ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti, sorto a
seguito dei comportamenti formali posti in essere dalle Regioni
Lombardia e Veneto, con riferimento alle funzioni in materia di
riapertura delle attivita' produttive e commerciali nell'ambito della
cosiddetta "fase 2" dell'emergenza epidemiologica da COVID-19,
promosso dal Coordinamento delle associazioni e dei comitati di
tutela dell'ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori
(CODACONS), con ricorso notificato il 21 aprile 2020, depositato in
cancelleria il 23 aprile 2020, iscritto al n. 3 del registro
conflitti tra enti 2020 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 19, prima serie speciale, dell'anno 2020.
Visti gli atti di costituzione della Regione Lombardia e della
Regione Veneto;
udito il Giudice relatore Franco Modugno nella camera di
consiglio del 24 giugno 2020, svolta ai sensi del decreto della
Presidente della Corte del 20 aprile 2020, punto 1), lettera a);
deliberato nella camera di consiglio del 25 giugno 2020.
Ritenuto che, con ricorso notificato il 21 aprile 2020 e
depositato il 23 aprile 2020, il Coordinamento delle associazioni e
dei comitati di tutela dell'ambiente e dei diritti degli utenti e dei
consumatori (CODACONS) ha promosso conflitto di attribuzioni nei
confronti delle Regioni Lombardia e Veneto, in riferimento ai
«comportamenti formali posti in essere» da queste, per violazione
delle attribuzioni costituzionalmente riservate allo Stato dagli
artt. 117, commi secondo, lettere d), q) e h), terzo, e 120 della
Costituzione;
che il ricorrente dichiara di agire in via suppletiva dello Stato
e chiede a questa Corte di «accertare e dichiarare a chi spettano, in
base alle norme costituzionali sopra richiamate, le attribuzioni per
la gestione della c.d. fase 2, nell'ambito dell'emergenza COVID19»;
che il CODACONS, denunciando la situazione di generale «disordine
istituzionale» nei rapporti fra Governo e Regioni nella gestione
dell'emergenza epidemiologica da COVID-19, ritiene che le Regioni
Veneto e Lombardia, «che sono anche le zone piu' colpite dal
contagio, hanno espresso numerose volte dichiarazioni di segno
opposto a quelle dello Stato»;
che, in particolare, il ricorrente lamenta, per un verso, che la
Regione Lombardia avrebbe «ondeggiato fra misure stringenti,
l'obbligatorieta' della mascherina per i cittadini lombardi, e fughe
in avanti»; per l'altro, che la Regione Veneto avrebbe, invece,
manifestato la volonta' di riapertura anticipata rispetto alle
previsioni statali delle attivita' produttive e commerciali, essendo
stato, a tal fine, addirittura presentato un «Piano autonomo di
riapertura di ben 17 pagine»;
che, pertanto, secondo il CODACONS si sarebbe determinata una
situazione di «grave caos», che rischierebbe «di infrangere l'unita'
dello Stato», poiche' molte Regioni porrebbero in essere
comportamenti gravemente lesivi delle attribuzioni dello Stato e «il
Governo quale rappresentante dello Stato» assisterebbe «inerte a
questa continua invasione delle sue competenze»;
che, in punto di diritto, il ricorrente, pur riconoscendo come
«pacifica la struttura del conflitto di attribuzioni tra Stato e
Regioni nonche' tra Regioni», dichiara di agire in via suppletiva
dello Stato, poiche' - aggiunge - l'azione, cosi' promossa, non
impedirebbe al soggetto originariamente titolare di agire, in
qualsiasi momento, per assumere in proprio la titolarita' del
conflitto;
che, riguardo alla legittimazione a sollevare il conflitto,
secondo il ricorrente, la giurisprudenza di questa Corte ammetterebbe
che «soggetti ed organi diversi dallo Stato-apparato possono essere
parti di un conflitto tra poteri [...] qualora risultino titolari di
una "pubblica funzione costituzionalmente rilevante e garantita"»;
che, su tali basi, sussisterebbe la legittimazione sotto il
profilo soggettivo, in quanto il CODACONS sarebbe «per legge [...]
