ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 2 del
decreto-legge 10 maggio 2020, n. 29 (Misure urgenti in materia di
detenzione domiciliare o differimento dell'esecuzione della pena,
nonche' in materia di sostituzione della custodia cautelare in
carcere con la misura degli arresti domiciliari, per motivi connessi
all'emergenza sanitaria da COVID-19, di persone detenute o internate
per delitti di criminalita' organizzata di tipo terroristico o
mafioso, o per delitti di associazione a delinquere legati al
traffico di sostanze stupefacenti o per delitti commessi avvalendosi
delle condizioni o al fine di agevolare l'associazione mafiosa o con
finalita' di terrorismo, nonche' di detenuti e internati sottoposti
al regime previsto dall'articolo 41-bis della legge 26 luglio 1975,
n. 354, nonche', infine, in materia di colloqui con i congiunti o con
altre persone cui hanno diritto i condannati, gli internati e gli
imputati), promosso dal Magistrato di sorveglianza di Spoleto nel
procedimento di sorveglianza nei confronti di M. L.T., con ordinanza
del 26 maggio 2020, iscritta al n. 83 del registro ordinanze 2020 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 24, prima
serie speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 22 luglio 2020 il Giudice
relatore Francesco Vigano';
deliberato nella camera di consiglio del 22 luglio 2020.
Ritenuto che con ordinanza del 26 maggio 2020 il Magistrato di
sorveglianza di Spoleto, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3,
24, secondo comma e 111, secondo comma, della Costituzione, questioni
di legittimita' costituzionale dell'art. 2 del decreto-legge 10
maggio 2020, n. 29 (Misure urgenti in materia di detenzione
domiciliare o differimento dell'esecuzione della pena, nonche' in
materia di sostituzione della custodia cautelare in carcere con la
misura degli arresti domiciliari, per motivi connessi all'emergenza
sanitaria da COVID-19, di persone detenute o internate per delitti di
criminalita' organizzata di tipo terroristico o mafioso, o per
delitti di associazione a delinquere legati al traffico di sostanze
stupefacenti o per delitti commessi avvalendosi delle condizioni o al
fine di agevolare l'associazione mafiosa o con finalita' di
terrorismo, nonche' di detenuti e internati sottoposti al regime
previsto dall'articolo 41-bis della legge 26 luglio 1975, n. 354,
nonche', infine, in materia di colloqui con i congiunti o con altre
persone cui hanno diritto i condannati, gli internati e gli
imputati);
che il giudice rimettente riferisce di aver disposto
provvisoriamente, il 21 marzo 2020, la detenzione domiciliare di cui
all'art. 47-ter, comma 1-ter, della legge 26 luglio 1975, n. 354
(Norme sull'ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure
privative e limitative della liberta'), surrogatoria del rinvio
facoltativo dell'esecuzione della pena per grave infermita' fisica di
cui all'art. 147 del codice penale, in favore di un condannato per il
delitto di associazione di tipo mafioso affetto da gravi patologie,
che lo avrebbero particolarmente esposto a rischio per la salute in
caso di contagio da COVID-19;
che l'11 maggio 2020 e' entrata in vigore la disposizione
censurata, la quale prevede l'obbligo a carico del magistrato di
sorveglianza di valutare entro il termine di quindici giorni
dall'adozione del provvedimento, e successivamente con cadenza
mensile, «la permanenza dei motivi legati all'emergenza sanitaria»
sulla base dei quali e' stato concessa la misura della detenzione
domiciliare, acquisito il parere del Procuratore distrettuale
antimafia del luogo in cui e' stato commesso il reato (e del
Procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo per i condannati ed
internati gia' sottoposti al regime di cui all'art. 41-bis ordin.
