ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 38, comma 2,
della legge della Regione Valle d'Aosta 11 febbraio 2020, n. 1,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste
(Legge di stabilita' regionale per il triennio 2020/2022).
Modificazioni di leggi regionali», e dell'art. 10 della legge della
Regione Valle d'Aosta 13 luglio 2020, n. 8 (Assestamento al bilancio
di previsione della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste per
l'anno 2020 e misure urgenti per contrastare gli effetti
dell'emergenza epidemiologica da COVID-19), promossi dal Presidente
del Consiglio dei ministri con ricorsi notificati il 10-17 aprile e
l'11-17 settembre 2020, depositati in cancelleria il 17 aprile e il
21 settembre 2020, iscritti, rispettivamente, ai numeri 42 e 85 del
registro ricorsi 2020 e pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica numeri 20 e 45, prima serie speciale, dell'anno 2020.
Visti gli atti di costituzione della Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste;
udito nell'udienza pubblica del 23 marzo 2021 il Giudice relatore
Luca Antonini;
uditi l'avvocato dello Stato Alfonso Peluso per il Presidente del
Consiglio dei ministri, in collegamento da remoto, ai sensi del punto
1) del decreto del Presidente della Corte del 16 marzo 2021, e
l'avvocato Francesco Saverio Marini per la Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste;
deliberato nella camera di consiglio del 24 marzo 2021.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 10-17 aprile e depositato il 17
aprile 2020 (reg. ric. n. 42 del 2020), il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso questioni di legittimita' costituzionale dell'art.
38, comma 2, della legge della Regione Valle d'Aosta 11 febbraio
2020, n. 1, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee
d'Aoste (Legge di stabilita' regionale per il triennio 2020/2022).
Modificazioni di leggi regionali», in riferimento agli artt. 3, 41,
117, secondo comma, lettere e) ed s), 119, secondo comma, e 120 della
Costituzione, nonche' agli artt. 2 e 3 della legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d'Aosta).
La disposizione impugnata sostituisce, con decorrenza dal 1°
gennaio 2021, la Tabella di cui all'Allegato A della legge della
Regione Valle d'Aosta 3 dicembre 2007, n. 31 (Nuove disposizioni in
materia di gestione dei rifiuti), richiamato dall'art. 23, comma 1,
della stessa legge regionale, che fissa gli importi del tributo
speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi, istituito
ai sensi dell'art. 3, comma 24, della legge 28 dicembre 1995, n. 549
(Misure di razionalizzazione della finanza pubblica).
1.1.- Il ricorrente premette che, per costante giurisprudenza
costituzionale, la disciplina dei rifiuti sarebbe riconducibile in
via prevalente alla materia «tutela dell'ambiente», appartenente alla
competenza esclusiva statale, abilitata a dettare livelli di tutela
uniforme valevoli sull'intero territorio nazionale, in grado di
imporsi nei confronti delle Regioni, anche ad autonomia speciale.
Rileva poi che l'anzidetta Tabella, come sostituita dalla
disposizione impugnata, introdurrebbe sostanziali differenze per i
«rifiuti speciali non pericolosi ammessi allo smaltimento in
discarica per inerti», a seconda che la loro provenienza sia
regionale o extraregionale. Infatti, la nuova Tabella prevede un
tributo speciale per il deposito in discarica, nel primo caso, di
euro 10 per tonnellata e, nel secondo caso, di euro 25,82 per
tonnellata.
Secondo l'Avvocatura generale tale previsione si porrebbe in
contrasto con l'art. 3, comma 29, della legge n. 549 del 1995, che,
in relazione ai «rifiuti ammissibili al conferimento in discarica per
i rifiuti inerti», fissa l'ammontare del tributo speciale regionale
in misura non superiore a euro 0,01 per kg (pari a 10
euro/tonnellata), cosi' violando la competenza esclusiva statale
nella materia della tutela dell'ambiente di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost.
La difesa statale aggiunge che, disponendo «una imposizione
tributaria superiore due volte e mezza la misura massima» prevista
dalla norma interposta statale, la previsione impugnata si
tradurrebbe di fatto in «un ostacolo alla libera circolazione delle
cose», con effetto discriminatorio nei confronti di soggetti
collocati fuori dal territorio regionale.
Pertanto, si realizzerebbe un contrasto con «i parametri di cui
agli artt. 3, 41 e 120 Cost., atteso che la norma regionale
censurata, rispettivamente»:
i) determinerebbe «un trattamento sfavorevole per le imprese
esercenti l'attivita' di smaltimento operanti al di fuori del
territorio regionale»;
ii) restringerebbe la liberta' di iniziativa economica «in
assenza di concrete e giustificate ragioni attinenti alla tutela
della sicurezza, della liberta' e della dignita' umana, valori che
non [potrebbero] ritenersi posti in pericolo dall'attivita' di
smaltimento controllato e ambientalmente compatibile dei rifiuti»;
iii) introdurrebbe «un ostacolo alla libera circolazione delle
cose tra le Regioni senza che sussistano ragioni giustificatrici,
neppure di ordine sanitario e ambientale».
A tale ultimo proposito, per l'Avvocatura, nella specie non
sussisterebbe nessuno degli elementi che, secondo quanto precisato da
questa Corte nella sentenza n. 51 del 1991, permetterebbero di
valutare la ragionevolezza delle legge regionali che limitano i
diritti garantiti dall'art. 120 Cost., ovverosia che: «a) [...] si
sia in presenza di un valore costituzionale in relazione al quale
possano essere posti limiti alla libera circolazione delle cose o
degli animali; b) [...] nell'ambito del suddetto potere di
limitazione, la regione possegga una competenza che la legittimi a
stabilire una disciplina differenziata a tutela di interessi
costituzionalmente affidati alla sua cura; c) [...] il provvedimento
adottato in attuazione del valore suindicato e nell'esercizio della
predetta competenza sia stato emanato nel rispetto dei requisiti di
legge e abbia un contenuto dispositivo ragionevolmente commisurato al
raggiungimento delle finalita' giustificative dell'intervento
limitativo della regione, cosi' da non costituire in concreto un
ostacolo arbitrario alla libera circolazione delle cose fra regione e
regione».
1.2.- Il ricorrente deduce, poi, l'illegittimita' costituzionale
dello stesso art. 38, comma 2, per violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost., che riserva alla competenza esclusiva dello
Stato la materia del sistema tributario statale, e dell'art. 119,
secondo comma, Cost., che subordina la possibilita' per le Regioni e
gli enti locali di stabilire e applicare tributi ed entrate propri al
rispetto dei «principi (statali) di coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario» di cui alla legge 5 maggio 2009,
n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in
attuazione dell'articolo 119 della Costituzione), e all'art. 8 del
decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68 (Disposizioni in materia di
autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle
province, nonche' di determinazione dei costi e dei fabbisogni
standard nel settore sanitario).
Osserva al riguardo l'Avvocatura che non spetterebbe al
legislatore regionale «introdurre modifiche alla normativa statale
che non siano da essa espressamente consentite [...] pena l'invasione
della competenza esclusiva in materia di tributi statali».
Sulla base di tali premesse l'Avvocatura ritiene che la norma
censurata sia frutto dell'illegittimo esercizio della potesta'
legislativa regionale «in una materia in cui lo Stato ha competenza
esclusiva» e che, inoltre, essa ecceda anche le competenze affidate
alla Regione dagli artt. 2 e 3 dello statuto di autonomia.
2.- Con atto depositato il 22 maggio 2020 si e' costituita la
Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, deducendo
l'inammissibilita' e l'infondatezza del ricorso.