chiamato a tutelare gli interessi ed i diritti di consumatori e
utenti», tra cui, in base al proprio statuto, il diritto alla salute
e il diritto alla trasparenza, anche in ragione, come si ricaverebbe
dal Consiglio di Stato, adunanza plenaria, sentenze 20 febbraio 2020,
n. 6 e 11 gennaio 2007, n. 1 e Corte di cassazione, sezione terza
civile, sentenza 18 agosto 2011, n. 17351, del «compito di un certo
rilievo pubblicistico» che lo stesso svolgerebbe;
che, in aggiunta, la legittimazione del ricorrente troverebbe
fondamento anche nell'art. 4-ter delle Norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale, il quale, permettendo agli
«enti esponenziali, come il Codacons, di partecipare ai giudizi di
legittimita' costituzionale sulle leggi», avrebbe
«[c]ostituzionalizza[to], per cosi' dire, la posizione degli Enti
esponenziali»;
che, infine, il potere riconosciuto a tali enti di sostituirsi
allo Stato si ricaverebbe anche da «molteplici» norme che regolano il
potere sostitutivo: l'art. 120, secondo comma, Cost., che disciplina
il potere sostitutivo delle Stato nei confronti delle Regioni, delle
Citta' metropolitane, delle Province e dei Comuni, «l'art. 9 TUEL»,
che prevedrebbe «la possibilita' per gli Enti esponenziali di far
valere in giudizio le azioni e i ricorsi che spettano al Comune e
alla Provincia», nonche' «[l]'art. 310 Cod. Ambiente che
attribui[rebbe] agli enti esponenziali un potere sostitutivo in
materia di danno ambientale, quando, ad. es. l'ente locale rimane
inerte»;
che, per quanto riguarda la sussistenza del profilo oggettivo, il
ricorrente premette che, in sede di conflitto di attribuzione tra
Stato e Regioni, potrebbero essere sindacati anche comportamenti
degli organi istituzionali, come emergerebbe dalla sentenza di questa
Corte n. 1 del 2013;
che, su tale presupposto, il CODACONS ritiene che, tanto la
Regione Veneto, con un programma contenente puntuali prescrizioni,
quanto la Regione Lombardia, con «dichiarazioni, comunicati stampa e
interviste televisive, proprie e personali posizioni sulla gestione
della crisi», avrebbero posto in essere comportamenti formali lesivi
delle competenze statali;
che, con tali comportamenti, avrebbero violato le attribuzioni
statali sancite dall'art. 117, commi secondo, lettere d), q) e h), in
materia di "sicurezza dello Stato", "profilassi internazionale"; e
"ordine pubblico e sicurezza" e terzo, Cost. in materia di "tutela
della salute", in quanto si afferma essere evidente che
nell'emergenza epidemiologica da COVID-19, venendo inciso «il diritto
primario alla salute, i principi fondamentali per la c.d. fase 2
spettano allo Stato, e solo norme dal carattere integrativo spettano
alle Regioni», nonche' l'art. 120, secondo comma, Cost., che
attribuirebbe al Governo il ruolo di «granate [recte: garante]
dell'unita' di azione e indirizzo dello Stato», minato «dalle
reiterate condotte poste in essere dalla Regione Lombardia e della
[recte: dalla] Regione [Veneto]»;
che il ricorrente ha, infine, proposto istanza cautelare di
sospensione dei gravi comportamenti formali posti in essere dalle
Regioni Veneto e Lombardia, chiedendo, altresi', che venga ordinato
alle stesse di astenersi dal porre in essere ulteriori comportamenti
lesivi delle attribuzioni statali;
che, con successiva nota, depositata in data 29 aprile 2020, il
ricorrente ha integrato i riferimenti agli atti ritenuti lesivi,
producendo, oltre a una serie di articoli di stampa, l'ordinanza del
Presidente della Giunta regionale della Regione Veneto 24 aprile
