ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
125, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
di stabilita' 2015)» e dell'art. 74 del decreto legislativo 26 marzo
2001, n. 151 (Testo unico delle disposizioni legislative in materia
di tutela e sostegno della maternita' e della paternita', a norma
dell'articolo 15 della legge 8 marzo 2000, n. 53), promossi dalla
Corte di cassazione con ordinanze del 17 giugno 2019, iscritte ai
numeri 175, da 177 a 182 e da 188 a 190 del registro ordinanze 2019 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 44 e 45,
prima serie speciale, dell'anno 2019.
Visti gli atti di costituzione di O. D., di R.I. H.V., di B. O.,
di F. G., di M.K.F. B., di E. S., di N. P., dell'Istituto nazionale
della previdenza sociale (INPS) e di S. E.A., nonche' gli atti di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 7 luglio 2020 e nella camera di
consiglio dell'8 luglio 2020 il Giudice relatore Silvana Sciarra;
uditi gli avvocati Alberto Guariso per O. D. e altri, Amos
Andreoni per N. P., Mauro Sferrazza e Vincenzo Stumpo per l'INPS e
l'avvocato dello Stato Paolo Gentili per il Presidente del Consiglio
dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio dell'8 luglio 2020.
Considerato in diritto
1.- Questa Corte e' chiamata a pronunciarsi sulla compatibilita'
dell'art. 1, comma 125, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge di stabilita' 2015)» e dell'art. 74 del decreto
legislativo 26 marzo 2001, n. 151 (Testo unico delle disposizioni
legislative in materia di tutela e sostegno della maternita' e della
paternita', a norma dell'articolo 15 della legge 8 marzo 2000, n.
53), con gli artt. 3, 31, 117, primo comma, della Costituzione,
quest'ultimo in relazione agli artt. 20, 21, 24, 33 e 34 della Carta
dei diritti fondamentali dell'Unione europea (CDFUE), proclamata a
Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007
(da ora, anche: Carta).
La Corte di cassazione dubita della legittimita' costituzionale
delle previsioni citate, nella parte in cui stabiliscono il requisito
del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo per
l'erogazione agli stranieri, rispettivamente, dell'assegno di
natalita' e dell'assegno di maternita'.
2.- Pur tenendo conto delle peculiarita' delle prestazioni
esaminate e del diverso regime applicabile a ciascuna di esse,
l'omogeneita' delle censure rende opportuna una trattazione unitaria
dinanzi a questa Corte, che inquadri entrambe le questioni nel piu'
ampio orizzonte delle prestazioni sociali agli stranieri, anche alla
luce delle indicazioni offerte dal diritto dell'Unione europea. I
giudizi, pertanto, devono essere riuniti, per essere trattati
congiuntamente.
3.- Si deve premettere che la Corte di cassazione menziona, a
sostegno delle censure, parametri di matrice nazionale e, in pari
tempo, molteplici previsioni della CDFUE, che ha lo stesso valore
giuridico dei trattati, alla stregua dell'art. 6, paragrafo 1, del
Trattato sull'Unione europea (TUE), nella versione consolidata
successiva al Trattato di Lisbona, firmato il 13 dicembre 2007,
entrato in vigore il 1° dicembre 2009.
3.1.- Questa Corte ha ribadito anche di recente la propria
competenza a sindacare gli eventuali profili di contrasto delle
disposizioni nazionali con i principi enunciati dalla Carta
(ordinanza n. 117 del 2019, punto 2. del Considerato in diritto).
Quando e' lo stesso giudice rimettente a sollevare una questione
di legittimita' costituzionale che investe anche le norme della
Carta, questa Corte non puo' esimersi dal valutare se la disposizione
censurata infranga, in pari tempo, i principi costituzionali e le
garanzie sancite dalla Carta (sentenza n. 63 del 2019, punto 4.3. del
Considerato in diritto). L'integrarsi delle garanzie della
Costituzione con quelle sancite dalla Carta determina, infatti, «un
concorso di rimedi giurisdizionali, arricchisce gli strumenti di
tutela dei diritti fondamentali e, per definizione, esclude ogni
preclusione» (sentenza n. 20 del 2019, punto 2.3. del Considerato in
diritto).