2.1.- In merito alla prospettata violazione degli artt. 117,
secondo comma, lettere s) ed e), e 119 Cost., la difesa regionale
sostiene che le censure sarebbero inammissibili e, comunque,
infondate, in quanto muoverebbero da un presupposto interpretativo
errato. La resistente ritiene infatti che l'impugnato art. 38, comma
2, della legge reg. Valle d'Aosta n. 1 del 2020, non contrasti
«affatto» con i limiti previsti dal legislatore statale, poiche' gli
importi del tributo oggetto di censura non riguarderebbero «i rifiuti
inerti tout court, ma i rifiuti speciali non pericolosi cui sia
riconosciuta la conferibilita' in discariche per inerti ai sensi
della normativa vigente (d.m. 27.9.2020)».
Le misure del prelievo fissate dal legislatore regionale per i
rifiuti speciali non pericolosi (ammessi alle discariche per inerti),
pur differenziate in ragione della provenienza dall'interno o
dall'esterno della Regione, sarebbero pertanto rispettose delle
soglie massime stabilite dal legislatore statale con il citato art.
3, comma 29, della legge n. 549 del 1995.
Da qui - per la Regione autonoma - discenderebbe l'infondatezza
di tutte le censure mosse alla disposizione impugnata in riferimento
agli artt. 117, secondo comma, lettere s) ed e), e 119, secondo
comma, Cost.
2.2.- Ad avviso della resistente sarebbero altresi' infondate le
ulteriori doglianze riferite alla disciplina regionale nella parte in
cui, differenziando l'importo dell'imposta sul conferimento in
discarica a seconda della provenienza, intra o extra regionale,
violerebbe gli artt. 3, 41 e 120 Cost.
L'interpretazione di tale disciplina sarebbe infatti
«strettamente connessa, e complementare» a quella dell'art. 21 della
legge della Regione Valle d'Aosta 11 febbraio 2020, n. 3
(Disposizioni collegate alla legge di stabilita' regionale per il
triennio 2020/2022. Modificazioni di leggi regionali e altre
disposizioni), recante una norma «sottoposta al vaglio di questa
Corte con il ricorso R.R. 40/2020». Con tale articolo il legislatore
regionale, preso atto della capacita' degli impianti esistenti nel
territorio valdostano di garantire lo smaltimento di «rifiuti inerti
speciali non pericolosi» prodotti sia all'interno che all'esterno
della Regione, avrebbe disincentivato la costruzione di nuovi
impianti, altrimenti «inevitabilmente destinati all'importazione di
rifiuti da fuori Regione».
In questa prospettiva, la differenziazione tariffaria prevista
dall'impugnato art. 38, comma 2, della legge reg. Valle d'Aosta n. 1
del 2020 per detta tipologia di rifiuti, limitata agli impianti
attualmente esistenti e in esercizio, concorrerebbe ad evitare un
significativo disequilibrio tra i volumi di rifiuti prodotti nel
territorio, relativamente esigui e agevolmente «smaltibili a livello
interno», e quelli provenienti da altre Regioni, preservando dal
rischio che la capacita' degli impianti stessi non garantisca agli
operatori regionali lo smaltimento nell'impianto piu' vicino al luogo
di produzione. Cio' consentirebbe di non vanificare «la
pianificazione territoriale e impiantistica perseguita dal
legislatore regionale nell'esercizio delle proprie competenze in
materia di governo del territorio, nonche' delle competenze
pianificatorie riconosciute» dal decreto legislativo 3 aprile 2006,
n. 152, recante «Norme in materia ambientale» (d'ora in poi cod.
ambiente).
In particolare, dagli artt. 182 e 182-bis, cod. ambiente, si
ricaverebbe che il legislatore statale, «pur non affermando
rigidamente il principio dell'autosufficienza regionale» per lo
smaltimento dei rifiuti speciali (previsto invece per i rifiuti
urbani), individuerebbe «comunque nel principio di prossimita' il
criterio cardine nello smaltimento di rifiuti speciali, nell'ambito
di una rete integrata di impianti».
Per questi motivi, secondo la Regione autonoma, la disposizione
impugnata sarebbe coerente con i principi stabiliti dalle richiamate
disposizioni statali e perseguirebbe, «nel legittimo esercizio delle
competenze regionali di governo del territorio e di tutela della
salute ex art. 117, comma 3, Cost., e 10, l. cost. n. 3 del 2001,
l'obiettivo di disincentivare la movimentazione di rifiuti oltre
quanto necessario».
La stessa giurisprudenza di questa Corte avrebbe, del resto,
precisato che la disciplina dei rifiuti si colloca nell'ambito della
tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, di competenza esclusiva
statale, ferma restando pero' la competenza delle Regioni «alla cura
di interessi funzionalmente collegati con quelli propriamente
ambientali» (vengono citate le sentenze n. 231 del 2019, n. 249 del
2009 e n. 62 del 2008), sempre che siano garantite condizioni di
tutela dell'ambiente piu' elevate (sentenze n. 285 del 2013 e n. 61
del 2009). Pertanto l'impugnata disciplina differenziata atterrebbe
ad aspetti che pertengono alle prerogative regionali in materia di
governo del territorio e tutela della salute, in coerenza con la
normativa statale in materia di ambiente.
2.2.1.- In questo contesto - osserva ancora la difesa regionale -
sarebbe dunque infondata la dedotta violazione dell'art. 3 Cost., in
quanto la differenziazione dell'importo dell'imposta a seconda della
provenienza del rifiuto non sarebbe ne' irragionevole, ne'
discriminatoria, poiche' finalizzata a disincentivare il conferimento
del rifiuto in discarica, in accordo con lo scopo istitutivo dello
stesso tributo. La modificazione tariffaria avrebbe, peraltro, lo
scopo di «preservare la capacita' recettiva degli impianti esistenti
e in esercizio», tutelando un territorio «che sotto il profilo
orografico», e' caratterizzato da spazi molto esigui, «spesso
soggetti a vincoli di tipo idrogeologico», e dove quindi risulta
fortemente limitata la disponibilita' di siti idonei alla
localizzazione di impianti di discarica per i rifiuti speciali non
pericolosi.
2.2.2.- Non sarebbe, inoltre, violata neppure la liberta' di
iniziativa economica di cui all'art. 41 Cost.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, infatti, la lesione
della liberta' dell'iniziativa economica non sarebbe configurabile
laddove l'apposizione di limiti di ordine generale al suo esercizio
corrisponda all'utilita' sociale, purche' essa non appaia arbitraria
e gli interventi del legislatore non la perseguano mediante misure
palesemente incongrue.
Pertanto, la norma regionale impugnata, essendo funzionale agli
obiettivi, di utilita' sociale, di «preservare la capacita' recettiva
impiantistica esistente» e disincentivare il collocamento in
discarica dei rifiuti, in linea con quanto prescritto dalla
disciplina europea, sarebbe conforme ai principi dell'art. 41 Cost.
2.2.3.- Per analoghe ragioni non sussisterebbe la paventata
violazione dell'art. 120, primo comma, Cost.
Secondo la difesa regionale, dalla giurisprudenza di questa Corte
si evincerebbe che il divieto di ostacolare in qualsiasi modo la
libera circolazione delle persone e delle cose non e' assoluto, ma
consistente «unicamente in limiti che senza alcun fondamento
costituzionale» finiscano per restringerla, senza percio'
pregiudicare il potere normativo delle Regioni «connaturato allo
svolgimento dell'autonomia politica e amministrativa» a esse
riconosciuta.
Da qui l'infondatezza della censura, in quanto la norma
impugnata: a) perseguirebbe i valori costituzionali di tutela
ambientale e tutela della salute, anche ottemperando all'obiettivo
costituzionale di preservare e governare ragionevolmente il
territorio della Valle d'Aosta; b) sarebbe espressione di specifiche
competenze statutariamente e costituzionalmente riconosciute alla
Regione autonoma; c) avrebbe un contenuto dispositivo ragionevolmente
commisurato al raggiungimento delle finalita' giustificative
dell'intervento limitativo.
