ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 92 della
legge della Provincia autonoma di Trento 29 aprile 1983, n. 12 (Nuovo
ordinamento dei servizi e del personale della Provincia autonoma di
Trento), e dell'art. 18 della legge della Provincia autonoma di
Trento 27 agosto 1999, n. 3 (Misure collegate con l'assestamento del
bilancio per l'anno 1999), promosso dalla Corte dei conti, sezioni
riunite per la Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, nel
giudizio di parificazione del rendiconto generale della Provincia
autonoma di Trento per l'esercizio finanziario 2018, con ordinanza
del 29 luglio 2019, iscritta al n. 174 del registro ordinanze 2019 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 43, prima
serie speciale, dell'anno 2019.
Visto l'atto di intervento di costituzione della Provincia
autonoma di Trento;
uditi il Giudice relatore Aldo Carosi, sostituito per la
redazione della decisione dal Giudice Giuliano Amato, gli avvocati
Giandomenico Falcon e Andrea Manzi per la Provincia autonoma di
Trento, nell'udienza pubblica del 24 giugno 2020, svolta, ai sensi
del decreto della Presidente della Corte del 20 aprile 2020, punto
1), lettere a) e d), in collegamento da remoto, su richiesta degli
avvocati Nicolo' Pedrazzoli, Giandomenico Falcon e Luigi Manzi
pervenute in data 8 giugno 2020;
deliberato nella camera di consiglio del 6 luglio 2020.
Ritenuto in fatto
1.- Con l'ordinanza indicata in epigrafe, la Corte dei conti,
sezioni riunite per la Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol,
ha sollevato questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 92
della legge della Provincia autonoma di Trento 29 aprile 1983, n. 12
(Nuovo ordinamento dei servizi e del personale della Provincia
autonoma di Trento), e dell'art. 18 della legge della Provincia
autonoma di Trento 27 agosto 1999, n. 3 (Misure collegate con
l'assestamento del bilancio per l'anno 1999), in riferimento agli
artt. 3, 81, 97, 103, secondo comma, 117, secondo comma, lettera l),
e 119, primo comma, della Costituzione.
L'art. 92 della legge prov. Trento n. 12 del 1983 disciplina il
rimborso da parte della Provincia autonoma delle spese processuali
sostenute dai suoi dipendenti, amministratori e incaricati per la
difesa nei giudizi civili, penali, contabili e disciplinari in cui
siano stati coinvolti in ragione del servizio, delle funzioni o dei
compiti espletati.
L'art. 18 della legge prov. Trento n. 3 del 1999 - cosi' come
modificato dall'art. 28, comma 1, della legge della Provincia
autonoma di Trento 22 aprile 2014, n. 1, recante «Disposizioni per
l'assestamento del bilancio annuale 2014 e pluriennale 2014-2016
della Provincia autonoma di Trento (legge finanziaria provinciale di
assestamento 2014)» - nel fornire l'interpretazione autentica del
richiamato art. 92, prevede che quest'ultimo «s'interpreta nel senso
di riconoscere il rimborso anche delle spese legali, peritali e di
giustizia sostenute per la difesa nelle fasi preliminari di giudizi
civili, penali e contabili; s'interpreta, inoltre, nel senso che il
rimborso delle spese legali e' riconosciuto anche nei casi in cui e'
stata disposta l'archiviazione del procedimento penale o del
procedimento volto all'accertamento della responsabilita'
amministrativa o contabile».
2.- Il giudice a quo, chiamato alla parificazione del rendiconto
generale della Provincia autonoma di Trento per l'esercizio
finanziario 2018, riferisce di avervi provveduto parzialmente e di
aver sospeso il giudizio quanto al capitolo n. 151750-003
(dell'importo complessivo di euro 188.145,75, relativo al rimborso
delle spese processuali), dubitando della legittimita' costituzionale
delle norme che hanno consentito il pagamento di euro 146.176,08 a
titolo di rimborso degli oneri sopportati dai dipendenti provinciali
nell'ambito di procedimenti contabili definiti con l'archiviazione,
ai sensi dell'art. 69 dell'Allegato 1 del decreto legislativo 26
agosto 2016, n. 174 (Codice di giustizia contabile, adottato ai sensi
dell'articolo 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124), o di giudizi di
responsabilita' amministrativo-contabile conclusi con pronunce in
rito.
Il rimettente, dopo aver rammentato la legittimazione della Corte
dei conti a sollevare questioni di legittimita' costituzionale in
sede di giudizio di parificazione, anche con riferimento a parametri
diversi dall'art. 81 Cost., la cui violazione sarebbe destinata a
riverberarsi sull'equilibrio di bilancio, denuncia anzitutto il
contrasto con gli artt. 3 e 117, secondo comma, lettera l), Cost.
Ad avviso del giudice a quo, infatti, le disposizioni censurate
inciderebbero sulle materie «ordinamento civile», «giurisdizione e
norme processuali» e «giustizia amministrativa», cui ricondurre
quella contabile.
2.1.- Quanto al primo di tali ambiti, la disciplina in esame
regolerebbe un aspetto del rapporto di lavoro del dipendente
pubblico, ormai contrattualizzato, che dovrebbe ricevere una
disciplina uniforme sull'intero territorio nazionale.
Quanto alle altre materie di esclusiva competenza del legislatore
statale, il rimborso costituirebbe una spettanza civilistica di
derivazione processuale, che, peraltro, l'art. 92, comma 1-bis, della
legge prov. Trento n. 12 del 1983 consentirebbe anche in caso di
condanna penale o contabile, sostituendo la valutazione di
un'apposita commissione provinciale a quella operata dal giudice
sulla gravita' della colpa.
