ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 64 della
legge della Regione Veneto 30 dicembre 2016, n. 30 (Collegato alla
legge di stabilita' regionale 2017), promosso dal Tribunale
amministrativo regionale per il Veneto nel procedimento vertente tra
V. C. e altri e il Comune di Altavilla Vicentina e altri con
ordinanza del 12 dicembre 2018, iscritta al n. 96 del registro
ordinanze 2019 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 26, prima serie speciale, dell'anno 2019.
Visti gli atti di intervento del Presidente della Giunta
regionale del Veneto, dell'Anci Veneto-Associazione regionale dei
Comuni del Veneto, dell'Ance Veneto-Associazione regionale dei
costruttori edili del Veneto e di M. B. P.;
udito nella camera di consiglio del 10 marzo 2020 il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera, sostituito per la redazione della
decisione dal Giudice Stefano Petitti;
deliberato nella camera di consiglio del 10 marzo 2020.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 12 dicembre 2018, il Tribunale
amministrativo regionale per il Veneto ha sollevato questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 64 della legge della Regione
Veneto 30 dicembre 2016, n. 30 (Collegato alla legge di stabilita'
regionale 2017), in riferimento agli artt. 3, 5, 114, secondo comma,
117, commi secondo, lettera l), e sesto, e 118 della Costituzione.
1.1.- Per quanto espone l'ordinanza di rimessione, il giudizio
principale trae origine dalla denuncia di inizio attivita' presentata
il 1° dicembre 2016 da V. C. e altri, titolari di diritti reali su un
immobile residenziale nel Comune di Altavilla Vicentina, per
l'ampliamento e la ristrutturazione dell'edificio con i benefici
della legge della Regione Veneto 8 luglio 2009, n. 14 (Intervento
regionale a sostegno del settore edilizio e per favorire l'utilizzo
dell'edilizia sostenibile e modifiche alla legge regionale 12 luglio
2007, n. 16 in materia di barriere architettoniche), anche nota come
legge veneta per il "piano casa".
La denuncia di inizio attivita' prospettava l'ampliamento
dell'abitazione tramite fruizione del bonus edificatorio del 20 per
cento e la contestuale ristrutturazione di un manufatto condonato,
consistente in una baracca metallica, a ridosso del confine, onde
dotare l'immobile di un'autorimessa piu' adatta alle condizioni di
una dei titolari, anziana e invalida.
La relazione tecnica allegata alla denuncia evidenziava che
l'intervento avrebbe derogato alla distanza minima di cinque metri
dal confine stabilita dalle norme tecniche operative del Piano degli
interventi, deroga che appariva tuttavia legittima sulla scorta della
corrente giurisprudenza amministrativa.
Quest'ultima, infatti, nell'interpretare l'art. 9, comma 8, della
legge reg. Veneto n. 14 del 2009, a tenore del quale «[s]ono fatte
salve le disposizioni in materia di distanze previste dalla normativa
statale vigente», considerava inderogabili le sole distanze previste
da disposizioni statali, non anche quelle stabilite da strumenti
urbanistici e regolamenti comunali.
In ragione del mutamento intervenuto medio tempore nella
giurisprudenza amministrativa, infine orientatasi a qualificare come
inderogabili anche le distanze di matrice locale, il Comune di
Altavilla Vicentina aveva inibito i lavori esposti in denuncia, e
l'inibitoria si era consolidata per mancata impugnazione.
Era quindi sopravvenuta la legge reg. Veneto n. 30 del 2016, che,
all'art. 64, aveva fornito l'interpretazione autentica del suddetto
divieto di deroga, riferendolo esclusivamente alle distanze stabilite
da disposizioni statali, nel contempo prevedendo l'obbligo di riesame
dei provvedimenti comunali emessi sulla base dell'interpretazione
opposta.
L'istanza di riesame avanzata da V. C. e altri e' stata pero'
respinta dal Comune di Altavilla Vicentina, e l'impugnazione di
questo rigetto costituisce l'oggetto del giudizio a quo.
2.- Il TAR Veneto sospetta che l'art. 64 della legge reg. Veneto
n. 30 del 2016 violi gli artt. 3, 5, 114, secondo comma, 117, commi
secondo, lettera l), e sesto, e 118 Cost., «nella parte in cui
dispone (recte: consente) la deroga della distanza dai confini
prevista dagli strumenti urbanistici e dai regolamenti dei Comuni».
2.1.- In punto di rilevanza delle questioni, il giudice a quo
osserva che l'impugnato diniego di riesame dell'inibitoria e' stato
motivato dal Comune di Altavilla Vicentina con esclusivo riferimento
all'inderogabilita' della distanza prevista dalle disposizioni
locali, sicche', qualora la norma regionale di interpretazione
autentica fosse dichiarata incostituzionale, l'impugnazione del
diniego andrebbe respinta, trovando conferma il presupposto
dell'inderogabilita' della distanza; viceversa, qualora detta norma
fosse giudicata costituzionalmente legittima, l'impugnazione del
diniego andrebbe accolta e il Comune sarebbe obbligato a riesaminare
le proprie determinazioni.
2.2.- In punto di non manifesta infondatezza delle questioni, il
rimettente assume che, consentendo la deroga delle distanze dai
confini previste da strumenti urbanistici e regolamenti comunali, il
legislatore regionale abbia inciso la materia dell'ordinamento
civile, riservata alla potesta' legislativa esclusiva dello Stato
dall'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., atteso che le norme
edilizie locali, le quali prescrivono maggiori distanze dal confine
rispetto alla distanza nelle costruzioni stabilita dall'art. 873 del
codice civile, hanno carattere integrativo per gli effetti dell'art.