In quanto giurisdizione nazionale ai sensi dell'art. 267 del
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), come
modificato dall'art. 2 del Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007 e
ratificato dalla legge 2 agosto 2008, n. 130, questa Corte - come di
recente ha affermato nell'interpellare la Corte di giustizia -
esperisce il rinvio pregiudiziale «ogniqualvolta cio' sia necessario
per chiarire il significato e gli effetti delle norme della Carta; e
potra', all'esito di tale valutazione, dichiarare l'illegittimita'
costituzionale della disposizione censurata, rimuovendo cosi' la
stessa dall'ordinamento nazionale con effetti erga omnes» (ordinanza
n. 117 del 2019, punto 2. del Considerato in diritto).
Il rinvio pregiudiziale si colloca «in un quadro di costruttiva e
leale cooperazione fra i diversi sistemi di garanzia, nel quale le
Corti costituzionali sono chiamate a valorizzare il dialogo con la
Corte di giustizia [...], affinche' sia assicurata la massima
salvaguardia dei diritti a livello sistemico (art. 53 della CDFUE)»
(sentenza n. 269 del 2017, punto 5.2. del Considerato in diritto).
L'intervento chiarificatore che si richiede alla Corte di giustizia
e' funzionale, altresi', alla garanzia di uniforme interpretazione
dei diritti e degli obblighi che discendono dal diritto dell'Unione.
3.2.- Pertanto si ritiene necessario, prima di decidere sulle
questioni di legittimita' costituzionale sollevate dalla Corte di
cassazione, interrogare la Corte di giustizia sull'esatta
interpretazione delle disposizioni rilevanti del diritto dell'Unione
europea che incidono sul diritto nazionale.
Questa Corte ravvisa, infatti, una connessione inscindibile tra i
principi e i diritti costituzionali evocati dalla Corte di cassazione
e quelli riconosciuti dalla Carta, arricchiti dal diritto secondario,
tra loro complementari e armonici. Spetta dunque a questa Corte
salvaguardarli in una prospettiva di massima espansione.
In un campo segnato dall'incidenza crescente del diritto
dell'Unione, non si puo' non privilegiare il dialogo con la Corte di
giustizia, in quanto depositaria del «rispetto del diritto
nell'interpretazione e nell'applicazione dei trattati» (art. 19,
paragrafo 1, del Trattato sull'Unione europea). Il divieto di
discriminazioni arbitrarie e la tutela della maternita' e
dell'infanzia, salvaguardati dalla Costituzione italiana (artt. 3,
primo comma, e 31 Cost.), devono, difatti, essere interpretati anche
alla luce delle indicazioni vincolanti offerte dal diritto
dell'Unione europea (ex artt. 11 e 117, primo comma, Cost.). Sulla
portata e sulla latitudine di tali garanzie, che si riverberano sul
costante evolvere dei precetti costituzionali, in un rapporto di
mutua implicazione e di feconda integrazione, si concentrano le
questioni pregiudiziali che in questa sede si ritiene di sottoporre
al vaglio della Corte di giustizia.
4.- Occorre, in primo luogo, ricostruire nei suoi tratti salienti
la disciplina nazionale applicabile e le disposizioni pertinenti del
diritto dell'Unione europea, che con la disciplina nazionale si
intersecano.
5.- Quanto al diritto nazionale, si devono svolgere le seguenti
precisazioni.
5.1.- Per quel che attiene all'assegno di natalita', vengono
anzitutto in rilievo le disposizioni dell'art. 1, comma 125, della
legge n. 190 del 2014.
La norma censurata dispone che, per ogni figlio nato o adottato
tra il 1° gennaio 2015 e il 31 dicembre 2017, «e' riconosciuto un
assegno di importo pari a 960 euro annui erogato mensilmente a
decorrere dal mese di nascita o adozione». Tale assegno «e'
corrisposto fino al compimento del terzo anno di eta' ovvero del
terzo anno di ingresso nel nucleo familiare a seguito dell'adozione»
e persegue la finalita' «di incentivare la natalita' e contribuire
alle spese per il suo sostegno».
