ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 10, commi
3, lettera a), e 4; 18, comma 2; 19; 22, comma 1; 25, comma 4; 40,
commi 5, lettera d), e 6, lettera e), della legge della Regione
Abruzzo 28 gennaio 2020, n. 3, recante «Disposizioni finanziarie per
la redazione del bilancio di previsione finanziario 2020-2022 della
Regione Abruzzo (legge di stabilita' regionale 2020)», promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 30-31
marzo 2020, depositato in cancelleria il 7 aprile 2020, iscritto al
n. 39 del registro ricorsi 2020 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 18, prima serie speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione della Regione Abruzzo;
udito nella udienza pubblica del 27 aprile 2021 il Giudice
relatore Luca Antonini;
udito l'avvocato dello Stato Gianna Galluzzo per il Presidente
del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 28 aprile 2021.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 30-31 marzo 2020 e depositato il 7
aprile 2020 (reg. ric. n. 39 del 2020), il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso questioni di legittimita' costituzionale, tra gli
altri, degli artt. 10, commi 3, lettera a), e 4; 18, comma 2; 19; 22,
comma 1; 25, comma 4; 40, commi 5, lettera d), e 6, lettera e), della
legge della Regione Abruzzo 28 gennaio 2020, n. 3, recante
«Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio di previsione
finanziario 2020-2022 della Regione Abruzzo (legge di stabilita'
regionale 2020)», in riferimento complessivamente agli artt. 2, 3,
81, terzo comma, 117, secondo comma, lettera e), e 118, quarto comma,
della Costituzione.
1.1.- La legge regionale citata, ai commi 3, lettera a), e 4
dell'art. 10, sostituisce rispettivamente l'art. 7, comma 3, della
legge della Regione Abruzzo 19 agosto 2009, n. 16 (Intervento
regionale a sostegno del settore edilizio), e l'art. 10-bis della
legge della Regione Abruzzo 15 ottobre 2012, n. 49, recante «Norme
per l'attuazione dell'articolo 5 del D.L. 13 maggio 2011, n. 70
(Semestre europeo - Prime disposizioni urgenti per l'economia)
convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106 e
modifica dell'articolo 85 della legge regionale 15/2004 "Disposizioni
finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2004 e pluriennale
2004-2006 della Regione Abruzzo (Legge finanziaria regionale 2004)"»,
disposizioni entrambe attuative del cosiddetto Piano casa, attinenti
alla restituzione al richiedente della maggiorazione, corrisposta
alla Regione, degli oneri di urbanizzazione, dovuti in misura doppia
per taluni interventi straordinari di demolizione e ricostruzione del
patrimonio edilizio esistente e per interventi di riqualificazione
urbana.
In particolare, in entrambe le disposizioni, viene previsto che
«[n]ell'ipotesi di diniego del titolo abilitativo, di versamenti in
eccesso o rinuncia, la somma e' restituita al richiedente ed i
relativi oneri trovano copertura nell'ambito delle risorse stanziate
sul capitolo di spesa del bilancio di previsione 11825 - Missione 1,
Programma 04, Titolo 1 - denominato "Rimborso oneri di
urbanizzazione"».
A sostegno della censura, il ricorrente allega il Documento
tecnico di accompagnamento al bilancio di previsione 2020-2022,
approvato con deliberazione della Giunta regionale della Regione
Abruzzo 16 febbraio 2020, n. 86, del quale riproduce il richiamato
capitolo di spesa 11825.
Poiche' da tale documento emergerebbe che «il capitolo in esame
riporta uno stanziamento pari a 0», le disposizioni della legge
regionale si porrebbero in contrasto con l'art. 81, terzo comma,
Cost.
1.2.- E' poi impugnato l'art. 18 della legge reg. Abruzzo n. 3
del 2020, il quale prevede che: «1. I bilanci di previsione degli
enti, delle agenzie e degli altri organismi dipendenti dalla Regione
sono approvati annualmente dalla Giunta, previo parere favorevole del
Dipartimento competente. 2. Nelle more dell'approvazione di cui al
comma 1 si applica l'esercizio provvisorio. 3. I provvedimenti di cui
al comma 1 sono inviati, a titolo informativo, alla Commissione di
Vigilanza del Consiglio regionale».
Il ricorrente sottolinea che il disposto del comma 2 -
autorizzando e disciplinando l'esercizio provvisorio degli organismi
ed enti strumentali regionali - atterrebbe alla materia disciplinata
dall'art. 43 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118
(Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro
organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n.
42) e dal principio contabile applicato concernente la contabilita'
finanziaria, di cui all'Allegato n. 4/2 al predetto decreto.
Pertanto, non avendo la Regione potesta' legislativa in materia
contabile, sarebbe evidente il contrasto con il citato decreto
legislativo e, conseguentemente, con l'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost., riguardante la potesta' legislativa esclusiva
dello Stato in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici.
1.3.- Il successivo motivo di ricorso ha ad oggetto l'art. 19
della legge reg. Abruzzo n. 3 del 2020, che disciplina i termini per
la «Approvazione dei rendiconti degli enti ed organismi strumentali».
Al riguardo, il ricorrente segnala che la Regione, con
riferimento agli organismi strumentali, avrebbe la facolta' di dare
indicazioni soltanto sul termine di invio dei rendiconti - atteso che
quello di approvazione degli stessi sarebbe previsto dal citato
d.lgs. n. 118 del 2011 -, affinche' sia compatibile con il termine di
approvazione di quello regionale. Stante l'assenza di una potesta'
legislativa regionale in materia, entrambe le previsioni - sia quella
rivolta agli organismi strumentali sia quella relativa agli enti
strumentali - contrasterebbero quindi con il richiamato decreto
legislativo e, conseguentemente, con l'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost., riguardante la potesta' legislativa esclusiva
dello Stato in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici.
1.4.- La censura riferita all'art. 22, comma 1, della medesima
legge regionale impugnata attiene al rifinanziamento di interventi in
materia di polizia locale - previsti dall'art. 23 della legge della
Regione Abruzzo 20 novembre 2013, n. 42 (Norme in materia di Polizia
amministrativa locale e modifiche alle leggi regionali 18/2001,
40/2010 e 68/2012) - «per gli anni 2020, 2021 e 2022, per euro
80.000,00 per ciascuna annualita'».
In particolare, il ricorrente evidenzia che gli oneri
quantificati per l'esercizio 2022 non troverebbero copertura
finanziaria in bilancio e richiama al riguardo l'allegato documento
tecnico di accompagnamento al bilancio di previsione 2020-2022
approvato con delib. Giunta reg. Abruzzo n. 86 del 2020. Poiche' lo
stanziamento previsto nel pertinente capitolo - appositamente
istituito dal comma 2 dello stesso art. 22 - risulterebbe pari a
zero, sarebbe violato l'art. 81, terzo comma, Cost.
1.5.- Un'analoga censura e' mossa al successivo art. 25 il quale,
al comma 1, prevede, per il perseguimento degli obiettivi di cui alla
legge della Regione Abruzzo 18 dicembre 2013, n. 49 (Riconoscimento
di Treglio "Paese dell'Affresco", di Azzinano di Tossicia e Casoli di
Atri "Paese dipinto"), la costituzione del «[f]ondo regionale per la
promozione del patrimonio artistico dei "Paesi Dipinti" e "Paese
Affrescato"». I relativi oneri sono quantificati dal comma 4 in euro
50.000,00 per ciascuno degli anni 2020, 2021 e 2022, mentre il comma
successivo disciplina la relativa copertura finanziaria richiamando
lo stanziamento dell'apposito capitolo contestualmente istituito.