D'altro canto, aggiunge la resistente, la disposizione oggetto di
censura sarebbe analoga ad altre mai impugnate, come, ad esempio,
l'art. 53, comma 8, della legge della Regione Lombardia 24 luglio
2003, n. 10 (Riordino delle disposizioni legislative regionali in
materia tributaria - Testo unico della disciplina dei tributi
regionali), e successive modificazioni, e non inciderebbe sulla
libera circolazione delle cose (cioe' sul loro transito), ma
costituirebbe solo una «limitazione inerente alla destinazione del
rifiuto speciale extraregionale all'interno di una Regione che poi
deve assumere l'onere dello smaltimento».
Osserva, infine, la Regione che il divieto posto dall'art. 120,
primo comma, Cost. dovrebbe essere interpretato congiuntamente
all'art. 117, secondo e terzo comma, Cost. e ai vincoli derivanti
dalla normativa europea, ex art. 117, primo comma, Cost., affinche'
la libera circolazione dei rifiuti speciali sia contemperata dai
principi di autosufficienza e prossimita' di matrice euro-unitaria,
recepiti dalla legislazione statale. Diversamente, essa si
tramuterebbe «nell'incentivazione dell'importazione di rifiuti da
luoghi di produzione lontani dall'impianto di conferimento»,
precludendo alle Regioni qualsiasi pianificazione ragionevole del
territorio e qualsiasi programmazione della gestione dei rifiuti
stessi.
3.- Con ricorso notificato l'11-17 settembre 2020 e depositato il
21 settembre 2020 (reg. ric. n. 85 del 2020), il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha impugnato, unitamente ad altre disposizioni
della medesima legge regionale, l'art. 10 della legge della Regione
Valle d'Aosta 13 luglio 2020, n. 8 (Assestamento al bilancio di
previsione della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste per
l'anno 2020 e misure urgenti per contrastare gli effetti
dell'emergenza epidemiologica da COVID-19), ritenendo che tale
disposizione ecceda le competenze stabilite dallo statuto di
autonomia e violi gli artt. 3, 41, 97, 117, secondo comma, lettera
s), e 120 Cost.
L'impugnato art. 10 dispone la sostituzione del comma 2 dell'art.
38 della legge reg. Valle d'Aosta n. 1 del 2020 (oggetto del ricorso
iscritto al n. 42 reg. ric. del 2020), novellando, con decorrenza dal
1° gennaio 2021, la Tabella di cui all'Allegato A della gia' citata
legge reg. Valle d'Aosta n. 31 del 2007, recante gli importi
tariffari per il tributo speciale di deposito in discarica di rifiuti
solidi.
Le censure statali s'incentrano sulle voci della nuova Tabella,
le quali stabiliscono che, per i «Rifiuti speciali non pericolosi
ammessi allo smaltimento in discariche per rifiuti non pericolosi
prodotti in Regione», il tributo e' dovuto nella misura di euro 10,00
per tonnellata e che, per i «Rifiuti speciali non pericolosi ammessi
allo smaltimento in discarica per rifiuti non pericolosi provenienti
da fuori Regione», il tributo e' dovuto nella misura di euro 25,82
per tonnellata.
L'Avvocatura generale richiama preliminarmente la disciplina
statale del tributo speciale di deposito in discarica stabilita
dall'art. 3, comma 29, della legge n. 549 del 1995, ai sensi del
quale il relativo ammontare e' fissato con legge regionale «per
chilogrammo di rifiuti conferiti: [...] in misura non inferiore ad
euro 0,00517 [pari a euro 5,17 per tonnellata] e non superiore ad
euro 0,02582 [pari a euro 25,82 per tonnellata] per i rifiuti
ammissibili al conferimento in discarica per rifiuti non pericolosi e
pericolosi ai sensi degli articoli 3 e 4 del medesimo decreto».
Secondo il ricorrente, «in assenza» di una specifica previsione
della disciplina statale, che, in relazione ai rifiuti ammissibili al
conferimento in discarica per rifiuti non pericolosi, determini
l'entita' del tributo «in base alla provenienza del rifiuto stesso»,
la predetta differenza di tassazione, stabilita dalla Regione, oltre
a violare il suddetto parametro statale interposto, comporterebbe «di
fatto» un ostacolo allo smaltimento dei rifiuti speciali prodotti
fuori Regione, «delineando un sistema che viola il principio della
libera circolazione sul territorio nazionale dei rifiuti speciali
ponendosi, percio', in contrasto con gli articoli 182 e 182-bis del
Decreto Legislativo 3 aprile 2006, n. 152 che non ammettono alcuna
limitazione alla circolazione dei rifiuti speciali da e verso altre
Regioni».
L'Avvocatura generale conclude che da cio' deriverebbe il
contrasto della norma impugnata con gli artt. 3, 41, 117, secondo
comma, lettera, s), e 120 Cost.
A tale ultimo proposito viene precisato, con argomentazioni
analoghe a quelle addotte a sostegno del precedente ricorso (reg.
ric. n. 42 del 2020), che nella specie non sussisterebbe nessuno dei
gia' ricordati elementi che, secondo la sentenza di questa Corte n.
51 del 1991, permetterebbero di «vagliare la ragionevolezza delle
leggi regionali che limitano i diritti [...] garantiti» dall'art. 120
Cost.
4.- Con atto depositato il 15 ottobre 2020 si e' costituita la
Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste deducendo
l'inammissibilita' e l'infondatezza del ricorso.
4.1.- La Regione premette che la Tabella di cui all'Allegato A in
questione era gia' stata modificata dall'art. 38, comma 2, della
legge reg. Valle d'Aosta n. 1 del 2020, poi impugnato dal Governo con
il ricorso iscritto al n. 42 reg. ric. del 2020, che sarebbe pero'
basato su un erroneo presupposto interpretativo relativo alla voce
«rifiuti speciali non pericolosi ammessi allo smaltimento in
discarica per inerti». Secondo la difesa regionale, l'impugnato art.
10 sarebbe quindi stato emanato solo «[p]er chiarezza», prevedendo,
in luogo della dizione rifiuti speciali non pericolosi «ammessi allo
smaltimento in discarica per inerti», quella specifica di «ammessi
allo smaltimento in discariche per rifiuti non pericolosi».
4.2.- Cio' chiarito, la Regione eccepisce in via preliminare
l'inammissibilita' delle doglianze fondate sulla violazione dei
limiti delle competenze statutarie, in quanto l'Avvocatura non si
sarebbe premurata «di individuare le competenze normative regionali
che rilevano in materia, ne' le motivazioni per cui il legislatore
regionale le avrebbe travalicate».
Sarebbero altresi' inammissibili, per genericita', le censure
riferite all'art. 97 Cost., menzionato unicamente nella rubrica del
motivo, senza alcuna argomentazione a sostegno della sua violazione.
4.3.- Tutte le censure sarebbero, secondo la Regione, comunque
infondate.
La resistente afferma che l'importo del tributo fissato dal
legislatore regionale non travalicherebbe i limiti minimi e massimi
stabiliti dalla legge statale e che, conseguentemente, non
sussisterebbe la lesione dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., in relazione all'art. 3, comma 29, della legge n. 549 del
1995, evocato quale norma interposta.
Ribadisce inoltre argomenti analoghi a quelli spesi nell'atto di
costituzione depositato in relazione al ricorso iscritto al n. 42
reg. ric. del 2020, incentrati sull'esigenza di preservare la
capacita' recettiva degli «impianti attualmente esistenti» e sulla
complementarita' della norma impugnata con l'art. 21 della legge reg.
Valle d'Aosta n. 3 del 2020, che «disincentiva la costruzione di
nuovi impianti», «inevitabilmente destinati» a rispondere «a
un'offerta esogena».