penit.) nonche' una serie di informazioni da parte del Dipartimento
dell'amministrazione penitenziaria e dell'autorita' sanitaria
regionale;
che, sulla scorta anche dell'art. 5 del predetto decreto-legge (a
tenore del quale la disposizione censurata si applica ai
provvedimenti gia' emessi alla data della sua entrata in vigore,
purche' successivamente al 23 febbraio 2020, il termine di quindici
giorni decorrendo in tale ipotesi dalla medesima data di entrata in
vigore del decreto-legge), il rimettente espone di avere provveduto a
instaurare il predetto procedimento di rivalutazione, mediante
l'acquisizione dei pareri e delle informazioni prescritte;
che, tuttavia, il giudice a quo ritiene che la disciplina della
rivalutazione periodica della misura alternativa in essere nei
confronti del condannato, che egli dovrebbe a questo punto compiere
in forza della disposizione censurata, sia incompatibile con gli
artt. 3, 24, secondo comma, e 111, secondo comma, Cost.;
che tali questioni sarebbero anzitutto rilevanti, essendo scaduto
il giorno dell'ordinanza di rimessione il termine quindicinale
fissato dalla legge per la prima rivalutazione;
che la disciplina in parola violerebbe anzitutto gli artt. 24,
secondo comma, Cost. e 111, secondo comma, Cost., prevedendo «un
procedimento senza spazi di adeguato formale coinvolgimento della
difesa tecnica dell'interessato, senza alcuna comunicazione formale
dell'apertura del procedimento e con una conseguente carenza assoluta
di contraddittorio, rispetto alla parte pubblica, qui rappresentata
in modo inedito dal Procuratore Distrettuale antimafia individuato in
relazione al luogo del commesso reato, che deve fornire un
obbligatorio, seppur non vincolante, parere sulla permanenza dei
presupposti di concessione della misura»;
che l'assenza di qualsiasi formale coinvolgimento della difesa
nel procedimento apparirebbe irragionevole, anche in considerazione
del fatto che dalla decisione del magistrato di sorveglianza puo'
derivare il rientro in carcere di un condannato affetto da rilevanti
patologie;
che, piu' in particolare, la disposizione censurata non
contemplerebbe alcuna comunicazione al condannato dell'instaurazione
del procedimento, e potrebbe altresi' dubitarsi che questi sia
legittimato a produrre memorie o documentazioni;
che, anche ove tale quesito sia sciolto in senso affermativo, la
difesa resterebbe comunque «all'oscuro degli elementi essenziali,
acquisiti mediante l'istruttoria, e sui quali vertera' il giudizio»,
cio' che le renderebbe impossibile confrontarsi con i contenuti delle
note pervenute;
che una procedura caratterizzata da una cosi' marcata
impossibilita' di interlocuzione da parte della difesa del condannato
non avrebbe eguali «nel pur variegato panorama di modelli
procedimentali, piu' o meno semplificati, previsti dinanzi alla
magistratura di sorveglianza», che il rimettente passa analiticamente
in rassegna, sulla scorta della giurisprudenza comune e
costituzionale formatasi relativamente ai medesimi;
che il difetto di coinvolgimento della difesa sarebbe
problematico specialmente ove si consideri, da un lato, che
l'eventuale provvedimento di revoca e' espressamente dichiarato
immediatamente esecutivo dalla disposizione censurata, e dall'altro
che in altri procedimenti in cui il magistrato di sorveglianza e'
chiamato a una decisione de plano sarebbe comunque previsto - a
differenza di quanto avviene in questo caso - «uno stringente termine
acceleratorio per la valutazione, nel pieno contraddittorio delle
parti, dinnanzi al Tribunale di sorveglianza, il cui mancato rispetto
comporta la perdita di efficacia del provvedimento di sospensione
emesso», termine in questo caso non previsto dalla disposizione;
che la segnalata criticita' sarebbe aggravata dalla
considerazione che il procedimento di rivalutazione introdotto dalla
disposizione censurata, funzionale alla possibile revoca della misura
in precedenza gia' concessa in via provvisoria dallo stesso
magistrato, si innesta «in una sequenza che ha gia' attraversato una
fase interinale del procedimento [...] e che avrebbe trovato il suo
naturale sbocco nella successiva fase, a contraddittorio pieno,
dinanzi al tribunale di sorveglianza», per di piu' potendo
determinare «l'effetto dirompente di ricondurre in vinculis il
condannato, che era stato ammesso alla misura extramuraria»;
che, osserva il rimettente, «anche a voler estendere a tale
revoca la garanzia di un passaggio obbligatorio dinanzi al Tribunale
di sorveglianza, in analogia con quanto previsto per la pronuncia
emessa ex articolo 684 cod. proc. pen., cio' avviene in un tempo
lungo (sessanta giorni, ove applicabile il termine richiamato dagli
articoli 47-ter, comma 1-quater e 47 comma 4 ord. penit.) e senza che
il provvedimento che ha inciso la liberta' personale subisca alcuna
inefficacia, ove tale tempistica non sia rispettata»;
che la disposizione censurata contrasterebbe, inoltre, con l'art.
