ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 1, comma
13, e 2, commi 4, 5 e 6, della legge della Regione Calabria 16
dicembre 2019, n. 56, recante «Adeguamento alla normativa nazionale.
Modifiche alla legge regionale 7 dicembre 2009, n. 47 (Tutela e
valorizzazione degli alberi monumentali, dei boschi vetusti, dei
filari, delle alberate e della flora spontanea di alto pregio della
Calabria)», promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con
ricorso notificato il 14-20 febbraio 2020, depositato in cancelleria
il 21 febbraio 2020, iscritto al n. 23 del registro ricorsi 2020 e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 13, prima
serie speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione della Regione Calabria;
udito nella udienza pubblica del 17 novembre 2020 il Giudice
relatore Giulio Prosperetti;
uditi l'avvocato dello Stato Ettore Figliolia per il Presidente
del Consiglio dei ministri, l'avvocato Franceschina Talarico per la
Regione Calabria, in collegamento da remoto, ai sensi del punto 1)
del decreto del Presidente della Corte del 30 ottobre 2020;
deliberato nella camera di consiglio del 17 novembre 2020.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 14-20 febbraio 2020 e depositato in
cancelleria il 21 febbraio 2020 (reg. ric. n. 23 del 2020), il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in riferimento
all'art. 117, commi secondo, lettera s), e terzo, della Costituzione,
questioni di legittimita' costituzionale degli artt. l, comma 13, e
2, commi 4, 5 e 6, della legge della Regione Calabria 16 dicembre
2019, n. 56 recante «Adeguamento della normativa nazionale. Modifiche
alla legge regionale 7 dicembre 2009, n. 47 (Tutela e valorizzazione
degli alberi monumentali, dei boschi vetusti, dei filari, delle
alberate e della flora spontanea di alto pregio della Calabria)».
1.1.- Le disposizioni impugnate stabiliscono, rispettivamente,
che: «13. Nel caso in cui si rilevi un pericolo imminente per la
pubblica incolumita' e la sicurezza urbana, il Comune provvede
tempestivamente agli interventi necessari a prevenire e ad eliminare
il pericolo, dandone previa immediata comunicazione agli organismi
territorialmente competenti, e predispone, ad intervento concluso,
una relazione tecnica descrittiva della situazione e delle
motivazioni che hanno determinato l'intervento» e che «4. E' fatto
divieto a chiunque abbatte senza autorizzazione, espiantare,
danneggiare, spostare o modificare la struttura delle specie di cui
all'articolo 2. 5. L'abbattimento, lo sradicamento o lo spostamento
delle specie di cui all'articolo 2, comma l, incluse nell'elenco
degli alberi monumentali della Calabria collocate su suolo pubblico o
privato puo' essere autorizzato dal Comune competente, ai sensi
dell'articolo 4, solo per esigenze di pubblica utilita', o di
pubblica incolumita' o per esigenze fitosanitarie e comunque dopo
aver accertato l'impossibilita' ad adottare soluzioni alternative
volte ad evitare l'abbattimento. 6. L'autorizzazione
all'abbattimento, allo sradicamento o allo spostamento di cui al
comma 5 e' comunicata agli organismi territorialmente competenti,
come individuati al comma 14 dell'articolo 4 della presente legge e
al dipartimento regionale competente in materia di tutela
dell'ambiente».
1.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri sostiene che le
norme impugnate, nel richiedere che i Comuni diano semplice
comunicazione agli organismi territorialmente competenti degli
interventi effettuati sugli alberi monumentali per prevenire ed
eliminare le situazioni di pericolo (art. l, comma 13, della legge
reg. n. 56 del 2019) ovvero dei provvedimenti di autorizzazione
all'abbattimento, allo sradicamento o spostamento dei detti alberi
(art. 2, commi 4, 5 e 6, della legge reg. n. 56 del 2019), si
porrebbero in contrasto con l'art. 7, comma 4, della legge 14 gennaio
2013, n. 10 (Norme per lo sviluppo degli spazi verdi urbani), che
subordina tali provvedimenti al previo parere, obbligatorio e
vincolante, del Corpo forestale dello Stato.