L'assegno e' corrisposto dall'Istituto nazionale della previdenza
sociale (INPS) «a condizione che il nucleo familiare di appartenenza
del genitore richiedente l'assegno sia in una condizione economica
corrispondente a un valore dell'indicatore della situazione economica
equivalente (ISEE), stabilito ai sensi del regolamento di cui al
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 5 dicembre 2013, n.
159, non superiore a 25.000 euro annui».
Allorche' «il nucleo familiare di appartenenza del genitore
richiedente l'assegno sia in una condizione economica corrispondente
a un valore dell'ISEE, stabilito ai sensi del citato regolamento di
cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri n. 159 del
2013, non superiore a 7.000 euro annui», l'importo annuo di 960,00
euro e' raddoppiato.
L'assegno e' stato concesso anche «per ogni figlio nato o
adottato dal 1° gennaio 2018 al 31 dicembre 2018» per il piu'
circoscritto periodo di un anno, «fino al compimento del primo anno
di eta' ovvero del primo anno di ingresso nel nucleo familiare a
seguito dell'adozione» (art. 1, comma 248, della legge 27 dicembre
2017, n. 205, recante «Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020»).
La prestazione e' stata estesa a «ogni figlio nato o adottato dal
1° gennaio 2019 al 31 dicembre 2019», sempre per la durata di un
anno, «fino al compimento del primo anno di eta' ovvero del primo
anno di ingresso nel nucleo familiare a seguito dell'adozione», e con
una maggiorazione del venti per cento per ogni figlio successivo al
primo (art. 23-quater, comma 1, del decreto-legge 23 ottobre 2018, n.
119, recante «Disposizioni urgenti in materia fiscale e finanziaria»,
convertito, con modificazioni, nella legge 17 dicembre 2018, n. 136).
Da ultimo, l'assegno di natalita' e' stato riconosciuto a
beneficio di «ogni figlio nato o adottato dal 1° gennaio 2020 al 31
dicembre 2020», sempre «fino al compimento del primo anno di eta'
ovvero del primo anno di ingresso nel nucleo familiare a seguito
dell'adozione». La prestazione, cosi' delineata, consiste in un
importo variabile in rapporto alle condizioni economiche del nucleo
familiare: «a) 1.920 euro qualora il nucleo familiare di appartenenza
del genitore richiedente l'assegno sia in una condizione economica
corrispondente a un valore dell'indicatore della situazione economica
equivalente (ISEE), stabilito ai sensi del regolamento di cui al
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 5 dicembre 2013, n.
159, non superiore a 7.000 euro annui; b) 1.440 euro qualora il
nucleo familiare di appartenenza del genitore richiedente l'assegno
sia in una condizione economica corrispondente a un valore dell'ISEE
superiore alla soglia di cui alla lettera a) e non superiore a 40.000
euro; c) 960 euro qualora il nucleo familiare di appartenenza del
genitore richiedente l'assegno sia in una condizione economica
corrispondente a un valore dell'ISEE superiore a 40.000 euro».
L'ammontare dell'assegno e' aumentato del venti per cento per ogni
figlio successivo al primo (art. 1, comma 340, della legge 27
dicembre 2019, n. 160, recante «Bilancio di previsione dello Stato
per l'anno finanziario 2020 e bilancio pluriennale per il triennio
2020-2022»).
Questa Corte si interroga anche sulle proroghe dell'assegno di
natalita', disposte da norme successive rispetto a quella denunciata
dalla Corte di cassazione. Pur nel susseguirsi delle diverse
discipline, che denotano il carattere non strutturale della
provvidenza, permane inalterato - per i cittadini non appartenenti
all'Unione europea - il requisito del permesso di soggiorno UE per
soggiornanti di lungo periodo, censurato dal rimettente. L'assegno di
natalita', nella versione originaria e nelle proroghe successivamente
disposte dal legislatore, e' riconosciuto, difatti, «per i figli di
cittadini italiani o di uno Stato membro dell'Unione europea o di
cittadini di Stati extracomunitari con permesso di soggiorno di cui
all'articolo 9 del testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero, di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, e
successive modificazioni, residenti in Italia».