2020, n. 42, recante «Misure urgenti in materia di contenimento e
gestione dell'emergenza epidemiologica da virus COVID-19. Ulteriori
disposizioni.» e un «[d]ocumento predisposto dal comune di Milano con
le sue proposte per la cosiddetta fase 2 pubblicato sul sito
istituzionale dello stesso Comune il 24 aprile 2020»;
che la Regione Lombardia si e' costituita in giudizio con atto
depositato il 25 maggio 2020, chiedendo che il ricorso sia dichiarato
inammissibile e, comunque sia, infondato;
che la difesa di parte resistente, premessa un'ampia
ricostruzione della disciplina normativa dell'emergenza sanitaria,
sociale ed economica causata dalla diffusione della pandemia da
COVID-19, tesa a dimostrare che «l'adozione di misure restrittive
delle liberta' individuali e della iniziativa economica, attraverso
DPCM», puo' essere accompagnata da interventi regionali piu'
restrittivi per adattare le singole disposizioni alla situazione
sanitaria della singola Regione, afferma che la Regione Lombardia
avrebbe «sempre cercato il coordinamento con il Governo» e si sarebbe
sempre attenuta alla «"centralizzazione" delle istruzioni per fare
fronte alla pandemia»;
che, in diritto, la Regione Lombardia ritiene il ricorso
inammissibile per carenza del requisito soggettivo, innanzitutto
perche' non sarebbe configurabile il potere di agire in via
suppletiva in sede di conflitto di attribuzione fra Stato e Regioni,
ai sensi dell'art. 39 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), ne' vi
sarebbero altre norme di legge che attribuirebbero ad associazioni,
quali il CODACONS, il potere di agire in rappresentanza dello Stato
in sede di conflitto fra enti, e, sotto questo secondo aspetto, le
previsioni normative richiamate dal ricorrente a sostegno della
propria azione nulla avrebbero «in comune con il procedimento oggetto
dell'odierna disamina»;
che, pertanto, il CODACONS non potrebbe - in linea con quanto
affermato dalla giurisprudenza di questa Corte - vantare alcuna
titolarita' di funzioni costituzionalmente rilevanti, tali da
legittimarlo alla proposizione del conflitto;
che, ai fini della legittimazione, neppure rileverebbe l'art.
4-ter delle Norme integrative, in quanto quest'ultimo non avrebbe
apportato alcuna modifica alla legittimazione a introdurre giudizi
davanti alla Corte costituzionale, ma si sarebbe limitato a prevedere
la possibilita', per le formazioni sociali senza scopo di lucro,
oppure per i soggetti istituzionali, se portatori di interessi
collettivi o diffusi attinenti alla questione in discussione
(rispetto ai quali - cosi' si sostiene - CODACONS non avrebbe,
comunque sia, alcuna titolarita'), di presentare brevi opinioni
scritte;
che, secondo la Regione Lombardia il conflitto sarebbe
inammissibile anche per carenza del requisito oggettivo;
che la resistente (richiamando ampiamente la giurisprudenza
costituzionale) sostiene, infatti, che, seppur in sede di conflitto
di attribuzione sia stata ammessa la possibilita' di sindacare non
solo atti, bensi' anche comportamenti degli organi istituzionali,
oggetto del conflitto dovrebbe, comunque sia, essere un comportamento
significante, a rilevanza esterna, poiche' finalizzato all'esercizio
di una precisa competenza ed effettivamente lesivo (per invasione o
menomazione) delle altrui competenze;
che tali elementi difetterebbero nel ricorso, in quanto il
CODACONS avrebbe preteso di individuare tali comportamenti in
«dichiarazioni, comunicati stampa e interviste televisive»;
che, in tal modo, il ricorrente non solo avrebbe diretto la
