ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 1, comma
2, e 2, comma 1, della legge della Regione autonoma Sardegna 21
febbraio 2020, n. 3 (Modifiche alle leggi regionali n. 45 del 1989 e
n. 8 del 2015 in materia di Piano di utilizzo dei litorali), promosso
dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il
23-28 aprile 2020, depositato in cancelleria il 28 aprile 2020,
iscritto al n. 43 del registro ricorsi 2020 e pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 20, prima serie speciale,
dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma Sardegna;
udito nella udienza pubblica del 13 aprile 2021 il Giudice
relatore Franco Modugno;
uditi l'avvocato dello Stato Ettore Figliolia per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Mattia Pani per la Regione
autonoma Sardegna, in collegamento da remoto, ai sensi del punto 1)
del decreto del Presidente della Corte del 16 marzo 2021;
deliberato nella camera di consiglio del 14 aprile 2021.
Ritenuto in fatto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato
il 23-28 aprile 2020, depositato il 28 aprile 2020 e iscritto al reg.
ric. n. 43 del 2020, ha promosso questioni di legittimita'
costituzionale degli artt. 1, comma 2, e 2, comma 1, della legge
della Regione autonoma Sardegna 21 febbraio 2020, n. 3 (Modifiche
alle leggi regionali n. 45 del 1989 e n. 8 del 2015 in materia di
Piano di utilizzo dei litorali), recanti modifiche, rispettivamente,
alla legge della Regione autonoma Sardegna 22 dicembre 1989, n. 45
(Norme per l'uso e la tutela del territorio regionale) e alla legge
della Regione autonoma Sardegna 23 aprile 2015, n. 8 (Norme per la
semplificazione e il riordino di disposizioni in materia urbanistica
ed edilizia e per il miglioramento del patrimonio edilizio). Entrambi
gli articoli impugnati violerebbero gli artt. 9 e 117, secondo comma,
lettere l), m) ed s), della Costituzione, l'art. 3 della legge
costituzionale 26 febbraio 1948 n. 3 (Statuto speciale per la
Sardegna), nonche' l'art. 146 del decreto legislativo 22 gennaio
2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi
dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137) (d'ora in poi,
anche: cod. beni culturali).
2.- L'art. l, comma 2, modifica l'art. 22-bis della legge reg.
Sardegna n. 45 del 1989, sul Piano di utilizzo dei litorali (PUL).
Con la lettera b), incide sul comma 6 dell'art. 22-bis, aggiungendo
il seguente periodo: «[l]e aree e le strutture assentite con titolo
concessorio demaniale permangono invariate per posizionamento,
superficie, oggetto e utilita' turistico-ricreative esercitate, come
previsto dal relativo titolo, sino alla scadenza dello stesso». Le
lettere c) e d) modificano, invece, il comma 9 dell'art. 22-bis.
Detto comma 9 prima stabiliva che «[...] la localizzazione delle
strutture di cui al comma 3 e' ammessa, compatibilmente con le
previsioni contenute negli strumenti urbanistici comunali, per un
periodo non superiore a quello della stagione balneare, salva la
differente durata gia' prevista da legittimi titoli abilitativi,
autorizzatori e concessori. In assenza di PUL e' inoltre consentita
la realizzazione, senza limiti temporali, di strutture di facile
rimozione della superficie non superiore a 30 mq e connesse a
corridoi di lancio, finalizzate all'esercizio di attivita' sportive
direttamente connesse all'uso del mare; tali strutture sono
compatibili con ogni destinazione di zona omogenea e non soggiacciono
ai relativi parametri; rimane impregiudicata la possibilita' del PUL
di sopprimere o rivedere il posizionamento di tali strutture». Per
effetto dell'art. 1, comma 2, lettera c), della legge reg. Sardegna
n. 3 del 2020, esso vede abrogato il periodo che limitava la
localizzazione delle strutture di cui al comma 3 alla stagione
balneare e, inoltre, per effetto dell'art. 1, comma 2, lettera d),
della legge regionale impugnata, viene modificato con l'inserimento
della previsione secondo cui «le aree e le strutture assentite con
titolo concessorio demaniale permangono invariate per posizionamento,
superficie, oggetto e utilita' turistico-ricreative esercitate, come
previsto dal relativo titolo, sino alla scadenza dello stesso.
Possono essere assentite variazioni a richiesta del concessionario
solo e limitatamente a quanto previsto dal Codice della navigazione».
2.1.- Secondo il ricorrente, la novella normativa di cui all'art.
1, comma 2, lettere b), c) e d), produrrebbe un duplice effetto
pregiudizievole delle norme costituzionali e interposte evocate quali
parametri. Infatti, da un lato, sarebbero rese permanenti strutture
precarie e mobili di carattere stagionale, assoggettate, in forza
dell'autorizzazione paesaggistica, all'obbligo di smontaggio al
termine della stagione balneare, incidendo sul contenuto
dell'autorizzazione paesaggistica previamente rilasciata. Le
disposizioni si porrebbero in contrasto con l'art. 146 cod. beni
culturali ove assegna all'autorizzazione paesaggistica valenza di
atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire e ad
altri titoli edilizi o urbanistici. Da un altro lato, tali previsioni
inciderebbero sull'efficacia temporale dell'autorizzazione
paesaggistica, «uniformandola in ogni caso a quella della concessione
demaniale marittima», in violazione del comma 4 dell'articolo
indicato. Peraltro, le disposizioni regionali impugnate
contrasterebbero con quanto previsto al punto A.28 dell'Allegato A
del d.P.R. 13 febbraio 2017, n. 31 (Regolamento recante
individuazione degli interventi esclusi dall'autorizzazione
paesaggistica o sottoposti a procedura autorizzatoria semplificata),
secondo cui, una volta rilasciata l'autorizzazione paesaggistica per
le strutture stagionali, queste possono essere smontate e rimontate
periodicamente, per la durata dell'autorizzazione, senza necessita'
di munirsi ogni volta di autorizzazione ad hoc.
Cosi', sarebbe invasa la competenza esclusiva statale di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. in materia di tutela
del paesaggio; sarebbe, altresi', violata la competenza di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., dato che
l'autorizzazione paesaggistica rientrerebbe nei livelli essenziali
delle prestazioni pubbliche. La Regione autonoma Sardegna
esorbiterebbe, di conseguenza, dagli spazi di competenza a essa
riservati nell'art. 3 dello statuto speciale, specie perche',
nell'esercizio delle sue competenze, dovrebbe osservare le norme che
lo Stato detta in materia di tutela del paesaggio e di livelli
essenziali delle prestazioni. Inoltre, le previsioni censurate
sottrarrebbero all'autorita' giudiziaria penale la possibilita' di
reprimere gli abusi paesaggistici, impedendo di imporre lo smontaggio
delle strutture stagionali previsto dalle autorizzazioni
paesaggistiche, e consentendo, insomma, «il mantenimento dei
manufatti dopo la scadenza del titolo»: sarebbe, dunque, anche invasa
la potesta' legislativa esclusiva dello Stato in materia di
ordinamento penale di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost.
3.- L'art. 2, comma 1, lettera a), della legge reg. Sardegna n. 3
del 2020 introduce, all'art. 43 della legge reg. Sardegna n. 8 del
2015, sul posizionamento delle strutture al servizio della
balneazione, il comma 1-bis, il quale prevede che «[i]l
posizionamento delle strutture di facile rimozione a scopo
turistico-ricreativo e' ammesso per l'intero anno solare, al fine di
favorire la destagionalizzazione della stagione turistica a
condizione che l'operatore, entro il 31 ottobre di ciascun anno,
programmi e comunichi, ai sensi dell'ordinanza balneare periodica, un
minimo di 10 mesi di operativita' sui dodici mesi successivi.
L'operativita' cosi' programmata puo' essere comunque ridotta in
relazione alle previsioni meteoclimatiche. L'efficacia delle
autorizzazioni edilizie e paesaggistiche relative a strutture
precarie a scopo turistico ricreativo, ubicate nella fascia dei 300
(trecento) metri dalla battigia marina, ha durata pari a quella della
concessione demaniale e, al di fuori del demanio, fino al perdurare
della relativa esigenza». Inoltre, l'art. 2, comma 1, lettera b),
abroga l'art. 43, comma 2, della legge reg. Sardegna n. 8 del 2015 il
quale prevedeva, in via transitoria, che, in assenza di PUL, il
permesso di costruire strutture a servizio della balneazione non
potesse avere durata superiore a quella della stagione balneare.
3.1.- Nella tesi del ricorrente, anche con questa novella
legislativa si vorrebbe ottenere la stabilita' di opere destinate, in
base all'autorizzazione paesaggistica, a essere stagionalmente
rimosse e si vorrebbe al contempo manipolare l'efficacia temporale
dell'autorizzazione paesaggistica, equiparandola in ogni caso a
quella della concessione demaniale marittima o addirittura «fino al
perdurare della relativa esigenza», ovvero «sine die», per la
porzione di territorio fuori dal demanio. Per queste ragioni, si
violerebbero gli stessi parametri dinanzi evocati: l'art. 146 cod.
beni culturali, l'art. 9 e l'art. 117, secondo comma, lettere l), m)
ed s), Cost. e l'art. 3 dello statuto speciale. Questa Corte avrebbe,
infatti, chiaramente affermato che l'art. 146 cod. beni culturali
costituisce «norma di grande riforma economico-sociale» - la quale,
in quanto tale, s'impone al legislatore sardo (sono citate le
sentenze n. 189 del 2016 e n. 238 del 2013) - e che non e' permesso
alla legge regionale abbassare gli standard di tutela ambientale (e'
citata la sentenza n. 66 del 2018). Questa Corte avrebbe altresi'
affermato che la valenza dell'autorizzazione paesaggistica
costituisce espressione della determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni riservata alla legislazione dello Stato.
4.- Nel costituirsi in giudizio, la Regione autonoma Sardegna ha
eccepito l'inammissibilita' e l'infondatezza del ricorso. La
resistente muove dall'assunto che essa dispone di competenza
esclusiva in materia di edilizia e urbanistica, come altre Regioni a
statuto speciale, e che questa Corte avrebbe ritenuto in piu'
occasioni (sono citate le sentenze n. 51 del 2006 e n. 308 del 2013)
che tale competenza sia estesa alla tutela del paesaggio. Essendo
quest'ultima strettamente connessa alla materia dell'edilizia e
dell'urbanistica, come testimonierebbe l'art. 6 del d.P.R. 22 maggio
1975, n. 480 (Nuove norme di attuazione dello statuto speciale della
regione autonoma della Sardegna), non sarebbe revocabile in dubbio
che le leggi sarde possano, nell'esercizio delle proprie competenze,
incidere pure su beni paesaggistici, senza sconfinare nelle materie
di esclusiva pertinenza statale.
4.1.- La difesa regionale eccepisce, infatti, in via preliminare,
che il ricorso sarebbe inammissibile, perche' il ricorrente non
avrebbe tenuto in debita considerazione le norme statutarie
attributive di competenza alla Regione nelle materie trattate dagli
articoli impugnati: la Regione autonoma Sardegna avrebbe disciplinato
aspetti urbanistici ed edilizi delle concessioni demaniali marittime,
ambito che «necessariamente e' pure correlato alla indispensabile
tutela paesaggistica».
4.2.- La Regione eccepisce inoltre, in via preliminare,
l'inammissibilita' del ricorso per difetto d'interesse e per carenza
di motivazione sull'interesse concreto all'impugnazione, che
inficierebbe l'ammissibilita' delle questioni per oscurita' della
motivazione. Mancherebbe la rappresentazione dei danni che le norme
censurate produrrebbero sul bene tutelato.
4.3.- Nel merito, la difesa regionale rileva l'infondatezza delle
censure rivolte agli artt. 1 e 2 della legge regionale impugnata.
4.4.- Quanto al primo motivo di ricorso, la Regione autonoma
Sardegna afferma che la disciplina di cui all'art. 1, comma 2,
lettere b), c) e d), della legge reg. Sardegna n. 3 del 2020 non
riguarderebbe l'autorizzazione paesaggistica. Ritenendola necessaria
per il corretto inquadramento delle disposizioni impugnate nel
contesto normativo in cui sono inserite, essa propone una disamina
dell'intero contenuto dell'art. 22-bis della legge reg. Sardegna n.
45 del 1989. I primi tre commi - stabilendo che il PUL e' lo
strumento con cui i Comuni disciplinano l'utilizzazione delle aree
demaniali marittime con finalita' turistico-ricreative, nonche' gli
interventi per la costruzione di parcheggi o strutture di facile
rimozione a servizio della balneazione, della ristorazione e delle
attivita' ludico-ricreative connesse all'uso del mare - preludono al
comma 4, che dispone che gli interventi predetti sono compatibili con
ogni destinazione di zona omogenea, previo rilascio, se necessario,
dell'autorizzazione paesaggistica. Il comma 5, poi, prevede che «[i]l
posizionamento delle strutture disciplinate all'interno del PUL e'
ammesso nei litorali urbani e nei litorali metropolitani senza limiti
temporali. Al di fuori dei litorali urbani e metropolitani il
posizionamento delle strutture di facile rimozione a servizio della
balneazione e della ristorazione, preparazione e somministrazione di
bevande ed alimenti e' ammesso nel periodo compreso tra il 1° aprile
e il 31 ottobre; nel caso le stesse siano connesse a strutture
ricettive o sanitarie prossime ai litorali il posizionamento e'
ammesso per il periodo di esercizio della struttura principale. I
parcheggi e il posizionamento delle strutture di facile rimozione
finalizzate all'esercizio di attivita' sportive e ludico-ricreative
direttamente connesse all'uso del mare sono ammessi senza limiti
temporali». Al comma 6, si afferma che le strutture presenti
permangono invariate sino alla scadenza del titolo che le aveva
originariamente assentite. I commi 7 e 8 definiscono i litorali
urbani e quelli metropolitani, mentre il comma 9 si occupa del
posizionamento di strutture di facile rimozione in assenza di PUL: le
norme impugnate inseriscono una previsione simile a quella del comma
6, per cui le aree e strutture, gia' assentite con titolo concessorio
demaniale, possono permanere e esercitare le attivita' sino alla
scadenza dei titoli abilitativi.
Da questo quadro, secondo la resistente, deriverebbe
l'infondatezza delle censure, dal momento che le norme non si
occuperebbero certo di autorizzazione paesaggistica - ne' della
stabilita' di strutture autorizzate come stagionali ne' della sua
durata - bensi' della pianificazione demaniale del Comune, stabilendo
che esso non prescinda, in fase di nuova programmazione, dallo stato
delle concessioni in essere. Sarebbe, in tal senso, da sottolineare
che il comma 4 dell'art. 22-bis espressamente prevede la richiesta di
autorizzazione paesaggistica, ove necessario, per la realizzazione
degli interventi di cui al comma 3. Invece, cio' su cui si appunta
parte delle censure del ricorrente - l'intento di rendere permanenti
le strutture poste sul litorale - era gia' previsto al comma 5
dell'art. 22-bis, che non e' stato mai impugnato. D'altronde, anche
in altre Regioni vigerebbero norme di analogo tenore, che consentono
di mantenere durante l'anno strutture che siano facilmente amovibili
(sono citate la legge della Regione Puglia 23 giugno 2006, n. 17,
recante «Disciplina della tutela e dell'uso della costa» e la legge
della Regione Campania 7 agosto 2014, n. 16, recante «Interventi di
rilancio e sviluppo dell'economia regionale nonche' di carattere
ordinamentale e organizzativo - collegato alla legge di stabilita'
regionale 2014»).