In particolare, la difesa regionale rimarca che il dedotto vulnus
all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. non potrebbe nemmeno
dipendere «dal fatto che la disposizione di legge regionale
differenzia l'importo dell'ecotassa a seconda della provenienza
regionale o extra regionale». E, infatti, la disposizione impugnata
non esorbiterebbe dai limiti fissati dal legislatore statale
relativamente al quantum del tributo, cosicche' al legislatore
valdostano non solo non sarebbe precluso «ma anzi [sarebbe]
"suggerito"» di disciplinare - in coerenza con la normativa statale
in materia di ambiente e, in particolare, con i principi di
autosufficienza e di prossimita' di cui ai citati artt. 182 e
182-bis, cod. ambiente - relativamente ad aspetti che attengono alla
competenza regionale del governo del territorio e della tutela della
salute.
Infine, con argomenti del tutto coincidenti a quelli gia' dedotti
nel primo ricorso, la Regione sostiene l'infondatezza delle censure
formulate in riferimento agli artt. 3, 41 e 120 Cost.
5.- In relazione al primo ricorso (reg. ric. n. 42 del 2020), la
Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste ha depositato memoria
per chiederne la declaratoria di «improcedibilita'» per sopravvenuto
difetto di interesse del Governo alla decisione. La difesa regionale
motiva tale richiesta osservando che, nelle more del giudizio: a)
l'impugnato art. 38, comma 2, della legge reg. Valle d'Aosta n. 1 del
2020 e' stato sostituito dall'art. 10 della legge reg. Valle d'Aosta
n. 8 del 2020; b) tale art. 10 e' stato a sua volta censurato dal
Governo con ricorso (reg. ric. n. 85 del 2020), fissato in pari data
per la pubblica udienza; c) entrambe le disposizioni censurate hanno
novellato la Tabella di cui all'Allegato A alla legge reg. Valle
d'Aosta n. 31 del 2007 con la medesima decorrenza giuridica,
ovverosia dal 1° gennaio 2021.
Subordinatamente, la Regione insiste per l'inammissibilita' o
comunque l'infondatezza delle questioni.
6.- L'Avvocatura generale ha depositato memoria solo in relazione
al secondo ricorso (reg. ric. n. 85 del 2020), deducendo
preliminarmente l'infondatezza dell'eccezione d'inammissibilita' per
omessa individuazione delle competenze statutarie rilevanti e per
carente motivazione delle ragioni dell'asserita eccedenza di
competenza, formulata dalla Regione autonoma.
L'Avvocatura ritiene che l'esclusione, sostenuta nella premessa
del ricorso, dell'esistenza di una competenza regionale prevista
dallo statuto speciale e la motivata lesione della competenza
legislativa dello Stato sarebbero sufficienti a soddisfare l'onere di
motivazione, di carattere sostanziale e non formalistico, in ordine
alla lesione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
In ogni caso, prosegue la difesa statale, il ricorso denuncerebbe
altresi' la violazione dei principi di uguaglianza e di liberta' di
iniziativa economica, nonche' del divieto di limitazione alla
circolazione delle cose tra le Regioni, rispetto ai quali non si
porrebbe l'esigenza di alcun raffronto con le competenze statutarie.
Nel merito, l'Avvocatura insiste per l'accoglimento del ricorso
in riferimento a tutti i parametri evocati.
In particolare, secondo la difesa statale, non sarebbe
condivisibile la tesi della resistente per cui l'impugnato art. 10
della legge reg. Valle d'Aosta n. 8 del 2020, in quanto
«complementare» al menzionato art. 21 della legge reg. Valle d'Aosta
n. 3 del 2020, sarebbe giustificabile in forza di un asserito
principio di autosufficienza regionale nello smaltimento dei rifiuti.
Infatti, per l'Avvocatura, non solo tale principio non sarebbe
riferibile ai rifiuti speciali (come sarebbe dimostrato dal d.lgs. n.
152 del 2006 e dalle sentenze n. 10 del 2009 e n. 335 del 2001), ma
questa Corte si sarebbe gia' espressa, in fattispecie analoghe a
quella di cui alla norma denunciata, nel senso che siffatte
differenze tariffarie pregiudicherebbero il conseguimento delle
finalita' di smaltimento dei rifiuti in uno degli impianti piu'
vicini, integrando un ostacolo alla libera circolazione delle cose
tra Regioni, in contrasto con l'art. 120 Cost., senza che possano
essere ricondotte al legittimo esercizio delle competenze normative
regionali in materia di governo del territorio e di tutela della
salute (e' citata la sentenza n. 244 del 2011).
Ripercorrendo l'ampia giurisprudenza in materia di smaltimento di
rifiuti speciali, in particolare in relazione ai principi di
autosufficienza e prossimita', la difesa statale afferma poi che «non
e' affatto vero», come invece sostiene la Regione, che le limitazioni
all'ingresso nel territorio regionale dei rifiuti speciali sarebbero
ispirate a un fine di utilita' sociale, coerente con gli obiettivi
del legislatore europeo, inteso a limitare il conferimento in
discarica dei rifiuti: tale disciplina risponderebbe, al contrario, a
un interesse «meramente locale e, in fondo, egoistico (not in my
backyard)».
Inoltre, la norma regionale impugnata, restringendo
considerevolmente la generale fruibilita' delle discariche
valdostane, determinerebbe «inevitabilmente» una maggiore
movimentazione dei rifiuti sul territorio nazionale. Cio' sarebbe in
contrasto con i suddetti principi, con conseguente violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in quanto detta
norma regionale interverrebbe nella materia della «tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema», attribuita in via esclusiva alla
competenza legislativa dello Stato, nella quale rientra la disciplina
della gestione dei rifiuti, anche quando interferisca con altri
interessi e competenze, ove sia diretta a fissare livelli di tutela
uniforme sull'intero territorio nazionale.
A ulteriore sostegno della censura formulata in riferimento
all'art. 120 Cost., l'Avvocatura generale precisa, inoltre, che
questa Corte avrebbe gia' da tempo affermato che «anche alla luce
della normativa comunitaria il rifiuto e' pur sempre considerato un
"prodotto"» (e' citata la sentenza n. 335 del 2001).
Infine, sempre ad avviso della difesa statale, sarebbe privo di
pregio il generico riferimento della Regione ad altre discipline
regionali che avrebbero differenziato la misura del tributo speciale,
poiche', per costante giurisprudenza costituzionale, «l'omessa
impugnazione da parte dello Stato di precedenti norme regionali,
analoghe a quelle oggetto di ricorso, non ha alcun rilievo, atteso
che la norma impugnata ha comunque l'effetto di reiterare la lesione
da cui deriva l'interesse a ricorrere dello Stato» (sono citate le
sentenze n. 198 del 2019, n. 41 del 2017 e n. 231 del 2016).
7.- Anche la Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste ha
depositato memoria in relazione al secondo ricorso (reg. ric. n. 85
del 2020), insistendo per il rigetto integrale di tutte le questioni
articolate in riferimento all'impugnato art. 10 della legge reg.
Valle d'Aosta n. 8 del 2020.
In particolare, la difesa regionale motiva ulteriormente
sull'infondatezza della dedotta illegittimita' costituzionale della
norma per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
in relazione agli artt. 182 e 182-bis, cod. ambiente, ribadendo che
la scelta di innalzare l'importo del tributo speciale per i rifiuti
speciali provenienti da fuori Regione sarebbe «volta al buon governo
di un territorio con caratteristiche territoriali e orografiche del
tutto peculiari». Infatti, siccome «l'importo della ecotassa fissato
in precedenza dal legislatore valdostano era nettamente inferiore a
quello praticato dalle Regioni limitrofe», si era «incentivato il
conferimento in Valle d'Aosta di rifiuti provenienti anche da zone
molto distanti», al punto che la quasi totalita' dei rifiuti
conferiti nelle discariche regionali sarebbero di provenienza
extraregionale, come comproverebbe l'allegata relazione sui dati di
conferimento in discariche di rifiuti speciali non pericolosi. La
resistente conclude pertanto nel senso che la norma impugnata non
configurerebbe un ostacolo alla libera circolazione dei rifiuti,
essendo piuttosto legittima espressione di una «congrua e ragionevole
gestione del territorio», diretta a «evitare il sovra-conferimento di
rifiuti esterni rispetto a quelli regionali».