propria azione verso comportamenti che non possono essere considerati
alla stregua di comportamenti significanti e che non possono essere
qualificati neppure come atti preparatori o non definitivi della
pubblica amministrazione, ma non avrebbe neppure esplicitato in modo
chiaro quali sarebbero poi le dichiarazioni lesive della potesta'
statale, non avendo chiaramente individuato le dichiarazioni, ne'
fornito elementi atti a comprendere il comportamento regionale
reputato lesivo delle competenze statali;
che tali carenze, a parere della Regione Lombardia, starebbero a
dimostrare che questa Corte sarebbe stata adita «a scopo meramente
consultivo», dal che deriverebbe l'inammissibilita' del ricorso, in
quanto la giurisprudenza costituzionale avrebbe negato la
possibilita' di ricorrere al conflitto di attribuzione per tale
finalita' (si richiama espressamente la sentenza n. 1 del 2013 e le
decisioni in questa citate);
che, in disparte l'inammissibilita', secondo la Regione Lombardia
sarebbe in ogni caso intervenuta la cessazione della materia del
contendere, determinata da «un sopravvenuto mutamento della
situazione esistente al momento della proposizione del ricorso», in
quanto il d.P.C.m. 17 maggio 2020 (Disposizioni attuative del
decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, recante misure urgenti per
fronteggiare l'emergenza epidemiologica da COVID-19, e del
decreto-legge 16 maggio 2020, n. 33, recante ulteriori misure urgenti
per fronteggiare l'emergenza epidemiologica da COVID-19) sarebbe
stato adottato conformemente alle «linee guida per la riapertura
delle attivita' economiche e produttive della Conferenza delle
Regioni e delle Province Autonome del 16 maggio 2020»;
che, nel merito, la resistente, rileva come le censure contenute
nel ricorso sarebbero meramente assertive, poiche' il CODACONS si
sarebbe limitato a elencare le disposizioni costituzionali violate e
non avrebbe argomentato sui denunciati profili di lesione delle
attribuzioni costituzionali;
che, infine, la Regione Lombardia afferma non doversi dare
seguito all'istanza cautelare, in quanto questa sarebbe stata
«proposta da Codacons in relazione all'imminenza della data del 4
maggio», anche in ragione del fatto che il trascorrere del tempo non
avrebbe comportato le conseguenze dannose paventate, ma anzi avrebbe
visto assumere atti legislativi e provvedimenti amministrativi che
sarebbero stati «ritenuti idonei alla gestione dell'andamento
dell'epidemia dalle Autorita' di volta in volta competenti»;
che si e' costituita in giudizio anche la Regione Veneto, con
atto depositato il 28 maggio 2020, chiedendo che il ricorso sia
dichiarato inammissibile e, comunque sia, infondato;
che, in fatto, la resistente offre un'ampia, puntuale e
articolata ricostruzione degli avvenimenti che hanno segnato la fase
dell'emergenza epidemiologica da COVID-19, tesa a dimostrare che la
resistente, «pur convinta delle proprie idee, sollecitate dalla
cittadinanza e dal mondo economico», non avrebbe posto in essere
comportamenti contrari al criterio della leale collaborazione, cio'
che del resto spiegherebbe «perche' [...] lo Stato non ha sollevato
conflitt[o] di attribuzioni»;
che, secondo la Regione Veneto, il canone della leale
collaborazione sarebbe stato seguito anche per il «"Piano per la
ripartenza"», rispetto al quale il Presidente della Giunta regionale,
pur avendo espresso il timore delle ricadute sociali ed economiche
per la sua mancata e pronta attuazione, avrebbe, in ogni caso,
