbe di evitare le sanzioni
conseguenti a un abuso per violazione delle distanze previste nel
progetto approvato, anche per l'ipotesi in cui nello stesso
trovassero applicazione le misure minime previste da leggi o
regolamenti, purche' la predetta difformita' si mantenga entro il
limite del 2 per cento. Del resto, soggiunge la resistente,
l'impugnata norma «riproduce, anche letteralmente, la disposizione
contenuta nell'articolo 34, comma 2-ter, del decreto legislativo n.
380 del 2001» e si sarebbe resa necessaria a causa «di alcune
difficolta' interpretative e comportamenti disomogenei degli Uffici
tecnici delle amministrazioni comunali riscontrati nel territorio
regionale».
2.3.- Sulla quarta questione sollevata dal Presidente del
Consiglio dei ministri, concernente la durata delle attestazioni e
dei certificati di malattie croniche (di cui all'art. 53 della legge
reg. Sardegna n. 1 del 2019), la Regione resistente richiama nelle
proprie difese il periodo minimo di durata dei certificati e delle
attestazioni previsto dal d.m. 23 novembre 2012, evidenziando che la
norma impugnata «deve essere interpretata alla luce di quanto in esso
disposto e non intesa nel senso di voler derogare al periodo minimo
ivi previsto».
2.4.- Sulla sesta questione sollevata dal Presidente del
Consiglio dei ministri, la Regione resistente precisa che l'impugnato
art. 61 della legge reg. Sardegna n. 1 del 2019 «ha ad oggetto
progressioni economiche di tipo orizzontale all'interno della
categoria/area di appartenenza» e sarebbe volta a «far decorrere i
soli effetti giuridici dal 1° gennaio 2018, mentre quelli economici a
partire dall'annualita' in cui le risorse da destinare al fondo per
le progressioni saranno disponibili, ovvero il 2019». In ogni caso,
si precisa, l'art. 61 impugnato «verra' attuato nel rispetto del
limite di spesa complessiva per il trattamento accessorio in
applicazione dei principi generali in materia previsti dalla
normativa statale».
3.- Con memoria successivamente depositata, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha replicato alle deduzioni difensive della
Regione, insistendo per l'accoglimento del ricorso.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato gli
artt. 4, comma 1, lettera a), 5, comma 1, lettera a), 7, comma 2, 13,
53 e 61 della legge della Regione autonoma della Sardegna 11 gennaio
2019, n. 1 (Legge di semplificazione 2018), deducendo, sotto diversi
profili, la violazione delle proprie competenze legislative quali
delineate dall'art. 117, commi secondo e terzo, della Costituzione,
nonche', per alcune delle norme impugnate, la violazione degli artt.
3, 51, primo comma, e 97, quarto comma, Cost. E' anche impugnato
l'art. 59 della legge reg. Sardegna n. 1 del 2019, per violazione
degli artt. 3, 51, primo comma, e 97, quarto comma, Cost.
2.- Le materie cui afferiscono le disposizioni impugnate sono tra
di loro diverse e sono tutte potenzialmente riconducibili ad ambiti
di competenza legislativa regionale secondo quanto previsto dalle
norme dello Statuto speciale di autonomia approvato con legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la
Sardegna).
2.1.- La possibile inerenza delle varie disposizioni impugnate a
materie di competenza statutaria regionale impone un preliminare
vaglio di ammissibilita' delle questioni sollevate. Questa Corte ha
gia' affermato che dal ricorso, «valutato nel suo complesso», deve
desumersi il riferimento ai parametri statutari che, nella materia
oggetto della singola questione, possono fondare interventi del
legislatore regionale (da ultimo, sentenza n. 16 del 2020, punto 4.1.
del Considerato in diritto). Dal contesto del ricorso deve dedursi
l'impossibilita' di operare il sindacato di legittimita'
costituzionale in base allo statuto speciale. Al riguardo, e' da
ritenersi «sufficiente, ma necessaria, un'indicazione, sia pure
sintetica al riguardo, in ordine all'estraneita' della materia alla
sfera di attribuzioni stabilita dallo stesso» (sentenze n. 147 del
2019, n. 142 del 2015 e n. 288 del 2013). In particolare, e'
ammissibile il ricorso «che non sia sfornito degli elementi
argomentativi minimi richiesti, che vanno valutati anche in
considerazione della radicalita' della prospettazione operata dal
Governo» (sentenze n. 153 del 2019 e n. 142 del 2015).
