ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 4 della
legge della Regione autonoma Sardegna 3 luglio 2003, n. 7, recante
«Disposizioni diverse in materia di edilizia residenziale pubblica e
integrazioni alla legge regionale 17 ottobre 1997, n. 29 (Istituzione
del servizio idrico integrato, individuazione e organizzazione degli
ambiti territoriali ottimali in attuazione della Legge 5 gennaio
1994, n. 36)», promosso dal Tribunale ordinario di Cagliari, in
composizione monocratica, nel procedimento vertente tra Giuliano
Bocco e l'Azienda Regionale per l'Edilizia Abitativa, con ordinanza
del 2 agosto 2019, iscritta al n. 15 del registro ordinanze 2020 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 7, prima
serie speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di intervento della Regione autonoma Sardegna;
udito nella camera di consiglio del 7 ottobre 2020 il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera;
deliberato nella camera di consiglio del 7 ottobre 2020.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 2 agosto 2019 (r.o. n. 15 del 2020), il
Tribunale ordinario di Cagliari, in composizione monocratica, ha
sollevato questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 4 della
legge della Regione autonoma Sardegna 3 luglio 2003, n. 7 recante
«Disposizioni diverse in materia di edilizia residenziale pubblica e
integrazioni alla legge regionale 17 ottobre 1997, n. 29 (Istituzione
del servizio idrico integrato, individuazione e organizzazione degli
ambiti territoriali ottimali in attuazione della Legge 5 gennaio
1994, n. 36)», in riferimento agli artt. 3 e 117, secondo comma,
lettere d), g) e h), della Costituzione.
La disposizione censurata disciplina il canone degli alloggi di
servizio destinati al personale civile e militare della pubblica
sicurezza, dell'Arma dei carabinieri, del Corpo della guardia di
finanza, del Corpo degli agenti di custodia e del Corpo forestale
dello Stato, che sono stati costruiti e sono gestiti ai sensi della
legge 6 marzo 1976, n. 52 (Interventi straordinari per l'edilizia a
favore del personale civile e militare della pubblica sicurezza,
dell'Arma dei carabinieri, del Corpo della guardia di finanza, del
Corpo degli agenti di custodia e del Corpo forestale dello Stato).
La normativa statale prevede che la gestione degli immobili, che
rimangono di proprieta' dello Stato, spetti agli istituti autonomi
delle case popolari, e che a questi ultimi competa un canone di
locazione, da determinare con decreto del Ministro dei lavori
pubblici, di concerto con il Ministro per il tesoro, sentiti i
Ministri interessati e il comitato per l'edilizia residenziale.
La disposizione censurata, per il caso in cui il decreto manchi e
fino a che non sia adottato, stabilisce che il canone sia
quantificato in base alla legge della Regione autonoma Sardegna 6
aprile 1989, n. 13, recante «Disciplina regionale delle assegnazioni
e gestione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica».
Nel giudizio a quo, sulla base di tali previsioni l'azienda
regionale per l'edilizia abitativa, subentrata agli istituti delle
case popolari, ha aggiornato il canone di locazione di un immobile
detenuto in godimento da un agente del Corpo di polizia penitenziaria
fin dal 1998. Si e' applicato, in particolare, l'art. 36 della legge
reg. Sardegna n. 13 del 1989, che prevede i criteri di aggiornamento
al costo della vita del canone di locazione degli immobili di
edilizia residenziale pubblica.
Il rimettente conosce dell'opposizione, da parte del conduttore,
al decreto ingiuntivo con cui e' stato ordinato il pagamento della
somma dovuta a tale titolo.
Il giudice a quo, con ampi riferimenti alla giurisprudenza
costituzionale e di legittimita', premette che gli immobili
disciplinati dalla legge n. 52 del 1976 sono destinati a soddisfare
l'interesse dello Stato all'organizzazione e al buon andamento dei
servizi di pubblica sicurezza, permettendo ai dipendenti addetti a
questi ultimi di reperire un alloggio a prezzo calmierato presso la
sede di servizio.