riconosciuto la spettanza al Governo della «decisione finale»;
che, in punto di diritto, la resistente ritiene il ricorso
inammissibile in quanto difetterebbe in capo al CODACONS il requisito
soggettivo richiesto: «non essendo ne' lo Stato ne' una Regione»;
che non pertinente sarebbe, peraltro, il richiamo fatto dal
ricorrente alla giurisprudenza sul conflitto di attribuzione tra
poteri, disciplinato dall'art. 37 della legge n. 87 del 1953;
che, inoltre, fornirebbe prova indiretta dell'inammissibilita'
del conflitto proprio il richiamo, nel ricorso introduttivo, delle
pronunce della Corte di cassazione e del Consiglio di Stato, le quali
si limiterebbero a valorizzare l'apporto in sede di giudizio civile e
di quello amministrativo degli enti associativi per «l'applicazione,
in parte qua, di fonti non di rango costituzionale», contesti, questi
ultimi, nei quali le questioni non possiederebbero alcun tono
costituzionale e non atterrebbero alla «spettanza o meno di un
potere»;
che neppure pertinente, ai fini della sussistenza del requisito
soggettivo, sarebbe il richiamo all'art. 4-ter delle Norme
integrative: la disposizione, recante «la non equivoca dicitura
"Amici curiae"», il quale non disciplinerebbe «alcuna soggettivita'
costituzionale», ma permetterebbe soltanto ad alcuni soggetti «di
ampliare l'orizzonte conoscitivo della Corte»;
che, inoltre, la proposizione di un ricorso non sarebbe affatto
un atto dovuto, ma la scelta, da parte dello Stato e delle Regioni,
di attivarsi sarebbe questione che coinvolge profili di politica
costituzionale e istituzionale, e del resto gli enti associativi, pur
svolgendo «attivita' di sicuro rilievo comunitario», non dovrebbero
interferire con i compiti affidati dalla Costituzione agli enti
territoriali;
che, altresi', difetterebbe il requisito oggettivo, poiche' il
ricorso sarebbe sprovvisto dei caratteri dell'attualita' e della
concretezza, in quanto l'elaborazione di un piano, il quale peraltro
e' stato anche trasmesso al Governo, non potrebbe ritenersi in alcun
modo lesivo delle attribuzioni dello Stato;
che, inoltre, dal ricorso non si ricaverebbero neppure precise
indicazioni per la determinazione e qualificazione dei comportamenti
lesivi;
che altro profilo di inammissibilita' risiederebbe nella
contestazione generica e congiunta dell'operato della Regione
Lombardia e della Regione Veneto, senza che sia possibile distinguere
le posizioni dell'una e dell'altra al fine dell'individuazione delle
presunte menomazioni delle attribuzioni statali;
che nel merito, la Regione Veneto ritiene il ricorso infondato,
in quanto il rispetto del principio di leale collaborazione nelle
«relazioni centro-periferia», emerso dalla ricostruzione della parte
in fatto, renderebbe le denunciate lesioni degli artt. 117, commi
secondo, lettere d), q) e h), terzo, e 120, comma secondo, Cost.,
insussistenti «per carenza di atti e comportamenti lesivi delle
competenze spettanti allo Stato»;
che la resistente, infine, sostiene che non potrebbe darsi
seguito all'istanza cautelare, in quanto sarebbe priva di qualsiasi
fondamento giuridico, non avendo la Regione Veneto leso alcuna
attribuzione dello Stato;
che, con memoria depositata in prossimita' dell'udienza, il
ricorrente risponde alle eccezioni sollevate dalle Regioni Lombardia
e Veneto e, nella sostanza, ribadisce le deduzioni svolte nel
ricorso;
che anche la Regione Lombardia e la Regione Veneto hanno
depositato memorie, nelle quali, a loro volta, hanno ribadito le
deduzioni svolte nell'atto di costituzione.
