ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 10, 15,
commi 2, lettere f), g) ed h), 3, lettera i), 16, comma 1, lettere
b), f), e g), e 32 della legge della Regione Molise 10 maggio 2019,
n. 4 (Legge di stabilita' regionale 2019), promosso dal Presidente
del Consiglio dei ministri, con ricorso spedito per la notificazione
il 12 luglio 2019, depositato in cancelleria il 17 luglio 2019,
iscritto al n. 80 del registro ricorsi 2019 e pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 37, prima serie speciale,
dell'anno 2019.
Visto l'atto di costituzione della Regione Molise;
udito nell'udienza pubblica dell'8 settembre 2020 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
uditi l'avvocato dello Stato Andrea Fedeli per il Presidente del
Consiglio dei ministri e gli avvocati Antonio Galasso e Claudia
Angiolini per la Regione Molise;
deliberato nella camera di consiglio dell'8 settembre 2020.
Ritenuto in fatto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato
il 12-17 luglio 2019 e depositato il medesimo 17 luglio, iscritto al
n. 80 del registro ricorsi 2019, ha impugnato gli artt. 10, 15, commi
2, lettere f), g) ed h) e 3, lettera i), 16, comma 1, lettere b), f),
e g), e 32 della legge della Regione Molise 10 maggio 2019, n. 4
(Legge di stabilita' regionale 2019), in riferimento, nel complesso,
agli artt. 81, terzo comma, 97, 117, secondo comma, lettere l) ed s),
e terzo comma, e 120, primo comma, della Costituzione.
Il ricorrente esamina partitamente le norme impugnate ponendo in
evidenza i profili di illegittimita' costituzionale delle stesse.
2.- L'art. 10, comma 1, lettere a) e b), della legge reg. Molise
n. 4 del 2019, ha sostituito il comma 1, e ha abrogato il comma 4,
dell'art. 3-bis della legge della Regione Molise 26 marzo 2015, n. 4,
recante «Istituzione dell'Agenzia regionale per lo sviluppo agricolo,
rurale e della pesca (ARSARP) - Giacomo Sedati».
La disposizione impugnata, da un lato (lettera a), ha introdotto
il principio secondo cui il trattamento economico dell'amministratore
unico dell'ARSARP, che deve essere nominato tra i direttori di
dipartimento della Giunta regionale, i dirigenti regionali ovvero i
direttori di servizio dell'Agenzia, si conforma ai principi in
materia di retribuzione del personale con qualifica dirigenziale;
dall'altro (lettera b), ha abrogato la disposizione che stabiliva la
corresponsione all'amministratore unico dell'ARSARP di un'indennita'
di funzione onnicomprensiva, determinata dalla Giunta regionale, non
eccedente il 70 per cento della retribuzione dei dirigenti di
servizio della Regione Molise.
3.- Per effetto delle suddette modifiche, ad avviso della difesa
dello Stato, all'amministratore unico dell'ARSARP sarebbe stato
attribuito un incremento del trattamento economico, senza prevedere
la necessaria copertura finanziaria.
Pertanto, la norma impugnata violerebbe l'art. 81, terzo comma,
Cost., non rinvenendosi nel testo della legge regionale una
corrispondente norma di copertura finanziaria.
4.- L'art. 15 della legge reg. Molise n. 4 del 2019, definisce un
articolato progetto di riordino dell'assetto organizzativo del
cosiddetto «Sistema Regione Molise», istituito con l'art. 7 della
legge della Regione Molise 20 agosto 2010, n. 16 (Misure di
razionalizzazione della spesa regionale), con particolare riferimento
all'utilizzo delle risorse umane alle dipendenze degli enti e delle
societa' partecipate elencate nelle Tabelle A1 e A2, allegate alla
legge della Regione Molise 4 maggio 2016, n. 5 (Legge di stabilita'
regionale 2016).
Il progetto di riordino in questione prevede l'utilizzo condiviso
del personale dipendente degli enti e delle societa' appartenenti al
gruppo «Sistema Regione Molise», per il perseguimento di fini comuni,
tramite l'istituto giuridico del distacco, da disciplinare con
regolamento della Giunta regionale.
5.- Tale disposizione e' impugnata dallo Stato nella parte in cui
prevede, al comma 2, lettere f) e g), quale criterio a cui si deve
attenere la Giunta regionale nel regolamentare il distacco, che gli
oneri finanziari relativi al costo ordinario del personale con
qualifica non dirigenziale e con qualifica dirigenziale siano a
carico dei bilanci dei rispettivi enti di appartenenza.
6.- La difesa dello Stato accomuna all'impugnazione delle
suddette norme dell'art. 15, il dubbio di costituzionalita' relativo
al successivo art. 16, comma 1, lettere f) e g).