Il permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo, di
cui all'art. 9 del d.lgs. n. 286 del 1998, e' a tempo indeterminato,
e' rilasciato dal questore entro novanta giorni dalla richiesta e
presuppone il «possesso, da almeno cinque anni, di un permesso di
soggiorno in corso di validita'» e la dimostrazione della
«disponibilita' di un reddito non inferiore all'importo annuo
dell'assegno sociale e, nel caso di richiesta relativa ai familiari,
di un reddito sufficiente secondo i parametri indicati nell'articolo
29, comma 3, lettera b) e di un alloggio idoneo che rientri nei
parametri minimi previsti dalla legge regionale per gli alloggi di
edilizia residenziale pubblica ovvero che sia fornito dei requisiti
di idoneita' igienico-sanitaria accertati dall'Azienda unita'
sanitaria locale competente per territorio».
Il richiedente, inoltre, deve preventivamente superare una prova
di conoscenza della lingua italiana e non deve essere pericoloso per
l'ordine pubblico o la sicurezza dello Stato.
5.2.- L'assegno di maternita' e' disciplinato dall'art. 74 del
d.lgs. n. 151 del 2001.
L'assegno spetta per ogni figlio nato dal 1° gennaio 2001, o per
ogni minore in affidamento preadottivo o in adozione senza
affidamento dalla stessa data, «alle donne residenti, cittadine
italiane o comunitarie o in possesso di carta di soggiorno», oggi
permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo.
L'assegno e' concesso alle donne che non beneficiano della
indennita' di maternita' connessa a rapporti di lavoro subordinato o
autonomo o allo svolgimento di una libera professione (artt. 22, 66 e
70 del d.lgs. n. 151 del 2001) e presuppone il possesso, in capo al
nucleo familiare di appartenenza della madre, di risorse economiche
non superiori «ai valori dell'indicatore della situazione economica
(ISE), di cui al decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 109, tabella
1, pari a lire 50 milioni annue con riferimento ai nuclei familiari
con tre componenti».
6.- Nell'odierno giudizio, sono numerose le disposizioni
rilevanti del diritto dell'Unione europea.
6.1.- La Corte di cassazione ha evocato, tra le molteplici
previsioni della Carta, anche l'art. 34. Quest'ultimo garantisce il
diritto di accesso alle prestazioni di sicurezza sociale, come quella
per la tutela della maternita' (paragrafo 1), e il diritto di «[o]gni
persona che risieda o si sposti legalmente all'interno dell'Unione
[...] alle prestazioni di sicurezza sociale e ai benefici sociali»,
in conformita' alle previsioni del diritto dell'Unione e alle
legislazioni e alle prassi nazionali (paragrafo 2).
6.2.- Con riferimento alle prestazioni di sicurezza sociale
spettanti ai cittadini dei paesi terzi, la direttiva 2003/109/CE del
Consiglio del 25 novembre 2003, relativa allo status dei cittadini di
paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo e trasposta con
il decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 3 (Attuazione della
direttiva 2003/109/CE relativa allo status di cittadini di Paesi
terzi soggiornanti di lungo periodo), garantisce ai soggiornanti di
lungo periodo lo stesso trattamento dei cittadini nazionali per quel
che riguarda, in particolare, le «prestazioni sociali, l'assistenza
sociale e la protezione sociale ai sensi della legislazione
nazionale» (art. 11, paragrafo 1, lettera d).
6.3.- Quanto alla direttiva 2011/98/UE del Parlamento europeo e
del Consiglio, del 13 dicembre 2011, relativa a una procedura unica
di domanda per il rilascio di un permesso unico, essa interviene a
estendere tali prestazioni agli stranieri titolari del permesso unico
di lavoro.
6.3.1.- Tale direttiva ha quale base giuridica l'art. 79,
paragrafo 2, lettere a) e b), TFUE e deve essere ricondotta all'art.
34 della Carta. Essa - come chiarisce il considerando n. 8 - «non
dovrebbe riguardare i cittadini di paesi terzi che hanno acquisito lo
status di soggiornanti di lungo periodo ai sensi della direttiva
2003/109/CE del Consiglio, del 25 novembre 2003, relativa allo status
dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo
periodo», in quanto tali cittadini, muniti di un tipo specifico di
permesso di soggiorno, possono rivendicare uno «status piu'
privilegiato».