872, secondo comma, del medesimo codice; ne' la norma regionale
impugnata potrebbe essere ricondotta al governo del territorio,
materia di legislazione concorrente ex art. 117, terzo comma, Cost.,
per non essere la deroga, che quella norma consente, inserita in uno
strumento di conformazione dell'assetto complessivo e unitario di una
determinata zona territoriale.
Per altro verso, la censurata norma regionale violerebbe
l'autonomia dei Comuni, affermata dagli artt. 5, 114, secondo comma,
117, sesto comma, e 118 Cost., «avendo esautorato i Comuni dal
disciplinare in conformita' con le specifiche esigenze di un ordinato
sviluppo del proprio territorio ed in modo equo i rapporti tra i
proprietari confinanti per una intera categoria di interventi edilizi
[...]».
Sarebbe infine violato l'art. 3 Cost., per irragionevolezza e
disparita' di trattamento, in quanto la derogabilita' della distanza
di cinque metri dal confine favorirebbe in modo sproporzionato il
costruttore in prevenzione, imponendo al prevenuto di costruire in
arretramento per osservare la distanza di dieci metri tra pareti
finestrate prescritta dall'art. 9 del decreto del Ministro dei lavori
pubblici 2 aprile 1968, n. 1444 (Limiti inderogabili di densita'
edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi
tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e
spazi pubblici o riservati alle attivita' collettive, al verde
pubblico o a parcheggi da osservare ai fini della formazione dei
nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai
sensi dell'art. 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765); nonostante la
sua posizione abbia la medesima natura di diritto soggettivo, il
confinante avrebbe «una diversa tutela a fronte di uno stesso
intervento edilizio», a seconda che questo sia stato realizzato in
forza della norma regionale derogatoria anziche' nel rispetto delle
ordinarie norme di piano.
3.- Con atti depositati l'11 luglio 2019, sono intervenute ad
opponendum l'Anci Veneto-Associazione regionale dei Comuni del Veneto
e l'Ance Veneto-Associazione regionale dei costruttori edili del
Veneto, la prima quale rappresentante dei Comuni del Veneto nelle
sedi istituzionali, la seconda quale ente esponenziale della
categoria di riferimento, entrambe assumendosi portatrici di un
interesse qualificato, immediatamente inerente al rapporto
sostanziale dedotto in giudizio.
3.1.- Le intervenienti oppositive hanno chiesto dichiararsi le
questioni manifestamente infondate, poiche' la norma che ne
costituisce oggetto pur sempre afferisce al governo del territorio,
materia di competenza legislativa concorrente, l'esercizio della
quale non avrebbe in alcun modo conculcato l'autonomia comunale; del
tutto coerente con la disciplina generale delle distanze sarebbe poi
l'effetto della prevenzione edificatoria nella relazione tra i
proprietari frontisti; in subordine, le intervenienti hanno chiesto
che gli effetti di un'eventuale declaratoria di incostituzionalita'
decorrano solo ex nunc, a salvaguardia dell'affidamento riposto da
cittadini, enti ed operatori nella legittimita' degli interventi
edilizi operati in deroga.
4.- Con atto depositato il 16 luglio 2019, e' intervenuto ad
adiuvandum M. B. P., attore in un diverso giudizio, ora pendente in
grado di appello, nel quale egli ha lamentato la violazione in
proprio danno della distanza dei cinque metri in regime di deroga ex
art. 64 della legge reg. Veneto n. 30 del 2016.
4.1.- L'interveniente adesivo ha chiesto dichiararsi la
fondatezza delle questioni come sollevate, o quantomeno emettersi una
pronuncia interpretativa che estenda il divieto di deroga alle
distanze di fonte comunale.
5.- Con atto depositato il 16 luglio 2019, e' intervenuto il
Presidente della Giunta regionale del Veneto, chiedendo che le
questioni siano dichiarate inammissibili o infondate, e, in
subordine, che gli effetti di un'eventuale declaratoria di
illegittimita' costituzionale siano limitati al futuro.
5.1.- Ad avviso di quest'ultimo interveniente, le questioni
sarebbero inammissibili perche' la norma censurata non e' stata in
realta' applicata dal Comune di Altavilla Vicentina, che anzi,
sospettandone l'incostituzionalita', l'ha deliberatamente
disapplicata, negando il riesame della pregressa inibitoria, sicche'
il giudizio principale avrebbe ad oggetto unicamente la questione di
legittimita' costituzionale, onde un difetto di incidentalita'.
Le questioni sarebbero comunque infondate, per la riferibilita'
della norma censurata alla materia di competenza concorrente del
governo del territorio e per il carattere limitato delle deroghe
consentite, incapaci di alterare tanto l'esercizio delle funzioni
comunali di pianificazione territoriale, quanto la relazione
edificatoria dei proprietari frontisti.
Ove le questioni fossero accolte, gli effetti della declaratoria
di incostituzionalita' dovrebbero essere limitati al futuro, per non
tradire l'affidamento riposto da migliaia di cittadini in titoli
edilizi apparentemente legittimi.
6.- In prossimita' della camera di consiglio, M. B. P. ha
depositato memoria illustrativa, tornando a sostenere le ragioni di
incostituzionalita' della norma censurata ed opponendosi ad una
limitazione temporale degli effetti della relativa declaratoria.
7.- Anche il Presidente della Giunta regionale del Veneto ha
depositato memoria illustrativa, insistendo nell'eccezione di
inammissibilita' delle questioni per difetto di incidentalita' e
ribadendone l'infondatezza nel merito, salva la modulazione temporale
degli effetti di un'eventuale declaratoria di incostituzionalita'.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto ha
sollevato questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 64 della
legge della Regione Veneto 30 dicembre 2016, n. 30 (Collegato alla
legge di stabilita' regionale 2017), in riferimento agli artt. 3, 5,
114, secondo comma, 117, commi secondo, lettera l), e sesto, e 118
della Costituzione.