Le disposizioni impugnate violerebbero, pertanto, ad avviso
dell'Avvocatura generale, la competenza esclusiva dello Stato in
materia di tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni
culturali, quale attribuita dall'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., ponendosi altresi' in contrasto con un principio fondamentale
della legislazione, se ricondotte invece alla materia di legislazione
concorrente della «valorizzazione dei beni culturali e ambientali e
promozione e organizzazione di attivita' culturali», di cui al terzo
comma del medesimo art. 117 Cost.
2.- Si e' costituita in giudizio la Regione Calabria, chiedendo
dichiararsi inammissibili, o comunque sia, non fondate le questioni
di legittimita' costituzionale promosse dal Presidente del Consiglio
dei ministri.
2.1.- La difesa regionale eccepisce, preliminarmente,
l'inammissibilita' delle questioni promosse dal ricorrente per la
ritenuta assertivita', genericita' e contraddittorieta' delle
medesime.
2.2.- Ad avviso della Regione Calabria, le questioni avanzate dal
Governo non sarebbero, in ogni caso, fondate nel merito.
La difesa regionale evidenzia, in proposito, che la legge reg. n.
56 del 2019 e' stata emanata dalla Regione Calabria proprio al fine
di adeguare, nell'ottica del principio di leale collaborazione tra
Stato e Regione, le disposizioni gia' introdotte dalla legge della
Regione Calabria 25 gennaio 2019, n. 1, recante «Modifiche alla legge
regionale 7 dicembre 2009, n. 47 (Tutela e valorizzazione degli
alberi monumentali e della flora spontanea autoctona della Calabria)»
alle osservazioni del Governo e, in particolare, ai rilievi sollevati
dal Ministero delle Politiche agricole, alimentari e forestali con
nota del 22 febbraio 2019.
La parte resistente ritiene, inoltre, che la ricostruzione
normativa posta a fondamento dell'impugnativa sarebbe smentita dalla
stessa formulazione testuale dell'art. 4, commi 11 e 14, della legge
della Regione Calabria 7 dicembre 2009, n. 47 (Tutela e
valorizzazione degli alberi monumentali, dei boschi vetusti, dei
filari, delle alberate e della flora spontanea di alto pregio della
Calabria), come appunto modificato dalla legge reg. Calabria n. 56
del 2019.
Tali disposizioni, non impugnate e completamente trascurate dal
ricorrente, stabiliscono, infatti, rispettivamente che: «[i] Comuni,
ai sensi dell'articolo 7, comma 4, della L. 10/2013, concedono le
autorizzazioni di cui all'articolo 6, commi 5 e 6, all'abbattimento e
alla modifica della chioma e dell'apparato radicale solo in casi
motivati e improcrastinabili, nei quali e' accertata l'impossibilita'
di adottare soluzioni alternative, previo parere obbligatorio e
vincolante degli organismi territorialmente competenti, che si
possono avvalere della consulenza del servizio fitosanitario
regionale» e che « [a]i fini di cui ai commi 9, 11 e 13, per
"organismi territorialmente competenti" si intendono gli uffici del
Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, per come
previsto dall'articolo 11, comma 1, lettera c) del D.lgs. n. 177/2016
e, in presenza di vincolo paesaggistico, i competenti uffici del
Ministero per i beni e le attivita' culturali».
In altri termini, contrariamente a quanto sostenuto
dall'Avvocatura dello Stato, l'abbattimento e gli interventi sugli
alberi monumentali sarebbero disciplinati non solo dalle disposizioni
impugnate, ma dal combinato disposto di tali norme con i detti commi
11 e 14 dell'art. 4 della legge reg. Calabria n. 47 del 2009, che
richiedono, appunto, quale presupposto dell'autorizzazione comunale
agli interventi sugli alberi monumentali, il preventivo parere
obbligatorio e vincolante degli organismi territorialmente
competenti.
3.- Con memoria depositata in prossimita' dell'udienza,
l'Avvocatura generale dello Stato ha ulteriormente precisato gli
argomenti posti a fondamento dell'impugnazione, e ha contestato le
eccezioni di inammissibilita' sollevate dalla Regione Calabria.
Considerato in diritto
1.- Con il ricorso indicato in epigrafe, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha impugnato, in riferimento all'art. 117,
commi secondo, lettera s), e terzo, della Costituzione, gli artt. l,
comma 13, e 2, commi 4, 5 e 6, della legge della Regione Calabria 16
dicembre 2019, n. 56, recante «Adeguamento della normativa nazionale.