Tale ultimo articolo, reca «Accordi per lo svolgimento in
collaborazione di attivita' di interesse comune», e disciplina (comma
1) «[l']istituto della utilizzazione in posizione di distacco di
personale dagli Enti rientranti nel sistema sanitario regionale
(ASREM e ARPA) verso le strutture della Giunta regionale [...]»,
prevedendo alle lettere f) e g) che gli oneri finanziari relativi al
costo ordinario del personale con qualifica non dirigenziale e
dirigenziale siano a carico dei bilanci dei rispettivi enti di
appartenenza.
7.- Il ricorrente ritiene che l'art. 15, comma 2, lettere f) e
g), e l'art. 16, comma 1, lettere f) e g), della legge reg. Molise n.
4 del 2019, nel prevedere, di fatto, delle ipotesi di "comando",
violerebbero la potesta' legislativa esclusiva nella materia
«ordinamento civile», di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., e invaderebbero la sfera della potesta' legislativa dello
Stato nella materia concorrente «coordinamento della finanza
pubblica», di cui all'art. 117, terzo comma, Cost.
8.- Il ricorrente richiama, quale disciplina interposta, le norme
sull'istituto del comando, contenute negli artt. 56 e 57 del d.P.R.
10 gennaio 1957, n. 3 (Testo unico delle disposizioni concernenti lo
statuto degli impiegati civili dello Stato), e pone in evidenza le
differenze che sussistono tra tale istituto e le diverse ipotesi del
distacco e dell'avvalimento, richiamando la giurisprudenza di
legittimita' e contabile in materia.
Nel comando, fermo restando il rapporto organico che continua ad
intercorrere tra il dipendente e l'ente di appartenenza, si modifica
il rapporto di servizio, atteso che il dipendente pubblico e'
inserito, sia sotto il profilo organizzativo-funzionale, che
gerarchico-disciplinare, nell'amministrazione di destinazione, a
favore della quale presta la propria opera.
Diversamente, nel distacco vi e' l'utilizzazione temporanea del
dipendente presso un ufficio, che e' diverso da quello che
costituisce la propria sede di servizio, e che rientra comunque nella
medesima amministrazione.
L'avvalimento, invece, si verifica quando l'amministrazione,
anziche' dotarsi di una struttura propria per lo svolgimento della
funzione ad essa assegnata, si avvale degli uffici di altro ente, al
quale non viene delegata la funzione stessa. In tal caso non si
determina alcuna modifica del rapporto di impiego, perche' il
personale dell'ente che fornisce la struttura necessaria allo
svolgimento del compito resta incardinato in quest'ultimo a tutti gli
effetti, e non si verifica scissione fra rapporto di impiego e
rapporto di servizio.
La difesa dello Stato ricorda, quindi, che l'art. 70, comma 12,
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), ha regolato il trattamento economico in favore del
personale comandato o distaccato, prevedendo che l'amministrazione
che utilizza il personale in posizione di comando, di fuori ruolo, o
in altra analoga posizione rimborsa all'amministrazione di
appartenenza l'onere relativo al trattamento fondamentale.
9.- Cosi' riepilogato il quadro normativo e giurisprudenziale di
riferimento, l'Avvocatura generale dello Stato deduce che le norme
impugnate sono dirette a regolamentare l'istituto della utilizzazione
in assegnazione temporanea di un dipendente presso un'amministrazione
diversa da quella di appartenenza, assimilabile al comando.
Cio' palesa, ad avviso del ricorrente, l'illegittimita' delle
disposizioni in esame, in quanto le stesse pongono gli oneri
finanziari relativi al costo ordinario del personale con qualifica
dirigenziale e non dirigenziale a carico dei bilanci dei rispettivi
enti di appartenenza.
Tali norme, dunque, da un lato invaderebbero la potesta'
legislativa esclusiva dello Stato nella materia «ordinamento civile»,
a cui va ricondotta la disciplina del rapporto di impiego alle
dipendenze della Regione e i profili relativi al trattamento
economico del personale pubblico privatizzato; dall'altro, ponendo in
modo definitivo gli oneri finanziari a carico dell'ente di
appartenenza, contrasterebbero con il terzo comma dell'art. 117
Cost., atteso che la previsione dell'art. 70, comma 12, del d.lgs. n.
165 del 2001, attiene alla materia del coordinamento della finanza
pubblica.
10.- La difesa dello Stato sospetta di illegittimita'
costituzionale anche l'art. 15, comma 3, lettera i), della legge reg.
Molise n. 4 del 2019, che prevede l'utilizzazione temporanea, in
posizione di distacco, del personale delle societa' partecipate
presso enti regionali.
Gli istituti del comando e del distacco non possono trovare
applicazione rispetto al personale delle societa' partecipate che non
rientrano nel novero delle pubbliche amministrazioni, come
individuate dall'art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001.
Il rapporto di lavoro alle dipendenze delle stesse e'
disciplinato dall'art. 19 del decreto legislativo 19 agosto 2016, n.
175 (Testo unico in materia di societa' a partecipazione pubblica),
che rientra nell'esercizio della potesta' legislativa esclusiva di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in materia di
ordinamento civile.