1.1.- La norma censurata violerebbe gli evocati parametri, in
quanto, nel fornire l'interpretazione autentica dell'art. 9, comma 8,
della legge della Regione Veneto 8 luglio 2009, n. 14 (Intervento
regionale a sostegno del settore edilizio e per favorire l'utilizzo
dell'edilizia sostenibile e modifiche alla legge regionale 12 luglio
2007, n. 16 in materia di barriere architettoniche), consente la
deroga delle distanze dal confine fissate dagli strumenti urbanistici
e dai regolamenti comunali, in tal modo ledendo, da un lato,
l'esclusiva potesta' legislativa dello Stato nella materia
dell'ordinamento civile, dall'altro, l'autonomia dei Comuni nella
pianificazione del loro territorio e, infine, la parita' di
trattamento dei proprietari frontisti nell'esercizio dello ius
aedificandi.
2.- In via preliminare, deve essere dichiarata l'inammissibilita'
degli interventi ad opponendum spiegati dall'Anci Veneto-Associazione
regionale dei Comuni del Veneto e dall'Ance Veneto-Associazione
regionale dei costruttori edili del Veneto, come anche
dell'intervento ad adiuvandum spiegato da M. B. P.
2.1.- Per costante giurisprudenza di questa Corte, sono ammessi
ad intervenire nel giudizio incidentale di legittimita'
costituzionale, in base all'art. 25 della legge 11 marzo 1953, n. 87
(Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), e all'art. 3 delle Norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale del 7 ottobre 2008, i soggetti che
erano parti del giudizio a quo al momento dell'ordinanza di
rimessione, oltre che il Presidente del Consiglio dei ministri e, nel
caso di legge regionale, il Presidente della Giunta regionale, mentre
l'intervento di altri soggetti, estranei al giudizio principale, a
norma dell'art. 4, comma 3, delle Norme integrative (nel testo
applicabile ratione temporis), e' ammissibile soltanto per i terzi
titolari di un interesse qualificato, inerente in modo diretto ed
immediato al rapporto sostanziale dedotto in giudizio, e non
semplicemente regolato, al pari di ogni altro, dalla norma oggetto di
censura (ex plurimis, sentenze n. 30 del 2020, con allegata ordinanza
letta all'udienza del 15 gennaio 2020, n. 206 del 2019, con allegata
ordinanza letta all'udienza del 4 giugno 2019 e n. 120 del 2018, con
allegata ordinanza letta all'udienza del 10 aprile 2018).
D'altra parte, nel testo sostituito dall'art. 1 della delibera 8
gennaio 2020 della Corte, e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 17
del 22 gennaio 2020, l'art. 4 delle Norme integrative dispone ora, al
comma 7, che «[n]ei giudizi in via incidentale possono intervenire i
titolari di un interesse qualificato, inerente in modo diretto e
immediato al rapporto dedotto in giudizio».
Pertanto, poiche' l'Anci Veneto-Associazione regionale dei Comuni
del Veneto, l'Ance Veneto-Associazione regionale dei costruttori
edili del Veneto e M. B. P. non sono parti del giudizio a quo, ne'
titolari di un interesse qualificato, inerente in modo diretto e
immediato al rapporto ivi dedotto, che ne possa legittimare
l'intervento, questo va dichiarato inammissibile.
3.- Il Presidente della Giunta regionale del Veneto ha eccepito
l'inammissibilita' delle questioni per difetto di incidentalita'.
3.1.- L'eccezione e' infondata.
Per costante giurisprudenza di questa Corte, l'incidentalita'
della questione e' assicurata dalla diversita' tra l'oggetto del
giudizio a quo e l'oggetto del giudizio di costituzionalita', per
essere cioe' separati e distinti i rispettivi petita (ex multis,
sentenze n. 217 del 2019, n. 191 del 2015, n. 162 del 2014 e n. 242
del 2011).
Il giudizio instaurato dai ricorrenti innanzi al Tribunale
amministrativo regionale per il Veneto ha ad oggetto l'impugnazione
del diniego di riesame dell'inibitoria opposto dal Comune di
Altavilla Vicentina, sicche' la questione di legittimita'
costituzionale della norma regionale che prescrive detto riesame non
esaurisce il petitum del giudizio principale, ma si limita ad
inciderne una premessa.
4.- Nel merito, le questioni sono infondate, in riferimento a
tutti i parametri evocati.
4.1.- L'art. 64 della legge reg. Veneto n. 30 del 2016, oggetto
di censura, stabilisce al comma 1: «[l]e norme di deroga alle
previsioni dei regolamenti comunali e degli strumenti urbanistici e
territoriali comunali, provinciali e regionali di cui all'articolo 2,
comma 1, e di prevalenza sulle norme dei regolamenti degli enti
locali e sulle norme tecniche dei piani e regolamenti urbanistici di
cui all'articolo 6, comma 1, della legge regionale 8 luglio 2009, n.
14 "Intervento regionale a sostegno del settore edilizio e per
favorire l'utilizzo dell'edilizia sostenibile e modifiche alla legge
regionale 12 luglio 2007, n. 16 in materia di barriere
architettoniche" e successive modificazioni, devono intendersi nel
senso che esse consentono di derogare ai parametri edilizi di
superficie, volume, altezza e distanza, anche dai confini, previsti
dai regolamenti e dalle norme tecniche di attuazione di strumenti
urbanistici e territoriali, fermo restando quanto previsto
all'articolo 9, comma 8, della medesima legge regionale 8 luglio
2009, n. 14 con esclusivo riferimento a disposizioni di emanazione
statale».