Considerato in diritto
1.- Con ricorso notificato il 10-17 aprile e depositato il 17
aprile 2020 (reg. ric. n. 42 del 2020), il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso questioni di legittimita' costituzionale dell'art.
38, comma 2, della legge della Regione Valle d'Aosta 11 febbraio
2020, n. 1, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee
d'Aoste (Legge di stabilita' regionale per il triennio 2020/2022).
Modificazioni di leggi regionali», in riferimento agli artt. 3, 41,
117, secondo comma, lettere e) ed s), 119, secondo comma, e 120 della
Costituzione, nonche' agli artt. 2 e 3 della legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d'Aosta).
La disposizione impugnata sostituisce, con decorrenza dal 1°
gennaio 2021, la Tabella di cui all'Allegato A della legge della
Regione Valle d'Aosta 3 dicembre 2007, n. 31 (Nuove disposizioni in
materia di gestione dei rifiuti), richiamato dall'art. 23, comma 1,
della stessa legge regionale, che fissa gli importi del tributo
speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi, istituito
ai sensi dell'art. 3, comma 24, della legge 28 dicembre 1995, n. 549
(Misure di razionalizzazione della finanza pubblica).
Le censure statali s'incentrano sulle voci della nuova Tabella
con le quali viene stabilito che per i «Rifiuti speciali non
pericolosi ammessi allo smaltimento in discariche per inerti prodotti
in Regione» il tributo e' dovuto nella misura di euro 10,00 per
tonnellata e che per i «Rifiuti speciali non pericolosi ammessi allo
smaltimento in discarica per inerti provenienti da fuori Regione» il
tributo e' dovuto nella misura di euro 25,82 per tonnellata.
Secondo il ricorrente, l'impugnato comma 2 dell'art. 38 della
legge reg. Valle d'Aosta n. 1 del 2020, cosi' disponendo, si porrebbe
in contrasto con l'art. 3, comma 29, della legge n. 549 del 1995,
che, in relazione ai «rifiuti ammissibili al conferimento in
discarica per i rifiuti inerti», fissa l'ammontare dell'imposta da
applicare a livello regionale in misura non inferiore a euro 0,001
per kg (pari a l euro/tonnellata) e non superiore a euro 0,01 per kg
(pari a 10 euro/tonnellata), cosi' violando la competenza legislativa
esclusiva statale di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost.
La disciplina regionale, dunque, stabilendo per i soli rifiuti
provenienti da fuori Regione «una imposizione tributaria superiore
due volte e mezza la misura massima» prevista dalla norma interposta
statale, si tradurrebbe di fatto in «un ostacolo alla libera
circolazione delle cose», con effetto discriminatorio nei confronti
di soggetti collocati fuori dal territorio regionale, in violazione
degli artt. 3, 41 e 120 Cost.
In particolare, nella specie non sussisterebbe nessuno degli
elementi indicati nella sentenza n. 51 del 1991 di questa Corte che,
in riferimento all'art. 120 Cost., permetterebbero di valutare la
ragionevolezza delle leggi regionali limitative dei diritti garantiti
da tale parametro, ovverosia che: 1) vi sia un valore costituzionale
in relazione al quale possano essere posti limiti alla libera
circolazione delle cose e degli animali; 2) la Regione abbia
competenza per una disciplina differenziata a tutela di interessi
costituzionali affidati alla sua cura; 3) il provvedimento emanato
sia stato emanato nel rispetto di tale competenza nonche' dei
requisiti di legge e sia ragionevolmente commisurato al
raggiungimento delle finalita' giustificative dell'intervento
limitativo, cosi' da non costituire un ostacolo arbitrario alla
libera circolazione delle cose tra Regione e Regione.
Il ricorrente afferma, altresi', che la norma impugnata
violerebbe gli artt. 117, secondo comma, lettera e), Cost., che
riserva alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la materia
del «sistema tributario statale», e 119, secondo comma, Cost., che
subordina la possibilita' per le Regioni e gli enti locali di
stabilire e applicare tributi ed entrate propri al rispetto dei
«principi (statali) di coordinamento della finanza pubblica e del
sistema tributario», in relazione agli interposti parametri statali
individuati nella legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in
materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della
Costituzione), e nell'art. 8 del decreto legislativo 6 maggio 2011,
n. 68 (Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni
a statuto ordinario e delle province, nonche' di determinazione dei
costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario). Cio' in
quanto, in materia di tributi statali - al cui novero dovrebbe essere
ascritto il tributo speciale di deposito in discarica - non
spetterebbe al legislatore regionale introdurre modifiche alla
normativa statale che non siano da essa espressamente consentite.
2.- Con successivo ricorso notificato l'11-17 settembre 2020 e
depositato il 21 settembre 2020 (reg. ric. n. 85 del 2020), il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato, unitamente ad
altre disposizioni della medesima legge regionale, l'art. 10 della
legge della Regione Valle d'Aosta 13 luglio 2020, n. 8 (Assestamento
al bilancio di previsione della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee
d'Aoste per l'anno 2020 e misure urgenti per contrastare gli effetti
dell'emergenza epidemiologica da COVID-19), in quanto eccederebbe le
competenze stabilite dallo statuto di autonomia e violerebbe gli
artt. 3, 41, 97, 117, secondo comma, lettera s), e 120 Cost.
La disposizione impugnata dispone la sostituzione del comma 2
dell'art. 38 della legge reg. Valle d'Aosta n. 1 del 2020 (oggetto
del precedente ricorso, iscritto al n. 42 reg. ric. del 2020),
modificando, con decorrenza dal 1° gennaio 2021, la Tabella di cui
all'Allegato A della gia' citata legge reg. Valle d'Aosta n. 31 del
2007, recante gli importi tariffari per il tributo speciale di
deposito in discarica di rifiuti solidi.
Le censure statali s'incentrano sulle novellate voci di Tabella
recanti gli importi tariffari per il deposito in discarica dei
«Rifiuti speciali non pericolosi ammessi allo smaltimento in
discariche per rifiuti non pericolosi prodotti in Regione», per i
quali il tributo viene stabilito nella misura di euro 10,00 per
tonnellata, e dei «Rifiuti speciali non pericolosi ammessi allo
smaltimento in discarica per rifiuti non pericolosi provenienti da
fuori Regione», relativamente ai quali esso viene fissato nella
misura di euro 25,82 per tonnellata.
Ad avviso del ricorrente, la predetta differenza di tassazione
stabilita dalla Regione, da un lato violerebbe il parametro statale
interposto di cui all'art. 3, comma 29, della legge n. 549 del 1995,
che individua, senza riferimenti al criterio di provenienza dei
rifiuti, nel minimo e nel massimo gli importi del tributo rimessi
alla competenza regionale; dall'altro comporterebbe «di fatto» un
ostacolo allo smaltimento dei rifiuti speciali prodotti fuori
Regione, «delineando un sistema che viola il principio della libera
circolazione sul territorio nazionale dei rifiuti speciali ponendosi,
percio', in contrasto con gli articoli 182 e 182-bis del Decreto
Legislativo 3 aprile 2006, n. 152 che non ammettono alcuna
limitazione alla circolazione dei rifiuti speciali da e verso altre
Regioni».
L'Avvocatura generale afferma che da cio' deriverebbe il
contrasto della norma impugnata con gli artt. 3, 41, 117, secondo
comma, lettera s), e 120 Cost.
A tale ultimo proposito viene precisato, con argomentazione
analoghe a quelle addotte a sostegno del precedente ricorso (reg.
ric. n. 42 del 2020), che nella specie non sussisterebbe nessuno dei
gia' ricordati elementi che, secondo la sentenza di questa Corte n.