Considerato che il Coordinamento delle associazioni e dei
comitati di tutela dell'ambiente e dei diritti degli utenti e dei
consumatori (CODACONS) ha promosso conflitto di attribuzione tra enti
nei confronti delle Regioni Lombardia e Veneto, in riferimento «ai
comportamenti formali posti in essere» da queste, per violazione
delle attribuzioni costituzionalmente riservate allo Stato dagli
artt. 117, commi secondo, lettere d), q) e h), terzo, e 120, comma
secondo, della Costituzione;
che il ricorrente dichiara espressamente di agire in via
suppletiva dello Stato e chiede a questa Corte di «accertare e
dichiarare a chi spettano, in base alle norme costituzionali sopra
richiamate, le attribuzioni per la gestione della c.d. fase 2,
nell'ambito dell'emergenza COVID19»;
che va innanzitutto rilevato, sotto il profilo soggettivo, che
l'art. 39, terzo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale),
attribuisce la legittimazione a proporre ricorso per lo Stato al
«Presidente del Consiglio dei ministri o [ad] un Ministro da [questi]
delegato» e per la Regione al «Presidente della Giunta regionale in
seguito a deliberazione della Giunta stessa»;
che, in forza del chiaro tenore letterale della richiamata
disposizione, la costante giurisprudenza di questa Corte ha ritenuto
che «"nessun elemento letterale o sistematico [...] consente di
superare la chiara limitazione soggettiva che si ricava dagli artt.
134 della Costituzione e 39, terzo comma, della citata legge n. 87
del 1953"» (sentenza n. 130 del 2009);
che, consapevole di cio', il ricorrente deduce di «agire in via
suppletiva dello Stato» e che tale azione sarebbe ammissibile in
quanto non impedirebbe al soggetto originariamente titolare di agire,
in qualsiasi momento, per assumere in proprio la titolarita' del
conflitto;
che la predetta azione suppletiva e' del tutto estranea al nostro
ordinamento e la sua prospettazione e' quindi inidonea a superare la
chiara e inequivoca limitazione soggettiva alla proposizione del
conflitto tra enti;
che il conflitto e' carente anche del requisito oggettivo;
che, secondo la giurisprudenza di questa Corte, e' ritenuto
idoneo a innescare un conflitto intersoggettivo di attribuzione anche
un comportamento, purche' questo sia un «comportamento significante,
imputabile allo Stato o alla Regione», «dotato di efficacia e
rilevanza esterna e - anche se preparatorio o non definitivo -
diretto, in ogni caso, «"ad esprimere in modo chiaro ed inequivoco la
pretesa di esercitare una data competenza, il cui svolgimento possa
determinare una invasione nella altrui sfera di attribuzioni o,
comunque, una menomazione altrettanto attuale delle possibilita' di
esercizio della medesima" (sentenza n. 332 del 2011; nello stesso
senso, sentenze n. 382 del 2006, n. 211 del 1994 e n. 771 del 1988)»
(cosi' sentenza n. 22 del 2020);
che, nel caso di specie, i menzionati elementi non possono
ritenersi sussistenti;
che, infatti, oggetto di contestazione sono comportamenti -
ovverosia dichiarazioni riportate dagli organi di stampa e ritenute
«imputabili» alla Regione Lombardia, peraltro non meglio specificate
ne' rispetto ai contenuti ne' con riguardo ai soggetti istituzionali
che le avrebbero poste in essere, e il «Progetto per la riapertura
delle attivita' produttive» della Regione Veneto del 17 aprile 2020 -
evidentemente sprovvisti dei richiamati requisiti di efficacia e
rilevanza esterna e, comunque sia, intrinsecamente inidonei a
esprimere in modo chiaro e inequivoco la pretesa di esercitare una
competenza invasiva della sfera di attribuzioni costituzionali
statali;
che, pertanto, la minaccia di lesione e' puramente congetturale e
il conflitto e' promosso a fini meramente consultivi, come del resto
emerge chiaramente dal ricorso, con il quale viene espressamente
chiesto a questa Corte di «accertare e dichiarare a chi spettano, in
base alle norme costituzionali sopra richiamate, le attribuzioni per
la gestione della c.d. fase 2, nell'ambito dell'emergenza COVID19»;
che, in conclusione, l'iniziativa del ricorrente si mostra come
una forzatura dei meccanismi di instaurazione del conflitto tra enti,
dal che deriva la manifesta inammissibilita' del conflitto e
l'assorbimento della connessa istanza di sospensione.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, comma 2, delle Norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale.