ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della
Regione Calabria 4 ottobre 2019, n. 34 (Provvedimenti urgenti per
garantire l'erogazione dei servizi sanitari in ambito regionale), e,
in particolare, degli artt. 1, 2, 3 e 4 della medesima legge,
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
notificato il 3-9 dicembre 2019, depositato in cancelleria il 10
dicembre 2019, iscritto al n. 113 del registro ricorsi 2019 e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 52, prima
serie speciale, dell'anno 2019.
Udito nella udienza pubblica del 21 ottobre 2020 il Giudice
relatore Giulio Prosperetti;
udito l'avvocato dello Stato Enrico De Giovanni per il Presidente
del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 22 ottobre 2020.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 3-9 dicembre 2019 e depositato in
cancelleria il 10 dicembre 2019 (reg. ric. n. 113 del 2019), il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato la legge della
Regione Calabria 4 ottobre 2019, n. 34 (Provvedimenti urgenti per
garantire l'erogazione dei servizi sanitari in ambito regionale), in
riferimento agli artt. 81 e 120, secondo comma, della Costituzione,
nonche', in particolare, l'art. 1, in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., e gli artt. 2, 3 e 4, in
riferimento agli artt. 81 e 117, terzo comma, Cost.
Il ricorrente premette l'esposizione dei contenuti della legge
regionale impugnata: l'art. 1 stabilisce: «[a]l fine di garantire il
diritto alla salute e l'erogazione dei livelli essenziali di
assistenza, per i contratti a tempo determinato o flessibile del
personale che presta servizio presso le Aziende sanitarie e
ospedaliere della Regione Calabria, compresi i rapporti di lavoro
cessati nell'ultimo periodo, e' disposto il rinnovo fino al 31
dicembre 2019»; l'art. 2 dispone: «[e]ntro il 31 dicembre 2019, sulla
base dei fabbisogni di personale di ciascuna Azienda sanitaria e
ospedaliera, gli organi competenti provvedono a concludere le
procedure gia' avviate per l'assunzione a tempo indeterminato,
nonche' a procedere allo scorrimento delle graduatorie in corso di
validita' fino al loro esaurimento»; l'art. 3 prevede: «[s]ulla base
dei propri fabbisogni di personale, ciascuna Azienda sanitaria e
ospedaliera e' autorizzata a concludere le procedure di
internalizzazione secondo le norme ed i criteri contenuti nel
Protocollo d'intesa di cui alla Delib. G.R. della Calabria numero 196
del 3 marzo 2008, recante: "Approvazione protocollo d'intesa per la
stabilizzazione del personale precario del comparto e direttiva alle
Aziende", relativamente al personale gia' riqualificato quale
operatore socio sanitario in virtu' del medesimo Protocollo, nel
rispetto della normativa vigente in materia»; infine l'art. 4 prevede
che «[d]all'attuazione della presente legge non derivano nuovi o
maggiori oneri finanziari a carico del bilancio regionale».
1.1.- Ad avviso del ricorrente le disposizioni recate dai
predetti articoli, nonche' l'intera legge regionale, in
considerazione del suo carattere normativo omogeneo e della mancanza
di copertura finanziaria del provvedimento normativo, presentano vari
profili di illegittimita' costituzionale.
In via preliminare la difesa dello Stato rappresenta che il 17
dicembre 2009 la Regione Calabria ha firmato l'Accordo per il piano
di rientro dal disavanzo per la spesa sanitaria e, con delibera del
Consiglio dei ministri del 30 luglio 2010, la Regione e' stata
commissariata ai sensi dell'art. 4, comma l, del decreto-legge 1°
ottobre 2007, n. 159 (Interventi urgenti in materia
economico-finanziaria, per lo sviluppo e l'equita' sociale),
convertito, con modificazioni, nella legge 29 novembre 2007, n. 222,
in attuazione dell'art. 120, secondo comma, Cost.
Richiamata la sentenza n. 200 del 2019 della Corte costituzionale
in tema di commissariamento del servizio sanitario della Regione
Calabria, il ricorrente prosegue riferendo che «[c]on delibera del
Consiglio dei Ministri del 19 luglio 2019 il gen. Saverio Cotticelli
e' stato riconfermato nell'incarico di Commissario ad acta per
l'attuazione del vigente Piano di rientro dai disavanzi del SSR
calabrese, con l'incarico prioritario di proseguire nell'attuazione
dei Programmi operativi 2016-2018, nonche' di tutti gli interventi
necessari a garantire, in maniera uniforme sul territorio regionale,
l'erogazione dei livelli essenziali di assistenza in condizioni di
efficienza, appropriatezza, sicurezza e qualita'» e che rientra tra
le prerogative del commissario la definizione degli interventi
relativi al personale. Cio' in quanto il «punto 8 della lettera b)
della delibera del Consiglio dei Ministri del 7 dicembre 2018, di
nomina dell'attuale struttura commissariale, assegna al solo
Commissario ad acta, e non anche al Presidente della Regione, il
compito di razionalizzare e contenere la spesa del personale in
coerenza con l'effettivo fabbisogno in applicazione della normativa
vigente in materia».
1.2.- Ad avviso del ricorrente le previsioni di cui agli artt. l,
2 e 3 della legge reg. Calabria n. 34 del 2019, nel disciplinare i
rapporti di lavoro del personale sanitario regionale, violano,
pertanto, l'art. 120, secondo comma, Cost., avendo la Corte
costituzionale costantemente affermato che il divieto di interferenza
con le funzioni commissariali si traduce in un «effetto interdittivo
di qualsiasi disposizione incompatibile con gli impegni assunti ai
fini del risanamento economico-finanziario del disavanzo sanitario
regionale (sentenza n. 51 del 2013), potendo essa intervenire in
maniera disarmonica rispetto alle scelte commissariali e, dunque,
indirettamente ostacolare l'unitarieta' dell'intervento (sentenza n.
266 del 2016)» (e' richiamata la sentenza n. 106 del 2017).
La difesa statale rappresenta, inoltre, che «nel corso della
riunione di verifica del Piano di rientro del 10 agosto 2019», e'
emerso che «sull'anno 2019 si sta prospettando una grave situazione
di disavanzo privo di copertura».
Ne consegue che, secondo il ricorrente, le disposizioni regionali
sono, altresi', prive di copertura finanziaria e, pertanto, ledono
l'art. 81, terzo comma, Cost., ai sensi del quale «[o]gni legge che
importi nuovi o maggiori oneri deve provvedere ai mezzi per farvi
fronte».
1.3.- In via subordinata, la difesa statale deduce che l'art. 1
della legge regionale impugnata, nel rinnovare ex lege, fino al 31
dicembre 2019, i contratti a tempo determinato o flessibile del
personale che presta servizio presso le aziende sanitarie e
ospedaliere della Regione, contrasta con la legislazione statale di
riferimento ed invade cosi' la materia dell'«ordinamento civile»,
riservata alla legislazione statale dall'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost.
In particolare, la proroga generalizzata, peraltro estesa alla
fattispecie non meglio precisata dei «rapporti di lavoro cessati
nell'ultimo periodo», disposta dall'art. 1 della legge regionale
impugnata, senza richiamare i necessari presupposti di temporaneita'
ed eccezionalita', da dimostrare nel caso concreto, e' difforme dalle
previsioni dell'art. 36 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
(Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), che costituisce norma riconducibile alla
materia dell'«ordinamento civile».
Sul punto, il ricorrente rappresenta che difatti «l'ordinamento
statale, con le norme di cui al Capo III del decreto legislativo n.
81 del 2015 e con l'art. 36 del decreto legislativo n. 165 del 2001,
stabilisce limiti puntuali alla possibilita' di rinnovare i contratti
a tempo determinato - ferme restando le deroghe previste per il
personale sanitario di cui all'art. 29, comma 2, lett. c), del
decreto legislativo n. 81 del 2015», sicche' il rinnovo generalizzato
dei predetti rapporti di lavoro disposti dall'intervento regionale in
esame si pone in contrasto con le citate disposizioni statali.
1.4.- Per il ricorrente sono, inoltre, censurabili sia l'art. 2,
il quale prevede che entro il 31 dicembre 2019 ciascuna azienda
sanitaria e ospedaliera sia autorizzata a concludere le procedure di
assunzione gia' avviate, procedendo allo scorrimento delle
graduatorie in corso di validita', sia l'art. 3, che autorizza
ciascuna azienda sanitaria e ospedaliera a concludere le procedure di
internalizzazione nel generico e non circostanziato rispetto della
normativa vigente in materia. Cio' in quanto tali articoli della
legge regionale impugnata, «laddove non richiamano il rispetto delle
facolta' assunzionali legittimamente esercitabili e non individuano
la relativa copertura finanziaria, si pongono in contrasto con la
normativa statale che regola la materia, determinando una lesione
dell'articolo 81 Cost. - tenuto conto della non esaustivita' della
clausola di invarianza di cui all'articolo 4 della legge regionale in
parola - e dell'articolo 117, terzo comma, Cost. che reca i principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica».
2.- La Regione Calabria non si e' costituita.
Considerato in diritto
1.- Con il ricorso indicato in epigrafe, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha impugnato la legge della Regione Calabria 4
ottobre 2019, n. 34 (Provvedimenti urgenti per garantire l'erogazione
dei servizi sanitari in ambito regionale), in riferimento agli artt.