Ne' puo' trovare applicazione la disciplina della mobilita' di
cui all'art. 30 del d.lgs. n. 165 del 2001.
A sostegno delle proprie argomentazioni, il ricorrente richiama
la giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 37 del 2015, n. 227 e
n. 167 del 2013) che, in relazione a norme regionali che disponevano
un generale ed automatico transito del personale di una persona
giuridica di diritto privato nell'organico di un soggetto pubblico
regionale, senza il previo espletamento di alcuna procedura selettiva
di tipo concorsuale, ha statuito che il mancato ricorso a tale forma
generale e ordinaria di reclutamento del personale della pubblica
amministrazione non trova alcuna ragione giustificatrice in ipotesi
di tale genere. Il trasferimento da una societa' partecipata alla
Regione o ad altro soggetto pubblico regionale si risolve in un
privilegio indebito per i soggetti che possono beneficiare della
norma impugnata, in violazione dell'art. 97 Cost., e in particolare
della regola che prevede il pubblico concorso.
Rileva, altresi', che vi sarebbe un potenziale riflesso negativo
sul rispetto, da parte degli enti territoriali, dei limiti alle
facolta' assunzionali, delle norme del patto di stabilita' interno, e
degli altri obblighi finanziari.
Pertanto, l'art. 15, comma 3, lettera i), della legge reg. Molise
n. 4 del 2019, nel disciplinare una forma di mobilita' del personale
delle societa' pubbliche diversa da quelle consentite dal d.lgs. n.
175 del 2016, violerebbe gli artt. 97 e 117, secondo comma, lettera
l), e terzo comma, Cost.
11.- L'art. 15, comma 2, lettera h), e l'art. 16, comma 1,
lettera b), della legge regionale impugnata, sono sospettati di
illegittimita' costituzionale in quanto entrambi prevedono una deroga
ai limiti percentuali previsti dall'art. 19, comma 5-bis, del d.lgs.
n. 165 del 2001, con riguardo al conferimento degli incarichi
dirigenziali da parte della Giunta regionale presso strutture
regionali, e presso strutture competenti in materia di programmazione
sanitaria, tutela della salute e tutela dell'ambiente.
12.- La difesa dello Stato richiama la disciplina del citato art.
19 in materia di dirigenza e la giurisprudenza costituzionale che ha
ritenuto contrastare con l'art. 117, secondo comma, lettera l), la
legislazione regionale che ha previsto la non computabilita' di
posizioni dirigenziali nella complessiva dotazione organica di
dirigenti di prima fascia (sentenza n. 257 del 2016).
Pertanto, le disposizioni impugnate lederebbero il principio di
buon andamento ed imparzialita' della pubblica amministrazione, di
cui all'art. 97, primo e secondo comma, e la competenza esclusiva
dello Stato nella materia «ordinamento civile», di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost. e quella concorrente nella materia
«coordinamento della finanza pubblica», di cui all'art. 117, terzo
comma, Cost.
13.- L'art. 32 della legge reg. Molise n. 4 del 2019 e' impugnato
in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in
quanto interviene nella materia della tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema, rimessa alla potesta' legislativa esclusiva dello
Stato, nonche' all'art. 120, primo comma, Cost., interferendo con il
principio di libera circolazione delle cose tra le Regioni.
La disposizione impugnata modifica l'art. 1 della legge della
Regione Molise 7 agosto 2003, n. 25 (Norme per l'elaborazione e
l'attuazione del Piano di gestione dei rifiuti), inserendo il comma
3-bis, in base al quale «La Regione persegue l'obiettivo di limitare
nel proprio territorio lo smaltimento di rifiuti speciali di
provenienza extra regionale, nel limite della percentuale del totale
dei rifiuti, speciali e non, trattati nel territorio regionale,
scelta dalla Giunta regionale dopo relazione della struttura tecnica.
Il competente servizio regionale emana, a tal proposito, specifiche
direttive».
Tale norma contrasterebbe con gli artt. 182 e 182-bis, del
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale), che stabiliscono divieti e limitazioni sulla
circolazione dei rifiuti, fuori dal territorio regionale di
produzione, esclusivamente per i rifiuti urbani, e non gia' per i
rifiuti speciali, per i quali la libera circolazione sul territorio
nazionale e' sempre concessa.
Analoga previsione, osserva il ricorrente, peraltro era contenuta
nell'art. 5, comma 3, del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22
(Attuazione della direttiva 91/156/CEE sui rifiuti, della direttiva
91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e della direttiva 94/62/CE sugli
imballaggi e sui rifiuti di imballaggio).
La difesa dello Stato pone in rilievo, in particolare, che il
divieto regionale violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., in quanto contrasta con il concetto di "rete integrata di
impianti di smaltimento", che presuppone: a) una possibilita' di
interconnessione tra i vari siti che vengono a costituire il sistema
integrato; b) l'assenza di ostruzioni determinate da blocchi che
impediscano l'accesso ad alcune sue parti (e' richiamata in proposito
la sentenza di questa Corte n. 10 del 2009).