Essi, pertanto, esulerebbero dalla disciplina dell'edilizia
residenziale pubblica, per essere, invece, oggetto della competenza
legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordine pubblico e
sicurezza, difesa e organizzazione amministrativa. Tale conclusione,
aggiunge il rimettente, dovrebbe concernere non solo gli immobili
concessi a titolo gratuito (cosiddetti alloggi di servizio in senso
stretto), ma anche quelli goduti dietro corrispettivo, posto che
anch'essi non sono stati costruiti con la finalita' di ampliare
l'offerta abitativa pubblica per i ceti meno abbienti, ma per
conseguire l'interesse dello Stato al buon andamento dei servizi di
pubblica sicurezza (come questa Corte avrebbe affermato con la
sentenza n. 417 del 1994).
Il rimettente esclude, per tale ragione, che la disciplina del
canone possa essere ricondotta alla competenza legislativa residuale
della Regione in materia di edilizia residenziale pubblica, e dubita,
percio', che la norma impugnata abbia invaso la competenza esclusiva
statale tracciata dall'art. 117, secondo comma, lettere d), g) e h),
Cost.
Inoltre, nell'imporre un canone piu' elevato agli assegnatari di
alloggi in Sardegna che non nel resto d'Italia, la disposizione
censurata, non suscettibile di interpretazione costituzionalmente
conforme, avrebbe leso il principio di uguaglianza (art. 3 Cost.).
2.- E' intervenuta in giudizio la Regione autonoma Sardegna,
chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili, o non
fondate.
La Regione premette che il decreto ministeriale di fissazione del
canone degli alloggi regolati dalla legge n. 52 del 1976 non e' mai
stato adottato.
Pertanto, in sede di stipula dei contratti di locazione ad essi
relativi, la parte pubblica ha sempre applicato la disciplina
relativa agli immobili di edilizia residenziale pubblica. Lo stesso
contratto di locazione dedotto nel giudizio principale prevede,
infatti, che «[l]'importo [del] canone e' stato determinato ai sensi
delle vigenti leggi in materia di E.R.P. [edilizia residenziale
pubblica] e potra' essere variato in qualsiasi momento a seguito
della applicazione di norme di legge».
Del resto, aggiunge la Regione, la stessa delibera del Comitato
interministeriale per la programmazione economica (CIPE) 13 marzo
1995, n. 21 (Edilizia residenziale pubblica: criteri generali per
l'assegnazione degli alloggi e per la determinazione dei canoni)
eccettuerebbe dal proprio ambito applicativo solo gli alloggi di
servizio in senso stretto, ovvero quelli concessi senza contratto di
locazione.
Cio' detto, la Regione eccepisce l'inammissibilita' delle
questioni per difetto di rilevanza, perche', se anche esse fossero
accolte, in ogni caso il conduttore sarebbe tenuto a corrispondere il
canone aggiornato, sulla base di quanto previsto dal contratto di
locazione. Inoltre, il rimettente non avrebbe motivato a sufficienza
sulla non manifesta infondatezza delle questioni.
La difesa regionale aggiunge che gli alloggi di servizio locati
in base alla legge n. 52 del 1976 andrebbero ricompresi nell'ambito
della competenza legislativa residuale della Regione in materia di
edilizia residenziale pubblica, a partire dall'entrata in vigore
della legge 24 dicembre 1993, n. 560 (Norme in materia di alienazione
degli alloggi di edilizia residenziale pubblica), che ne ha
consentito l'alienazione, cosi' ponendo fine al collegamento della
locazione con l'espletamento del servizio pubblico.
La giurisprudenza costituzionale citata in senso contrario dal
rimettente non avrebbe asserito il contrario per opporsi
all'aggiornamento di canoni divenuti oramai "irrisori", ma al solo
fine di riconoscere allo Stato la competenza ad assegnarli in
godimento.
Quanto alla gestione dei beni e alla determinazione del canone,
la difesa della Regione afferma che essa sarebbe stata trasferita
alle Regioni dall'art. 93 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616
(Attuazione della delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio
1975, n. 382), e sarebbe percio' stata esercitata legittimamente
sulla base della norma impugnata.
Le questioni sarebbero inoltre non fondate, perche' nel 2013 la
proprieta' dell'immobile relativo al giudizio principale e' stata
trasferita dallo Stato alla Regione, in forza dell'art. 14 dello
statuto di autonomia recato dalla legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna), a seguito
dell'accertamento che esso non e' piu' connesso a servizi di
competenza statale.
Percio', si avrebbe conferma della pertinenza in causa della sola
materia dell'edilizia residenziale pubblica.
In caso contrario, conclude sul punto la Regione autonoma
Sardegna, lo Stato lederebbe l'autonomia finanziaria regionale,
perche' i costi di gestione degli immobili in oggetto non potrebbero
essere coperti dai canoni di locazione non aggiornati.
Quanto alla censura riferita all'art. 3 Cost., la difesa
regionale osserva che, in assenza del decreto ministeriale di
fissazione del canone, «quasi tutte le regioni hanno applicato i
criteri di E.R.P.» sicche' la norma impugnata non discriminerebbe
affatto i conduttori in Sardegna, posto che tra tali criteri vi e'
l'aggiornamento del canone.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale ordinario di Cagliari, in composizione
monocratica, ha sollevato questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 4 della legge della Regione autonoma Sardegna 3 luglio
2003, n. 7, recante «Disposizioni diverse in materia di edilizia
residenziale pubblica e integrazioni alla legge regionale 17 ottobre
1997, n. 29 (Istituzione del servizio idrico integrato,
individuazione e organizzazione degli ambiti territoriali ottimali in
attuazione della Legge 5 gennaio 1994, n. 36)», in riferimento agli
artt. 3 e 117, secondo comma, lettere d), g) e h), della
Costituzione.
La disposizione censurata ha per oggetto l'aggiornamento del
canone degli alloggi di servizio destinati al personale civile e
militare della pubblica sicurezza, dell'Arma dei carabinieri, del
Corpo della guardia di finanza, del Corpo degli agenti di custodia e
del Corpo forestale dello Stato, che sono stati costruiti e sono
gestiti ai sensi della legge 6 marzo 1976, n. 52 (Interventi
straordinari per l'edilizia a favore del personale civile e militare
della pubblica sicurezza, dell'Arma dei carabinieri, del Corpo della
guardia di finanza, del Corpo degli agenti di custodia e del Corpo
forestale dello Stato).
Per tali casi, l'art. 1, comma 3, della citata legge n. 52 del
1976 prevede che i canoni di locazione siano stabiliti «con decreto
del Ministro per i lavori pubblici, di concerto con il Ministro per
il Tesoro, sentiti i Ministri interessati e il comitato per
l'edilizia residenziale».
Tuttavia, osserva il rimettente, tale decreto non sarebbe mai
stato adottato, sicche' nella Regione Sardegna, in cui la relativa
azienda regionale per l'edilizia abitativa e' assegnataria della
gestione degli alloggi, i contratti sono stati fin dall'origine
stipulati con un rinvio, quanto alla determinazione del canone, alla
disciplina dell'edilizia residenziale pubblica.
La norma censurata e' intervenuta sulla materia, prevedendo
espressamente che, in attesa del decreto ministeriale, i canoni siano
determinati secondo le disposizioni della legge della Regione
Sardegna 6 aprile 1989, n. 13, recante la «Disciplina regionale delle
assegnazioni e gestione degli alloggi di edilizia residenziale
pubblica».
L'art. 36 della legge regionale n. 13 del 1989, in particolare,
prevede l'aggiornamento annuale del canone al costo della vita sulla
base delle variazioni dell'indice ISTAT dei prezzi al consumo per le
famiglie di operai e impiegati.