Nel caso di specie, non si potrebbe evocare la competenza
legislativa esclusiva della Provincia autonoma in materia di
«ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi
addetto» (art. 8, numero 1, del decreto del Presidente della
Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, recante «Approvazione del testo
unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige»), poiche' essa riguarderebbe il solo profilo
organizzativo del rapporto di lavoro.
D'altra parte, nell'esercizio della propria competenza esclusiva,
il legislatore statale avrebbe provveduto a disciplinare il regime di
rimborsabilita' delle spese processuali: dapprima con l'art. 3, comma
2-bis, del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543 (Disposizioni
urgenti in materia di ordinamento della Corte dei conti), convertito,
con modificazioni, nella legge 20 dicembre 1996, n. 639, poi con
l'art. 18, comma 1, del decreto-legge 25 marzo 1997, n. 67
(Disposizioni urgenti per favorire l'occupazione), convertito, con
modificazioni, nella legge 23 maggio 1997, n. 135, entrambi oggetto
d'interpretazione autentica a opera dell'art. 10-bis, comma 10, del
decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203 (Misure di contrasto
all'evasione fiscale e disposizioni urgenti in materia tributaria e
finanziaria), convertito, con modificazioni, nella legge 2 dicembre
2005, n. 248; successivamente, con gli artt. 31, comma 2, e 110,
comma 7, del d.lgs. n. 174 del 2016.
Analoghe considerazioni andrebbero svolte con riferimento ai
commi 5, 5-bis e 5-ter dell'art. 92 della legge prov. Trento n. 12
del 1983, i quali estenderebbero il descritto regime sia dal punto di
vista soggettivo (ai membri della Giunta provinciale, ai loro
delegati e ai componenti esterni di commissioni o comitati istituiti
presso la Provincia autonoma), sia da quello oggettivo (ai
procedimenti disciplinari e a quelli di irrogazione di sanzioni ai
sensi dell'art. 145 del decreto legislativo 1° settembre 1993, n.
385, recante «Testo unico delle leggi in materia bancaria e
creditizia»).
2.2.- Nell'ampliare le ipotesi di rimborso rispetto a quanto
previsto dal legislatore statale, si determinerebbe un aggravio della
spesa, tale da incidere negativamente sugli equilibri di bilancio, in
violazione degli artt. 81, 97, primo comma, e 119, primo comma, Cost.
2.3.- Inoltre, la normativa provinciale, dettando una disciplina
dei rimborsi piu' permissiva rispetto a quella statale, violerebbe
altresi' l'art. 97 [recte: art. 97, secondo comma] Cost., sotto il
profilo sia del buon andamento, sia dell'imparzialita'
dell'amministrazione.
2.4.- Infine, l'estensione oggettiva e soggettiva operata dal
legislatore provinciale con le disposizioni censurate inciderebbe
sulla competenza della Corte dei conti in ordine all'accertamento
dell'an della liquidazione delle spese nell'ambito del giudizio
contabile, con conseguente violazione dell'art. 103, secondo comma,
Cost.
2.5.- Quanto alla rilevanza, il rimettente, esclusa la
possibilita' di un'interpretazione costituzionalmente orientata delle
disposizioni censurate, in considerazione del loro tenore
incontrovertibile, osserva che esse incidono sul capitolo di bilancio
non parificato, ossia sull'articolazione della spesa ivi contemplata
e sul quantum della stessa, determinandone un effetto espansivo,
anche in prospettiva futura. Nell'esaminare in sede di parifica il
capitolo destinato al rimborso delle spese processuali, il relativo
onere, per l'importo di euro 146.176,08, risulterebbe privo di
fondamento normativo ove le disposizioni che ne autorizzano l'impegno
e il pagamento fossero dichiarate costituzionalmente illegittime. La
Corte dei conti, quale garante imparziale dell'equilibrio
economico-finanziario, attuale e prospettico, del settore pubblico,
non potrebbe pertanto parificare il menzionato capitolo;
diversamente, nel caso in cui le questioni di legittimita'
costituzionale fossero ritenute infondate.
3.- Si e' costituita in giudizio la Provincia autonoma di Trento,
deducendo l'inammissibilita' o, comunque, l'infondatezza delle
questioni sollevate.
3.1.- In via preliminare, la Provincia autonoma eccepisce
l'inammissibilita' per difetto di rilevanza delle questioni di
legittimita' costituzionale sollevate dalla Corte dei conti in sede
di parificazione.
Ad avviso della difesa provinciale, il giudice a quo avrebbe
dovuto limitarsi alla verifica della corrispondenza tra i fatti
gestionali esposti nelle scritture contabili e il rendiconto
generale, anziche' svolgere un compito di controllo di tutte le
possibili illegittimita' delle voci di spesa connesse alla dedotta
illegittimita' costituzionale delle leggi che le hanno autorizzate.
Andrebbe percio' esclusa la rilevanza di questioni di
legittimita' costituzionale di leggi provinciali di spesa sollevate
in sede di giudizio di parificazione. La Corte dei conti non dovrebbe
farne applicazione, trattandosi di meri antecedenti di fatto, della
cui esistenza prendere semplicemente atto. A diversamente opinare, si
finirebbe per creare in via pretoria un tertium genus di accesso al
giudizio di costituzionalita', assimilabile a quello in via
principale, in mancanza dei requisiti di specificita' e del
contraddittorio delle parti coinvolte, che sono propri di quello
incidentale. Peraltro, nei casi precedentemente scrutinati da questa
Corte si sarebbe trattato di norme aventi «effetti finanziari
diretti», che incrementavano fondi o istituivano capitoli di spesa,
mentre, nel caso in esame, le disposizioni censurate avrebbero
carattere sostanziale e, inoltre, non verrebbero in rilievo per l'an
della spesa, ma solo per il quantum della stessa.