3 Cost., in quanto «il condannato ammesso alla detenzione domiciliare
surrogatoria subisce il procedimento di frequentissima rivalutazione
con rito a contraddittorio pieno, oppure senza alcuna possibilita' di
replica sui contenuti istruttori per se' e per la sua difesa,
soltanto in base al dato del tutto casuale che rispetto alla
pronuncia interinale del magistrato di sorveglianza sia gia'
intervenuta la decisione in via definitiva dinanzi al tribunale di
sorveglianza, oppure la stessa risulti gia' calendarizzata in tempi
successivi, in connessione ad esempio con ruoli di udienza
particolarmente gravati»;
che un ulteriore profilo di violazione dell'art. 3 Cost.
discenderebbe dalla necessita' di una frequente rivalutazione, con le
carenze di contraddittorio sin qui evidenziate e sino a che il
tribunale di sorveglianza non si sia pronunciato in via definitiva
sull'originaria richiesta della misura alternativa, dei soli
provvedimenti di concessione della detenzione domiciliare connessi
all'emergenza da COVID-19, allorche' riferiti ai soli condannati per
alcune tipologie di delitti, il cui elenco peraltro non coincide con
quello di cui all'art. 4-bis ordin. penit.;
che e' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni sollevate siano dichiarate
inammissibili e, comunque, infondate;
che, ad avviso dell'interveniente, con l'art. 2 del d.l. n. 29
del 2020 il legislatore ha inteso mitigare gli effetti sul sistema
carcerario derivanti dall'emergenza epidemiologica da COVID-19,
nell'ottica del contemperamento di contrapposte esigenze, quali
quelle del diritto alla salute dei detenuti e della sicurezza
pubblica, prevedendo, per determinate categorie di detenuti ed
internati, beneficiari di provvedimento di differimento della pena o
di detenzione domiciliare per motivi connessi all'emergenza COVID-19,
una periodica e frequente rivalutazione della permanenza delle
condizioni poste a base di tali provvedimenti;
che non si configurerebbe alcuna violazione del diritto di difesa
e del diritto alla parita' delle armi, in quanto la procedura
resterebbe pur sempre quella del contraddittorio differito prevista
dall'art. 47-ter, commi 1-ter e 1-quater, ordin. penit. e dagli artt.