Per effetto di questa interpretazione autentica, la clausola di
inderogabilita' delle distanze, posta dall'art. 9, comma 8, della
legge reg. Veneto n. 14 del 2009, secondo la quale «[s]ono fatte
salve le disposizioni in materia di distanze previste dalla normativa
statale vigente», e' stata ristretta alla sua dizione letterale,
precludendo l'interpretazione, infine affermatasi presso la
giurisprudenza amministrativa, che ne aveva esteso la portata alle
distanze di fonte comunale, in ragione del loro carattere integrativo
rispetto alla disciplina del codice civile.
4.1.1.- La legge reg. Veneto n. 14 del 2009 costituisce
attuazione dell'intesa «sull'atto concernente misure per il rilancio
dell'economia attraverso l'attivita' edilizia» (cosiddetto "piano
casa"), sancita tra Stato, Regioni ed enti locali in sede di
Conferenza unificata il 1° aprile 2009.
In coerenza con gli obiettivi dell'intesa, la legge regionale
veneta per il "piano casa" persegue finalita' generali di pubblico
interesse, quali preservare, mantenere, ricostituire e rivitalizzare
il patrimonio edilizio esistente, favorire l'utilizzo dell'edilizia
sostenibile e delle fonti di energia rinnovabili, incentivare
l'adeguamento sismico e l'eliminazione delle barriere architettoniche
negli edifici esistenti, incentivare la demolizione e ricostruzione
in area idonea di edifici esistenti che ricadono in aree dichiarate
ad alta pericolosita' idraulica, favorire la rimozione e lo
smaltimento della copertura in cemento amianto di edifici esistenti
(art. 1, comma 1, della legge reg. Veneto n. 14 del 2009).
Gli interventi edilizi di ampliamento in deroga alle previsioni
degli strumenti urbanistici e dei regolamenti comunali sono
consentiti solo in zona territoriale omogenea propria ed entro
precisi limiti di volume e superficie rapportati all'esistente (art.
2); gli interventi di demolizione e ricostruzione, sempre contenuti
in zona territoriale omogenea propria, sono funzionali
all'adeguamento del patrimonio edilizio esistente agli attuali
standard qualitativi, architettonici, energetici, tecnologici e di
sicurezza (art. 3, comma 1); la prevalenza sulle norme dei
regolamenti degli enti locali e sulle norme tecniche dei piani e
regolamenti urbanistici e' riferita al carattere straordinario delle
disposizioni incentivanti della legge regionale (art. 6, comma 1).
In ultimo, queste sono state abrogate dall'art. 19 della legge
della Regione Veneto 4 aprile 2019, n. 14 (Veneto 2050: politiche per
la riqualificazione urbana e la rinaturalizzazione del territorio e
modifiche alla legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 "Norme per il
governo del territorio e in materia di paesaggio"), ferma la loro
perdurante applicazione, fatta salva dall'art. 17, comma 1, in
riferimento agli interventi per i quali la segnalazione certificata
di inizio lavori o la richiesta del permesso di costruire siano state
presentate entro il 31 marzo 2019.
4.1.2.- L'impostazione originaria della legge reg. Veneto n. 14
del 2009 non aveva connotati rigidamente verticali, in quanto l'art.
9, comma 5, rimetteva ai Comuni di deliberare, «sulla base di
specifiche valutazioni di carattere urbanistico, edilizio,
paesaggistico ed ambientale, se o con quali ulteriori limiti e
modalita'» applicare le norme attuative del "piano casa"; ad ogni
Comune era data, quindi, un'opzionale "riserva di tutela", che ad
esso consentiva di rendere inderogabili le proprie determinazioni
regolamentari.
In occasione delle proroghe delle norme attuative del "piano
casa", questo regime opzionale e' stato dapprima ristretto, con
l'introduzione di una procedura simile a quella, operante tra
pubblica amministrazione e privati, del silenzio-assenso (art. 8,
commi 4 e 5, della legge della Regione Veneto 8 luglio 2011, n. 13,
recante «Modifiche alla legge regionale 8 luglio 2009, n. 14
"Intervento regionale a sostegno del settore edilizio e per favorire
l'utilizzo dell'edilizia sostenibile e modifiche alla legge regionale
12 luglio 2007, n. 16 in materia di barriere architettoniche" e
successive modificazioni, alla legge regionale 23 aprile 2004, n. 11
"Norme per il governo del territorio e in materia di paesaggio" e
successive modificazioni e disposizioni in materia di autorizzazioni
di impianti solari e fotovoltaici»), ed infine abrogato (art. 10,
comma 9, della legge della Regione Veneto 29 novembre 2013, n. 32,
recante «Nuove disposizioni per il sostegno e la riqualificazione del
settore edilizio e modifica di leggi regionali in materia urbanistica
ed edilizia»).
Le delibere comunali di attivazione della "riserva di tutela"
assunte a norma dell'art. 9, comma 5, della legge reg. Veneto n. 14
del 2009 hanno perduto effetto per previsione dell'art. 8, comma 2,
della legge reg. Veneto n. 13 del 2011; successivamente, per
previsione dell'art. 14, comma 2, della legge reg. Veneto n. 32 del
2013, hanno perduto effetto anche le delibere comunali di attivazione
della "riserva di tutela" assunte a norma dell'art. 8, comma 4, della
legge reg. Veneto n. 13 del 2011.
4.2.- Le deroghe alle distanze minime di fonte locale, consentite
dalla norma regionale di interpretazione autentica oggetto di
censura, attengono ad interventi di ampliamento e adeguamento di
edifici gia' esistenti, situati in zona territoriale omogenea propria
(artt. 2 e 3 della legge reg. Veneto n. 14 del 2009).