3.1.1.- In subordine, la Provincia autonoma eccepisce il difetto
di rilevanza delle questioni relative alle disposizioni diverse da
quelle che disciplinano il rimborso delle spese sostenute nell'ambito
di procedimenti contabili conclusi con l'archiviazione, ai sensi
dell'art. 69 cod. giust. contabile, o di giudizi di responsabilita'
amministrativo-contabile definiti con pronunce in rito. Infatti, il
capitolo di bilancio che nel giudizio a quo non e' stato parificato
in ragione del dubbio di costituzionalita', si riferisce solo agli
oneri per queste tipologie di procedimenti.
3.2.- Inoltre, ad avviso della Provincia autonoma di Trento,
sarebbe inammissibile la questione di legittimita' costituzionale
riferita alla violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost.
Il rimettente avrebbe dovuto evocare il parametro vigente al
momento dell'emanazione delle disposizioni censurate, anteriore alla
modifica del Titolo V della Costituzione, o, quantomeno, spiegare le
ragioni per le quali esse andrebbero scrutinate alla stregua del
nuovo parametro, confrontandosi altresi' con la clausola di maggior
favore di cui all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
3.2.1.- In subordine, la questione sollevata in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost, non sarebbe fondata.
La normativa censurata, infatti, non sarebbe ascrivibile
all'«ordinamento civile», ma atterrebbe al rapporto pubblicistico di
servizio tra la Provincia autonoma e i propri funzionari. Adottata in
epoca in cui il rapporto di impiego era ancora di diritto pubblico,
essa si applica anche a soggetti diversi dai dipendenti e per
finalita' organizzative, volte a rendere piu' sicura e indipendente
l'azione amministrativa, nell'interesse della stessa amministrazione,
attraverso la protezione del dipendente e del funzionario. D'altra
parte, la contrattazione collettiva si sarebbe occupata
esclusivamente del processo civile e penale, non anche di quello
contabile, in rilievo nella fattispecie. Ne' essa precluderebbe,
nell'interesse pubblico, un'autonoma parallela garanzia
dell'attivita' amministrativa.
Le disposizioni censurate si riferirebbero ai rapporti interni
dell'ente con i propri amministratori e dipendenti, successivi al
giudizio di responsabilita' (e' richiamata la sentenza di questa
Corte n. 112 del 1973) e pertanto non inciderebbero sulle materie
«giurisdizione e norme processuali» e «giustizia amministrativa».
3.3.- Ad avviso della Provincia autonoma di Trento, anche le
censure formulate in riferimento all'art. 3 Cost. sarebbero
inammissibili, poiche' la Corte dei conti non sarebbe legittimata a
prospettare la violazione di parametri diversi da quelli che
presidiano l'equilibrio e la veridicita' dei bilanci o da quelli
relativi al riparto di competenze in grado di riverberarsi su di
essi.
Peraltro, la Provincia autonoma sottolinea come, qualora la
normativa incidesse in materia di competenza statale, non si porrebbe
proprio un problema di diseguaglianza; mentre, ove essa rientrasse in
una materia provinciale, la possibilita' di una disciplina divergente
sarebbe implicita nelle prerogative dell'autonomia. Di qui
l'inammissibilita' o, comunque, l'infondatezza delle censure.
3.4.- Parimenti inammissibili o comunque non fondate, sarebbero
le censure formulate in riferimento all'art. 97, secondo comma,
Cost., atteso che, fermo restando l'onere delle spese processuali in
capo ad amministratori e dipendenti in caso di responsabilita' per
dolo o colpa grave, la disciplina provinciale risponderebbe
all'esigenza di evitare i rischi correlati a un'«amministrazione
difensiva», tesa a evitare il pericolo di assoggettamento ai costi di
difesa, connesso alle iniziative da assumere.
3.5.- Infine, sarebbero inammissibili o comunque non fondate
anche le censure formulate in riferimento agli artt. 81, 97, primo
comma, e 119, primo comma, Cost., in quanto la disciplina in esame
non sarebbe in grado di compromettere l'equilibrio di bilancio,
considerato l'esiguo ammontare dell'importo per il quale non e'
intervenuta la parifica.
3.6.- In prossimita' della data fissata per la trattazione, la
difesa della Provincia autonoma di Trento ha depositato memoria
illustrativa, con cui ha ribadito e ulteriormente sviluppato gli
argomenti difensivi precedentemente svolti, producendo altresi' un
prospetto riepilogativo dei rimborsi effettuati nell'esercizio 2018,
incidenti sul capitolo di bilancio per l'ammontare non parificato, a
dimostrazione della loro correlazione con provvedimenti di
archiviazione o sentenze in rito afferenti a procedimenti o giudizi
dinanzi alla Corte dei conti.
Considerato in diritto
1.- La Corte dei conti, sezioni riunite per la Regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Südtirol, in sede di parifica del rendiconto
generale della Provincia autonoma di Trento relativo all'esercizio
2018, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 81, 97, 103, secondo
comma, 117, secondo comma, lettera l), e 119, primo comma, della
Costituzione, questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 92
della legge della Provincia autonoma di Trento 29 aprile 1983, n. 12
(Nuovo ordinamento dei servizi e del personale della Provincia
autonoma di Trento), e dell'art. 18 della legge della Provincia
autonoma di Trento 27 agosto 1999, n. 3 (Misure collegate con
l'assestamento del bilancio per l'anno 1999).