666 e 678 del codice di procedura penale, nel cui ambito si
inserisce, per alcune categorie di detenuti ed internati, una
rivalutazione piu' frequente delle condizioni legittimanti
l'applicazione alternativa, previa acquisizione di informazioni e
pareri delle autorita' competenti a fornirli;
che tale rivalutazione si giustificherebbe con l'esigenza di far
rientrare i soggetti beneficiari della detenzione domiciliare per
ragioni connesse all'emergenza COVID-19 nel circuito detentivo non
appena il mutato contesto sanitario lo consenta, ferma restando la
successiva verifica, in contraddittorio pieno, da parte del tribunale
di sorveglianza;
che, inoltre, quanto al profilo delle categorie soggettive
interessate dalla piu' frequente rivalutazione, ad avviso
dell'Avvocatura generale dello Stato, deve ritenersi che si versi
nell'ambito di una non irragionevole scelta discrezionale del potere
legislativo che, in quanto tale, si sottrae al sindacato di
legittimita' costituzionale;
che il trattamento differenziato si spiegherebbe, infatti, in
ragione della maggiore caratura criminale di soggetti individuati dal
legislatore, e che questo profilo giustificherebbe una piu' frequente
rivalutazione in vista del loro possibile rientro in carcere, una
volta cessate le ragioni dell'emergenza dovuta al COVID-19;
che, con memoria depositata in data 10 luglio 2020, l'Avvocatura
generale dello Stato ha chiesto a questa Corte di valutare altresi'
la ricorrenza dei presupposti per rimettere la questione di
costituzionalita' al giudice a quo per un ulteriore sindacato sulla
rilevanza e non manifesta infondatezza in relazione allo ius
superveniens;
che, deduce l'Avvocatura generale dello Stato, la disposizione
censurata e' stata abrogata dall'art. 1, comma 3, della legge 25
giugno 2020, n. 70 (Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 30 aprile 2020, n. 28, recante misure urgenti per la
funzionalita' dei sistemi di intercettazioni di conversazioni e
comunicazioni, ulteriori misure urgenti in materia di ordinamento
penitenziario, nonche' disposizioni integrative e di coordinamento in
materia di giustizia civile, amministrativa e contabile e misure
urgenti per l'introduzione del sistema di allerta Covid-19), ed il
suo contenuto e' stato trasfuso nell'art. 2-bis del d.l. n. 28 del
2020, come convertito nella medesima legge n. 70 del 2020;
che il nuovo art. 2-bis del d.l n. 28 del 2020 avrebbe pero'
introdotto rilevanti novita' in ordine al procedimento relativo alla
periodica rivalutazione delle decisioni di concessione della
detenzione domiciliare o al differimento della pena legate
all'emergenza COVID-19;
che, in particolare, il legislatore avrebbe ora definito una
procedura di raccordo tra il magistrato e il tribunale di
sorveglianza, in modo da assicurare un «approfondito controllo
successivo delle determinazioni adottate dal primo anche attraverso
il pieno coinvolgimento della difesa del soggetto interessato»;
che inoltre, ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, le
questioni sollevate dal rimettente non sarebbero rilevanti, atteso
che dall'ordinanza di rimessione non sarebbe dato «cogliere come la
eventuale pronuncia di accoglimento della questione potrebbe produrre
effetti nel procedimento a quo, tenuto conto che nella predetta
ordinanza non si fa riferimento alcuno all'avvenuto [positivo]
riscontro delle condizioni per il ripristino della misura detentiva
in carcere»;
che, quanto al merito, rileva infine l'Avvocatura generale dello
Stato che il dettato costituzionale non impone che il contraddittorio
si esplichi con le medesime modalita' in ogni tipo di procedimento e,
soprattutto, che debba essere sempre collocato nella fase iniziale
del procedimento stesso.
Considerato che il Magistrato di sorveglianza di Spoleto, con
ordinanza del 26 maggio 2020, ha sollevato, in riferimento agli artt.