In tempi recenti, anche l'ordinamento statale, perseguendo
obiettivi di riduzione del consumo di suolo e di rigenerazione del
patrimonio edilizio esistente, ha differenziato il grado di cogenza
delle distanze minime in base alla densita' edificatoria della zona
omogenea.
In particolare, l'art. 5, comma 1, lettera b-bis), del
decreto-legge 18 aprile 2019, n. 32 (Disposizioni urgenti per il
rilancio del settore dei contratti pubblici, per l'accelerazione
degli interventi infrastrutturali, di rigenerazione urbana e di
ricostruzione a seguito di eventi sismici), convertito, con
modificazioni, nella legge 14 giugno 2019, n. 55, ha stabilito che
«[l]e disposizioni di cui all'articolo 9, commi secondo e terzo, del
decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, si
interpretano nel senso che i limiti di distanza tra i fabbricati ivi
previsti si considerano riferiti esclusivamente alle zone di cui al
primo comma, numero 3), dello stesso articolo 9», e quindi alle sole
zone omogenee destinate a nuova edificazione («zone C»), non anche
alle zone totalmente o parzialmente edificate («zone B»).
4.3.- Come questa Corte ha avuto modo di chiarire, la disciplina
delle distanze, che ha la sua collocazione anzitutto nella Sezione VI
del Capo II del Titolo II del Libro III del codice civile, attiene in
via primaria e diretta ai rapporti tra proprietari di fondi finitimi,
sicche' non si puo' dubitare che tale disciplina, per quanto concerne
i rapporti suindicati, rientri nella materia dell'ordinamento civile,
di competenza legislativa esclusiva dello Stato (sentenze n. 41 del
2017, n. 6 del 2013 e n. 232 del 2005). Nondimeno, si e' altresi'
sottolineato che, poiche' i fabbricati insistono su di un territorio
che puo' avere, rispetto ad altri - per ragioni naturali e storiche
-, specifiche caratteristiche, la disciplina che li riguarda - e in
particolare quella dei loro rapporti nel territorio stesso - esorbita
dai limiti propri dei rapporti interprivati e tocca anche interessi
pubblici, la cui cura deve ritenersi affidata anche alle Regioni,
perche' attratta all'ambito di competenza concorrente del governo del
territorio (sentenze n. 41 del 2017, n. 134 del 2014, n. 6 del 2013 e
n. 232 del 2005).
4.4.- Pertanto, nel determinare il punto di equilibrio tra la
potesta' legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordinamento
civile ex art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. e la potesta'
legislativa concorrente della Regione in materia di governo del
territorio ex art. 117, terzo comma, Cost., questa Corte ha messo in
luce come alle Regioni non sia precluso fissare distanze in deroga a
quelle stabilite nelle normative statali, purche' la deroga sia
giustificata dal perseguimento di interessi pubblici ancorati
all'esigenza di omogenea conformazione dell'assetto urbanistico di
una determinata zona, non potendo la deroga stessa riguardare singole
costruzioni, individualmente ed isolatamente considerate (ex
plurimis, sentenze n. 13 del 2020, n. 50 e n. 41 del 2017, n. 134 del
2014 e n. 6 del 2013). E tale delimitazione e' stata recepita dal
legislatore statale, il quale, con l'introduzione dell'art. 2-bis del
d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia), da parte dell'art.
30, comma 1, lettera 0a), del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69
(Disposizioni urgenti per il rilancio dell'economia), convertito, con
modificazioni, nella legge 9 agosto 2013, n. 98, ha sancito i
principi fondamentali della vincolativita', anche per le Regioni e le
Province autonome, delle distanze legali stabilite dal d.m. n. 1444
del 1968 e dell'ammissibilita' delle deroghe, solo a condizione che
siano inserite in strumenti urbanistici, funzionali a conformare un
assetto complessivo e unitario di determinate zone del territorio (ex
multis, sentenze n. 50 e n. 41 del 2017, n. 231, n. 185 e n. 178 del
2016, e n. 134 del 2014).
4.5.- La deroga alla disciplina delle distanze realizzata dagli
strumenti urbanistici e' stata, in conclusione, ritenuta legittima
sempre che faccia riferimento ad una pluralita' di fabbricati
("gruppi di edifici") e sia fondata su previsioni planovolumetriche,
che evidenzino una capacita' progettuale tale da definire i rapporti
spazio-dimensionali e architettonici delle varie costruzioni
considerate come fossero un edificio unitario, ai sensi dell'art. 9,
ultimo comma, del d.m. n. 1444 del 1968, disposizione, quest'ultima,
che rappresenta la sintesi normativa del punto di equilibrio tra la
competenza statale in materia di ordinamento civile e quella
regionale in materia di governo del territorio (tra le tante,
sentenze n. 13 del 2020, n. 50 e n. 41 del 2017, n. 185 e n. 178 del
2016, n. 134 del 2014 e n. 6 del 2013).
5.- Orbene, nel ribadirsi il richiamato orientamento, deve
sottolinearsi come la previsione di una competenza esclusiva statale
in materia di ordinamento civile (art. 117, comma secondo, lettera l,
Cost.) in tanto si giustifica in quanto con la stessa si intende
assicurare che i rapporti interprivati siano disciplinati nell'intero
territorio della Repubblica secondo criteri di identita'. Una simile
esigenza, se e' ravvisabile con riguardo alla disciplina delle
distanze quale stabilita nelle norme statali (codice civile, d.m. n.
1444 del 1968 e d.P.R. n. 380 del 2001), certamente non puo' essere
invocata con riferimento alle discipline locali, che, per quanto
integrative del codice civile, sono destinate ad operare in ristretti
ambiti territoriali. In effetti, esse trovano il loro fondamento
proprio nell'autonomia degli enti locali in un contesto normativo nel
quale ancora non erano state introdotte, con la Costituzione
repubblicana, le autonomie regionali.