Il censurato art. 92 della legge prov. Trento n. 12 del 1983
disciplina il rimborso da parte della Provincia autonoma delle spese
processuali sostenute dai suoi dipendenti, amministratori e
incaricati per la difesa nei giudizi civili, penali, contabili e
disciplinari in cui siano stati coinvolti in ragione del servizio,
delle funzioni o dei compiti espletati. L'art. 18 della legge prov.
Trento n. 3 del 1999 - cosi' come modificato dall'art. 28, comma 1,
della legge della Provincia autonoma di Trento 22 aprile 2014, n. 1,
recante «Disposizioni per l'assestamento del bilancio annuale 2014 e
pluriennale 2014-2016 della Provincia autonoma di Trento (legge
finanziaria provinciale di assestamento 2014)» - oltre a integrare
detta disciplina, ne reca l'interpretazione autentica, disponendo che
il rimborso debba essere riconosciuto anche per le spese afferenti
alle fasi preliminari dei citati giudizi e nei casi di archiviazione.
2.- Ad avviso del rimettente, le disposizioni censurate si
porrebbero in contrasto, in primo luogo, con gli artt. 3 e 117,
secondo comma, lettera l), Cost. Esse inciderebbero sulle materie
«ordinamento civile», «giurisdizione e norme processuali» e
«giustizia amministrativa», cui ricondurre i giudizi di
responsabilita' contabile: da un lato, sarebbe regolato un aspetto
del rapporto di lavoro del dipendente pubblico che dovrebbe ricevere
una disciplina uniforme sull'intero territorio nazionale; dall'altro,
il rimborso costituirebbe una spettanza civilistica di derivazione
processuale, regolata dalla legislazione statale.
La disciplina censurata, inoltre, nell'ampliare le ipotesi di
rimborso rispetto a quanto previsto dalla legge statale,
determinerebbe un aggravio della spesa, riverberandosi negativamente
sugli equilibri di bilancio, in violazione degli artt. 81, 97, primo
comma, e 119, primo comma, Cost.
Infine, le disposizioni in esame violerebbero anche gli artt. 97,
secondo comma, e 103, secondo comma, Cost., in quanto esse, da un
lato, porrebbero una disciplina piu' permissiva rispetto a quella
statale e, dall'altro, inciderebbero sulla competenza della Corte dei
conti in ordine all'accertamento dell'an della liquidazione delle
spese nell'ambito del giudizio contabile.
In punto di rilevanza, il giudice a quo riferisce di non aver
provveduto alla parificazione del capitolo n. 151750-003, per
l'importo (parziale) di euro 146.176,08, erogato a titolo di rimborso
degli oneri sopportati dai dipendenti provinciali nell'ambito di
procedimenti contabili definiti con archiviazione o di giudizi di
responsabilita' conclusisi con pronunce in rito. Ove le disposizioni
censurate fossero dichiarate costituzionalmente illegittime,
l'esborso risulterebbe privo di fondamento normativo e sarebbe
preclusa l'integrale parificazione del capitolo menzionato.
3.- Occorre preliminarmente esaminare le eccezioni
d'inammissibilita' formulate dalla difesa della Provincia autonoma di
Trento.
3.1.- In primo luogo, e' eccepito il difetto di rilevanza di
tutte le questioni sollevate, assumendo che, in sede di giudizio di
parificazione, la Corte dei conti debba limitarsi alla verifica della
corrispondenza tra i fatti gestionali esposti nelle scritture
contabili e il rendiconto generale, anziche' svolgere un controllo
delle possibili illegittimita' di voci di spesa connesse alla dedotta
illegittimita' costituzionale delle leggi che le hanno autorizzate.
3.1.1.- L'assunto non e' condivisibile.
Questa Corte ha gia' chiarito che lo statuto di autonomia della
Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol e la relativa normativa
di attuazione non derogano al regime del giudizio di parifica sul
rendiconto, il quale «non si differenzia dal giudizio sul rendiconto
generale dello Stato» (sentenza n. 72 del 2012).
I caratteri del procedimento di parifica sono stabiliti dall'art.
39 del regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, recante «Approvazione
del testo unico delle leggi sulla Corte dei conti») e ulteriormente
specificati dall'art. 1 (Rafforzamento della partecipazione della
Corte dei conti al controllo sulla gestione finanziaria delle
regioni) del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174 (Disposizioni
urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti
territoriali, nonche' ulteriori disposizioni in favore delle zone
terremotate nel maggio 2012), convertito, con modificazioni, nella
legge 7 dicembre 2012, n. 213, applicabile anche alle Province
autonome (sentenza n. 138 del 2019). Essi rendono il procedimento di
parifica ascrivibile al novero dei «controlli di
legittimità-regolarita' delle sezioni regionali della Corte dei conti
sui bilanci consuntivi degli enti territoriali» (sentenza n. 101 del
2018). In tale sede, «"la situazione e', dunque, analoga a quella in
cui si trova un qualsiasi giudice (ordinario o speciale), allorche'
procede a raffrontare i fatti e gli atti dei quali deve giudicare
alle leggi che li concernono" (sentenza n. 226 del 1976) [...],
risolvendosi nel valutare la conformita' degli atti che ne formano
oggetto alle norme del diritto oggettivo» (sentenza n. 89 del 2017).
E' evidente che, ove queste ultime siano costituzionalmente
illegittime e tali siano dichiarate, il citato giudizio di
conformita' non possa avere esito positivo e, quindi, condurre alla
«parificazione degli specifici capitoli del rendiconto regionale,
dunque delle spese che su di essi gravano» (sentenza n. 146 del
2019).