3, 24, secondo comma, e 111, secondo comma, della Costituzione,
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 2, del
decreto-legge 10 maggio 2020, n. 29 (Misure urgenti in materia di
detenzione domiciliare o differimento dell'esecuzione della pena,
nonche' in materia di sostituzione della custodia cautelare in
carcere con la misura degli arresti domiciliari, per motivi connessi
all'emergenza sanitaria da COVID-19, di persone detenute o internate
per delitti di criminalita' organizzata di tipo terroristico o
mafioso, o per delitti di associazione a delinquere legati al
traffico di sostanze stupefacenti o per delitti commessi avvalendosi
delle condizioni o al fine di agevolare l'associazione mafiosa o con
finalita' di terrorismo, nonche' di detenuti e internati sottoposti
al regime previsto dall'articolo 41-bis della legge 26 luglio 1975,
n. 354, nonche', infine, in materia di colloqui con i congiunti o con
altre persone cui hanno diritto i condannati, gli internati e gli
imputati);
che la disposizione censurata prevede che il magistrato o il
tribunale di sorveglianza, quando abbiano ammesso alla detenzione
domiciliare o al differimento della pena per motivi legati
all'emergenza sanitaria da COVID-19 i condannati e gli internati per
una serie di gravi reati, debbano procedere alla valutazione della
permanenza di tali motivi entro il termine di quindici giorni
dall'adozione del provvedimento, e successivamente a cadenza mensile,
acquisito il parere del Procuratore distrettuale antimafia del luogo
in cui e' stato commesso il reato (e del Procuratore nazionale
antimafia e antiterrorismo per i condannati ed internati gia'
sottoposti al regime di cui all'art. 41-bis ordin. penit.) nonche'
una serie di informazioni da parte del Dipartimento
dell'amministrazione penitenziaria e dell'autorita' sanitaria
regionale;
che tale valutazione deve peraltro essere compiuta
«immediatamente, anche prima della decorrenza dei termini sopra
indicati, nel caso in cui il Dipartimento dell'amministrazione
penitenziaria comunica la disponibilita' di strutture penitenziarie o
di reparti di medicina protetta adeguati alle condizioni di salute
del detenuto o dell'internato ammesso alla detenzione domiciliare o
ad usufruire del differimento della pena»;
che la medesima disposizione prevede altresi', al comma 3, che in
esito alla valutazione relativa alla permanenza dei motivi che hanno
giustificato l'adozione del provvedimento, e valutata la
disponibilita' di altre strutture penitenziarie o di reparti di
medicina protetti idonei ad evitare il pregiudizio per la salute del
detenuto o dell'internato, il giudice possa revocare la misura gia'
concessa, con provvedimento immediatamente esecutivo;
che l'articolo 1, comma 3, della legge 25 giugno 2020, n. 70
(Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 30 aprile
2020, n. 28, recante misure urgenti per la funzionalita' dei sistemi
di intercettazioni di conversazioni e comunicazioni, ulteriori misure
urgenti in materia di ordinamento penitenziario, nonche' disposizioni
integrative e di coordinamento in materia di giustizia civile,
amministrativa e contabile e misure urgenti per l'introduzione del
sistema di allerta Covid-19) ha abrogato l'art. 2 del d.l. n. 29 del
2020, ferma restando la validita' degli atti e dei provvedimenti
adottati e fatti salvi gli effetti prodottisi e i rapporti giuridici
sorti sulla base del medesimo decreto-legge;
che il contenuto della disposizione censurata e' stato trasfuso
nell'art. 2-bis del d.l. n. 28 del 2020, come convertito nella
medesima legge n. 70 del 2020;
che il nuovo art. 2-bis del d.l. n. 28 del 2020 riproduce la
disciplina dell'abrogato art. 2 del d.l. n. 29 del 2020, in questa
sede censurato, e la integra prevedendo, al comma 4, che «[q]uando il
magistrato di sorveglianza procede alla valutazione del provvedimento
provvisorio di ammissione alla detenzione domiciliare o di
differimento della pena, i pareri e le informazioni acquisiti ai
sensi dei commi 1 e 2 e i provvedimenti adottati all'esito della
valutazione sono trasmessi immediatamente al tribunale di
sorveglianza, per unirli a quelli gia' inviati ai sensi degli
articoli 684, comma 2, del codice di procedura penale e 47-ter, comma
1-quater, della legge 26 luglio 1975, n. 354. Nel caso in cui il
magistrato di sorveglianza abbia disposto la revoca della detenzione
domiciliare o del differimento della pena adottati in via
provvisoria, il tribunale di sorveglianza decide sull'ammissione alla
detenzione domiciliare o sul differimento della pena entro trenta
giorni dalla ricezione del provvedimento di revoca, anche in deroga
al termine previsto dall'articolo 47, comma 4, della legge 26 luglio
1975, n. 354. Se la decisione del tribunale non interviene nel
termine prescritto, il provvedimento di revoca perde efficacia»;
che, secondo quando previsto ora dall'art. 2-bis, comma 5, del
d.l. 28 del 2020, come convertito nella legge n. 70 del 2020, la
predetta disciplina e' applicabile a tutti i provvedimenti di revoca
della detenzione domiciliare o del differimento della pena gia'
adottati dal magistrato di sorveglianza alla data di entrata in
vigore della legge di conversione e a partire dal 23 febbraio 2020;
che pertanto, per effetto della legge di conversione, quando il
magistrato di sorveglianza ha disposto in via provvisoria la revoca
della detenzione domiciliare o del differimento della pena per motivi
connessi all'emergenza sanitaria da COVID-19, il tribunale di
sorveglianza e' oggi tenuto a pronunciarsi sull'istanza di
scarcerazione entro il termine perentorio di trenta giorni dalla
ricezione del predetto provvedimento di revoca, all'esito di un
procedimento disciplinato nelle forme dell'incidente di esecuzione
(art. 666 cod. proc. pen., richiamato dall'art. 678, comma 1, cod.