La direttiva 2011/98/UE si prefigge di «garantire l'equo
trattamento dei cittadini dei paesi terzi che soggiornano
regolarmente nel territorio degli Stati membri» (considerando n. 2),
di dare ulteriore impulso a «una politica di immigrazione coerente» e
di «ridurre la disparita' di diritti tra i cittadini dell'Unione e i
cittadini di paesi terzi che lavorano regolarmente in uno Stato
membro» (considerando n. 19), creando, anche per tale via, i
presupposti dell'integrazione economica dei cittadini di paesi terzi.
In questa prospettiva si inquadra la scelta di «definire un
insieme di diritti al fine, in particolare, di specificare i settori
in cui e' garantita la parita' di trattamento tra i cittadini di uno
Stato membro e i cittadini di paesi terzi che non beneficiano ancora
dello status di soggiornanti di lungo periodo», in modo da «creare
condizioni di concorrenza uniformi minime nell'Unione» e da
«riconoscere che tali cittadini di paesi terzi contribuiscono
all'economia dell'Unione con il loro lavoro e i loro versamenti di
imposte» (considerando n. 19).
Lo scrutinio di questa Corte concerne il diritto alla parita' di
trattamento nel settore della sicurezza sociale, come definito «dal
regolamento (CE) n. 883/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio,
del 29 aprile 2004, relativo al coordinamento dei sistemi di
sicurezza sociale» (considerando n. 24 della direttiva). Gli Stati,
nell'organizzare i rispettivi regimi di sicurezza sociale e nel
fissare «le condizioni per la concessione delle prestazioni di
sicurezza sociale nonche' l'importo di tali prestazioni e il periodo
durante il quale sono concesse» (considerando n. 26), devono
osservare tali prescrizioni.
6.3.2.- In questo contesto si colloca l'art. 12 della direttiva,
richiamato dalla Corte di cassazione nel sollevare le questioni di
legittimita' costituzionale. A tale disposizione hanno fatto
riferimento sia le Corti d'appello che hanno pronunciato le sentenze
impugnate, sia tutte le parti dei giudizi, anche se con valutazioni
contrastanti.
I «cittadini di paesi terzi che sono stati ammessi in uno Stato
membro a fini diversi dall'attivita' lavorativa a norma del diritto
dell'Unione o nazionale, ai quali e' consentito lavorare e che sono
in possesso di un permesso di soggiorno ai sensi del regolamento (CE)
n. 1030/2002» (art. 3, paragrafo 1, lettera b) e «i cittadini di
paesi terzi che sono stati ammessi in uno Stato membro a fini
lavorativi a norma del diritto dell'Unione o nazionale» (art. 3,
paragrafo 1, lettera c) beneficiano dello stesso trattamento
riservato ai cittadini dello Stato membro in cui soggiornano per
quanto concerne, in particolare, «i settori della sicurezza sociale
definiti nel regolamento (CE) n. 883/2004» (art. 12, paragrafo 1,
lettera e).
L'art. 3, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 883/2004, nel
delimitarne l'ambito di applicazione ratione materiae, stabilisce che
le previsioni dello stesso si applichino a tutte le legislazioni
relative ai settori di sicurezza sociale riguardanti «le prestazioni
di maternita' e di paternita' assimilate» (lettera b) e «le
prestazioni familiari» (lettera j), che l'art. 1, lettera z), del
medesimo regolamento definisce come «tutte le prestazioni in natura o
in denaro destinate a compensare i carichi familiari, ad esclusione
degli anticipi sugli assegni alimentari e degli assegni speciali di
nascita o di adozione menzionati nell'allegato I».
6.3.3.- L'art. 12, paragrafo 2, lettera b), della direttiva
dispone che il diritto alla parita' di trattamento nel settore della
sicurezza sociale possa essere limitato dagli Stati membri e che,
tuttavia, non possa essere ristretto «per i lavoratori di paesi terzi
che svolgono o hanno svolto un'attivita' lavorativa per un periodo
minimo di sei mesi e sono registrati come disoccupati».