Nella fattispecie, infatti, il rimborso sarebbe avvenuto «senza
fondamento normativo e senza valida copertura finanziaria, mancandone
i presupposti legittimanti, con conseguente incidenza sull'equilibrio
finanziario dell'ente. Tuttavia la vigenza della legge [...]
imporrebbe alla sezione di controllo di validare il risultato di
amministrazione, salva appunto la possibilita' di sollevare la
questione di costituzionalita'» (ex plurimis, sentenza n. 112 del
2020), onde la sussistenza della rilevanza.
3.2.- In secondo luogo, la Provincia autonoma di Trento nega che
nel giudizio di parificazione siano rinvenibili i caratteri del
giudizio incidentale, quale modalita' di accesso al sindacato di
costituzionalita' alternativa rispetto al ricorso in via principale,
con conseguente inammissibilita' delle questioni sollevate.
Anche tale assunto e' privo di fondamento.
Questa Corte, infatti, ha ravvisato nel procedimento di
parificazione tutte le condizioni necessarie per promuovere questioni
di legittimita' costituzionale in via incidentale, vale a dire: «a)
applicazione di parametri normativi; b) giustiziabilita' del
provvedimento in relazione a situazioni soggettive dell'ente
territoriale eventualmente coinvolte (ai sensi dell'art. 1, comma 12,
del d.l. n. 174 del 2012), in considerazione della circostanza che
l'interesse alla legalita' finanziaria, perseguito dall'ente
controllante, connesso a quello dei contribuenti, e' distinto e
divergente dall'interesse degli enti controllati, e potrebbe essere
illegittimamente sacrificato, senza poter essere fatto valere, se il
magistrato non potesse sollevare la questione sulle norme che si
trova ad applicare e della cui conformita' alla Costituzione dubita;
c) pieno contraddittorio, sia nell'ambito del giudizio di parifica
esercitato dalla sezione di controllo della Corte dei conti, sia
nell'eventuale giudizio ad istanza di parte, qualora quest'ultimo
venga avviato dall'ente territoriale cui si rivolge la parifica,
garantito anche dal coinvolgimento del pubblico ministero, a tutela
dell'interesse generale oggettivo alla regolarita' della gestione
finanziaria e patrimoniale dell'ente territoriale (art. 243-quater,
comma 5, decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante "Testo
unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali") (sentenza n.
89 del 2017)» (sentenza n. 196 del 2018).
Nel caso di specie, peraltro, l'ordinanza di rimessione da' ampia
contezza di come si sia concretamente sviluppato il contraddittorio
con la Provincia autonoma.
3.3.- In via subordinata, la Provincia autonoma di Trento
eccepisce il difetto di rilevanza delle questioni di legittimita'
costituzionale relative alle disposizioni diverse da quelle che
disciplinano il rimborso ai dipendenti provinciali delle spese
sostenute nell'ambito di procedimenti contabili conclusisi con
l'archiviazione, ai sensi dell'art. 69 del decreto legislativo 26
agosto 2016, n. 174 (Codice di giustizia contabile, adottato ai sensi
dell'articolo 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124), o di giudizi di
responsabilita' amministrativo-contabile definiti con pronunce in
rito, unici oneri per il cui ammontare il capitolo n. 151750-003 non
e' stato parificato in ragione del dubbio di costituzionalita'.
3.3.1.- L'eccezione e' fondata.
Le argomentazioni del rimettente evidenziano come, ai fini della
parificazione, le sole disposizioni rilevanti siano quelle che
impongono di validare, per la determinazione del risultato di
amministrazione e del sindacato di legittimita' della spesa, le somme
inerenti ai rimborsi erogati ai dipendenti coinvolti in procedimenti
contabili conclusi con l'archiviazione o con pronunce in rito,
consentendo cosi' di «circoscrivere il petitum a quella parte della
legislazione in grado di condizionare direttamente la decisione delle
sezioni riunite della Corte dei conti» (sentenza n. 138 del 2019).
Nel caso di specie, tale normativa va identificata nell'art. 18,
comma 1, della legge prov. Trento n. 3 del 1999, il quale,
presentandosi come disposizione di interpretazione autentica
dell'art. 92, comma 1, della legge prov. Trento n. 12 del 1983, ma
essendo cionondimeno innovativo, riconosce: a) «il rimborso anche
delle spese legali, peritali e di giustizia sostenute per la difesa
nelle fasi preliminari di giudizi [...] contabili» (primo periodo);
nonche', b) «il rimborso delle spese legali [...] anche nei casi in
cui e' stata disposta l'archiviazione [...] del procedimento volto
all'accertamento della responsabilita' amministrativa o contabile»
(secondo periodo).
Va inoltre rilevato che, sebbene il petitum dell'ordinanza di
rimessione investa l'intero contenuto dispositivo dell'art. 18, le
argomentazioni e le censure del rimettente risultano riferite
esclusivamente al primo comma dello stesso. Del resto, le questioni
di legittimita' costituzionale aventi ad oggetto le disposizioni dei
successivi commi 1-bis e 2 dell'art. 18, oltre che sfornite di un
adeguato corredo motivazionale, non soddisfano neppure il requisito
della rilevanza nel giudizio a quo e devono, pertanto, ritenersi
inammissibili.
La rilevanza deve essere, dunque, limitata alle questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 18, comma 1, della legge prov.