51 del 1991, permetterebbero di «vagliare la ragionevolezza delle
leggi regionali che limitano i diritti [...] garantiti» dall'art. 120
Cost.
3.- Riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori
questioni di legittimita' costituzionale promosse con il ricorso
iscritto al n. 85 del registro ricorsi 2020, i giudizi vanno riuniti
in ragione della stretta connessione che lega le disposizioni oggetto
dei due ricorsi qui in esame e l'ampia sovrapponibilita' delle
censure prospettate.
4.- Quanto al giudizio di cui al ricorso iscritto al n. 42 reg.
ric. del 2020, concernente le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 38, comma 2, della legge reg. Valle d'Aosta
n. 1 del 2020, va dichiarata la cessazione della materia del
contendere.
Nelle more del giudizio, infatti, la citata disposizione e' stata
sostituita dall'art. 10 della legge reg. Valle d'Aosta n. 8 del 2020,
anch'esso modificativo, con la medesima decorrenza dal 1° gennaio
2021, della menzionata Tabella di cui all'Allegato A alla legge reg.
Valle d'Aosta n. 31 del 2007, recante gli importi del tributo
speciale di deposito in discarica.
Secondo il consolidato orientamento di questa Corte, la modifica
normativa, intervenuta nel corso del giudizio, della disposizione
oggetto della questione di legittimita' costituzionale promossa in
via principale, determina la cessazione della materia del contendere
quando si verificano, nel contempo, due condizioni: «il carattere
satisfattivo delle pretese avanzate con il ricorso e il fatto che la
disposizione censurata non abbia avuto medio tempore applicazione (ex
plurimis, da ultimo, sentenze n. 200, n. 70 e n. 25 del 2020; n. 287
e n. 56 del 2019)» (sentenza n. 7 del 2021).
Nella specie, ricorrono ambedue i requisiti appena detti.
La circostanza che la suddetta sostituzione normativa sia
intervenuta prima della decorrenza della data (1° gennaio 2021) da
cui la norma oggetto di impugnazione avrebbe prodotto effetti
comprova difatti, con certezza, che quest'ultima non ha mai potuto
trovare applicazione (per un caso simile, sentenza n. 78 del 2020).
Quanto poi al carattere satisfattivo delle pretese avanzate nel
primo ricorso, esso e' determinato dalla circostanza che la piu'
recente disposizione ha abrogato ab origine la norma impugnata,
introducendo una nuova norma, che e' oggetto del secondo ricorso
statale qui considerato.
E', del resto, significativo che, nel corso della trattazione in
pubblica udienza, l'Avvocatura generale non si sia espressamente
opposta alla richiesta di «improcedibilita'» del ricorso formulata
della Regione autonoma, anzi osservando che per una pronuncia di
«cessazione della materia del contendere» non sarebbe necessaria la
previa accettazione da parte della Presidenza del Consiglio dei
ministri.
5.- Quanto al secondo ricorso (reg. ric. n. 85 del 2020) debbono
essere preliminarmente vagliate le eccezioni di inammissibilita'
delle questioni sollevate dalla Regione.
5.1.- Secondo la resistente, tali questioni sarebbero
inammissibili in quanto, pur avendo il Governo contestato la
violazione dei limiti delle competenze statutarie, non sarebbero
state individuate «le competenze normative regionali che rilevano in
materia, ne' le motivazioni per cui il legislatore regionale le
avrebbe travalicate».
L'eccezione non e' fondata.
Nessun raffronto con le competenze statutarie si rende, infatti,
necessario con riguardo ai parametri di costituzionalita' di cui agli
artt. 3, 41 e 120 Cost., evocati, rispettivamente, in riferimento al
principio di uguaglianza, a quello di liberta' di iniziativa
economica privata e al divieto di limitazione alla circolazione delle
cose tra le Regioni, trattandosi di principi che si impongono a tutti
i soggetti dell'ordinamento, ivi comprese le autonomie speciali (da
ultimo, sentenza n. 52 del 2021).
Quanto poi alla censura prospettata in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., va ricordato che questa Corte ha
precisato che «[l]a Regione Valle d'Aosta difetta tanto di una
competenza statutaria generale in materia di tutela dell'ambiente
quanto di un titolo statutario specifico in materia di rifiuti,
sicche' qualsiasi motivazione del ricorrente in proposito sarebbe
stata ultronea, essendo peraltro evidente che questo tipo di
valutazione fuoriesce dall'ambito dell'ammissibilita'» (sentenza n.
61 del 2009; analogamente, sentenza n. 118 del 2019).
Anche sotto tale profilo, pertanto, il ricorso supera il vaglio
di ammissibilita', giacche' risulta «intrinsecamente coerente» che la
difesa statale, assumendo che la disposizione impugnata rientri per
giurisprudenza consolidata nella materia «tutela dell'ambiente»,
ometta di illustrare le ragioni dell'applicabilita' alla Regione
delle norme del Titolo V della Parte seconda della Costituzione,
anziche' di quelle dello statuto speciale (sentenza n. 153 del 2019).
5.2.- La resistente eccepisce inoltre l'inammissibilita' della
censura riferita all'art. 97 Cost. in quanto tale parametro viene
solo evocato, senza essere corredato di alcuna motivazione.
L'eccezione e' fondata.
Questa Corte anche di recente ha ribadito che il vaglio di
ammissibilita' nei ricorsi in via principale «richiede una
motivazione adeguata e non meramente apodittica» e che tale esigenza
si pone «in termini ancora piu' rigorosi nei giudizi proposti in via
principale rispetto a quelli instaurati in via incidentale» (sentenza
n. 78 del 2021). Siccome nel caso in esame difetta un qualsiasi
impianto argomentativo va dunque dichiarata inammissibile la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 10 della legge
reg. Valle d'Aosta n. 8 del 2020, promossa in riferimento all'art. 97
Cost.
6.- Nel merito va premesso che in relazione all'art. 10 della
legge reg. Valle d'Aosta n. 8 del 2020 deve essere prioritariamente
esaminata, per economia di giudizio, la questione promossa in
riferimento all'art. 120, primo comma, Cost.
Fermo restando che la Corte puo' discrezionalmente e
insindacabilmente decidere l'ordine delle questioni da affrontare (ex
plurimis, sentenze n. 246 del 2020; n. 258 del 2019; n. 148 del
2018), proprio la natura tributaria della norma censurata rende,
infatti, opportuno, ai fini del vaglio di legittimita', il
preliminare confronto con il suddetto parametro, introdotto
nell'ordinamento costituzionale quale deterrente all'insorgere di un
uso improprio dell'autonomia impositiva regionale.
Va, infatti, precisato che, nell'originaria formulazione proposta
in sede di seconda Sottocommissione della Commissione per la
Costituzione, il divieto di istituire dazi di importazione, di
esportazione o di transito veniva stabilito subito dopo un primo
comma che riconosceva l'autonomia finanziaria delle Regioni, in modo
da chiarire, come sostenuto dall'on. Ezio Vanoni nella seduta del 28
novembre 1946, che non potesse essere mai adottato da parte di queste
«alcun provvedimento, ne' di natura fiscale ne' di qualsiasi altra
natura, che possa creare ostacoli alla libera circolazione dei beni
fra una Regione e l'altra».
Il suddetto divieto quindi presuppone logicamente (risultando
altrimenti del tutto superfluo) il riconoscimento dell'autonomia
impositiva delle Regioni, alle quali, per quanto qui interessa, non
sono precluse ne' la possibilita' di intervenire negli spazi di
manovra ad esse consentiti dai tributi erariali ambientali, ne'
quella di istituire, nel rispetto dei principi di coordinamento,
tributi propri autonomi in relazione a fenomeni in cui l'effetto
inquinante e' prevalentemente limitato al proprio territorio
(produzione di rifiuti, impatti da flussi turistici, emissioni degli
impianti di riscaldamento, eccetera).