14.- Con atto depositato il 22 agosto 2019, e' intervenuta nel
giudizio la Regione Molise, giusta delibera della Giunta regionale 9
agosto 2019, n. 313, chiedendo il rigetto delle questioni di
legittimita' costituzionale promosse dallo Stato.
15.- Assume la difesa regionale che non sarebbero fondati i dubbi
di costituzionalita' prospettati con riguardo all'art. 10 della legge
reg. Molise n. 4 del 2019, in quanto l'incarico in questione puo'
essere ricoperto solo da personale dirigenziale della Regione Molise
o della stessa ARSARP.
Pertanto, in ragione del principio di onnicomprensivita' della
retribuzione del dirigente, nulla sarebbe dovuto a chi svolge questo
incarico, e non occorreva una norma di copertura finanziaria. Cio'
trovava conferma nel richiamo dell'art. 24, comma 3, del d.lgs. n.
165 del 2001.
16.- Anche l'art. 15, commi 2, lettere f), g) ed h), e 3, lettera
i), e l'art. 16, comma 1, lettere b), f) e g), ad avviso della
Regione, si sottrarrebbero a censure.
Tali disposizioni vanno inserite in un piu' ampio contesto
organizzativo delineato dall'art. 7 della legge reg. Molise n. 16 del
2010, che ha istituito il «Sistema Regione Molise», costituito dalla
Regione, enti ed aziende, anche autonome, istituiti dalla Regione,
enti del servizio sanitario regionale, e societa' regionali. E'
previsto che i soggetti del Sistema regionale svolgono le prestazioni
a favore di ogni altro soggetto appartenente al Sistema regionale
medesimo.
Del Sistema Regione Molise, in particolare, fanno parte enti
strumentali, ai quali si applicano i contratti collettivi di lavoro
del comparto enti locali, societa' partecipate e societa'
controllate, cui si applicano diversi contratti collettivi di lavoro.
Non sussisterebbe, pertanto, la violazione dell'art. 117, terzo
comma, Cost., in quanto la mobilita' del personale, all'interno del
Sistema, non comporta un incremento del saldo di spesa complessivo
sui bilanci.
Considerato che la Regione Molise sopporta annualmente le spese
per il personale degli enti del Sistema, non occorre rimborso per
l'utilizzazione, da parte sua, del personale a questi appartenente,
per cui non vi sarebbe violazione delle norme nazionali nella materia
«coordinamento della finanza pubblica».
Tali considerazioni valgono anche per l'art. 16 della legge reg.
Molise n. 4 del 2019, che riguarda gli enti ASREM e ARPA, non inclusi
nel Sistema della Regione Molise.
17.- Quanto alla prospettata violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera l), la Regione osserva che le disposizioni di cui agli
artt. 15 e 16 della legge reg. Molise n. 4 del 2019, si limitano a
dettare regole generali attuative del richiamato art. 7 della legge
reg. Molise n. 16 del 2010, prevedendo la sussistenza di un vero e
proprio distacco funzionale per il personale, nel rispetto dell'art.
15 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di
procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi), nonche' della disciplina vincolistica in materia di
spesa del personale.
18.- La disciplina in questione non contrasta, pertanto, neanche
con l'art. 97 Cost.
Il personale degli enti del Sistema Regione Molise potra' essere
utilizzato nell'ambito del Sistema stesso temporaneamente, negli
ambiti delle competenze per materia riservate a ciascun ente, per
attivita' di comune interesse, in base a specifici protocolli
d'intesa, ma resta incardinato nell'organizzazione di appartenenza e
non ha titolo preferenziale in alcuna procedura, nemmeno di
assunzione, bandita dall'amministrazione regionale.
19.- Neppure sarebbe eluso il limite percentuale di cui all'art.
19, comma 5-bis, del d.lgs. n. 165 del 2001, poiche' la dotazione
organica del personale con qualifica dirigenziale della Regione
Molise e' di 43 unita' e il numero complessivo di tre incarichi di
funzione dirigenziale e' contenuto nei suddetti limiti percentuali.
Pertanto, non sussisterebbe la violazione ne' dell'art. 117,
terzo comma, Cost, nella materia «coordinamento della finanza
pubblica», ne' del principio di buon andamento e imparzialita'
dell'amministrazione.
20.- La Regione, infine rileva che l'obiettivo perseguito con
l'art. 32 della legge reg. Molise n. 4 del 2019, trova fondamento sia
nell'art. 32 Cost., che nel principio di precauzione di cui all'art.
191 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, come
modificato dall'art. 2 del Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007 e
ratificato dalla legge 2 agosto 2008, n. 130.
Peraltro, se e' vero che la disciplina ambientale rientra nella
potesta' esclusiva dello Stato, quest'ultimo non puo' paralizzare
l'attivita' delle Regioni nelle materie di propria competenza,
spingendosi a peggiorare il livello di tutela del diritto alla salute
di un territorio, e compromettendo il riparto costituzionale oltre il
limite dell'adeguatezza.