Il ricorso ora esaminato si fonda su argomentazioni che
riflettono compiutamente i requisiti indicati dalla giurisprudenza di
questa Corte, sia per la radicalita' della prospettazione avanzata,
sia per la coerente illustrazione delle singole materie ritenute
estranee alle attribuzioni riservate alla Regione dallo statuto di
autonomia.
Le censure sono state sollevate con riferimento a titoli di
competenza statale esclusiva, in alcuni casi espressamente
confrontati con la competenza statutaria della Regione resistente e
con i relativi limiti. In altri casi, esse sono sostenute da
riferimenti alla giurisprudenza di questa Corte che ha ricondotto
alla competenza legislativa statale norme di Regioni ad autonomia
speciale oggetto di impugnativa (sentenza n. 153 del 2019, punto 2.1.
del Considerato in diritto). In tal modo, il ricorrente - con
implicito richiamo alla cosiddetta clausola di maggior favore di cui
all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione) - ha
dato sufficientemente conto delle condizioni per l'applicazione delle
norme di competenza di cui al Titolo V della Parte II della
Costituzione nei confronti della Regione ad autonomia speciale, sulla
base del raffronto fra il regime della funzione, definito in base
allo stesso Titolo V, e la parallela, a sua volta complessiva,
disciplina della funzione risultante dallo statuto speciale (sentenza
n. 119 del 2019, punto 2 del Considerato in diritto).
Tutte le questioni sono, pertanto, ammissibili e si puo' passare
all'esame del merito.
3.- Con la prima delle questioni promosse, il Presidente del
Consiglio dei ministri censura le previsioni della legge reg.
Sardegna n. 1 del 2019 che - con riferimento a due specifici parchi
naturali regionali, quello di Gutturu Mannu, istituito con legge
della Regione autonoma della Sardegna 24 ottobre 2014, n. 20
(Istituzione del Parco naturale regionale di Gutturu Mannu), e quello
di Tepilora, istituito con legge della Regione autonoma della
Sardegna 24 ottobre 2014, n. 21 (Istituzione del Parco naturale
regionale di Tepilora) - ha trasformato l'organo di revisione dei
conti da collegiale a monocratico (artt. 4, comma 1, lettera a, e 5,
comma 1, lettera a, della legge reg. Sardegna n. 1 del 2019).
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, la struttura
monocratica confliggerebbe con quanto previsto dalla legge quadro 6
dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette), i cui artt.
9 e 24 prescrivono espressamente la conformazione collegiale, e non
monocratica, dell'organo di revisione dei conti e impongono la
presenza nel collegio di un membro designato dal Ministro
dell'economia e delle finanze. Risulterebbe, pertanto, violata la
competenza esclusiva statale nella materia «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema», di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., per mancato rispetto dei criteri generali di tutela, stabiliti
dalla legge quadro e validi per tutto il territorio nazionale.
L'incisione sull'assetto organizzativo dell'ente parco, quale
predeterminato dalla norma statale - che costituirebbe espressione di
uno standard di tutela dell'ambiente -, avrebbe anche «riflessi»
sulla «regolarita' ed efficienza dell'attivita'» dell'ente parco, con
conseguente violazione dell'art. 97 Cost.
Nel ricordare che, a norma dello statuto speciale, la Regione
autonoma della Sardegna gode di competenza legislativa primaria nella
materia dell'«ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi
della Regione e stato giuridico ed economico del personale», il
ricorrente evidenzia che tale competenza deve attuarsi «[i]n armonia
con la Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della
Repubblica e col rispetto degli obblighi internazionali e degli
interessi nazionali, nonche' delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica» (art. 3 statuto reg. Sardegna).
3.1.- La questione non e' fondata.
Il parametro di competenza legislativa evocato dal ricorrente non
e' conferente, poiche' - diversamente da quanto sostenuto - la
struttura collegiale dell'organo di revisione contabile dell'ente
parco, pur se prevista dalla legge quadro n. 394 del 1991, non puo'
essere ricondotta a uno «standard di tutela ambientale» inderogabile
da parte delle Regioni.
Come osserva anche il ricorrente, tale legge quadro e' stata
reiteratamente ricondotta dalla giurisprudenza costituzionale alla
materia, di competenza statale esclusiva, della «tutela dell'ambiente
e dell'ecosistema» (da ultimo, sentenze n. 121 del 2018 e n. 36 e 74
del 2017), in specie laddove, con riguardo alle aree protette -
comprensive anche dei parchi regionali (sentenza n. 44 del 2011) -
prescrive che gli enti gestori devono dotarsi «di strumenti
programmatici e gestionali per la valutazione di rispondenza delle
attivita' svolte nei parchi alle esigenze di protezione dell'ambiente
e dell'ecosistema» (sentenze n. 121 del 2018, n. 74 del 2017, n. 171
del 2012, n. 263 e n. 44 del 2011 e n. 387 del 2008).
Il limite che incontra la legislazione regionale e' dunque quello
che si evince dalla regolazione statale assunta a "standard
inderogabile" di tutela ambientale. Tale non e' la previsione, che
viene in rilievo nel presente giudizio, secondo cui l'organo di
revisione dell'ente parco ha struttura collegiale, con necessaria
partecipazione di un componente designato dal Ministro dell'economia
e delle finanze (artt. 9 e 24 della legge n. 394 del 1991). Si
tratta, a ben vedere, di una previsione che non attiene in modo
diretto alla tutela e valorizzazione degli aspetti culturali,
paesaggistici e ambientali del territorio, finalita' il cui
perseguimento costituisce l'aspetto qualificante del titolo di
competenza legislativa statale nella materia ambientale (sentenze n.
178 del 2018, n. 193 del 2010 e n. 51 del 2006).
La scelta operata dalla Regione autonoma della Sardegna, con
l'istituzione di un organo di revisione dei conti a struttura
monocratica, non e' tale da compromettere, come sostenuto dal
ricorrente con argomenti peraltro apodittici, la funzionalita' e
l'efficienza dell'ente parco. Cio' induce a ritenere non fondato
anche il profilo di censura sollevato con riferimento al principio di
«buon andamento dell'amministrazione» di cui all'art. 97 Cost.
4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha poi impugnato
l'art. 7, comma 2, della legge reg. Sardegna n. 1 del 2019. La
disposizione censurata autorizza l'Agenzia forestale regionale per lo
sviluppo del territorio e l'ambiente della Sardegna (Forestas), al
dichiarato fine di «garantire la continuita' gestionale dei terreni e
delle strutture» che la stessa acquisisce ai sensi del comma 1, «ad
inquadrare temporaneamente nel proprio organico il personale
impegnato dagli affittuari fino alla data di risoluzione del
contratto anche attraverso un percorso triennale di utilizzo,
nell'ambito delle risorse disponibili nel proprio bilancio e nel
rispetto delle vigenti facolta' assunzionali».
Le censure del ricorrente si riferiscono alla violazione della
competenza legislativa statale esclusiva nella materia
dell'ordinamento civile (art. 117, secondo comma, lettera l, Cost.) e
del principio di accesso agli impieghi nelle pubbliche
amministrazioni mediante concorso (art. 97, quarto comma, Cost.). Il
Presidente del Consiglio dei ministri espressamente richiama la
competenza legislativa primaria della Regione autonoma della Sardegna
nella materia dell'«ordinamento degli uffici e degli enti
amministrativi della Regione e stato giuridico ed economico del
personale», quale prevista dall'art. 3, lettera a), dello statuto
reg. Sardegna. Egli afferma che, secondo quanto prescritto da
quest'ultimo, la competenza legislativa primaria della Regione
autonoma deve attuarsi «[i]n armonia con la Costituzione e i principi
dell'ordinamento giuridico della Repubblica e col rispetto degli
obblighi internazionali e degli interessi nazionali, nonche' delle
norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica»
(art. 3 statuto reg. Sardegna).
4.1.- La questione e' fondata.
Questa Corte ha piu' volte affermato che, quanto al riparto delle
competenze tra Stato e Regioni, la disciplina del rapporto di lavoro
alle dipendenze della pubblica amministrazione, come rivisitato dal
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), rientra nella materia «ordinamento civile», riservata
alla potesta' legislativa esclusiva dello Stato (sentenze n. 175 e n.
160 del 2017).
Con riferimento alla Regione autonoma Sardegna, si deve tener
conto della competenza legislativa primaria in tema di «stato
giuridico ed economico del personale» di cui all'art. 3, comma 1,
lettera a), dello statuto di autonomia, competenza che, per espressa
previsione statutaria, deve essere esercitata nel «rispetto [...]
delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della
Repubblica» (sentenza n. 154 del 2019).