Con riguardo ai sussidi familiari, gli Stati membri possono,
inoltre, decidere di non applicare il principio di parita' di
trattamento «ai cittadini di paesi terzi che sono stati autorizzati a
lavorare nel territorio di uno Stato membro per un periodo non
superiore a sei mesi, ai cittadini di paesi terzi che sono stati
ammessi a scopo di studio o ai cittadini di paesi terzi cui e'
consentito lavorare in forza di un visto».
6.3.4.- Con il decreto legislativo 4 marzo 2014, n. 40
(Attuazione della direttiva 2011/98/UE relativa a una procedura unica
di domanda per il rilascio di un permesso unico che consente ai
cittadini di Paesi terzi di soggiornare e lavorare nel territorio di
uno Stato membro e a un insieme comune di diritti per i lavoratori di
Paesi terzi che soggiornano regolarmente in uno Stato membro), lo
Stato italiano ha disciplinato il permesso unico che consente ai
cittadini di paesi terzi di soggiornare e lavorare nel territorio di
uno Stato membro e non si e' avvalso in maniera espressa della
facolta' di introdurre le deroghe indicate dalla direttiva. Quanto
all'art. 12, paragrafo 1, lettera e), della direttiva, lo Stato
italiano ha ritenuto di non farne oggetto di una specifica
disposizione di recepimento.
6.4.- La Corte di giustizia ha affrontato il tema della
compatibilita' del diritto nazionale con le prescrizioni dell'art. 12
della direttiva 2011/98/UE con riguardo all'assegno ai nuclei
familiari con almeno tre figli minori, disciplinato dall'art. 65
della legge del 23 dicembre 1998, n. 448, recante «Misure di finanza
pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo», e concesso agli
stranieri a condizione che siano titolari di un permesso per
soggiornanti UE di lungo periodo (sentenza 21 giugno 2017, nella
causa C-449/16, Kerly Del Rosario Martinez Silva).
La Corte di giustizia ha affermato che l'assegno in esame e'
riconducibile alle prestazioni di sicurezza sociale, perche'
attribuito in base a criteri obiettivi che prescindono da ogni
valutazione individuale o discrezionale delle esigenze personali, e
perche' costituisce «una prestazione in denaro destinata, attraverso
un contributo pubblico al bilancio familiare, ad alleviare gli oneri
derivanti dal mantenimento dei figli» (punto 24.).
La Corte di giustizia, anche in considerazione del mancato
esercizio della facolta' di deroga da parte dello Stato italiano, ha
ritenuto che «l'articolo 12 della direttiva 2011/98 deve essere
interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale come
quella oggetto del procedimento principale, in base alla quale il
cittadino di un paese terzo, titolare di un permesso unico ai sensi
dell'articolo 2, lettera c), di tale direttiva, non puo' beneficiare
di una prestazione come l'ANF [assegno ai nuclei familiari con almeno
tre figli minori], istituito dalla legge n. 448/1998» (punto 32.).
6.5.- Non ha attinenza alcuna con le questioni qui sollevate la
causa pendente dinanzi alla Corte di giustizia (causa C-302/19). La
Corte di cassazione ha chiesto se sia compatibile con l'art. 12 della
direttiva 2011/98/UE una legislazione nazionale che, nel computo
degli appartenenti al nucleo familiare, al fine del calcolo del
diverso istituto dell'assegno per il nucleo familiare, esclude i
familiari del lavoratore titolare del permesso unico ed appartenente
a Stato terzo, qualora gli stessi risiedano presso il paese terzo
d'origine.
7.- Alla luce del quadro normativo che si e' tratteggiato, questa
Corte ritiene necessario sollecitare alla Corte di giustizia un
chiarimento sulle seguenti disposizioni del diritto dell'Unione, che
incidono sulla soluzione delle questioni di legittimita'
costituzionale devolute all'esame di questa Corte e che sono state
oggetto del contraddittorio fra le parti lungo tutto il dipanarsi dei
giudizi.