L'intervento regionale in questione mira a calmierare, in via
cautelativa e transitoria, l'ingresso nel territorio di quantitativi
di rifiuti speciali, in attesa che l'attuale piano regionale per la
gestione dei rifiuti, approvato il 1° marzo 2016, possa avere un
nuovo dimensionamento sui rifiuti speciali trattabili
complessivamente, a seguito di comprovate valutazioni scientifiche di
pericolo per la salute.
21.- L'Avvocatura generale dello Stato, il 25 marzo 2020, ha
depositato memoria con la quale ha ribadito i dubbi sulla
legittimita' costituzionale delle norme impugnate, affermando di non
poter condividere l'interpretazione delle stesse offerta dalla
Regione Molise.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato gli artt.
10, 15, commi 2, lettere f), g) e h), 3, lettera i), 16, comma 1,
lettere b), f), g), e 32 della legge della Regione Molise 10 maggio
2019, n. 4 (Legge di stabilita' regionale 2019), in riferimento, nel
complesso, agli artt. 81, terzo comma, 97, 117, secondo comma,
lettere l) ed s), e terzo comma, e 120, primo comma, della
Costituzione.
2.- La prima questione ha ad oggetto l'art. 10 della legge reg.
Molise n. 4 del 2019, della cui legittimita' costituzionale la difesa
dello Stato dubita in riferimento all'art. 81, terzo comma, Cost.
La disposizione impugnata, da un lato (al comma 1, lettera a), ha
introdotto il principio per cui il trattamento economico
dell'amministratore unico dell'Agenzia regionale per lo sviluppo
agricolo, rurale e della pesca (ARSARP), che deve essere nominato tra
i direttori di dipartimento della Giunta regionale, tra i dirigenti
regionali ovvero tra i direttori di servizio dell'Agenzia, si
conforma ai principi in materia di retribuzione del personale con
qualifica dirigenziale fissati dall'art. 24, comma 3, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche);
dall'altro (al comma 1, lettera b), ha abrogato la disposizione che
stabiliva la corresponsione all'amministratore unico dell'ARSARP di
un'indennita' di funzione onnicomprensiva, determinata dalla Giunta
regionale, non eccedente il 70 per cento della retribuzione dei
dirigenti di servizio della Regione Molise.
La norma impugnata, prevedendo un incremento del trattamento
economico, senza fissare alcun limite, violerebbe l'art. 81, terzo
comma, Cost., non essendo garantita la necessaria copertura
finanziaria.
3.- La questione non e' fondata.
4.- Il trattamento economico dell'amministratore dell'ARSARP deve
essere collocato nella piu' ampia disciplina introdotta dalla norma
impugnata.
Tale disciplina, in particolare, ha individuato la platea degli
aspiranti alla nomina nei direttori di dipartimento della Giunta
regionale, nei dirigenti regionali e nei direttori di servizio
dell'Agenzia. Si tratta, in tutti i casi, di soggetti gia' titolari
di funzione dirigenziale; cio' che e' evidente per i dirigenti
regionali, ma che - come attestato in udienza dalla difesa regionale
e non contrastato dall'Avvocatura regionale dello Stato - vale anche
per i direttori dei servizi dell'ARSARP. Ebbene, per tutti costoro
trova applicazione il principio di onnicomprensivita' della
retribuzione dirigenziale, principio che, per l'espresso richiamo
contenuto nella lettera a), del citato art. 10, comma 1, vale anche
per l'amministratore unico dell'Agenzia.
Ne consegue che dalla disposizione censurata non deriva alcun
onere aggiuntivo.
5.- Una seconda questione ha ad oggetto l'art. 15, comma 2,
lettere f) e g), della stessa legge reg. Molise n. 4 del 2019, che e'
impugnato dallo Stato nella parte in cui prevede - quale criterio a
cui si deve attenere la Giunta regionale nel regolamentare il
distacco del personale dipendente degli enti e delle societa'
appartenenti al gruppo «Sistema Regione Molise» - che gli oneri
finanziari relativi al costo ordinario del personale con qualifica
non dirigenziale e con qualifica dirigenziale sono a carico dei
bilanci dei rispettivi enti di appartenenza.
La difesa dello Stato estende l'impugnazione al successivo art.
16, comma 1, lettere f) e g), che disciplina il distacco di personale
dagli enti rientranti nel sistema sanitario regionale (ASREM e ARPA)
verso le strutture della Giunta regionale, prevedendo anche la
disciplina degli oneri finanziari, posti a carico degli enti di
appartenenza.
5.1.- Il ricorrente richiama, quale disciplina interposta, le
norme sull'istituto del comando, contenute negli artt. 56 e 57 del
d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 (Testo unico delle disposizioni
concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato), nonche'
l'art. 70, comma 12, del d.lgs. n. 165 del 2001, che prevede, in
relazione al trattamento economico del personale comandato o
distaccato, che l'amministrazione utilizzatrice rimborsi
all'amministrazione di appartenenza l'onere relativo al trattamento
fondamentale.
Le norme impugnate, da un lato, invaderebbero la potesta'
legislativa esclusiva dello Stato nella materia «ordinamento civile»
(art. 117, secondo comma, lettera l, Cost.), a cui va ricondotta la
disciplina del rapporto di impiego alle dipendenze della Regione e i
profili relativi al trattamento economico del personale pubblico
privatizzato; dall'altro, ponendo gli oneri finanziari a carico
dell'ente di appartenenza, contrasterebbero con il terzo comma
dell'art. 117 Cost., atteso che la previsione dell'art. 70, comma 12,
del d.lgs. n. 165 del 2001 attiene alla materia del «coordinamento
della finanza pubblica».
6.- La questione e' fondata, in relazione ad entrambi i parametri
costituzionali invocati.
7.- Va premesso che, come assume la difesa dello Stato, le
vicende in oggetto vanno considerate comandi e non distacchi, secondo
la qualificazione contenuta nella legge regionale impugnata.
La qualificazione e' fatta discendere dalla creazione - prevista
dalla stessa legge - del «Sistema Regione Molise». Tale «Sistema»,
tuttavia, non e' caratterizzato da quella unita' finanziaria che e'
il necessario presupposto dell'unita' organizzativa nel cui ambito si
colloca l'istituto del distacco, poiche' gli enti coinvolti
conservano i propri bilanci e quindi il mancato rimborso si traduce
per essi in un onere improprio.
7.1.- Viene pertanto in rilievo, quale norma statale interposta,
l'art. 70, comma 12, del d.lgs. n. 165 del 2001, il quale, sin dal
testo originario, impone agli enti e alle amministrazioni che
utilizzano personale di altre pubbliche amministrazioni di rimborsare
l'onere relativo al trattamento fondamentale agli enti di
provenienza.
E al riguardo questa Corte ha gia' avuto modo di affermare, con
la sentenza n. 172 del 2018 che «l'istituto del comando [...] assume
peculiare rilievo quale strumento funzionale alle esigenze
organizzative delle amministrazioni pubbliche, che incide, tuttavia,
profondamente sulla regolazione giuridica del rapporto di lavoro, in
riferimento alle stesse modalita' di svolgimento della prestazione
lavorativa e della disciplina dei suoi diversi profili, anche
retributivi».
Aspetti tutti, dunque, riconducibili alla materia «ordinamento
civile» e per i quali e' necessario configurare una «disciplina
omogenea, nel concorso fra legge e autonomia collettiva, sul
territorio nazionale in un quadro organico e funzionale, anche per
evitare sovrapposizioni di discipline diversificate e non
conciliabili» (ancora sentenza n. 172 del 2018).
Le norme impugnate, pertanto, nel prevedere che il trattamento
economico del personale in questione rimanga a carico
dell'amministrazione di appartenenza, ledono i parametri
costituzionali invocati, essendo in contrasto con la disciplina di
cui all'art. 70, comma 12, del d.lgs. n.165 del 2001, adottata
nell'esercizio della potesta' legislativa esclusiva dello Stato nella
materia «ordinamento civile», e volta anche a garantire la corretta
allocazione della spesa nell'ambito del «coordinamento della finanza
pubblica».
8.- Ulteriore questione e' promossa in ordine all'art. 15, comma
3, lettera i), della legge reg. Molise n. 4 del 2019, la' dove
consente l'utilizzazione temporanea del personale delle societa'
partecipate presso altri enti regionali.
8.1.- Deduce la difesa dello Stato che gli istituti del comando e
del distacco non possono trovare applicazione rispetto al personale
delle societa' partecipate, il cui rapporto di lavoro e' disciplinato
dall'art. 19 del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175 (Testo
unico in materia di societa' a partecipazione pubblica). In tal senso
il ricorrente richiama la giurisprudenza costituzionale (sentenze n.
37 del 2015, n. 227 e n. 167 del 2013) che ha dichiarato
l'illegittimita' costituzionale di norme regionali che disponevano un
generale ed automatico transito del personale di un soggetto
giuridico di diritto privato nell'organico di un soggetto pubblico
regionale, senza il previo espletamento di una procedura selettiva di
tipo concorsuale; cio' si risolverebbe in un privilegio indebito in
violazione dell'art. 97 Cost., in particolare quanto alla regola del
pubblico concorso.
Rileva, altresi', che vi sarebbe un potenziale riflesso negativo
sul rispetto, da parte degli enti territoriali, dei limiti alle
facolta' assunzionali, delle norme del patto di stabilita' interno, e
degli altri obblighi finanziari.
Pertanto, l'art. 15, comma 3, lettera i), della legge reg. Molise
n. 4 del 2019, nel disciplinare una forma di mobilita' del personale
delle societa' partecipate non consentite dal d.lgs. n. 175 del 2016,
violerebbe gli artt. 97 e 117, commi secondo, lettera l), e terzo
Cost.