81 e 120, secondo comma, della Costituzione, nonche', in particolare,
l'art. 1, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., e gli artt. 2, 3 e 4, in riferimento agli artt. 81 e 117,
terzo comma, Cost.
Il ricorrente dubita della legittimita' costituzionale
dell'intera legge regionale, atteso il suo carattere normativo
omogeneo e la mancanza di copertura finanziaria, nonche' delle sue
singole disposizioni.
In via preliminare e generale, il ricorrente assume che la legge
regionale, nel suo complesso, viola l'art. 120, secondo comma, e
l'art. 81 Cost., in quanto la Regione Calabria, avendo firmato
l'accordo per il piano di rientro dal disavanzo del settore sanitario
ed essendo stata commissariata, non puo' adottare in materia di
personale disposizioni che interferiscano con il compito assegnato al
commissario di «razionalizzare e contenere la spesa del personale in
coerenza con l'effettivo fabbisogno in applicazione della normativa
vigente in materia», determinando effetti incompatibili con gli
impegni assunti ai fini del risanamento economico-finanziario del
disavanzo sanitario regionale, nonche' prive, comunque, di copertura.
In via subordinata il ricorrente propone due censure,
rispettivamente riferite all'art. 1 e agli artt. 2 e 3 della legge
regionale impugnata.
Relativamente alla disposizione recata dall'art. 1, il ricorrente
ne eccepisce il contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., in quanto la previsione regionale - nel disporre il rinnovo
fino al 31 dicembre 2019 del contratto a tempo determinato flessibile
del personale che presta servizio presso le aziende sanitarie
ospedaliere regionali, compresi i rapporti di lavoro cessati
nell'ultimo periodo - invaderebbe la competenza statale in materia di
«ordinamento civile», contrastando con le previsioni dell'art. 36 del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), in materia di rapporto di lavoro flessibile nelle
pubbliche amministrazioni.
Infine, riguardo all'art. 2 - che prevede che entro il 31
dicembre 2019 ciascuna azienda sanitaria e ospedaliera regionale sia
autorizzata a concludere le procedure di assunzione di personale a
tempo indeterminato, nonche' a procedere allo scorrimento delle
graduatorie in corso di validita' fino al loro esaurimento - e
all'art. 3 - che autorizza tali aziende a concludere le procedure per
la stabilizzazione del personale precario - il ricorrente assume che
tali disposizioni comportino la violazione degli artt. 81 e 117,
terzo comma, Cost., in riferimento ai principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica.
2.- Le questioni promosse nei confronti dei singoli articoli
della legge regionale impugnata sono fondate.
Sebbene, in via principale, il ricorrente prospetti la violazione
dell'art. 120, secondo comma, Cost., in ragione del contrasto
dell'intervento normativo impugnato con il commissariamento del
settore sanitario regionale, tale violazione, a ben vedere, verrebbe
in evidenza solo qualora le singole disposizioni risultassero
ascrivibili alla competenza regionale, il cui legittimo esercizio
risulti, pertanto, temporaneamente impedito dal commissariamento.
Nel caso di specie, invece, tale evenienza non si realizza
poiche' le misure previste dai singoli articoli della legge regionale
impugnata risultano eccedere, per i profili rispettivamente
prospettati dal ricorrente, l'ambito di competenza della Regione
Calabria, nonche' violare l'art. 81 Cost.
2.1.- E' innanzitutto fondata la dedotta lesione dell'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost. ad opera della disposizione dettata
dall'art. 1 della legge regionale impugnata.
Questa Corte ha ripetutamente ricondotto alla competenza
esclusiva del legislatore statale in materia di «ordinamento civile»
la disciplina del rapporto di lavoro pubblico contrattualizzato (ex
plurimis, sentenze n. 231 e n. 72 del 2017) quale e' quello del
personale del servizio sanitario nazionale-regionale. In tale
contesto e' stato evidenziato il ruolo essenziale riconosciuto dal
legislatore all'autonomia collettiva nel regolarne aspetti salienti
(ex plurimis, sentenze n. 257 del 2016 e n. 178 del 2015), attraverso
la dialettica fra fonte normativa e fonte contrattuale.
Nella fattispecie oggetto del ricorso assume rilievo quanto
stabilito dall'art. 36 (Personale a tempo determinato o assunto con
forme di lavoro flessibile) del d.lgs. n. 165 del 2001, evocato dal
ricorrente come parametro interposto.