2.- Nel giudizio a quo, il conduttore, che gode di un immobile
costruito ai sensi dell'art. 1, comma 3, della legge n. 52 del 1976,
fin dal 1998, propone opposizione al decreto ingiuntivo con cui, in
applicazione della norma censurata, l'azienda regionale per
l'edilizia abitativa sarda ha ottenuto la condanna della ricorrente
al pagamento della somma dovuta a titolo di aggiornamento del canone
dalla data di entrata in vigore della disposizione impugnata, che
funge da fondamento della pretesa, fino al 2016.
Il rimettente, con ampi riferimenti alla giurisprudenza di questa
Corte, reputa che gli alloggi di servizio di proprieta' dello Stato,
e realizzati in base alla legge n. 52 del 1976, esulino dalla materia
dell'edilizia residenziale pubblica, assegnata alla competenza
legislativa residuale della Regione, per ricadere invece nella sfera
delle competenze esclusive statali in materia di difesa, di
organizzazione amministrativa dello Stato, di ordine pubblico e
sicurezza (art. 117, secondo comma, lettere d, g e h, Cost.).
Inoltre, assoggettando i canoni, ed il loro aggiornamento, ad una
disciplina differenziata territorialmente, la norma censurata avrebbe
leso anche l'art. 3 Cost.
3.- La questione e' inammissibile per difetto di motivazione
sulla rilevanza, conseguente ad una carente ricostruzione del quadro
normativo applicabile, in relazione alle peculiari vicende
dell'immobile avente rilievo nel giudizio principale.
Come ha infatti osservato la difesa della Regione autonoma
Sardegna, nel costituirsi nel presente giudizio incidentale, in base
all'art. 14 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3
(Statuto speciale per la Sardegna) e all'art. 39 del d.P.R. 19 maggio
1949, n. 250 (Norme di attuazione dello Statuto speciale per la
Sardegna), la Regione succede nei beni e nei diritti patrimoniali
dello Stato, quanto agli immobili inseriti nell'elenco indicato dal
medesimo art. 39.
Il rimettente non ha preso in considerazione tale normativa, che
invece ha trovato applicazione proprio all'immobile per il quale
pende il giudizio principale.
La Regione autonoma Sardegna ha infatti dedotto che tale bene e'
transitato nel patrimonio regionale, sulla base del meccanismo
normativo appena ricordato, e a seguito di un protocollo di intesa
tra Agenzia del demanio e Regione del 23 maggio 2013, al quale si
riferisce l'elenco dei beni trasferiti. In ragione di cio', a
decorrere dal 22 luglio 2013 e' stata accertata l'insuscettibilita'
di utilizzo per fini di competenza statale dell'immobile concesso in
godimento all'opponente nel processo principale.
Omettendo di considerare la normativa statutaria e di attuazione
dello statuto speciale cosi' ricordata, per trarne conseguenze in
ordine alla peculiare vicenda del bene oggetto del giudizio a quo, il
rimettente ha dunque mancato di motivare sulla necessaria
applicabilita' della norma impugnata in tale giudizio.
Quest'ultima, infatti, regola i canoni degli alloggi costruiti e
gestiti ai sensi della legge n. 52 del 1976, che, quand'anche ne sia
affidata la gestione alle Regioni, «rimangono di proprieta' dello
Stato» (art. 1, comma 1, della legge n. 52 del 1976).
Anche ammesso che tale presupposto, sia pure a partire dal 2013,
sia venuto meno, quanto all'alloggio per cui pende il giudizio
principale, e che la pretesa creditoria azionata avanti al rimettente
concerna anche tale arco di tempo, non e' stata offerta una adeguata
motivazione sulla perdurante applicabilita' della norma impugnata al
caso di specie.
Tale omissione si traduce in una ragione di inammissibilita'
delle questioni di legittimita' costituzionale (ex plurimis, sentenze
n. 146, n. 30 del 2020 e n. 13 del 2020).