Una volta riconosciuta alle Regioni la competenza concorrente in
materia di governo del territorio, deve infatti escludersi che esse
incontrino il limite dell'ordinamento civile tutte le volte in cui,
ferma la disciplina statale delle distanze, ad essere modificate per
effetto di leggi regionali siano le disposizioni dei regolamenti
comunali o delle norme tecniche, la cui finalita' e' proprio quella
di adattare la disciplina a specifiche esigenze territoriali, ma
certamente non quella, propria delle norme di ordinamento civile, di
stabilire criteri uniformi sull'intero territorio nazionale nei
rapporti tra privati. Ne consegue che non puo' opporsi alla
competenza regionale il limite dell'ordinamento civile quando oggetto
di deroga siano - come per effetto della norma regionale ora in
scrutinio - non le disposizioni statali sulle distanze, ma le norme
integrative dei regolamenti locali.
Nel caso in esame, pertanto, la valutazione di legittimita'
dell'intervento legislativo regionale non va compiuta in riferimento
al limite dell'ordinamento civile, in quanto si sposta, come si
vedra', sul piano del rapporto tra potesta' legislativa regionale
concorrente in materia di governo del territorio e autonomia degli
enti locali.
6.- Tanto premesso, deve ritenersi che le previsioni in tema di
distanze contenute nella disposizione censurata non ledano la materia
di riserva statale: tale disposizione, infatti, nel fornire
l'interpretazione autentica dell'art. 9, comma 8, della legge reg.
Veneto n. 14 del 2009, si e' limitata, in ragione della forte
oscillazione giurisprudenziale, a chiarire i margini di derogabilita'
delle distanze disposte dagli enti locali, in funzione degli
interventi straordinari di rigenerazione del territorio edificato,
senza tuttavia incidere sulle distanze di fonte statale.
La disposizione censurata, riferendosi alle misure previste dalla
legge reg. Veneto n. 14 del 2009, mira a consentire, secondo
l'impianto originale della legge stessa, gli interventi di
rivitalizzazione del patrimonio edilizio esistente, e cioe' a
realizzare un obiettivo generale di interesse pubblico, perseguito
con disposizioni incentivanti di carattere straordinario, limitate
nel tempo e operanti per zone territoriali omogenee.
D'altra parte, come gia' rilevato, anche nella legislazione
statale si e' registrato un allentamento del regime delle distanze
nelle zone omogenee totalmente o parzialmente edificate, al medesimo
fine di perseguire obiettivi di rigenerazione del patrimonio edilizio
esistente, fattore primario in una strategia di riduzione del consumo
di suolo.
In raffronto a siffatta evoluzione dell'ordinamento statale, la
norma regionale di interpretazione autentica qui censurata si rivela
ancor piu' conservativa, poiche' tiene per assolutamente cogenti le
distanze minime di fonte statale - quindi i tre metri tra costruzioni
ex art. 873 cod. civ. e i dieci metri tra pareti finestrate ex art. 9
del d.m. n. 1444 del 1968 -, mentre consente la deroga unicamente per
le eventuali maggiori distanze di fonte comunale (nella specie, i
cinque metri dal confine prescritti dalle norme tecniche del Comune
di Altavilla Vicentina).
Nella normativa regionale autenticamente interpretata, che
attiene alla materia del governo del territorio, non e' dato
riscontrare alcuna violazione della competenza statale in materia di
ordinamento civile, e quindi alcuna violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost.
7.- La correlazione alla materia del governo del territorio, come
legittima la norma regionale di deroga alle distanze nel rapporto con
la competenza esclusiva statale nella materia dell'ordinamento
civile, cosi' la legittima nel rapporto con le funzioni comunali di
pianificazione territoriale.
Oltre a non violare l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
riguardo all'esclusiva potesta' legislativa dello Stato in materia
civilistica, l'art. 64 della legge reg. Veneto n. 30 del 2016
pertanto neppure viola gli artt. 5, 114, secondo comma, 117, sesto
comma, e 118 Cost. riguardo all'autonomia regolamentare dei Comuni in
materia pianificatoria.
7.1.- Nel nostro ordinamento, la funzione di pianificazione
urbanistica e' tradizionalmente rimessa all'autonomia dei Comuni, fin
dalla legge 25 giugno 1865, n. 2359 (Espropriazioni per causa di
utilita' pubblica), ne' lo sviluppo dell'ordinamento regionale
ordinario e la necessita' di una pianificazione territoriale
sovracomunale hanno travolto questo impianto fondamentale, pur
tuttavia assoggettandolo a ineludibili esigenze di coordinamento tra
differenti livelli ed istanze.
Nell'attuazione del nuovo Titolo V della Costituzione, il punto
di sintesi e' stato fissato dal legislatore statale tramite la
disposizione per cui «sono funzioni fondamentali dei Comuni, ai sensi
dell'articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione:
[...] d) la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale
nonche' la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello
sovracomunale», ma «[f]erme restando le funzioni di programmazione e
di coordinamento delle regioni, loro spettanti nelle materie di cui
all'articolo 117, commi terzo e quarto, della Costituzione, e le
funzioni esercitate ai sensi dell'articolo 118 della Costituzione»
(art. 14, comma 27, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, recante
«Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di
competitivita' economica», convertito, con modificazioni, nella legge
30 luglio 2010, n. 122, come sostituito dall'art. 19, comma 1,
lettera a), del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, recante
«Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con
invarianza dei servizi ai cittadini nonche' misure di rafforzamento
patrimoniale delle imprese del settore bancario», convertito, con
modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135).