4.5.- Pure in relazione al secondo motivo di ricorso, la difesa
regionale rileva l'infondatezza delle censure. Con l'introduzione del
comma 1-bis dell'art. 43 della legge reg. Sardegna n. 8 del 2015, il
legislatore regionale non violerebbe le norme interposte e
costituzionali, atteso che non disporrebbe alcuna ultrattivita' delle
autorizzazioni paesaggistiche: si riferirebbe invece al titolo
concessorio demaniale, che puo' ora avere ad oggetto attivita'
espletate nell'arco dell'anno, favorendo la destagionalizzazione del
turismo. Secondo la difesa della Regione, la legge impugnata, laddove
prevede che «l'efficacia delle autorizzazioni edilizie e
paesaggistiche relative a strutture precarie a scopo turistico
ricreativo, ubicate nella fascia dei 300 (trecento) metri dalla
battigia marina, ha durata pari a quella della concessione demaniale
e, al di fuori del demanio, fino al perdurare della relativa
esigenza», non avrebbe «la finalita' e/o la capacita' di determinare
una modificazione della efficacia/durata dell'atto di compatibilita'
paesaggistica, atteso che la norma, invece, si limita ad operare, in
termini generali ed astratti e di coordinamento». Comunque sia,
qualora il titolo demaniale avesse un'efficacia piu' lunga di quella
del titolo paesaggistico, il titolare della concessione sarebbe
onerato di chiedere una nuova autorizzazione paesaggistica per la
restante durata del titolo demaniale, anche a seguito dell'entrata in
vigore della disciplina censurata. La difesa della resistente
richiama, infine, alcune decisioni del Consiglio di Stato che
suffragherebbero la legittimita' di titoli demaniali che consentano
attivita' anche non stagionali, pur nella necessita' di richiedere
l'autonomo nullaosta paesaggistico, che potrebbe imporre modalita' di
esercizio delle attivita' medesime (per esempio, obblighi di
smontaggio e rimontaggio di strutture, in relazione alle peculiarita'
dell'area paesaggistica): sono citate le sentenze della sezione sesta
12 dicembre 2019, n. 8455, 13 febbraio 2018, n. 899, 4 novembre 2013,
n. 5293 e 18 settembre 2013, n. 4642.
In ultimo, la previsione di cui all'art. 2, comma 1, lettera b),
della legge reg. Sardegna n. 3 del 2020, secondo la difesa regionale,
recando solamente l'abrogazione di una norma di natura transitoria,
legata a un termine ampiamente spirato, non potrebbe produrre gli
effetti lamentati dal ricorrente.
La Regione autonoma Sardegna conclude chiedendo la declaratoria
di inammissibilita' o di infondatezza delle questioni riferite alla
violazione dell'art. 146 cod. beni culturali e dell'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., ritenendo che l'inammissibilita' o
l'infondatezza di queste determini il venir meno degli altri profili
di censura.
5.- In prossimita' dell'udienza, l'Avvocatura generale dello
Stato ha depositato una memoria per confutare gli argomenti difensivi
spesi dalla Regione.
5.1.- In primo luogo, essa pone in evidenza che l'eccezione di
inammissibilita' del ricorso per mancata considerazione delle
competenze che lo statuto di autonomia conferisce in via esclusiva
alla Regione sarebbe priva di pregio: la valutazione sull'illegittimo
esercizio della competenza legislativa in materia di edilizia e
urbanistica, di cui all'art. 3, primo comma, lettera f), dello
statuto, da parte della Regione atterrebbe, in tesi, al merito della
controversia, non rilevando quale requisito di ammissibilita' del
giudizio.
5.2.- In secondo luogo, pure le ulteriori eccezioni
d'inammissibilita' del ricorso - per carenza d'interesse ad agire e
per difetto di motivazione - sarebbero prive di fondamento. Per un
verso, infatti, secondo il consolidato orientamento di questa Corte,
l'interesse, nei giudizi in via principale, consisterebbe nella
tutela delle competenze legislative attribuite dalla Costituzione, a
prescindere dalla prova dei danni concreti che derivano
dall'esercizio di quelle competenze; per l'altro verso, il ricorso
statale soddisferebbe senz'altro il minimum argomentativo richiesto
dalla Corte al fine di ritenere sufficientemente motivate le censure.
5.3.- Quanto al merito, la memoria presentata dal ricorrente
insiste nell'affermare che le norme impugnate inciderebbero sul
contenuto e sull'efficacia dell'autorizzazione paesaggistica.
L'Avvocatura generale precisa, inoltre, che la legge reg. Puglia n.
17 del 2006, citata nell'atto di costituzione in giudizio, risulta
oggi abrogata. Sottolinea, peraltro, che il suo art. 4-bis e' stato
dichiarato costituzionalmente illegittimo perche' prevedeva che il
mantenimento, per tutto l'anno, di strutture di facile rimozione sui
litorali avvenisse in deroga ai vincoli previsti dalla legislazione
in materia paesaggistica e ambientale: le disposizioni impugnate nel
presente giudizio presenterebbero gli stessi profili di
illegittimita' costituzionale.
Riferendosi, in particolare, al tenore letterale dell'art. 43
della legge reg. Sardegna n. 8 del 2015, come modificato dalle norme
impugnate, la difesa statale contesta l'argomento speso dalla Regione
resistente, secondo cui le disposizioni si limiterebbero ad operare
«in termini generali ed astratti e di coordinamento». Sarebbe chiaro
che tali previsioni siano invece dirette ad assicurare la stabilita'
di opere precarie sottoposte a vincolo paesaggistico, che devono
essere rimosse al termine della stagione balneare. D'altra parte,
sarebbe insostenibile che il richiamo all'efficacia
dell'autorizzazione paesaggistica sia stato previsto solo "in
astratto", senza incidere sull'obbligo del titolare di richiedere una
nuova autorizzazione alla scadenza di quella in essere: l'efficacia
dell'autorizzazione paesaggistica sarebbe, invece, richiamata proprio
al fine di uniformarla alla durata del titolo concessorio. La
giurisprudenza amministrativa richiamata nell'atto di costituzione
sarebbe, peraltro, inconferente, perche' si tratterebbe di pronunce
attinenti alla normativa pugliese, dapprima dichiarata
incostituzionale e poi conformatasi alle norme statali sulla tutela
del paesaggio.
Sulla base di tali argomenti, l'Avvocatura generale conclude
tornando a chiedere che sia dichiarata l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 2, e 2, comma 1, della legge reg.
Sardegna n. 3 del 2020 per violazione di tutti i parametri evocati
nel ricorso.