7.1.- Occorre chiedere alla Corte di giustizia se l'art. 34 della
Carta debba essere interpretato nel senso che nel suo ambito di
applicazione rientrino l'assegno di natalita' e l'assegno di
maternita', in base all'art. 3, paragrafo 1, lettere b) e j), del
regolamento (CE) n. 883/2004, richiamato dall'art. 12, paragrafo 1,
lettera e), della direttiva 2011/98/UE, e se, pertanto, il diritto
dell'Unione debba essere interpretato nel senso di non consentire una
normativa nazionale che non estende agli stranieri titolari del
permesso unico di cui alla medesima direttiva le provvidenze sopra
citate, gia' concesse agli stranieri titolari di permesso di
soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo.
7.1.1.- Quanto all'assegno di natalita', esso non e'
riconducibile all'assegno speciale di nascita o di adozione
menzionato nell'Allegato I del regolamento indicato, in cui si
elencano in maniera tassativa le prestazioni escluse dall'ambito
applicativo ratione materiae del regolamento. Nessuna prestazione
italiana vi figura.
Ne' ricorre l'ipotesi dell'anticipo sugli assegni alimentari,
corrispondenti agli «anticipi recuperabili, intesi a compensare
l'incapacita' di un genitore ad adempiere al proprio obbligo
giuridico di mantenere la sua prole, che e' un obbligo derivante dal
diritto di famiglia» (considerando n. 36). L'assegno di natalita'
differisce da tale fattispecie, esclusa dall'ambito applicativo del
regolamento, per la dirimente ragione che non consiste in anticipi
recuperabili e non si correla all'incapacita' di un genitore di
adempiere agli obblighi di mantenimento della prole.
Poiche' nessuna delle ipotesi tipiche di esclusione ricorre nel
caso in esame, si deve, dunque, accertare se la prestazione citata si
possa qualificare come prestazione familiare.
A questa Corte e' nota la copiosa giurisprudenza della Corte di
giustizia, che annovera tra le prestazioni ricomprese ratione
materiae nell'ambito applicativo del regolamento (CE) n. 883/2004
tutte quelle prestazioni attribuite ai beneficiari, «prescindendo da
ogni valutazione individuale e discrezionale delle loro esigenze
personali, in base ad una situazione definita ex lege» e riferibili
«ad uno dei rischi espressamente elencati nell'articolo 3, paragrafo
1, del regolamento n. 883/2004» (fra le piu' recenti, sentenza 2
aprile 2020, nella causa C-802/18, Caisse pour l'avenir des enfants,
punto 36.). In tale valutazione, sono ininfluenti le denominazioni
adottate dal legislatore nazionale, le modalita' di finanziamento
delle singole prestazioni o il meccanismo giuridico cui lo Stato
membro fa ricorso per attuarle (sentenza 24 ottobre 2013, nella causa
C-177/2012, Lachheb, punto 32.), poiche' occorre piuttosto
considerare il contenuto e le finalita' delle prestazioni.
Quanto alle prestazioni familiari di cui al citato art. 1,
lettera z), del regolamento, la Corte di giustizia UE ha gia'
precisato che consistono in «un contributo pubblico al bilancio
familiare, destinato ad alleviare gli oneri derivanti dal
mantenimento dei figli» (fra le molte, la gia' citata sentenza 21
giugno 2017, nella causa C-447/17, e sentenza del 19 settembre 2013,
nelle cause C-216/12 e C-217/12, Hliddal e Bornand, punto 55.).
L'assegno di natalita', anche in ragione delle rilevanti
innovazioni che ha registrato nel volgere degli ultimi anni, presenta
tuttavia aspetti inediti rispetto alle prestazioni familiari gia'
vagliate dalla Corte di giustizia, come l'assegno ai nuclei familiari
con almeno tre figli minori, esaminato nella sentenza 21 giugno 2017,
nella causa C-449/16. Proprio su tale peculiarita' si fonda la scelta
di ricorrere alla Corte di giustizia con un procedimento in via
pregiudiziale.
Il beneficio in esame, inizialmente riconosciuto per tre anni e
poi per un solo anno, e' oggi ancorato a criteri oggettivi definiti
per legge, strutturato in termini universali e modulato in base a
scaglioni di reddito. Riconducibile al novero delle prestazioni di
sicurezza sociale, esso rivela una pluralita' di funzioni, che
potrebbero renderne incerta la qualificazione come prestazione
familiare.