9.- La questione e' fondata per violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost., unitamente all'art. 97 Cost., nonche' per
violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., con riferimento alla
materia del coordinamento della finanza pubblica.
10.- Questa Corte si e' piu' volte pronunciata sul tema delle
societa' a partecipazione pubblica, sia pure con riguardo a norme
regionali di diverso contenuto.
La giurisprudenza costituzionale ha ricondotto le disposizioni
inerenti all'attivita' di societa' partecipate dalle Regioni e dagli
enti locali alla materia dell'«ordinamento civile», in quanto volte a
definire il regime giuridico di soggetti di diritto privato, nonche'
a quella della «tutela della concorrenza» in considerazione dello
scopo di talune disposizioni di «evitare che soggetti dotati di
privilegi operino in mercati concorrenziali» (sentenze n. 251 del
2016 e n. 326 del 2008).
Il legislatore statale, nel disciplinare le societa' a
partecipazione pubblica ed il rapporto di lavoro dei dipendenti,
all'art. 19 del d.lgs. n. 175 del 2016, non ha previsto la
possibilita' del comando presso le amministrazioni, e non a caso.
E' pur vero, infatti, che gia' con l'art. 18 del decreto-legge 25
giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico,
la semplificazione, la competitivita', la stabilizzazione della
finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, e successive
modifiche, e poi con il citato art. 19 del d.lgs. n. 175 del 2016,
sono stati introdotti criteri di selezione ai fini delle assunzioni
del personale in questione, ma e' anche vero che non si e' mutata la
natura strettamente privatistica del rapporto, ne' si e' imposta una
procedura propriamente concorsuale.
Rimane dunque fra questo personale e quello dipendente delle
pubbliche amministrazioni una barriera tuttora insuperabile, che
trova la sua giustificazione anzitutto sul piano delle scelte
discrezionali compiute dal legislatore statale nell'esercizio della
competenza esclusiva in materia di ordinamento civile, ma anche, e
piu' sostanzialmente, nel principio di buon andamento della pubblica
amministrazione previsto dall'art. 97 Cost., ed in quelli in materia
di coordinamento della finanza pubblica, di cui all'art. 117, terzo
comma, Cost.
L'estensione della possibilita' di comando - e, si ribadisce, a
maggior ragione, non distacco - inficia il sistema organizzativo e
finanziario costruito dal legislatore statale, permettendo di fatto
una incontrollata espansione delle assunzioni, con il duplice effetto
negativo di scaricare oneri ingiustificati sulle societa' pubbliche,
indotte ad assumere personale non necessario, e di alterare il
delicato equilibrio che dovrebbe presiedere al rapporto fra organici
e funzioni.
10.1.- La questione e' pertanto fondata per la violazione di
tutti i parametri indicati.
11.- Un'ulteriore questione ha ad oggetto l'art. 15, comma 2,
lettera h), e l'art. 16, comma 1, lettera b), della legge regionale
impugnata, i quali, escludendo alcune posizioni dirigenziali
conferite dalla Giunta regionale dal computo della dotazione
organica, comporterebbero una deroga ai limiti percentuali, previsti
dall'art. 19, comma 5-bis del d.lgs. n. 165 del 2001.
Le disposizioni impugnate lederebbero l'art. 117, secondo comma,
lettera l), e terzo comma, nonche' l'art. 97, secondo comma, Cost.
12.- La questione e' fondata.
13.- Con la sentenza n. 257 del 2016, questa Corte ha dichiarato
l'illegittimita' costituzionale di una norma di analogo contenuto
della stessa Regione Molise (art. 44, comma 1, lettera b, della legge
della Regione 4 maggio 2015, n. 8, recante «Disposizioni collegate
alla manovra di bilancio 2015 in materia di entrate e spese.
Modificazioni e integrazioni di leggi regionali», che ha introdotto
l'art. 20-bis della legge della Regione Molise 23 marzo 2010, n. 10,
recante «Norme in materia di organizzazione dell'amministrazione
regionale e del personale con qualifica dirigenziale»).
La Corte ha ritenuto (punto 2.3. del Considerato in diritto) che
la non computabilita' di alcune posizioni nella complessiva dotazione
organica regionale di dirigenti di prima fascia determini in ogni
caso effetti negativi, sia di ordine finanziario, in relazione ai
costi derivanti dalla retribuzione dei dirigenti interessati, sia
riguardo ad un razionale assetto organizzativo realmente rispettoso
delle previsioni normative in materia, e dunque produca, in
definitiva, effetti negativi sul reale contenimento complessivo della
spesa.