Considerato in diritto
1.- Con il ricorso indicato in epigrafe, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha impugnato parte della legge della Regione
autonoma Sardegna 21 febbraio 2020, n. 3 (Modifiche alle leggi
regionali n. 45 del 1989 e n. 8 del 2015 in materia di Piano di
utilizzo dei litorali), in riferimento agli artt. 9 e 117, secondo
comma, lettere l), m) ed s), della Costituzione, all'art. 3 della
legge costituzionale 26 febbraio 1948 n. 3 (Statuto speciale per la
Sardegna), nonche' all'art. 146 del decreto legislativo 22 gennaio
2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi
dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137) (d'ora in poi,
anche: cod. beni culturali). Essa reca norme volte alla
destagionalizzazione del turismo, che modificano, a tale fine,
disposizioni di leggi regionali anteriori. Interviene, in
particolare, sulla localizzazione delle strutture
turistico-ricreative a servizio della balneazione, incidendo sulle
previsioni secondo le quali la localizzazione di tali strutture sui
litorali deve avvenire, di regola, nella sola stagione balneare. Il
ricorso si fonda sull'assunto che la finalita' di favorire il turismo
durante l'intero anno sia perseguito in violazione delle norme
sull'autorizzazione paesaggistica; provvedimento - quest'ultimo - che
e' obbligato a richiedere e osservare chiunque intenda fare uso del
bene paesaggistico tutelato dalla legge: in questo caso, si tratta
dei territori costieri sardi entro i trecento metri dalla linea di
battigia (art. 142 cod. beni culturali).
1.1.- Con il primo motivo di ricorso, e' impugnato l'art. 1,
comma 2, della legge reg. Sardegna n. 3 del 2020, che modifica l'art.
22-bis della legge della Regione autonoma Sardegna 22 dicembre 1989,
n. 45 (Norme per l'uso e la tutela del territorio regionale). Detto
art. 22-bis disciplina i Piani di utilizzo dei litorali (PUL); le
modifiche censurate si appuntano sui commi 6 e 9. Come visto in
dettaglio nel Ritenuto in fatto, per effetto dell'art. 1, comma 2,
lettera b), della legge regionale impugnata, al comma 6 e' stabilito
che, nel PUL, le aree e le strutture assentite con titolo concessorio
demaniale permangano invariate, come posizionate e per l'utilita'
turistico-ricreativa esercitata in forza del relativo titolo, sino
alla scadenza dello stesso. Al momento dell'adozione del PUL, dunque,
il Comune deve tener conto delle strutture assentite e delle
attivita' gia' in esercizio. Per effetto dell'art. 1, comma 2,
lettera c), della legge regionale impugnata, il comma 9, sulla
regolazione transitoria in assenza di PUL, e' stato modificato con
l'abrogazione della previsione per cui la localizzazione delle
strutture di facile rimozione a servizio della balneazione e
ristorazione, o di attivita' ludico-ricreative connesse all'uso del
mare, e' ammessa per un periodo non superiore a quello della stagione
balneare, salva la differente durata gia' prevista da legittimi
titoli abilitativi, autorizzatori e concessori. Inoltre, per effetto
dell'art. 1, comma 2, lettera d), della legge regionale impugnata,
nello stesso comma 9 e' stata inserita la previsione, simile a quella
di cui al comma 6, per cui, finche' i Comuni non approvino il PUL, le
strutture assentite permangano come previsto dal relativo titolo
concessorio.
1.2.- Con il secondo motivo di ricorso, e' impugnato l'art. 2,
nel suo unico comma, della legge reg. Sardegna n. 3 del 2020: questo
modifica l'art. 43 della legge della Regione autonoma Sardegna 23
aprile 2015, n. 8 (Norme per la semplificazione e il riordino di
disposizioni in materia urbanistica ed edilizia e per il
miglioramento del patrimonio edilizio), che riguarda propriamente,
come indicato nella rubrica, il posizionamento delle strutture a
servizio della balneazione. Con l'art. 2, comma 1, lettera a), della
legge regionale impugnata, e' inserita, all'art. 43, la previsione
per cui «[i]l posizionamento delle strutture di facile rimozione a
scopo turistico-ricreativo e' ammesso per l'intero anno solare, al
fine di favorire la destagionalizzazione della stagione turistica», a
condizione che si assicuri un minimo di dieci mesi di operativita', e
che l'efficacia delle autorizzazioni edilizie e paesaggistiche
relative alle dette strutture, ubicate nella fascia dei trecento
metri dalla battigia marina, «ha durata pari a quella della
concessione demaniale e, al di fuori del demanio, fino al perdurare
della relativa esigenza». Con l'art. 2, comma 1, lettera b), della
legge regionale impugnata, inoltre, e' abrogata la previsione secondo
cui il permesso di costruire strutture a servizio della balneazione
puo' avere durata non superiore a quella della stagione balneare.
1.3.- La principale censura formulata nel ricorso, rivolta a
entrambi gli articoli impugnati, e' volta a denunziare che questi
interventi normativi avrebbero l'effetto, da un lato, di rendere
stabili strutture soggette a prescrizione di rimozione stagionale
secondo la relativa autorizzazione paesaggistica, dando agio a chi
svolge attivita' turistico-ricreative sulle spiagge di derogare agli
obblighi in essa contenuti; dall'altro lato, prorogherebbero ex lege
l'efficacia temporale dell'autorizzazione paesaggistica
«uniformandola in ogni caso a quella della concessione demaniale
marittima» o, fuori dal demanio marittimo, «sine die».