I profili concernenti l'assunzione e l'inquadramento del
personale pubblico privatizzato, riconducibili alla materia
dell'ordinamento civile, comportano l'applicabilita', anche per la
Regione autonoma della Sardegna, dell'art. 36, comma 2, del t.u.
pubblico impiego, nella parte in cui introduce il limite delle
«esigenze di carattere esclusivamente temporaneo o eccezionale» che
devono sussistere per giustificare la stipula di contratti di lavoro
subordinato a tempo determinato (sentenza n. 217 del 2012).
L'assunzione temporanea di personale presso l'Agenzia Forestas,
cosi' come previsto dall'art. 7, comma 2, della legge regionale,
travalica questo limite. Non vi e' certezza circa il carattere
temporaneo ed eccezionale delle scelte poste in essere dalla Regione
autonoma. Per l'inquadramento dei lavoratori, che si definisce
temporaneo, non e' invero previsto alcun termine finale certo. Tale
termine non puo' ricavarsi ne' dal passaggio in cui la norma
autorizza l'inquadramento «anche attraverso un percorso triennale di
utilizzo», lasciando cosi' spazio alla discrezionalita'
dell'amministrazione nel calibrare diversamente, dal punto di vista
temporale, l'impiego dei lavoratori, ne' dal riferimento, del tutto
generico, che viene compiuto alla «data di risoluzione del
contratto».
La natura eccezionale dell'inquadramento non appare confermata
dalla finalita' che il legislatore regionale individua nell'esigenza
di «garantire la continuita' gestionale dei terreni e delle
strutture», senza che la Regione autonoma offra ragguagli piu'
circostanziati al riguardo.
Pertanto, la previsione dell'assunzione di lavoratori a tempo
determinato, di cui all'impugnato art. 7, comma 2, della legge reg.
Sardegna n. 1 del 2019, in assenza di adeguati elementi che
comprovino la sussistenza di un'effettiva situazione temporanea ed
eccezionale, come stabilito dall'art. 36, comma 2, del t.u. pubblico
impiego, deve essere dichiarata costituzionalmente illegittima.
Resta assorbita l'ulteriore censura relativa all'art. 97 Cost..
5.- Oggetto di impugnazione da parte dello Stato e' anche l'art.
13 della legge reg. Sardegna n. 1 del 2019, nella parte in cui -
mediante l'introduzione di un nuovo comma 1-bis all'art. 7-bis della
legge della Regione autonoma della Sardegna 11 ottobre 1985, n. 23
(Norme in materia di controllo dell'attivita' urbanistico-edilizia,
di risanamento urbanistico e di sanatoria di insediamenti ed opere
abusive, di snellimento ed accelerazione delle procedure
espropriative) - introduce l'istituto delle cosiddette tolleranze
edilizie di cantiere in tutti i casi in cui «le previsioni
legislative o regolamentari, comprese le disposizioni in materia di
distanze e di requisiti igienico-sanitari, individuano misure
minime».
Il ricorrente richiama la competenza esclusiva statale in materia
di ordinamento civile, prevista dall'art. 117, secondo comma, lettera
l), Cost., insieme alle norme che regolano le distanze di cui al
decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444
(Limiti inderogabili di densita' edilizia, di altezza, di distanza
fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli
insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati
alle attivita' collettive, al verde pubblico o a parcheggi da
osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o
della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell'art. 17 della L. 6
agosto 1967, n. 765). La lesione di tale competenza sarebbe da
individuare nel limite posto alle Regioni per la definizione delle
distanze minime tra costruzioni, che puo' essere derogato soltanto
per soddisfare interessi pubblici legati al governo del territorio
(si richiama la sentenza di questa Corte n. 232 del 2005). Tali
deroghe, aggiunge il ricorrente, devono comunque essere inserite in
strumenti urbanistici funzionali a conformare un assetto complessivo
e unitario di determinate zone del territorio.
Viene dunque in rilievo un limite di carattere generale per
l'esercizio della competenza primaria di cui gode la Regione autonoma
della Sardegna nella materia «edilizia ed urbanistica» (art. 3,
lettera f, dello statuto reg. Sardegna), nel quadro della pretesa
riconducibilita' della disciplina impugnata a una competenza
esclusiva statale, in linea con la giurisprudenza di questa Corte
(sentenze n. 81 e n. 153 del 2019 e n. 201 del 2018).
5.1.- La questione non e' fondata.
La disposizione regionale impugnata si colloca entro la cornice
dettata dalla normativa statale in materia di cosiddetta tolleranza
di cantiere. La norma cui fare riferimento e' l'art. 34, comma 2-ter,
del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia), inserito dall'art.
5, comma 2, lettera a), numero 5), del decreto-legge 13 maggio 2011,
n. 70 (Semestre Europeo - Prime disposizioni urgenti per l'economia),
convertito, con modificazioni, nella legge 12 luglio 2011, n. 106.
Nell'affermare che «non si ha parziale difformita' del titolo
abilitativo in presenza di violazioni di altezza, distacchi, cubatura
o superficie coperta che non eccedano per singola unita' immobiliare
il 2 per cento delle misure progettuali», il legislatore statale
circoscrive l'ambito di applicabilita' delle cosiddette tolleranze di
cantiere alle sole difformita' parziali dal titolo edilizio.
Riferisce inoltre tali difformita' alle misure progettuali e cosi'
include anche l'evenienza che queste ultime coincidano con le misure
legali minime.
Pertanto, l'art. 7-bis della legge reg. Sardegna n. 23 del 1985,
come modificato dalla norma impugnata dal Governo - laddove
prescrive, attraverso il comma 1-bis impugnato, che gli scostamenti
del 2 per cento, rispetto alle misure progettuali, non determinano
parziale difformita' e che tale regola vale anche per le misure
minime individuate dalle disposizioni in materia di distanze e di
requisiti igienico-sanitari - si sottrae alla denunziata violazione
della normativa statale evocata, poiche' e' sostanzialmente
ricognitivo delle medesime regole dettate dalla legislazione dello
Stato. E' alla luce di tale legislazione che si deve interpretare la
disposizione censurata.
6.- L'art. 53 della legge reg. Sardegna n. 1 del 2019, rubricato
«Durata delle attestazioni o certificazioni di malattie croniche», e'
impugnato dal Presidente del Consiglio dei ministri per violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., giacche'
determinerebbe un'invasione della competenza statale esclusiva nella
materia della «determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale».
In particolare, la norma regionale introdurrebbe una disciplina
differenziata, valida per la sola Regione autonoma della Sardegna,
con riferimento alla durata del periodo minimo di validita'
dell'attestato di esenzione dalla partecipazione al costo delle
prestazioni sanitarie, socio-sanitarie e sociali. Tale disposizione
sarebbe difforme rispetto a quanto previsto dal decreto legislativo
28 aprile 1998, n. 124 (Ridefinizione del sistema di partecipazione
al costo delle prestazioni sanitarie e del regime delle esenzioni, a
norma dell'articolo 59, comma 50, della legge 27 dicembre 1997, n.
449) e dai relativi regolamenti attuativi.
Lo Stato rivendica, dunque, un titolo di competenza legislativa
incompatibile con quello statutariamente previsto dall'art. 4,
lettera i), dello statuto reg. Sardegna che include, tra le materie
di competenza concorrente, quella dell'«igiene e sanita' pubblica».
6.1.- La questione non e' fondata, nei sensi di seguito
precisati.
6.2. - Il quadro normativo statale di riferimento, inerente alla
partecipazione dell'utente alla spesa sanitaria e alle relative
esenzioni, si collega, da un lato, a una diffusa esigenza di
razionalizzazione della spesa sanitaria e, dall'altro, all'urgenza di
rispondere ai bisogni dei cittadini affetti da particolari patologie.
Nel delegare il Governo all'adozione di una disciplina di
riordino della materia, la legge 27 dicembre 1997, n. 449 (Misure per
la stabilizzazione della finanza pubblica) ha espressamente indicato,
tra i principi e i criteri direttivi, il necessario collegamento tra
il diritto all'esenzione e il «bisogno di prestazioni sanitarie
legate a particolari patologie» (art. 59, comma 50, lettera d).
Il d.lgs. n. 124 del 1998 ha quindi stabilito, «[n]ell'ambito dei
livelli essenziali di assistenza efficaci, appropriati ed uniformi,
garantiti dal Servizio sanitario nazionale alla totalita' dei propri
assistiti», forme e modalita' di partecipazione dell'utenza al costo
delle prestazioni sanitarie (artt. 2 e 3). All'art. 5 il decreto
delegato ha introdotto forme di esenzione «in relazione a particolari
condizioni di malattia», rinviando a successivi decreti del Ministro
della sanita' quanto all'individuazione delle malattie croniche o
invalidanti e delle malattie rare che danno diritto all'esenzione.
Il Ministro della sanita' ha adottato il d.m. 28 maggio 1999, n.