proc. pen.), e dunque di un procedimento in cui la difesa ha pieno
accesso agli atti e ha la possibilita' di interloquire in condizioni
di parita' nell'udienza all'uopo fissata;
che, in linea generale, questa Corte ha affermato che «non ogni
nuova disposizione che modifichi, integri o comunque possa incidere
su quella oggetto del giudizio incidentale di costituzionalita'
richiede una nuova valutazione della perdurante sussistenza dei
presupposti di ammissibilita' della questione e segnatamente della
sua rilevanza e della non manifesta infondatezza dei dubbi di
legittimita' costituzionale espressi dal giudice rimettente», ben
potendo questa Corte «ritenere essa stessa che la nuova disposizione
non alteri affatto la norma censurata quanto alla parte oggetto delle
censure di legittimita' costituzionale, oppure che la modifichi in
aspetti marginali o in misura non significativa, si' che permangono
le valutazioni del giudice rimettente in termini di rilevanza e non
manifesta infondatezza della questione» (sentenza n. 125 del 2018);
che laddove invece «la nuova disposizione abbia un impatto
maggiore in termini di incidenza sulla portata normativa della
disposizione censurata, si' da integrarla, modificarla o finanche
abrogarla, in tutto o in parte, si impone la restituzione degli atti
al giudice rimettente perche' rivaluti i presupposti dell'incidente
di costituzionalita'» (ancora, sentenza n. 125 del 2018);
che, nella specie, l'evoluzione del quadro normativo prodottasi
per effetto della legge di conversione lascia invero immutata la
rilevanza della questione, stante il perdurante obbligo per il
giudice a quo di perfezionare il procedimento di "rivalutazione" del
provvedimento di concessione della detenzione domiciliare o di
differimento della pena per motivi connessi all'emergenza sanitaria
da COVID-19 adottato in data successiva al 23 febbraio 2020;
che, tuttavia, le modifiche alla disposizione censurata
introdotte dalla legge n. 70 del 2020 mirano a una piu' intensa
tutela del diritto di difesa del condannato, cui e' ora garantita una
piena partecipazione al procedimento avanti il tribunale di
sorveglianza nel termine perentorio di trenta giorni decorrenti dal
provvedimento di revoca;
che tali modifiche appaiono dunque orientate «nella stessa
direzione dell'ordinanza di rimessione» (sentenza n. 125 del 2018),
con un effetto che potrebbe essere ritenuto suscettibile di
ridimensionare, o al limite di emendare, i vizi denunciati dal
rimettente;
che non puo' che spettare al giudice rimettente la
responsabilita' di valutare in concreto l'incidenza di tali modifiche
in riferimento alla non manifesta infondatezza delle questioni di
legittimita' costituzionale sollevate (ex plurimis, ordinanze n. 182
del 2019 e n. 154 del 2018);
che, pertanto, deve essere disposta la restituzione degli atti al
giudice a quo per un nuovo esame della non manifesta infondatezza
delle questioni, alla luce del mutato quadro normativo determinatosi
per effetto dello ius superveniens di cui alla legge n. 70 del 2020.