Si deduce, cosi', la violazione dell'art. 146 cod. beni culturali
- che costituisce una «norma di grande riforma economico-sociale»,
vincolante anche per le Regioni ad autonomia speciale - e, di
conseguenza, il contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., che riserva alla competenza legislativa statale la materia
della tutela dell'ambiente e del paesaggio. E', altresi', dedotta la
violazione dell'art. 9 Cost., che afferma il principio di tutela del
paesaggio nazionale; dell'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.,
in quanto l'autorizzazione paesaggistica rientrerebbe tra i livelli
essenziali delle prestazioni pubbliche, affidati alla competenza
esclusiva dello Stato; dell'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., poiche' - legittimando la permanenza di opere soggette a
obbligo di rimozione stagionale - s'impedirebbe all'autorita'
giudiziaria di reprimere gli abusi paesaggistici, cosi' incidendo
sulla competenza statale in materia di ordinamento penale; dell'art.
3 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale
per la Sardegna), che attribuisce alla Regione la competenza
legislativa in materia di edilizia e urbanistica, prescrivendo,
pero', il rispetto delle norme statali «di grande riforma
economico-sociale».
2.- La Regione autonoma Sardegna ha, preliminarmente, eccepito
l'inammissibilita' del ricorso, rilevando che esso non avrebbe tenuto
conto delle competenze che l'art. 3, primo comma, lettera f), dello
statuto attribuisce al legislatore regionale. Infatti, come stabilito
nelle norme di attuazione dello stesso statuto (art. 6 del d.P.R. 22
maggio 1975, n. 480, recante «Nuove norme di attuazione dello statuto
speciale della regione autonoma della Sardegna»), nel disciplinare
l'edilizia e l'urbanistica, le leggi sarde potrebbero occuparsi anche
di profili attinenti alla tutela paesaggistica del territorio,
talche' la legge reg. Sardegna n. 3 del 2020 rappresenterebbe
legittima attuazione delle norme statutarie.
2.1.- L'eccezione non e' fondata.
Il ricorso statale, infatti, deduce la violazione dell'art. 3
dello statuto speciale, sostenendo che la legge parzialmente
impugnata contrasti con un istituto di uniforme applicazione,
disciplinato dalla legislazione dello Stato, di cui lo stesso art. 3
imporrebbe il rispetto.
2.2.- La Regione rileva, altresi', l'inammissibilita' del ricorso
per carenza d'interesse all'impugnazione, derivante dalla mancata
dimostrazione dei danni che la legge regionale arrecherebbe al bene
tutelato. L'assenza di un interesse concreto all'impugnazione,
inoltre, comporterebbe l'oscurita' delle censure, le quali
risulterebbero non adeguatamente motivate.
2.3.- Nemmeno questi rilievi colgono nel segno.
La giurisprudenza di questa Corte ha, infatti, costantemente
affermato che l'interesse a proporre l'impugnazione, nel giudizio in
via principale, consiste nella tutela delle competenze legislative
per come ripartite nella Costituzione: il corretto inquadramento
delle competenze legislative rappresenta, in questo senso, l'utilita'
che ci si attende dalla pronuncia richiesta (ex plurimis, sentenze n.
56 del 2020, n. 178 del 2018 e n. 195 del 2017). Nel caso di specie,
e', peraltro, indicato con chiarezza qual e' il pregiudizio che
l'illegittimo esercizio delle competenze regionali determinerebbe sui
beni sottoposti a vincolo: nella tesi del ricorrente, le disposizioni
impugnate consentirebbero, infatti, di mantenere le strutture sugli
arenili oltre i limiti prescritti dall'autorizzazione paesaggistica,
recando un danno visibile al valore paesaggistico delle spiagge. E il
ricorso descrive, seppur sinteticamente, le ragioni per cui, ove
fosse accertato il contrasto con la legge statale sulla tutela
paesaggistica, risulterebbero violati gli ulteriori parametri
costituzionali evocati.
3.- Passando al merito delle questioni, giova richiamare
brevemente le norme evocate quali parametro interposto di
costituzionalita', perche' utili alla definizione delle questioni
promosse, sia con il primo, sia con il secondo motivo del ricorso.
Il contenuto precettivo dell'art. 146 cod. beni culturali
riguarda chiunque intenda intervenire, in ogni modo potenzialmente
significativo, sui beni sottoposti a vincolo paesaggistico, e cio'
indipendentemente dalla regolazione edilizia e urbanistica vigente
sul territorio regionale. L'art. 146, infatti, rivolgendosi
direttamente ai «proprietari, possessori o detentori a qualsiasi
titolo di immobili ed aree di interesse paesaggistico, tutelati dalla
legge, a termini dell'articolo 142 [...]», impone di non
«distruggerli, ne' introdurvi modificazioni che rechino pregiudizio
ai valori paesaggistici oggetto di protezione»; prescrive «l'obbligo
di presentare alle amministrazioni competenti il progetto degli
interventi che intendano intraprendere» e il dovere di «astenersi
dall'avviare i lavori fino a quando non ne abbiano ottenuta
l'autorizzazione». L'art. 146 cod. beni culturali prosegue affermando
che l'autorizzazione paesaggistica «costituisce atto autonomo e
presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli
legittimanti l'intervento urbanistico-edilizio», e che
«[l]'autorizzazione e' efficace per un periodo di cinque anni,
scaduto il quale l'esecuzione dei progettati lavori deve essere
sottoposta a nuova autorizzazione».