Si tratta di una prospettiva che - radicata nella doverosita',
sul piano costituzionale, di una diffusa tutela dell'ambiente quale
bene comune - e' stata consapevolmente accolta dal legislatore
ordinario: l'art. 8 del d.lgs. n. 68 del 2011, ad esempio, ha
inserito un tributo ambientale in senso stretto (l'imposta sulle
emissioni sonore degli aeromobili civili) tra quelli ceduti alle
Regioni e ha poi configurato come parzialmente ceduto un tributo
ambientale solo in senso funzionale quale e' la tassa
automobilistica. L'art. 2, comma 2, lettera q), numero 1), della
legge n. 42 del 2009, ha inoltre previsto, in via generale e
residuale, che la legge regionale possa istituire tributi propri
autonomi «con riguardo ai presupposti non assoggettati ad imposizione
da parte dello Stato»; tra questi, come e' ormai tipico di altri
ordinamenti regionali europei, possono appunto rientrare anche quelli
funzionali alla tutela (tassandone il consumo) dei beni comuni di
carattere ambientale.
Attraverso queste forme impositive si puo' certo sviluppare, sul
territorio nazionale, una differenziazione fisiologicamente connessa
al perimetro operativo dell'autonomia impositiva regionale (sentenza
n. 2 del 2006); quest'ultima non puo', pero', mai degenerare in
un'ulteriore differenziazione stabilita solo in ragione del mero
transito di un determinato bene attraverso il confine regionale. Si
tratterebbe, infatti, proprio di quell'uso patologico dell'autonomia
impositiva che il Costituente ha inteso scongiurare con l'art. 120
della Carta fondamentale.
In altri termini, l'esercizio dell'autonomia finanziaria
regionale consistente nel differenziare l'entita' del tributo
speciale per il deposito in discarica di quella speciale "merce" (o
"prodotto") a rilevanza ambientale costituita dai rifiuti non e'
sufficiente di per se' a garantire la legittimita' costituzionale di
una differenziazione del prelievo a seconda della provenienza
regionale o extraregionale del rifiuto da smaltire. Cio' neppure se
l'entita' del tributo speciale sia stata fissata (come nella specie)
nel rispetto dei limiti della manovra quantitativa consentita alla
Regione dalla normativa statale di cui all'art. 3, comma 29, della
legge n. 549 del 1995, in forza del quale il relativo ammontare e'
fissato con legge regionale «per chilogrammo di rifiuti conferiti:
[...] in misura non inferiore ad euro 0,00517 [pari a euro 5,17 per
tonnellata] e non superiore ad euro 0,02582 [pari a euro 25,82 per
tonnellata] per i rifiuti ammissibili al conferimento in discarica
per rifiuti non pericolosi e pericolosi ai sensi degli articoli 3 e 4
del medesimo decreto».
6.1.- Su queste premesse, occorre dunque verificare se la
limitazione prevista dalla norma impugnata presenti margini di
tollerabilita' costituzionale, dovendosi, in ogni caso, vagliare,
secondo il test che la giurisprudenza di questa Corte ha elaborato
con riguardo all'art. 120, primo comma, Cost., «la ragionevolezza
delle leggi regionali che limitano i diritti con esso garantiti»
(sentenza n. 107 del 2018).
Tale scrutinio, come gia' anticipato, richiede di valutare: «a)
se si sia in presenza di un valore costituzionale in relazione al
quale possano essere posti limiti alla libera circolazione delle cose
o degli animali; b) se, nell'ambito del suddetto potere di
limitazione, la regione possegga una competenza che la legittimi a
stabilire una disciplina differenziata a tutela di interessi
costituzionalmente affidati alla sua cura; c) se il provvedimento
adottato in attuazione del valore suindicato e nell'esercizio della
predetta competenza sia stato emanato nel rispetto dei requisiti di
legge e abbia un contenuto dispositivo ragionevolmente commisurato al
raggiungimento delle finalita' giustificative dell'intervento
limitativo della regione, cosi' da non costituire in concreto un
ostacolo arbitrario alla libera circolazione delle cose fra regione e
regione» (sentenza n. 51 del 1991).
Va aggiunto, tuttavia, che la suddetta verifica deve essere
particolarmente rigorosa in presenza di una disposizione regionale
che appare sussumibile nella categoria del dazio, dal momento che
l'art. 120, primo comma, Cost. ne fa oggetto di un precipuo divieto,
distinguendolo dalla piu' generale ipotesi di «provvedimenti che
ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione delle persone e
delle cose tra le Regioni».
6.2.- Nello svolgimento del suddetto test occorre innanzitutto
considerare che la norma impugnata interviene a disciplinare aspetti
del tributo speciale per il deposito in discarica e in impianti di
incenerimento senza recupero energetico dei rifiuti solidi, meglio
noto come "ecotassa", tributo proprio derivato istituito dall'art. 3,
commi da 24 a 40, della legge n. 549 del 1995.
Si tratta di un tributo ambientale che mira a correggere,
tassandole, le esternalita' negative date dall'incidenza ambientale
ritenuta indesiderabile (discariche e rifiuti ivi sversati): il
prelievo, infatti, e' istituito «[a]l fine di favorire la minore
produzione di rifiuti e il recupero dagli stessi di materia prima e
di energia» (comma 24 del citato art. 3 della legge n. 549 del 1995).
6.3.- Rispetto a tale tributo la difesa della Regione sostiene
che la scelta di innalzarne l'importo per i rifiuti speciali
provenienti da fuori Regione sarebbe giustificabile sotto un triplice
profilo.
In primo luogo perche' «volta al buon governo di un territorio
con caratteristiche territoriali e orografiche del tutto peculiari»,
dove spazi esigui e vincoli idrogeologici limitano la disponibilita'
di siti idonei alla localizzazione di impianti di discarica per i
rifiuti speciali non pericolosi. In tali impianti, inoltre, siccome
«l'importo della ecotassa fissato in precedenza dal legislatore
valdostano era nettamente inferiore a quello praticato dalle Regioni
limitrofe», si era «incentivato il conferimento in Valle d'Aosta di
rifiuti provenienti anche da zone molto distanti».
Di qui il secondo argomento, incentrato sui principi di
autosufficienza e, in particolare, di prossimita' di cui agli artt.
182 e 182-bis, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante
«Norme in materia ambientale» (d'ora in poi cod. ambiente): la
maggiorazione del tributo per i rifiuti prodotti fuori dai confini
regionali sarebbe diretta a «evitare il sovra-conferimento di rifiuti
esterni» e quindi la probabile maggiore movimentazione degli stessi.
Infine, la Regione autonoma adduce, quale terzo argomento, che la
differenziazione attuata dal legislatore regionale non esorbiterebbe
dai limiti fissati dalla normativa statale istituiva dell'ecotassa
relativamente al quantum del tributo; in particolare, la norma
impugnata non solo non si porrebbe in contrasto con un divieto
espresso previsto dalla legge statale, ma anzi ne costituirebbe un
opportuno, naturale, svolgimento con riguardo ad aspetti attinenti
alla competenza regionale del governo del territorio e della tutela
della salute.
6.4.- Gli argomenti della difesa regionale non sono sufficienti a
superare il test di costituzionalita' riferito all'art. 120, primo
comma, Cost.
6.4.1.- Su un piano piu' generale va innanzitutto ricordato che
la giurisprudenza di questa Corte si e' occupata piu' volte del
problema, posto dalla legislazione delle Regioni, relativo alla
legittimita' del divieto di smaltimento in ambito regionale di
rifiuti di provenienza extraregionale, pervenendo sostanzialmente a
due diverse soluzioni a seconda della tipologia dei rifiuti in
questione.