Modifiche alla legge regionale 7 dicembre 2009, n. 47 (Tutela e
valorizzazione degli alberi monumentali, dei boschi vetusti, dei
filari, delle alberate e della flora spontanea di alto pregio della
Calabria)».
Il ricorrente sostiene che le disposizioni impugnate, nel
richiedere che i Comuni diano comunicazione agli organismi
territorialmente competenti degli interventi effettuati sugli alberi
monumentali per prevenire ed eliminare le situazioni di pericolo
(art. l, comma 13, della legge reg. n. 56 del 2019) ovvero dei
provvedimenti di autorizzazione all'abbattimento, allo sradicamento o
spostamento dei detti alberi (art. 2, commi 4, 5 e 6, della legge
reg. n. 56 del 2019), si porrebbero in contrasto con l'art. 7, comma
4, della legge 14 gennaio 2013, n. 10 (Norme per lo sviluppo degli
spazi verdi urbani), che subordina tali provvedimenti al necessario
previo parere, obbligatorio e vincolante, del Corpo forestale dello
Stato.
Le norme impugnate violerebbero, pertanto, ad avviso
dell'Avvocatura generale, la competenza esclusiva dello Stato in
materia di tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni
culturali, quale attribuita dall'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., ponendosi altresi' in contrasto con un principio fondamentale
della legislazione, se ricondotte invece alla materia di legislazione
concorrente della «valorizzazione dei beni culturali e ambientali e
promozione e organizzazione di attivita' culturali», di cui al terzo
comma del medesimo art. 117 Cost.
La Regione Calabria, costituitasi in giudizio, ha eccepito,
preliminarmente, l'inammissibilita' del ricorso, sostenendo,
comunque, la non fondatezza delle questioni promosse dal Presidente
del Consiglio dei ministri.
2.- Le questioni sono inammissibili a causa dell'insufficiente
ricostruzione del quadro normativo di riferimento.
Le norme regionali impugnate vanno considerate alla luce del
duplice intervento legislativo che la Regione Calabria ha svolto,
prima con la legge regionale 25 gennaio 2019, n. 1, recante
«Modifiche alla legge regionale 7 dicembre 2009, n. 47 (Tutela e
valorizzazione degli alberi monumentali e della flora spontanea
autoctona della Calabria) e, quindi, con la gia' citata legge reg. n.
56 del 2019, al fine di adeguare la legge reg. n. 47 del 2009 alle
modifiche intervenute nella disciplina statale di riferimento.
Va, infatti, rammentato, che prima della legge statale n. 10 del
2013 e del successivo decreto interministeriale 23 ottobre 2014
(Istituzione dell'elenco degli alberi monumentali d'Italia e principi
e criteri direttivi per il loro censimento), la protezione degli
alberi monumentali veniva assicurata dalle numerose leggi regionali
intervenute in materia, tra cui va annoverata anche la legge reg. n.
47 del 2009, che, successivamente, si sono progressivamente adeguate
al modello e alle prescrizioni della disciplina statale, dovendo
tener conto anche della intervenuta soppressione del Corpo forestale
dello Stato disposta dal decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 177
che reca «Disposizioni in materia di razionalizzazione delle funzioni
di polizia e assorbimento del Corpo forestale dello Stato, ai sensi
dell'articolo 8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto 2015, n.
124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche».
In questa complessiva opera di adeguamento delle normative
regionali alla disciplina statale in materia, la Regione Calabria ha
emanato la legge reg. n. 56 del 2019 allo scopo specifico di
recepire, nell'ottica del principio di leale collaborazione tra Stato
e Regione, alcuni rilievi formulati dal Governo in relazione alle
norme di modifica della legge reg. n. 47 del 2009 introdotte dalla
legge reg. n. 1 del 2019.
In particolare, il nuovo testo dell'art. 4, commi 11 e 14, della
legge reg. n. 47 del 2009, come appunto introdotto dalla legge reg.
n. 56 del 2019, ha previsto, recependo le specifiche osservazioni
formulate dal Governo, che gli interventi sugli alberi monumentali
possono essere autorizzati dalle amministrazioni comunali solo previo
il parere, obbligatorio e vincolante, degli organismi
territorialmente competenti.
Piu' precisamente, tali disposizioni - non considerate
dall'Avvocatura generale nella ricostruzione posta a fondamento dei
motivi di ricorso - stabiliscono, rispettivamente, al comma 11, che:
«[i] Comuni, ai sensi dell'articolo 7, comma 4, della L. 10/2013,
concedono le autorizzazioni di cui all'articolo 6, commi 5 e 6,
all'abbattimento e alla modifica della chioma e dell'apparato
radicale solo in casi motivati e improcrastinabili, nei quali e'
accertata l'impossibilita' di adottare soluzioni alternative, previo
parere obbligatorio e vincolante degli organismi territorialmente
competenti, che si possono avvalere della consulenza del servizio
fitosanitario regionale» e, al comma 14, che «[a]i fini di cui ai
commi 9, 11 e 13, per "organismi territorialmente competenti" si
intendono gli uffici del Ministero delle politiche agricole
alimentari e forestali, per come previsto dall'articolo 11, comma 1,
lettera c) del D.lgs. n. 177/2016 e, in presenza di vincolo
paesaggistico, i competenti uffici del Ministero per i beni e le
attivita' culturali».
Il ricorrente non ha pero' solo omesso di considerare tali norme
della disciplina regionale, ma ha, anche, trascurato le previsioni
del citato decreto interministeriale 23 ottobre 2014, in particolare
quelle contenute nella parte finale del comma 1 dell'art. 9, dedicato
alla tutela e salvaguardia degli alberi monumentali, ai sensi del
quale: «[n]ell'eventualita' in cui si rilevi un pericolo imminente
per la pubblica incolumita' e la sicurezza urbana, l'Amministrazione
comunale provvede tempestivamente agli interventi necessari a
prevenire e ad eliminare il pericolo, dandone immediata comunicazione
al Corpo forestale dello Stato, e predispone, ad intervento concluso,
una relazione tecnica descrittiva della situazione e delle
motivazioni che hanno determinato l'intervento».
Dalla complessiva considerazione della disciplina statale posta a
tutela degli alberi monumentali, come delineata dalla legge n. 10 del
2013 e dal d.interm. 23 ottobre 2014, e' possibile, quindi,
individuare due distinte tipologie di procedimento di autorizzazione
agli interventi sugli alberi monumentali, connotate da diversi
requisiti di legittimita'.
Nella prima ipotesi, contemplata nell'art. 7, comma 4, della
legge n. 10 del 2013, ogni intervento consistente nell'abbattimento o
nella modifica della chioma o dell'apparato radicale dell'albero
monumentale e' subordinato ad una autorizzazione comunale che puo'
essere rilasciata soltanto «per casi motivati ed improcrastinabili»,
previo parere obbligatorio e vincolante dei competenti uffici del
Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, succeduti
in questa competenza agli organi del Corpo forestale dello Stato ai
sensi dell'articolo 11, comma 1, lettera c) del d.lgs. n. 177 del
2016.
Nella seconda, prevista dall'art. 9, comma 1, del decreto
interministeriale 23 ottobre 2014 (disposizione la cui considerazione
e' stata completamente omessa dal ricorrente) e', invece, stabilito
che nell'eventualita' in cui si rilevi «un pericolo imminente per la
pubblica incolumita' e la sicurezza urbana», l'amministrazione
comunale puo' provvedere tempestivamente agli interventi necessari a
prevenire e ad eliminare il pericolo, senza necessita' di richiedere
alcun parere, ma dandone immediata comunicazione (che la legge della
Regione Calabria richiede essere anche «previa», allo scopo di
rafforzare la tutela) agli organi competenti e predisponendo, ad
intervento concluso, una relazione tecnica descrittiva della
situazione e delle motivazioni che hanno determinato l'intervento.
L'omessa considerazione di tali disposizioni vizia
irrimediabilmente l'impugnativa, in quanto non ricostruisce
esattamente la disciplina della Regione Calabria posta a tutela degli
alberi monumentali e non individua correttamente i diversi requisiti
a cui la disciplina statale subordina, a seconda che ricorra o meno
un pericolo imminente per la pubblica incolumita' e la sicurezza
urbana, i provvedimenti di intervento sugli alberi monumentali,
nonche' la relativa tipologia.
Tali carenze comportano l'inammissibilita' del ricorso, in
conformita' della giurisprudenza di questa Corte relativa ai casi di
omessa o insufficiente ricostruzione del quadro normativo di
riferimento (ex multis, sentenze n. 154 del 2019 e n. 133 del 2017).