Trento n. 3 del 1999, nella parte in cui si riferisce ai dipendenti
provinciali e al procedimento contabile, mentre sono inammissibili,
per difetto di rilevanza nel giudizio a quo, le questioni relative
all'art. 92 legge prov. Trento n. 12 del 1983.
4.- Tanto premesso e cosi' delimitato il thema decidendum, si
puo' procedere all'esame delle questioni aventi a oggetto l'art. 18,
comma 1, della legge prov. Trento n. 3 del 1999.
4.1.- In via preliminare, va dichiarata inammissibile la
questione di legittimita' costituzionale sollevata in relazione
all'art. 97, secondo comma, Cost., che e' parametro non
funzionalmente correlato alla gestione della finanza pubblica
(sentenze n. 146 del 2019, n. 138 del 2019 e n. 196 del 2018).
4.2. - In riferimento alla denunciata violazione degli artt. 3 e
117, secondo comma, lettera l), Cost., cui si correla quella degli
artt. 81, 97, primo comma, e 119, primo comma, Cost., la Provincia
autonoma di Trento eccepisce che il rimettente avrebbe dovuto evocare
il parametro di competenza vigente al momento dell'emanazione delle
norme denunciate, anteriore alla modifica del Titolo V, parte II,
della Costituzione, e confrontarsi con la clausola di maggior favore
di cui all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
4.2.1.- Entrambe le eccezioni sono infondate.
Quanto alla prima, occorre rilevare che il riconoscimento del
rimborso delle spese processuali anche nell'ipotesi in cui e'
disposta l'archiviazione e' stato introdotto nell'art. 18, comma 1,
della legge prov. Trento n. 3 del 1999 dall'art. 28, comma 1, della
legge della Provincia autonoma di Trento 22 aprile 2014, n. 1,
recante «Disposizioni per l'assestamento del bilancio annuale 2014 e
pluriennale 2014-2016 della Provincia autonoma di Trento (legge
finanziaria provinciale di assestamento 2014)», ossia successivamente
alla modifica del Titolo V della Costituzione.
In ogni caso, va evidenziato che «[l]'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost. ha codificato il limite del "diritto privato",
consolidatosi gia' nella giurisprudenza anteriore alla riforma
costituzionale del 2001» (ex plurimis, sentenza n. 159 del 2013),
limite «rimasto fondamentalmente invariato nel passaggio dal vecchio
al nuovo testo dell'art. 117 [...] (ed oggi espresso nella riserva
alla potesta' esclusiva dello Stato della materia "ordinamento
civile", ai sensi del nuovo art. 117, secondo comma, lettera l, della
Costituzione), consistente nel divieto di alterare le regole
fondamentali che disciplinano i rapporti privati», cosi' divenendo
irrilevante la mancata evocazione dell'art. 117 Cost. nel testo
precedente alla modifica del Titolo V (sentenza n. 282 del 2004).
Analoghe considerazioni valgono con riferimento alle materie
«giurisdizione e norme processuali» e «giustizia amministrativa»,
parimenti richiamate dal rimettente e indicate dall'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost. come di competenza esclusiva del legislatore
statale.
Quanto alla seconda eccezione, si rammenta che, secondo la
giurisprudenza di questa Corte, «[l]'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V della
parte seconda della Costituzione), limita l'applicabilita' dell'art.
117 Cost., nel testo introdotto da quest'ultima legge, alle parti in
cui esso assicura forme di autonomia piu' ampie rispetto alle
disposizioni statutarie. Laddove venga sottoposta a censura di
legittimita' costituzionale una disposizione di legge di un soggetto
ad autonomia speciale, la compiuta definizione dell'oggetto del
giudizio, onere di cui e' gravato il giudice rimettente, non puo'
[...] prescindere dall'indicazione delle competenze legislative
assegnate dallo Statuto speciale, tanto piu' se queste risultino
astrattamente pertinenti all'oggetto del giudizio principale, [... e
dallo] spiegare in quale rapporto esse si trovino con l'invocato
parametro di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.,
illustrando le ragioni per le quali tale ultima norma costituzionale
dovrebbe assumersi a parametro in luogo delle previsioni contenute
nello statuto speciale» (ex plurimis, sentenza n. 52 del 2017).
Nel caso in esame, il rimettente ha assolto al citato onere
argomentativo, ritenendo che la disciplina censurata esuli dalla
materia «ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi
addetto» (art. 8, numero 1, del decreto del Presidente della
Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, recante «Approvazione del testo
unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige»), in quanto riconducibile, a suo avviso, alla
competenza esclusiva statale di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost.
5.- Nel merito, la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 18, comma 1, della legge prov. Trento n. 3 del 1999,
sollevata in riferimento ai citati parametri, non e' fondata.
5.1.- Occorre premettere che il rimettente deduce la violazione
degli artt. 3 e 117, secondo comma, lettera l), Cost., cui sarebbe
correlata quella degli artt. 81, 97, primo comma, e 119, primo comma,
Cost. in quanto la spesa indebitamente consentita dalla disciplina
censurata determinerebbe, come inevitabile conseguenza, un aggravio
della finanza provinciale, incidendo negativamente sull'equilibrio
del bilancio.
Alla stregua dell'ormai costante giurisprudenza di questa Corte,
come gia' detto, sono ammissibili le questioni di legittimita'
costituzionale sollevate dalla Corte dei conti in sede di giudizio di
parificazione in riferimento a parametri diversi da quelli
finanziari, evocati in correlazione funzionale con i primi, ove si
traducano «immediatamente nell'alterazione dei criteri dettati
dall'ordinamento ai fini della sana gestione della finanza pubblica
allargata» (sentenza n. 196 del 2018).