La legge statale, dunque, definisce il valore prioritario
dell'autorizzazione paesaggistica e ne prescrive i termini di
efficacia. Nelle parole della Corte di legittimita',
«l'autorizzazione dell'ente preposto alla tutela del vincolo»
costituisce, appunto, «un presupposto dell'efficacia» di qualsiasi
altro titolo che abiliti a utilizzare il bene paesaggistico, posto
che «il permesso di costruire legittima l'esecuzione di interventi di
trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio secondo la
relativa disciplina e dando concreta attuazione alle scelte operate
con gli strumenti di pianificazione, l'autorizzazione paesaggistica
concerne una valutazione circa l'incidenza di un intervento
sull'originario assetto dei luoghi soggetti a particolare protezione,
mentre la concessione demaniale consente il godimento del bene
demaniale entro i limiti stabiliti dal provvedimento» (Corte di
cassazione, sezione terza penale, sentenza 30 luglio 2013, n. 32966).
4.- L'impugnazione dell'art. 1, comma 2, della legge reg.
Sardegna n. 3 del 2020 deve intendersi riferita alle sole lettere b),
c) e d), cui si rivolgono le censure del ricorrente e cui va,
pertanto, circoscritto l'oggetto del giudizio.
4.1.- Le questioni non sono fondate, perche' le disposizioni
impugnate non determinano, nel contesto normativo in cui
s'inseriscono, l'effetto temuto dal ricorrente.
Come detto, l'art. 22-bis della legge reg. Sardegna n. 45 del
1989 disciplina i Piani di utilizzo dei litorali: questi
costituiscono uno strumento di pianificazione comunale, avente ad
oggetto l'utilizzazione delle aree demaniali marittime con finalita'
turistico-ricreative. Piu' precisamente, i PUL disciplinano gli
interventi per la costruzione di parcheggi e strutture a servizio
della balneazione, della ristorazione e delle attivita'
ludico-ricreative connesse all'uso del mare (comma 3), prevedendo
che, ove necessario, tali interventi si realizzino dopo aver ottenuto
l'autorizzazione paesaggistica (comma 4). Il posizionamento delle
strutture previste in tali Piani, inoltre, e' consentito nei litorali
urbani e metropolitani senza limiti di tempo, mentre fuori da essi e'
ammesso nel periodo tra il 1° aprile e il 31 ottobre, fermo restando
che «il posizionamento delle strutture di facile rimozione
finalizzate all'esercizio di attivita' sportive e ludico-ricreative
connesse all'uso del mare» e', comunque sia, ammesso senza limiti
temporali (comma 5). Visto che non tutti i Comuni sardi hanno
adottato il proprio PUL, l'art. 22-bis detta anche norme sulle
attivita' dei titolari delle concessioni demaniali marittime gia'
esistenti e valide «in assenza di PUL».
L'art. 1, comma 2, lettere b), c) e d), della legge reg. Sardegna
n. 3 del 2020 ha modificato l'art. 22-bis, ai commi 6 e 9, eliminando
la limitazione all'utilizzo delle strutture rimovibili sui litorali
nella sola stagione balneare e permettendo, in astratto, il
posizionamento delle strutture stesse per tutto l'anno. Inoltre, ha
previsto che il PUL tenga conto delle concessioni gia' in essere, nei
limiti di quanto stabilito nei titoli abilitativi e autorizzatori, e
che, in assenza di Piani, le attivita' assentite siano mantenute e
proseguano, in forza del titolo concessorio.
4.1.1.- Il legislatore sardo ha disciplinato materie sulle quali
ha competenza legislativa - edilizia, urbanistica e gestione delle
concessioni con finalita' turistico-ricreative che comportino il
posizionamento di strutture di facile rimozione su beni del demanio
marittimo (art. 3, primo comma, lettera f, dello statuto; artt. 40 e
41 della legge della Regione autonoma Sardegna 12 giugno 2006, n. 9,
recante «Conferimento di funzioni e compiti agli enti locali») - e
non ha previsto deroghe alla legge statale sull'autorizzazione
paesaggistica, che e' invece espressamente richiamata nell'art.
22-bis, comma 4, della legge reg. Sardegna n. 45 del 1989.
Nell'art. 22-bis della legge reg. Sardegna n. 45 del 1989,
dunque, non sono state introdotte norme che consentano al titolare
della concessione - nel caso in cui l'autorizzazione paesaggistica
imponga la rimozione stagionale dei manufatti - di mantenere, invece,
questi ultimi sul litorale per tutto l'anno. Non v'e', inoltre,
riferimento alcuno alla proroga dell'efficacia della autorizzazione
paesaggistica sino alla scadenza della concessione demaniale.
4.1.2.- Si puo' osservare, in proposito, che non esiste
incompatibilita' tra la legislazione regionale che consenta il
posizionamento di manufatti per l'intero anno e la legislazione
statale sulla tutela dei beni paesaggistici, se la prima garantisce
che l'attuazione della seconda sia, senza eccezioni, assicurata.
Ogni tratto di costa possiede caratteristiche peculiari: sulla
base di queste, l'autorita' preposta alla tutela del vincolo e'
chiamata a stabilire le prescrizioni cui l'interessato deve adempiere
per utilizzare il bene senza danneggiarne il valore paesaggistico. Di
conseguenza, nel caso in cui, in relazione alle specificita'
dell'intervento proposto e dell'area vincolata, detta autorita'
rilasci un'autorizzazione paesaggistica con obblighi di rimozione
stagionale del manufatto, l'interessato dovra' rimuoverlo alla fine
della stagione balneare e procedere a riposizionarlo l'anno
successivo, per tutta la durata dell'autorizzazione. Per le
operazioni di smontaggio e rimontaggio periodico di strutture
stagionali munite di autorizzazione paesaggistica non occorre
ottenere, ogni volta, provvedimenti autorizzatori, come previsto nel
punto A.28, Allegato A, del d.P.R. 13 febbraio 2017, n. 31
(Regolamento recante individuazione degli interventi esclusi
dall'autorizzazione paesaggistica o sottoposti a procedura
autorizzatoria semplificata).