329 (Regolamento recante norme di individuazione delle malattie
croniche e invalidanti ai sensi dell'articolo 5, comma 1, lettera a),
del d.lgs. 29 aprile 1998, n. 124), in cui si individuano, con
apposito elenco, le malattie croniche e invalidanti che danno diritto
all'esenzione. In particolare, si e' stabilito che compete
all'azienda unita' sanitaria locale del luogo di residenza del
paziente l'apposita attestazione di esenzione, sulla base di una
certificazione medica che viene «rilasciata dai presidi delle aziende
unita' sanitarie locali, dalle aziende ospedaliere o dagli istituti
ed enti di cui all'articolo 4, comma 12, del decreto legislativo n.
502 del 1992, e successive modifiche ed integrazioni, o da
istituzioni sanitarie pubbliche di Paesi appartenenti all'Unione
europea» (art. 4, comma 1). Il Ministro della sanita' e' anche
intervenuto con riferimento alle malattie rare, mediante l'adozione
del decreto ministeriale 18 maggio 2001, n. 279 (Regolamento di
istituzione della rete nazionale delle malattie rare e di esenzione
dalla partecipazione al costo delle relative prestazioni sanitarie,
ai sensi dell'articolo 5, comma 1, lettera b), del decreto
legislativo 29 aprile 1998, n. 124).
Con il decreto del Ministro della salute 23 novembre 2012
(Definizione del periodo minimo di validita' dell'attestato di
esenzione dalla partecipazione al costo delle prestazioni sanitarie,
rilasciato ai sensi del decreto 28 maggio 1999, n. 329), adottato in
base all'art. 4, comma 4-bis, del decreto-legge 9 febbraio 2012, n. 5
(Disposizioni urgenti in materia di semplificazione e di sviluppo),
convertito nella legge 4 aprile 2012, n. 35, si e' poi stabilita la
durata minima dell'attestato di esenzione per ciascuna delle malattie
croniche individuate dal d.m. n. 329 del 1999, differenziandola «in
relazione alle diverse patologie e alla possibilita' di
miglioramento, valutata in base alle evidenze scientifiche».
La disciplina statale appena richiamata - laddove prevede che
l'esenzione deve essere stabilita «tenuto conto [...] del bisogno di
prestazioni sanitarie legate a particolari patologie» (art. 59, comma
50, lettera d, della legge n. 449 del 1997) e individua nelle
«condizioni di malattia croniche o invalidanti» e nelle «malattie
rare» i presupposti che «danno diritto all'esenzione» (art. 5, comma
1, del d.lgs. n. 124 del 1998) - mette in stretta correlazione questo
diritto con l'effettivo insorgere della malattia. A tal fine, lo
stato patologico deve essere comprovato da adeguata certificazione
medica che va rilasciata, quanto alle malattie croniche, nelle forme
e nei modi previsti dal d.m. n. 329 del 1999. Tale certificazione
pone il paziente nella condizione di ottenere l'attestato di
esenzione, la cui durata minima e' definita dal gia' citato d.m. 23
novembre 2012 e la cui validita' e' funzionalmente collegata alla
titolarita' del diritto all'esenzione, quindi all'effettivo bisogno
del paziente.
6.3.- L'art. 53 della legge reg. Sardegna n. 1 del 2019
interviene a disciplinare la durata delle attestazioni di esenzione,
limitatamente a quelle che si riferiscono alle malattie croniche,
come si desume dalla sua rubrica. La disposizione in esame stabilisce
al comma 1 che, in caso di regressione della malattia «ad un livello
non piu' compatibile con l'ottenimento della prestazione»,
l'attestazione di esenzione non produce piu' effetti. Lo Stato
lamenta che, in tal modo, si deroghi alla durata minima
dell'attestazione quale stabilita dal d.m. 23 novembre 2012 e si
incida sul livello essenziale delle prestazioni sanitarie fissato
dalla legge statale tutte le volte in cui, prima della scadenza, si
verifichi una regressione della malattia.
Tale assunto non puo' essere condiviso.
Dalle disposizioni prima citate e dalla ratio dell'intera
normativa statale si evince chiaramente che al sussistere o meno
della malattia si collega il diritto all'esenzione o il venir meno
dello stesso al cessare della malattia, anche qualora non sia ancora
esaurito il periodo minimo di validita' dell'attestato.
La previsione di cui al comma 2 dell'art. 53 della legge
regionale impugnata (secondo cui «[l]'eventuale regressione delle
malattie o delle condizioni di salute di cui al comma 1 e' comunicata
dal medico curante alle pubbliche amministrazioni erogatrici della
prestazione») deve essere interpretata quale coerente svolgimento
della regola di cui al comma precedente. Essa fa riferimento alle
medesime modalita' di accertamento medico che la legge statale
prescrive ai fini dell'attestazione di esenzione e dunque conferma
che l'eventuale regressione della malattia deve essere comunque
certificata da una delle strutture pubbliche indicate dall'art. 4,
comma 1, del d.m. n. 329 del 1999. La stessa struttura deve
provvedere a inoltrare il certificato, per i successivi adempimenti,
all'amministrazione che ha curato l'emissione dell'attestato di
esenzione, cioe' alla ASL territorialmente competente.
In modo conforme alla normativa statale, infine, occorre
interpretare anche il comma 3 della disposizione impugnata, che onera
la Giunta regionale, su proposta dell'assessore competente in materia
di sanita', di individuare «le malattie e le condizioni di salute di
cui al comma 1, inserendole in un apposito elenco da pubblicarsi sul
Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna (BURAS)».
L'elenco regionale delle malattie e delle condizioni di salute che
fanno sorgere il diritto all'esenzione dai costi delle relative
prestazioni sanitarie, non puo' che essere ricognitivo di quello gia'
esistente a livello statale nel recepire l'individuazione delle
malattie croniche e invalidanti che, ai sensi dell'art. 5, comma 1,
lettera a), del d.lgs. n. 124 del 1998, e' contenuta nel d.m. n. 329
del 1999.
La disposizione regionale in esame, cosi' interpretata, si
sottrae alle censure di incostituzionalita' sollevate dal Presidente
del Consiglio dei ministri.
7.- L'art. 59 della legge reg. Sardegna n. 1 del 2019, rubricato
«Disposizioni in materia di formazione professionale», stabilisce che
«[i] soggetti ricompresi nell'elenco di cui alla determinazione n.
4578 prot. n. 43229 del 4 ottobre 2018 del Direttore generale
dell'Assessorato regionale del lavoro, formazione professionale,
cooperazione e sicurezza sociale che, alla data del 15 dicembre 2018,
abbiano fatto ricorso al Tribunale amministrativo regionale avverso
la medesima determinazione, sono iscritti d'ufficio alla lista
speciale ad esaurimento di cui all'articolo 6, comma 1, lettera f)
della legge regionale 5 marzo 2008, n. 3 (legge finanziaria 2008),
degli aventi diritto ai sensi dell'articolo 11, comma 4, della legge
regionale 11 gennaio 2018, n. 1 (Legge di stabilita' 2018)».
Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna tale
disposizione per contrasto con gli artt. 3, 51, primo comma, e 97,
ultimo comma, Cost., evidenziando il mancato rispetto della procedura
concorsuale.
7.1.- La questione e' fondata.
La norma impugnata consente l'ingresso nei ruoli della Regione a
una ben precisa categoria di soggetti, mediante loro iscrizione, ex
lege, nella speciale «lista ad esaurimento» che - secondo quanto
prevede l'art. 6, comma 1, lettera f), della legge della Regione
autonoma della Sardegna 5 marzo 2008, n. 3, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione (Legge
finanziaria 2008)» - terra' gli stessi soggetti «a disposizione
dell'Amministrazione regionale» (cosi' il citato art. 6 della legge
reg. Sardegna n. 3 del 2008).
Questa Corte ha ripetutamente affermato che, secondo quanto
prevede l'art. 97, quarto comma, Cost., la selezione concorsuale
costituisce la forma generale e ordinaria di reclutamento per le
amministrazioni pubbliche, quale strumento per assicurare efficienza,
buon andamento e imparzialita'. La facolta' del legislatore di
introdurre deroghe a tale regola, con la previsione di un diverso
meccanismo di selezione per il reclutamento del personale pubblico,
deve essere delimitata in modo rigoroso alla sola ipotesi in cui esse
siano strettamente funzionali al buon andamento dell'amministrazione
e sempre che ricorrano peculiari e straordinarie esigenze di
interesse pubblico idonee a giustificarle (ex plurimis, sentenze nn.
5 e 36 del 2020, n. 40 del 2018 e n. 110 del 2017).
Nel caso di specie, la norma impugnata consente l'ingresso nei
ruoli regionali di nuovo personale proveniente dall'esterno senza
fare riferimento ad alcuna forma di selezione e senza nemmeno
richiamare peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico.
Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 59 della legge reg. Sardegna n. 1 del 2019. Restano
assorbite le ulteriori censure relative agli artt. 3 e 51, primo
comma, Cost.
8.- L'art. 61 della legge reg. Sardegna n. 1 del 2019, rubricato
«Progressioni professionali», stabilisce che «[a]l personale del
comparto di contrattazione regionale che abbia maturato i requisiti
per le progressioni professionali per l'anno 2018 e non sia
transitato nel livello economico superiore, sono riconosciuti gli
effetti giuridici della progressione con decorrenza dal 1° gennaio
2018. Tale decorrenza ha valore ai fini del calcolo della permanenza
effettiva in servizio nel livello retributivo».
Il Presidente del Consiglio dei ministri invoca gli artt. 3 e
117, commi secondo, lettera l), e primo (rectius: terzo) comma Cost.,
«in relazione al Titolo terzo del D.lgs. 30 marzo 2001, n. 165»,
evidenziando la violazione del principio di eguaglianza che
deriverebbe, rispetto al personale delle altre Regioni,
dall'applicazione di un diverso trattamento contrattuale pur nella
medesima situazione lavorativa.
Lo Stato invoca, dunque, la violazione di un parametro di
competenza legislativa esclusiva idoneo a conformare, mediante il
richiamo alle «norme fondamentali di riforma economico-sociale della
Repubblica», la competenza statutaria primaria della Regione autonoma
nella materia «ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi
della Regione e stato giuridico ed economico del personale» (art. 3,
lettera a, dello statuto reg. Sardegna).
8.1.- La questione non e' fondata.
Si deve preliminarmente sgombrare il campo dal dubbio, che lo
stesso ricorrente solleva, relativo al fatto che la norma qui
impugnata faccia riferimento a progressioni verticali. La difesa
della Regione - senza che lo Stato abbia replicato - ha chiarito,
richiamando le graduatorie approvate nel 2018, che essa fa invece
riferimento a progressioni economiche di tipo orizzontale,
all'interno della medesima categoria o area di appartenenza.
Le censure sollevate investono la previsione che fa decorrere gli
effetti giuridici delle progressioni dal 2018. Essa contrasterebbe
con «gli orientamenti consolidati espressi dall'Aran, dal
Dipartimento della Funzione Pubblica e dalla Corte dei Conti», da cui
si evincerebbe che la decorrenza giuridica delle progressioni non
potrebbe essere fissata ad «una data anteriore a quella
dell'approvazione della graduatoria o della presa delle funzioni». La
non conformita' con la disciplina normativa statale e' argomentata
mediante richiamo alle norme del t.u. pubblico impiego e, in
particolare, al necessario rispetto delle procedure previste per lo
svolgersi della contrattazione collettiva.
Tale presupposto argomentativo non e' fondato.
Il tenore stesso della norma regionale conferma che le
progressioni di cui si discute sono state completate in armonia con
quanto indicato dal contratto collettivo di lavoro di riferimento. Ai
fini del riconoscimento giuridico della progressione, la disposizione
impugnata richiede l'avvenuta maturazione dei «requisiti per le
progressioni professionali» nel comparto di contrattazione regionale
che viene in considerazione, con implicito richiamo, dunque, alla
relativa fonte contrattuale collettiva.
Tali progressioni sono caratterizzate da una retrodatazione,
poiche' gli effetti giuridici decorrono «dal 1° gennaio 2018», quindi
da un momento antecedente all'approvazione della graduatoria e, a
maggior ragione, dall'effettiva presa di servizio. Questa soluzione
non si pone in contrasto con gli «orientamenti consolidati»
dell'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche
amministrazioni (ARAN), del Dipartimento della Funzione Pubblica e/o
della Corte dei conti, da cui si ricava che «la decorrenza delle
progressioni non possa essere anteriore al primo gennaio dell'anno
nel quale risulta approvata la graduatoria delle stesse» (cosi', in
particolare, la delibera della Corte dei conti, sez. contr. Calabria,
20 marzo 2018, n. 57, che richiama gli indirizzi dell'ARAN). In
termini analoghi si e' pronunciata la Ragioneria generale dello Stato
(parere prot. n. 49781, del 24 marzo 2017) e la stessa ARAN (nota
prot. n. 7086, del 13 settembre 2016).
In definitiva, non si rinvengono, nella norma regionale
impugnata, profili di contrasto con il sistema delineato a livello
statale, ne' sussistono diversita' tra il trattamento contrattuale
applicato in Sardegna e quello di altre Regioni.