Da un lato, infatti, si e' statuito che il principio di
autosufficienza di cui all'art. 182, comma 5 (ora comma 3, a
decorrere dal 25 dicembre 2010, in forza dell'art. 8, comma 1,
lettera b, del decreto legislativo 3 dicembre 2010, n. 205, recante
«Disposizioni di attuazione della direttiva 2008/98/CE del Parlamento
europeo e del Consiglio del 19 novembre 2008 relativa ai rifiuti e
che abroga alcune direttive»), cod. ambiente, che, identificando nel
territorio regionale l'ambito ottimale, vieta lo smaltimento dei
rifiuti di produzione extraregionale, e' applicabile solo ai rifiuti
urbani non pericolosi; dall'altro si e' precisato che il suddetto
principio non puo' valere ne' per quelli speciali pericolosi
(sentenze n. 12 del 2007, n. 161 del 2005, n. 505 del 2002, n. 281
del 2000), ne' per quelli speciali non pericolosi (sentenze n. 10 del
2009 e n. 335 del 2001), per i quali, non essendo preventivabile in
modo attendibile la dimensione quantitativa e qualitativa del
materiale da smaltire, diviene impossibile individuare «un ambito
territoriale ottimale, che valga a garantire l'obiettivo specifico
dell'autosufficienza nello smaltimento» (sentenza n. 335 del 2001).
Tali conclusioni rimangono valide anche a seguito delle modifiche
al suddetto testo originario dell'art. 182 disposte, aggiungendo
anche l'art. 182-bis, con il d.lgs. n. 205 del 2010 (sentenza n. 76
del 2021).
Quest'ultima disposizione infatti, da un lato conferma
l'impossibilita' di estendere ai rifiuti diversi da quelli urbani non
pericolosi il principio dell'autosufficienza regionale e, dall'altro,
ribadisce che va invece applicato ai rifiuti speciali, per
assicurarne la piu' efficace gestione, il diverso criterio della
specializzazione dell'impianto di smaltimento (art. 182-bis, comma 1,
lettera b, cod. ambiente).
Tale criterio, peraltro, in particolare per i rifiuti speciali
non pericolosi, potrebbe risultare temperato da quello della
prossimita' al luogo di produzione, in modo da ridurre il piu'
possibile la movimentazione dei rifiuti (Consiglio di Stato, sezione
quinta, sentenza 11 giugno 2013, n. 3215). Tuttavia, rimane fermo -
contrariamente a quanto sostenuto dalla resistente - che la
necessita' di garantire le interconnessioni, che devono sempre
sussistere tra i vari siti degli impianti, porta a escludere la
possibilita' che, al di fuori dei rifiuti urbani, il confine
regionale possa essere utilizzato per emanare norme dirette a
favorire solo lo smaltimento dei rifiuti prodotti all'interno dello
stesso.
Cio' in quanto, in contraddizione con la stessa nozione di «rete
integrata ed adeguata di impianti» (art. 182-bis, comma 1, cod.
ambiente), la discriminazione in base al criterio della provenienza
regionale o extraregionale potrebbe pregiudicare proprio il
conseguimento della finalita' di smaltire tali rifiuti in uno degli
impianti appropriati piu' vicini (sentenza n. 227 del 2020). Infatti,
il riferimento al confine regionale, ostacolando la generale
fruibilita' delle discariche, «determina di necessita' una maggiore
movimentazione dei rifiuti sul territorio, stante la contrazione
dell'offerta di idonei siti disponibili allo smaltimento dei rifiuti
speciali non pericolosi» (sentenza n. 244 del 2011), con «un duplice
effetto complessivamente negativo sugli obiettivi, sia nazionali, sia
regionali» (sentenza n. 231 del 2019).
Sulla base di tali rilievi, questa Corte ha quindi ritenuto che
numerose disposizioni regionali, le quali stabilivano ostacoli
assoluti o relativi allo smaltimento di rifiuti di provenienza
extraregionale diversi da quelli urbani non pericolosi, fossero in
contrasto con l'art. 120 Cost., «sotto il profilo dell'introduzione
di ostacoli alla libera circolazione di cose tra le regioni, oltre
che con i principi fondamentali delle norme di riforma
economico-sociale introdotti dal decreto legislativo n. 22 del 1997,
e riprodotti dal d.lgs. n. 152 del 2006» (sentenza n. 10 del 2009).
6.4.2.- Alla luce di queste considerazioni, l'argomento speso
dalla difesa della Regione autonoma in ordine alla particolare
caratterizzazione del proprio territorio regionale non appare
dirimente.
La norma in questione, infatti, utilizzando la leva fiscale
dell'ecotassa per discriminare i conferimenti in discarica di rifiuti
speciali non pericolosi provenienti da fuori Regione, non e' in ogni
caso riconducibile, come si e' visto, a una legittima attuazione dei
principi di autosufficienza e prossimita'.
Tale norma appare piuttosto dissimulare il tentativo di sottrarsi
alle implicazioni, anche in termini di solidarieta', connesse alla
necessita' di garantire una rete adeguata e integrata per lo
smaltimento dei rifiuti speciali non pericolosi.
Essa, infatti, determina, nel differenziale imposto a questi
ultimi, l'effetto sostanziale di introdurre, in contrasto con
l'espressa previsione dell'art. 120, primo comma, Cost., un "dazio
all'importazione", cioe' un ostacolo fiscale alla libera circolazione
delle merci tra le Regioni.
6.4.3 - Nemmeno puo' rilevare l'ulteriore argomento svolto dalla
difesa regionale, circa l'assenza di un esplicito divieto di una
simile differenziazione nella disciplina statale, che consente la
manovrabilita', tra un minimo e un massimo, dell'ecotassa. E' infatti
sottesa a tale silenzio l'ovvia considerazione che nemmeno la legge
statale potrebbe, senza violare essa stessa l'art. 120, primo comma,
Cost., abilitare una Regione a introdurre dazi o forme impositive ad
effetto equivalente.
6.4.4. - Da quanto considerato deriva che la norma impugnata non
e' in grado di superare l'indicato test di costituzionalita'.
Innanzitutto va rilevato che la differenziazione del prelievo in
ragione della provenienza regionale o extraregionale del rifiuto non
solo non trova giustificazione nei valori costituzionali della tutela
ambientale e della salute, ma addirittura si pone in contrasto con
essi perche' comporterebbe una maggiore movimentazione dei rifiuti
sul territorio nazionale (come osservato al punto 6.4.1.).
Tale rilievo sarebbe gia' sufficiente per l'accoglimento della
questione; tuttavia, e' evidente che la norma impugnata, determinando
un ostacolo fiscale alla libera circolazione delle merci, non e'
neppure riconducibile a un esercizio legittimo delle competenze
regionali, perche' queste non possono alterare in peius gli standard
ambientali statali (da ultimo, sentenze n. 7 del 2019, n. 139 e n. 74
del 2017).
Deve quindi essere dichiarata l'illegittimita' costituzionale,
per violazione dell'art. 120, primo comma, Cost., dell'art. 10 della
legge reg. Valle d'Aosta n. 8 del 2020 limitatamente alle voci della
Tabella di cui all'Allegato A alla legge reg. Valle d'Aosta n. 31 del
2007 che, discriminando in relazione alla provenienza territoriale,
introducono la descritta differenziazione tabellare.
Per escludere la suddetta discriminazione deve essere dunque
dichiarata l'illegittimita' costituzionale: a) della voce di Tabella
concernente i «Rifiuti speciali non pericolosi ammessi allo
smaltimento in discariche per rifiuti non pericolosi prodotti in
Regione», limitatamente alle parole «prodotti in Regione»; b)
dell'intera voce tabellare concernente i «Rifiuti speciali non
pericolosi ammessi allo smaltimento in discarica per rifiuti non
pericolosi provenienti da fuori Regione», compreso l'importo del
prelievo pari a euro 25,82 per tonnellata.
7.- Le ulteriori censure promosse in riferimento agli artt. 3, 41
e 117, secondo comma, lettera s), Cost. sono assorbite.