Inoltre, anche piu' di recente, con la sentenza n. 192 del 2019,
la Corte nel richiamare la sentenza n. 105 del 2013, ha ribadito
(punto 3.2.1. del Considerato in diritto) che i limiti percentuali al
conferimento di incarichi dirigenziali a soggetti esterni
all'amministrazione, previsti dalla legislazione statale, «[...]
riflettono [...] l'esigenza di contenere entro limiti quantitativi
ristretti simili deviazioni dalla regola generale che attiene al
conferimento degli incarichi ai dirigenti inquadrati nei ruoli
dell'amministrazione, "al fine di non vanificare, nei fatti, le
esigenze tutelate dall'art. 97 Cost." (sentenza n. 105 del 2013)».
13.1.- La Regione persevera, dunque, su di una strada dichiarata
non percorribile da questa Corte, obbligandola ad un nuovo
intervento, con il quale ribadire che le norme impugnate contrastano
con entrambi i parametri costituzionali invocati dalla difesa dello
Stato.
14.- Infine viene impugnato l'art. 32 della legge reg. Molise n.
4 del 2019, che ha modificato l'art. 1 della legge della Regione
Molise 7 agosto 2003, n. 25 (Norme per l'elaborazione e l'attuazione
del Piano di gestione dei rifiuti), introducendo il comma 3-bis,
secondo cui «La Regione persegue l'obiettivo di limitare nel proprio
territorio lo smaltimento di rifiuti speciali di provenienza extra
regionale, nel limite della percentuale del totale dei rifiuti,
speciali e non, trattati nel territorio regionale, scelta dalla
Giunta regionale dopo relazione della struttura tecnica. Il
competente servizio regionale emana, a tal proposito, specifiche
direttive».
14.1.- La norma sarebbe in contrasto con l'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., in quanto interverrebbe nella materia
«tutela dell'ambiente, dell'ecosistema», rimessa alla potesta'
legislativa esclusiva dello Stato, nonche' con l'art. 120, primo
comma, Cost., per le limitazioni che comporterebbe alla liberta' di
circolazione tra le Regioni.
La difesa dello Stato richiama, quali norme statali interposte,
gli artt. 182 e 182-bis, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n.
152 (Norme in materia ambientale), che prevedono divieti e
limitazioni alla circolazione dei rifiuti fuori dal territorio
regionale di produzione esclusivamente per i rifiuti urbani, e non
gia' per i rifiuti speciali, per i quali la libera circolazione delle
cose sul territorio nazionale e' sempre ammessa.
Il divieto regionale contrasterebbe in particolare con il
concetto di "rete integrata di impianti di smaltimento", previsto dal
d.lgs. n. 152 del 2006 che presuppone: a) una possibilita' di
interconnessione tra i vari siti che vengono a costituire il sistema
integrato; b) l'assenza di ostruzioni determinate da blocchi che
impediscano l'accesso ad alcune sue parti (e' richiamata la sentenza
di questa Corte n. 10 del 2009).
15.- La questione e' fondata.
16.- In linea generale va ricordato che secondo la giurisprudenza
di questa Corte «la disciplina dei rifiuti va ricondotta alla "tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema" [...], materia naturalmente
trasversale, idonea percio' a incidere sulle competenze regionali»
(sentenza n. 289 del 2019 che richiama, ex multis, sentenze n. 215 e
n. 151 del 2018, n. 54 del 2012, n. 380 del 2007 e n. 259 del 2004);
e che con la sentenza n. 58 del 2015, si e' poi chiarito che la
disciplina statale «costituisce, anche in attuazione degli obblighi
comunitari, un livello di tutela uniforme e si impone sull'intero
territorio nazionale, come un limite alla disciplina che le Regioni e
le Province autonome dettano in altre materie di loro competenza, per
evitare che esse deroghino al livello di tutela ambientale stabilito
dallo Stato, ovvero lo peggiorino» (sentenza n. 58 del 2015).
16.1.- In particolare, a proposito di analoga disposizione
(contenuta nell'art. 3, comma 1, della legge della Regione Puglia 31
ottobre 2007, n. 29, recante «Disciplina per lo smaltimento dei
rifiuti speciali pericolosi e non pericolosi, prodotti al di fuori
della Regione Puglia, che transitano nel territorio regionale e sono
destinati a impianti di smaltimento siti nella Regione Puglia»),
questa Corte, con la sentenza n. 10 del 2009, ha ritenuto che essa
fosse in contrasto con quanto stabilito dal comma 3 dell'art. 182 del
d.lgs. n. 152 del 2006 che, nel prevedere «una rete integrata ed
adeguata di impianti», intende consentire «lo smaltimento dei rifiuti
in uno degli impianti appropriati piu' vicini ai luoghi di produzione
o raccolta al fine di ridurre i movimenti dei rifiuti stessi».
Il divieto previsto dalla disciplina regionale in questione e'
pertanto incompatibile con le finalita' e con lo stesso concetto di
rete integrata, che esigono una possibilita' di interconnessione tra
i vari siti del sistema, in particolare privilegiando la vicinanza
fra luogo di produzione e luogo di raccolta.
17.- Va dunque dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 32 della legge reg. Molise n. 4 del 2019, per violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., con assorbimento
dell'ulteriore censura.