5.2.- Nel fornire l'interpretazione autentica dell'art. 92, comma
1, della legge prov. Trento n. 12 del 1983, la disposizione censurata
riconosce «il rimborso anche delle spese legali, peritali e di
giustizia sostenute per la difesa nelle fasi preliminari di giudizi
civili, penali e contabili», nonche' «nei casi in cui e' stata
disposta l'archiviazione del procedimento penale o del procedimento
volto all'accertamento della responsabilita' amministrativa o
contabile».
Nella disciplina oggetto di censura, viene dunque in rilievo
l'estensione della rimborsabilita' delle spese per attivita'
difensive svolte sia nelle fasi preliminari di giudizi civili, penali
e contabili, sia nei procedimenti conclusi con l'archiviazione. La
disposizione censurata introduce, infatti, per le categorie di
giudizi e procedimenti espressamente indicati, una specifica
disciplina del rimborso degli oneri della difesa, che attiene ai
profili organizzativi dell'ente territoriale.
5.3.- In via preliminare, si deve rilevare che, secondo la
costante giurisprudenza di questa Corte, la disciplina del
trattamento giuridico e economico dei dipendenti pubblici, anche
delle Regioni e delle Province autonome, va ricondotta, per i profili
privatizzati del rapporto, alla materia dell'ordinamento civile e
quindi alla competenza legislativa statale esclusiva di cui all'art.
117, secondo comma, lettera l), Cost. I profili
"pubblicistico-organizzativi" ad esso afferenti rientrano, invece,
nell'ordinamento e organizzazione amministrativa regionale, e quindi
nella competenza legislativa residuale delle Regioni prevista
dall'art. 117, quarto comma, Cost. (ex plurimis, sentenze n. 128 e n.
25 del 2020, n. 138 del 2019 e n. 196 del 2018). Infine, la
disciplina della responsabilita' amministrativa, nella quale i
profili sostanziali della stessa sono strettamente intrecciati con i
poteri del giudice chiamato ad accertarla, e' materia di competenza
dello Stato e non rientra tra le attribuzioni regionali (sentenze n.
337 del 2009, n. 200 del 2008, n. 184 del 2007 e n. 345 del 2004).
5.4.- Nella specie, con l'art. 18, comma 1, della legge prov.
Trento n. 3 del 1999, e' stata prevista la possibilita' di rimborso
delle spese sostenute per attivita' difensive svolte sia nelle fasi
preliminari di giudizi civili, penali e contabili, sia nei
procedimenti conclusi con l'archiviazione. Tale intervento attiene
non al rapporto di impiego - e quindi alla competenza statale in
materia di «ordinamento civile» - bensi' al rapporto di servizio e si
inserisce nel quadro di un complessivo apparato normativo volto a
evitare che il pubblico dipendente possa subire condizionamenti in
ragione delle conseguenze economiche di un procedimento giudiziario,
anche laddove esso si concluda senza l'accertamento di
responsabilita'.
5.4.1.- Si tratta, invero, di finalita' coerenti con la ratio
della disciplina statale che - gia' con l'art. 1, comma 1, della
legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di
giurisdizione e controllo della Corte dei conti) - ha delimitato la
responsabilita' dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della
Corte dei conti in materia di contabilita' pubblica ai fatti e alle
omissioni commessi con dolo o con colpa grave. In questo modo, il
legislatore statale ha inteso «predisporre, nei confronti degli
amministratori e dei dipendenti pubblici, un assetto normativo in cui
il timore delle responsabilita' non esponga all'eventualita' di
rallentamenti ed inerzie nello svolgimento dell'attivita'
amministrativa [...] determinando quanto del rischio dell'attivita'
debba restare a carico dell'apparato e quanto a carico del
dipendente, nella ricerca di un punto di equilibrio tale da rendere,
per dipendenti ed amministratori pubblici, la prospettiva della
responsabilita' ragione di stimolo, e non di disincentivo [...]»
(sentenza n. 371 del 1998).
Risulta ispirato alla medesima ratio anche l'art. 18, comma 1,
del decreto legge 25 marzo 1997, n. 67 (Disposizioni urgenti per
favorire l'occupazione), secondo cui «[l]e spese legali relative a
giudizi per responsabilita' civile, penale e amministrativa, promossi
nei confronti di dipendenti di amministrazioni statali in conseguenza
di fatti ed atti connessi con l'espletamento del servizio o con
l'assolvimento di obblighi istituzionali e conclusi con sentenza o
provvedimento che escluda la loro responsabilita', sono rimborsate
dalle amministrazioni di appartenenza nei limiti riconosciuti congrui
dall'Avvocatura dello Stato [...]».
Nella stessa direzione si pone l'interpretazione autentica di
quest'ultima disposizione, indicata dall'art. 10-bis, comma 10, del
decreto legge 30 settembre 2005, n. 203 (Misure di contrasto
all'evasione fiscale e disposizioni urgenti in materia tributaria e
finanziaria), convertito in legge 2 dicembre 2005, n. 248. Con
espresso riferimento al giudizio contabile, esso, al comma 10,
stabilisce che l'art. 18, comma 1, del d.l. n. 67 del 1997 si
interpreta nel senso che «il giudice contabile, in caso di
proscioglimento nel merito, e con la sentenza che definisce il
giudizio, ai sensi e con le modalita' di cui all'articolo 91 del
codice di procedura civile, non puo' disporre la compensazione delle
spese del giudizio e liquida l'ammontare degli onorari e diritti
spettanti alla difesa del prosciolto [...]».