Il predetto articolo stabilisce limiti e modalita' con cui le
pubbliche amministrazioni possono ricorrere a tali tipologie
contrattuali di lavoro, nel rispetto della normativa dettata in
materia di rapporto di lavoro nel settore privato o di quelle
specifiche settoriali, prevedendo comunque che tali contratti possono
essere stipulati «soltanto per comprovate esigenze di carattere
esclusivamente temporaneo o eccezionale e nel rispetto delle
condizioni e modalita' di reclutamento stabilite dall'articolo 35»
del medesimo decreto legislativo.
Inoltre, l'art. 36 demanda ai contratti collettivi nazionali di
lavoro la definizione di aspetti e profili della disciplina in
materia. Nella fattispecie, e' il Contratto collettivo nazionale di
lavoro del comparto sanita', periodo 2016-2018 (in attesa di rinnovo)
a dettare al Titolo V disposizioni in ordine alle tipologie
flessibili del rapporto di lavoro nel settore.
Atteso tale quadro normativo, risulta evidente la violazione da
parte della disposizione regionale della competenza statale in
materia di «ordinamento civile».
In particolare, la disposizione impugnata, nel disporre il
rinnovo fino al 31 dicembre 2019 dei contratti flessibili del
personale sanitario e perfino la reviviscenza di rapporti di lavoro
gia' cessati, non correla, come previsto dalla disposizione statale,
il ricorso ai contratti flessibili a reali esigenze eccezionali e
straordinarie. In questo modo il ricorso alle tipologie contrattuali
in esame si risolve in una modalita' volta a sopperire a carenze di
organico del settore sanitario, alle quali, invece, si deve far
fronte attraverso le forme di reclutamento di personale previste dal
legislatore nazionale per la pubblica amministrazione (ex plurimis,
sentenza n. 217 del 2012).
2.2.- Parimenti fondata e' la questione promossa in riferimento
all'art. 117, terzo comma, Cost., per lesione dei principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, nei confronti
delle disposizioni recate dagli artt. 2 e 3 della impugnata legge
reg. Calabria n. 34 del 2019, concernenti, rispettivamente, la
conclusione da parte delle aziende sanitarie e ospedaliere regionali
delle procedure di assunzione di personale a tempo indeterminato e di
quelle di internalizzazione del personale precario del comparto.
Questa Corte ha riconosciuto come principi di coordinamento della
finanza pubblica le disposizioni statali che stabiliscono limiti e
vincoli al reclutamento del personale delle amministrazioni pubbliche
ovvero relative alla stabilizzazione del personale precario, in
quanto incidono sul rilevante aggregato di finanza pubblica
costituito dalla spesa per il personale (ex plurimis, sentenze n. 1
del 2018, n. 277 del 2013, n. 148 e n. 139 del 2012; con la sentenza
n. 18 del 2013 era gia' stata dichiarata l'illegittimita' di
disposizioni della stessa Regione Calabria in materia di
stabilizzazione di personale precario del servizio sanitario).
Come rilevato dalla difesa statale, gli artt. 2 e 3 della legge
impugnata non prevedono il puntuale rispetto delle disposizioni
statali in materia, poiche' nell'art. 2 manca in proposito qualsiasi
riferimento, mentre l'art. 3 si limita a un generico e
insoddisfacente richiamo «al rispetto della normativa vigente in
materia».
2.3.- In ogni caso gli interventi previsti dalle disposizioni
della legge regionale impugnata ledono il parametro dell'art. 81
Cost., stante la inidoneita' della clausola finanziaria
complessivamente posta dall'art. 4 della legge regionale, secondo cui
dalla sua attuazione «non derivano nuovi o maggiori oneri finanziari
a carico del bilancio regionale».
Difatti, la previsione dell'art. 4 della legge regionale
impugnata, nel risultare meramente assertiva e apodittica, si risolve
in una clausola di stile.
Invero, le misure previste comportano, ex se, effetti finanziari
in termini di spesa per il personale, mentre mancano elementi
dimostrativi della dedotta invarianza di spesa per il bilancio
regionale.
Del resto, il ricorrente ha rappresentato che i tavoli di
monitoraggio per la verifica del piano di rientro dal disavanzo
finanziario del settore sanitario regionale hanno confermato la
presenza di un deficit non coperto per l'anno 2018 e prospettato
anche per l'anno 2019 una grave situazione di disavanzo.
3.- L'acclarata illegittimita' costituzionale dell'art. 1 della
legge reg. Calabria n. 34 del 2019 per violazione della competenza
statale in materia di «ordinamento civile» e degli artt. 2 e 3 per
incoerenza con i principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica e per assenza di idonea copertura finanziaria, nel
comportare l'assorbimento della censura sollevata in riferimento
all'art. 120, secondo comma, Cost., conduce a dichiarare
l'illegittimita' costituzionale dell'intera legge impugnata.