Il "sistema della pianificazione", che assegna in modo preminente
ai Comuni, quali enti locali piu' vicini al territorio, la
valutazione generale degli interessi coinvolti nell'attivita'
urbanistica ed edilizia, non assurge, dunque, a principio cosi'
assoluto e stringente da impedire alla legge regionale - fonte
normativa primaria, sovraordinata agli strumenti urbanistici locali -
di prevedere interventi in deroga quantitativamente, qualitativamente
e temporalmente circoscritti (sentenze n. 245 del 2018 e n. 46 del
2014).
Cio' non puo' non valere anche in tema di distanze degli edifici,
nei limiti in cui la disciplina regionale delle stesse possa
rientrare nella materia di legislazione concorrente del governo del
territorio ex art. 117, terzo comma, Cost., in quanto una differente
interpretazione equivarrebbe a cristallizzare l'art. 873 cod. civ. ad
una fase pre-costituzionale.
Nell'articolazione dei vari livelli, dunque, il giudizio di
costituzionalita' della legge regionale «non riguarda [...], in via
astratta, la legittimita' dell'intervento del legislatore, ma,
piuttosto, la verifica dell'esistenza di esigenze generali che
possano ragionevolmente giustificare le disposizioni legislative
limitative delle funzioni gia' assegnate agli enti locali» (sentenza
n. 286 del 1997).
La dialettica istituzionale sottesa al principio di
sussidiarieta' verticale, come sancito nell'art. 118 Cost., induce
pertanto questa Corte a valutare, nell'ambito della funzione
pianificatoria riconosciuta come funzione fondamentale dei Comuni,
«quanto la legge regionale toglie all'autonomia comunale e quanto di
questa residua, in nome di quali interessi sovracomunali attua questa
sottrazione, quali compensazioni procedurali essa prevede e per quale
periodo temporale la dispone», inteso che «[i]l giudizio di
proporzionalita' deve percio' svolgersi, dapprima, in astratto sulla
legittimita' dello scopo perseguito dal legislatore regionale e
quindi in concreto con riguardo alla necessita', alla adeguatezza e
al corretto bilanciamento degli interessi coinvolti» (sentenza n. 179
del 2019). Proprio tale giudizio, cosi' dinamicamente inteso,
consente di verificare se, per effetto di una normativa regionale
rientrante nella materia del governo del territorio, come quella sub
iudice, non venga menomato il nucleo delle funzioni fondamentali
attribuite ai Comuni all'interno del "sistema della pianificazione",
cosi' da salvaguardarne la portata anche rispetto al principio
autonomistico ricavabile dall'art. 5 Cost.
7.2.- In questo senso, assume rilievo la circostanza che le
deroghe alle distanze di fonte comunale siano rapportate dalla norma
regionale, come autenticamente interpretata, a interventi
quantitativamente, qualitativamente e temporalmente circoscritti,
poiche', come gia' visto, gli interventi agevolati dalla legge veneta
per il "piano casa" possono svolgersi unicamente con precisi limiti
oggettivi, soltanto sugli edifici esistenti e nell'arco della durata
del "piano" (peraltro ormai esaurita alla data del 31 marzo 2019 per
effetto dell'abrogazione disposta dalla legge reg. Veneto n. 14 del
2019).
In particolare, giova ribadire che la legge reg. Veneto n. 14 del
2009 aveva le seguenti finalita', enunciate all'art. 1:
«miglioramento della qualita' abitativa per preservare, mantenere,
ricostituire e rivitalizzare il patrimonio edilizio esistente»
nonche' «favorire l'utilizzo dell'edilizia sostenibile e delle fonti
di energia rinnovabili» (lettera a); «incentivare l'adeguamento
sismico e l'eliminazione delle barriere architettoniche negli edifici
esistenti» (lettera b); «incentivare la demolizione e ricostruzione
in area idonea di edifici esistenti che ricadono in aree dichiarate
ad alta pericolosita' idraulica» (lettera c); «favorire la rimozione
e lo smaltimento della copertura in cemento amianto di edifici
esistenti» (lettera d).
Oggetto del "piano casa" erano, dunque, solo gli edifici
esistenti, e gli interventi ampliativi sono stati consentiti solo
«nei limiti del 20 per cento del volume o della superficie» (art. 2,
comma 1, della legge reg. Veneto n. 14 del 2009). Nessuna deroga e'
stata quindi consentita per le nuove costruzioni, in relazione alle
quali, dunque, le distanze stabilite dai regolamenti locali hanno
continuato a trovare applicazione.
Rilevano, inoltre, le ipotesi oggettive di esclusione degli
interventi in deroga. L'art. 9, comma 1, della legge reg. Veneto n.
14 del 2009 non consentiva, o consentiva solo a condizioni ed entro
limiti ancora piu' stringenti, gli interventi in deroga per gli
edifici ricadenti nei centri storici, soggetti a vincolo o a tutela
urbanistica, ricadenti nelle aree di inedificabilita' assoluta, anche
solo parzialmente abusivi; per gli edifici commerciali, l'intervento
sui quali fosse volto ad eludere o derogare le disposizioni regionali
in materia di commercio; nonche' per gli immobili inedificabili
perche' ricadenti in aree dichiarate ad alta pericolosita' idraulica.