Si coglierebbe, in primo luogo, una funzione premiale, desumibile
dallo stesso dettato normativo (art. 1, comma 125, della legge n. 190
del 2014), che enuncia «il fine di incentivare la natalita'», e
segnalata dalla difesa dello Stato e dall'INPS. Tale finalita'
sarebbe confermata dall'evoluzione della disciplina, che ha
configurato in termini universali la prestazione e ha previsto una
maggiorazione per i figli successivi al primo.
Peraltro, il fatto che la stessa formulazione originaria della
legge individuasse nel reddito del nucleo familiare il presupposto di
concessione dell'assegno parrebbe conferire rilievo alle condizioni
di disagio della famiglia beneficiaria, associando alla finalita' di
incentivare la natalita' quella di «contribuire alle spese per il suo
sostegno». Tali elementi potrebbero dare rilevanza alla ulteriore
finalita' di sostenere il nucleo familiare in condizioni economiche
precarie e di assicurare ai minori le cure essenziali. Tale finalita'
potrebbe emergere anche dalle recenti modifiche normative che, pur
configurando l'assegno come provvidenza universale, ne modulano
l'importo in ragione delle diverse soglie di reddito e, dunque, del
diverso grado di bisogno.
Alla luce di tali considerazioni, il carattere premiale non
parrebbe esclusivo, a fronte del concorrente obiettivo di offrire un
contributo pubblico al bilancio della famiglia, secondo i tratti
distintivi delle prestazioni familiari di cui all'art. 1, lettera z),
del regolamento (CE) n. 883/2004.
7.1.2.- Quanto all'assegno di maternita', si chiede alla Corte di
giustizia se esso debba essere incluso nella garanzia dell'art. 34
CDFUE, letto alla luce del diritto secondario, che mira ad assicurare
«uno stesso insieme comune di diritti, basato sulla parita' di
trattamento con i cittadini dello Stato membro» a tutti i cittadini
di paesi terzi che soggiornano e lavorano regolarmente negli Stati
membri, vincolando questi ultimi all'indicato obiettivo.
8.- In base all'art. 105 del regolamento di procedura della Corte
di giustizia del 25 settembre 2012, si richiede che il presente
rinvio pregiudiziale sia deciso con procedimento accelerato.
Dalle questioni sottoposte all'odierno vaglio di questa Corte e
ampiamente dibattute nella giurisprudenza, non e' da escludere che
traggano origine numerosi ulteriori rinvii pregiudiziali da parte dei
giudici comuni.
L'ampiezza del contenzioso pendente attesta un grave stato di
incertezza sul significato da attribuire al diritto dell'Unione.
L'orientamento diffuso nella giurisprudenza di merito, che
attribuisce efficacia diretta alle previsioni dell'art. 12 della
direttiva 2011/98/UE, non e' seguito dall'amministrazione competente
a erogare le provvidenze, mentre la Corte di cassazione, chiamata a
garantire l'uniforme interpretazione del diritto nazionale, si e'
rivolta a questa Corte per ottenere una pronuncia con effetti erga
omnes.
L'incertezza, che e' necessario dirimere in maniera sollecita, e'
tanto piu' grave in quanto riguarda sia il settore nevralgico della
politica comune dell'immigrazione dell'Unione europea nello spazio di
liberta', sicurezza e giustizia, sia il tema della parita' di
trattamento tra cittadini dei paesi terzi e cittadini degli Stati
membri in cui soggiornano, che di tale politica rappresenta elemento
qualificante e propulsivo.
La risposta al quesito posto da questa Corte e' destinata a
incidere sulla erogazione di prestazioni a tutela della maternita' e
dei bisogni dei minori.
Visti gli artt. 267 del Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea, e 3 della legge 13 marzo 1958, n. 204, recante «Ratifica ed
esecuzione dei seguenti Accordi internazionali firmati a Bruxelles il
17 aprile 1957: a) Protocollo sui privilegi e sulle immunita' della
Comunita' economica europea; b) Protocollo sullo Statuto della Corte
di giustizia della Comunita' economica europea; c) Protocollo sui
privilegi e sulle immunita' della Comunita' europea dell'energia
atomica; d) Protocollo sullo Statuto della Corte di giustizia della
Comunita' europea dell'energia atomica (stralcio: protocolli
Euratom)».