4.1.3.- Il posizionamento di strutture per l'esercizio delle
attivita' svolte in regime di concessione demaniale marittima, di cui
all'art. 1, comma 2, lettere b), c) e d), della legge reg. Sardegna
n. 3 del 2020, dunque, s'intende condizionato all'osservanza
dell'art. 146 cod. beni culturali, dato che, nel contesto normativo
descritto, quest'ultimo non trova ostacoli applicativi. Questa Corte
ha, d'altronde, gia' avuto modo di affermare che gli istituti di
protezione ambientale e paesaggistica validi su tutto il territorio
nazionale trovano applicazione, ove non derogati, pur in assenza di
specifici o reiterati richiami da parte della legislazione regionale
(in tal senso, da ultimo, sentenze n. 54 e n. 29 del 2021, n. 258 del
2020).
In tali termini, le questioni promosse nel primo motivo del
ricorso non sono fondate.
5.- A simili esiti non si puo' pervenire in riferimento alle
censure formulate nel secondo motivo del ricorso, a cagione, sia
della diversita' del contenuto delle disposizioni impugnate, sia del
contesto normativo all'interno del quale esse sono inserite.
Occorre esaminare partitamente le questioni dell'art. 2, comma 1,
lettera a), della legge reg. Sardegna n. 3 del 2020 e le questioni
dell'art. 2, comma 1, lettera b), della stessa legge regionale.
5.1.- Le questioni dell'art. 2, comma 1, lettera a), nella parte
in cui modifica l'art. 43 della legge reg. Sardegna n. 8 del 2015
sono fondate. Il comma 1-bis del menzionato art. 43, introdotto dalle
disposizioni impugnate, viola l'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., in relazione all'art. 146 cod. beni culturali, e l'art. 3
dello statuto speciale.
Nel nuovo comma 1-bis e' stabilito che «il posizionamento delle
strutture di facile rimozione a scopo turistico-ricreativo e' ammesso
per l'intero anno solare». Dalla formulazione letterale della
disposizione si evince che il legislatore regionale autorizza ex lege
il posizionamento delle strutture sugli arenili, dietro comunicazione
di almeno dieci mesi di operativita'. Si tratta, infatti, di
un'asserzione, rivolta a chicchessia, per cui il mantenimento di tali
manufatti in situ per tutto l'anno e' senz'altro ammesso, e che,
proprio per questo, e' lesiva dell'art. 146 cod. beni culturali.
Si deve, inoltre, considerare che nell'art. 43 della legge reg.
Sardegna n. 8 del 2015 non sono altrove presenti riferimenti alla
necessita' dell'autorizzazione paesaggistica. Anzi, l'unico richiamo
testuale a tale autorizzazione e' inserito nella disposizione in cui
si e' stabilito che la sua efficacia, per le strutture ubicate nella
fascia dei trecento metri dalla battigia marina, e' prorogata sino
alla scadenza del titolo concessorio demaniale, e, fuori dal demanio,
«fino al perdurare della relativa esigenza», in palese violazione
dell'art. 146, comma 4, cod. beni culturali, che ne definisce
l'efficacia temporale quinquennale (si veda, con riferimento a una
legge della Regione Siciliana, la sentenza n. 172 del 2018). Nemmeno
all'esito di una ricerca sul piano sistematico e' possibile
rintracciare riferimenti alla necessita' di ottenere l'autorizzazione
al posizionamento delle strutture per tutto l'anno. All'interno della
legge reg. Sardegna n. 8 del 2015 - sul riordino di varie funzioni
edilizie e urbanistiche - l'art. 43, di cui si tratta, e' il solo
articolo del Capo III, appositamente dedicato al posizionamento delle
strutture a servizio della balneazione, nel Titolo III su
«[d]isposizioni transitorie, abrogazioni e disposizioni finali».
5.1.1.- «Il mantenimento delle opere precarie in questione» -
come questa Corte ha gia' affermato - non puo' certo avvenire «in
mancanza della necessaria positiva valutazione di compatibilita'
paesaggistica» (sentenza n. 232 del 2008), potendosi determinare uno
sfruttamento delle coste che svilirebbe le loro bellezze naturali. E'
chiaro che, in assenza del controllo periodico delle autorita'
paesaggistiche preposte alla tutela del vincolo, la legge regionale
che permette di posizionare, per tutto l'anno, le strutture
turistico-ricreative, puo' produrre un danneggiamento,
indiscriminato, del valore preminente connaturato al litus maris.
Per le su esposte ragioni, va dichiarata l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 2, lettera a), della legge reg. Sardegna n.
3 del 2020, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., in relazione all'art. 146 cod. beni culturali - che reca
«norme di grande riforma economico-sociale», valide anche per le
Regioni a statuto speciale (ex plurimis, sentenze n. 172 del 2018 e
n. 189 del 2016) - e dell'art. 3 dello statuto speciale.
E' assorbito l'esame degli ulteriori profili di censura.
5.2.- Le questioni dell'art. 2, lettera b), della legge reg.
Sardegna n. 3 del 2020, invece, non sono fondate.
La disposizione impugnata prevede l'abrogazione dell'art. 43,
comma 2, della legge reg. Sardegna n. 8 del 2015, secondo cui «in via
transitoria il permesso di costruire per la realizzazione delle
strutture di cui al comma 1 non puo' avere durata superiore a quella
della stagione balneare». Tale intervento normativo non ha capacita'
lesiva della competenza statale ex art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost., riguardando esclusivamente il permesso di costruire: un
titolo edilizio, la cui disciplina ricade nella competenza del
legislatore sardo.