In tempi piu' recenti e con specifico riferimento ai giudizi di
responsabilita' contabile, l'art. 31, comma 2, cod. giust. contabile,
ha stabilito che «[c]on la sentenza che esclude definitivamente la
responsabilita' amministrativa per accertata insussistenza del danno,
ovvero, della violazione di obblighi di servizio, del nesso di
causalita', del dolo o della colpa grave, il giudice non puo'
disporre la compensazione delle spese del giudizio e liquida, a
carico dell'amministrazione di appartenenza, l'ammontare degli
onorari e dei diritti spettanti alla difesa».
Anche la giurisprudenza della Corte di cassazione ha riconosciuto
che questo apparato normativo risponde a un interesse generale,
quello di sollevare i funzionari pubblici che abbiano agito in nome,
per conto e nell'interesse dell'amministrazione dal timore di
eventuali conseguenze giudiziarie connesse all'espletamento delle
loro attivita' istituzionali (Corte di cassazione, sezioni unite
civili, sentenza 6 luglio 2015, n. 13861). Analogamente, il Consiglio
di Stato ha affermato che il fine avuto di mira dal legislatore e'
volto a evitare «che il dipendente [...] tema di fare il proprio
dovere» (Consiglio Stato, sezione quarta, sentenze 13 gennaio 2020,
n. 280, e 28 novembre 2019, n. 8137).
5.5.- La realizzazione delle finalita' sopra evidenziate puo'
avvenire attraverso il riconoscimento del rimborso delle spese
sostenute nell'ambito del giudizio di accertamento della
responsabilita', ma cio' non esclude che le stesse possano essere
perseguite anche mediante l'estensione del rimborso a oneri economici
affrontati in fasi procedimentali distinte dal giudizio, ovvero in
giudizi definiti per questioni preliminari o pregiudiziali. E' quanto
prevede la disposizione censurata, che riconosce il rimborso delle
spese sostenute dai dipendenti provinciali per la difesa «nelle fasi
preliminari di giudizi civili, penali e contabili», nonche' «nei casi
in cui e' stata disposta l'archiviazione».
In quanto volta a soddisfare esigenze, di sicuro rilievo
pubblicistico, attinenti all'organizzazione dell'amministrazione
provinciale, secondo criteri di efficienza e qualita' dei servizi, la
disciplina provinciale in esame appare espressione della competenza
legislativa primaria in materia di «ordinamento degli uffici e del
personale», di cui all'art. 8, numero 1, dello statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige, e non di quelle, evocate dal rimettente, che
l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., attribuisce in via
esclusiva al legislatore statale.
Cio' impedisce, altresi', di ravvisare la lesione del principio
di uguaglianza di cui all'art. 3 Cost., la cui violazione, nella
fattispecie, viene ammissibilmente dedotta dal giudice a quo in
correlazione allo scopo, insito nelle materie di competenza esclusiva
statale e segnatamente in quella dell'ordinamento civile, di
garantire uniformita' di trattamento sull'intero territorio nazionale
e non quale limite interno alla competenza provinciale ai sensi del
combinato disposto degli artt. 4 e 8 dello statuto di autonomia.
5.6.- Alla luce delle considerazioni che precedono, non assume
rilievo, rispetto al diverso caso in esame, l'illegittimita'
dell'art. 12, comma 2, della legge della Provincia autonoma di
Bolzano 17 gennaio 2011, n. 1, recante «Modifiche di leggi
provinciali in vari settori e altre disposizioni», per il contrasto
con l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., dichiarata dalla
sentenza n. 19 del 2014.
5.7.- Da queste considerazioni discende che anche le questioni di
legittimita' costituzionale, «funzionalmente connesse» alle
precedenti, sollevate in riferimento agli artt. 81 e 119, primo
comma, Cost., sono parimenti non fondate.
Una volta riconosciuto che l'art. 18, comma 1, della legge prov.
Trento n. 3 del 1999 costituisce legittimo esercizio della potesta'
legislativa primaria di cui all'art. 8, numero 1, dello statuto di
autonomia, ed in mancanza di censure attinenti al difetto di
copertura degli oneri di spesa ad esso connessi, va infatti escluso
che da cio' sia conseguita una lesione dei parametri costituzionali
evocati.
6.- Infine, non e' fondata neppure la questione di legittimita'
costituzionale sollevata in riferimento all'art. 103, secondo comma,
Cost.
La disciplina provinciale in esame non interferisce con la
competenza della Corte dei conti in ordine all'accertamento dell'an
della liquidazione delle spese nell'ambito del giudizio contabile e
del successivo rimborso al dipendente. Essa, come si e' detto, si
limita, infatti, a regolare alcuni aspetti del rapporto di servizio
fra l'amministrazione provinciale e il dipendente coinvolto in un
procedimento concluso senza accertamento di responsabilita'.
Al riguardo va rilevato che - ferma restando la regolamentazione
da parte del giudice contabile delle spese del relativo giudizio -
deve essere distinto il rapporto che ha per oggetto il giudizio di
responsabilita' contabile da quello che si instaura fra l'incolpato,
poi assolto o prosciolto, e l'amministrazione di appartenenza,
relativamente al rimborso delle spese per la difesa. Sia la
giurisprudenza ordinaria, sia quella amministrativa, infatti, hanno
riconosciuto che tra i due rapporti non vi sono elementi di
connessione, in ragione della diversita' del loro oggetto (Consiglio
di Stato, sezione III, sentenza 28 luglio 2017, n. 3779; nello stesso
senso, Corte di cassazione, sezioni unite civili, sentenze 14 marzo
2011, n. 5918, 24 marzo 2010, n. 6996, e 12 novembre 2003, n. 17014).