Ne' e' senza significato il fatto, sopra evidenziato, che la
disposizione qui censurata rechi l'interpretazione autentica di una
norma regionale la quale, nella versione originaria, riconosceva ad
ogni Comune una "riserva di tutela", attivabile mediante una delibera
di sottrazione, per an o per quomodo, all'applicazione della
normativa derogatoria sul "piano-casa"; da cio' discende che, ove mai
una spoliazione di autonomia vi fosse stata in danno dei Comuni, essa
non sarebbe stata prodotta dalla norma di interpretazione autentica
oggi denunciata, ma semmai dalle norme che hanno abrogato il regime
opzionale e privato di effetto le pregresse delibere comunali di
attivazione della "riserva di tutela" (rispettivamente, art. 10,
comma 9, ed art. 14, comma 2, della legge reg. Veneto n. 32 del
2013), norme viceversa non censurate. Peraltro, e' appena il caso di
osservare che l'ordinanza di rimessione e' del tutto silente circa le
scelte compiute dal Comune di Altavilla Vicentina a fronte della
possibilita' di attivare la "riserva di tutela", originariamente
prevista dall'art. 9, comma 5, della legge reg. Veneto n. 14 del
2009, poi modificata dall'art. 8, commi 4 e 5, della legge reg.
Veneto n. 13 del 2011, e infine abrogata dall'art. 10, comma 9, della
legge reg. Veneto n. 32 del 2013.
Del pari significativa e' la circostanza che la stessa legge reg.
Veneto n. 30 del 2016, con l'art. 63, comma 1, abbia aggiunto l'art.
11-ter della legge reg. Veneto n. 11 del 2004, ove e' previsto il
ricorso a una conferenza di servizi tra gli enti interessati per il
coordinamento degli strumenti di pianificazione incidenti sul governo
del territorio.
Si puo' quindi affermare che, nel consentire interventi in deroga
agli strumenti urbanistici o ai regolamenti locali, il legislatore
regionale veneto, in attuazione dell'intesa sancita tra Stato,
Regioni ed enti locali in sede di Conferenza unificata il 1° aprile
2009, ha compiuto una ponderazione degli interessi pubblici
coinvolti, attraverso sia la limitazione dell'entita' degli
interventi ammessi, sia l'esclusione di alcune componenti del
patrimonio edilizio dall'ambito di operativita' della legge regionale
censurata e delle disposizioni di deroga. E cio' ha fatto
consentendo, altresi', ai Comuni, nella sua prima applicazione, di
sottrarre i propri strumenti urbanistici e i propri regolamenti
all'operativita' delle deroghe ammesse dalla medesima legge
regionale. Resta, invece, priva di rilievo nel presente giudizio la
vicenda normativa che ha portato al venir meno della "riserva di
tutela" concessa ai Comuni veneti, sia perche' tale vicenda non e'
stata censurata dal rimettente, sia e soprattutto perche' il medesimo
rimettente ha omesso di precisare quale sia stata la specifica
posizione tenuta al riguardo dal Comune di Altavilla Vicentina.
Nelle delicate verifiche di funzionamento del principio di
sussidiarieta' verticale tra l'autonomia comunale e quella regionale,
il giudizio di proporzionalita' deve traguardare i singoli assetti
normativi, nel loro peculiare e mutevole equilibrio, sicche' non
appare difforme dall'odierna conclusione quanto da questa Corte
deciso con la sentenza n. 179 del 2019, dichiarativa
dell'illegittimita' costituzionale di un divieto regionale di ius
variandi in relazione ai contenuti edificatori del documento di
piano, divieto la cui durata indefinita, carenza di profili
interlocutivi e assolutezza finanche contraddittoria con gli
obiettivi posti in sede regionale evidenziavano - a differenza della
fattispecie ora in esame - un sacrificio sproporzionato della
potesta' comunale.
7.3.- La norma regionale oggi in scrutinio - e si intende
l'interpretazione autentica da essa recata - supera, dunque, la
verifica di proporzionalita', in aderenza col principio di
sussidiarieta' verticale, poiche' gli interventi in deroga che la
norma stessa consente, da un lato, soddisfano interessi pubblici di
dimensione sovracomunale e, dall'altro, per i gia' segnalati limiti
quantitativi, qualitativi e temporali, non comprimono l'autonomia
comunale oltre la soglia dell'adeguatezza e della necessita'.
8.- La denuncia di violazione dell'art. 3 Cost., infine, non
esprime reali margini di autonomia e si dimostra piuttosto
"ancillare" rispetto alle altre censure, si' da condividerne la sorte
di dichiarata infondatezza (sentenze n. 212 del 2019 e n. 46 del
2014).
8.1.- Premesso che non e' oggetto di specifica censura la scelta
del legislatore regionale di intervenire con una norma di
interpretazione autentica - il che esime questa Corte dalla
necessita' di ripercorrere i propri orientamenti sulle leggi
regionali di interpretazione autentica -, e ricordato che la disposta
interpretazione trovava comunque giustificazione nel succedersi di
indirizzi giurisprudenziali contrastanti, la natura "ancillare" della
denuncia ex art. 3 Cost. e' palesata dalla sua circolarita' col tema
del fondamento normativo dell'intervento edilizio in deroga, poiche',
una volta che tale intervento sia risultato provvisto di valida base
normativa, gli effetti della prevenzione, raffigurati dal rimettente
come irragionevoli e discriminatori, si rivelano fisiologica
conseguenza della priorita' temporale della costruzione, criterio al
quale si informa, con i necessari temperamenti, il sistema del codice
civile sui distacchi tra i fabbricati.
Peraltro, lo stesso richiamo all'istituto della prevenzione da
parte del giudice a quo non e' del tutto pertinente, atteso che
quello della priorita' temporale e' un criterio dinamico regolativo
dell'attivita' di nuova edificazione, mentre gli interventi ai quali
si riferisce la norma oggi censurata riguardano soltanto - come piu'
volte notato - edifici gia' esistenti.
9.- Previa declaratoria di inammissibilita' degli interventi
indicati al punto 2, alla luce delle considerazioni che precedono, le
questioni devono essere dichiarate non fondate in riferimento a tutti
i parametri evocati.