Anche in questo caso il ricorrente rileva la mancanza della
necessaria copertura finanziaria dei suddetti oneri, ma per gli
esercizi 2021 e 2022, e la conseguente violazione dell'art. 81, terzo
comma, Cost.; infatti, lo stanziamento previsto per questi due anni
nel capitolo di nuova istituzione sarebbe pari a zero, come
emergerebbe dal gia' citato documento tecnico di accompagnamento al
bilancio di previsione 2020-2022.
1.6.- Nel ricorso statale viene poi in considerazione l'art. 40
della legge reg. Abruzzo n. 3 del 2020, che reca «Disposizioni in
materia di prevenzione e contrasto al fenomeno del bullismo e del
cyber bullismo».
In particolare, al comma 5, lettera d), la citata disposizione
prevede che «[p]ossono beneficiare dei finanziamenti relativi agli
interventi di cui al comma 3: [...] d) associazioni operanti nel
territorio regionale e attive da almeno tre anni nel campo del
disagio sociale dei minorenni o in quello educativo iscritte nel
registro regionale di cui alla legge regionale 1° marzo 2012, n. 11
(Disciplina delle Associazioni di Promozione Sociale)».
Inoltre, il successivo comma 6 istituisce presso la Giunta
regionale la consulta regionale sul bullismo e sul cyberbullismo e
prevede, alla lettera e), che di questa fanno parte, tra gli altri,
«due rappresentanti delle associazioni di cui alla lettera d) del
comma 5».
1.6.1.- Quanto al richiamato comma 5, lettera d), il ricorrente
lamenta innanzitutto che la norma regionale negherebbe la
possibilita' di accedere ai finanziamenti pubblici agli enti diversi
dalle associazioni di promozione sociale, anche se operanti sul
territorio regionale e negli stessi ambiti, e benche' iscritti in
registri pubblici.
Al riguardo, richiama il decreto legislativo 3 luglio 2017, n.
117, recante «Codice del Terzo settore, a norma dell'articolo 1,
comma 2, lettera b), della legge 6 giugno 2016, n. 106», evidenziando
come tra le attivita' di interesse generale, che possono essere
svolte da tutti gli enti del terzo settore, sia compresa la
«formazione extra-scolastica, finalizzata alla prevenzione della
dispersione scolastica e al successo scolastico e formativo, alla
prevenzione del bullismo e al contrasto della poverta' educativa»
(art. 5, comma 1, lettera l).
Invece, «limita[ndo] l'accesso ai contributi ai soli enti
costituiti in forma di associazione di promozione sociale», la norma
regionale realizzerebbe, sotto il profilo degli interventi e del loro
finanziamento, un'indebita «discriminazione tra soggetti aventi
differente assetto organizzativo o qualificazione», ma che operano
nel medesimo settore o svolgono le medesime attivita' di interesse
generale.
Con un'ulteriore censura, il ricorso attribuisce alla stessa
disposizione impugnata anche «una seconda discriminazione», laddove
questa consentirebbe la partecipazione ai bandi di finanziamento non
a tutte le associazioni di promozione sociale operanti sul territorio
della Regione Abruzzo, ma solo a quelle iscritte nel registro
regionale, cosi' escludendo le associazioni di promozione sociale
iscritte nel relativo registro nazionale in qualita' di articolazioni
territoriali o circoli affiliati, ai sensi della legge 7 dicembre
2000, n. 383 (Disciplina delle associazioni di promozione sociale) e
del decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali 14
novembre 2001, n. 471 (Regolamento recante norme circa l'iscrizione e
la cancellazione delle associazioni a carattere nazionale nel
Registro nazionale delle associazioni di promozione sociale, a norma
dell'articolo 8, comma 1, della legge 7 dicembre 2000, n. 383).
1.6.2.- Anche il disposto del comma 6, lettera e), dello stesso
art. 40 avrebbe «[a]naloga portata discriminatoria», quanto al
«mancato coinvolgimento nelle attivita' di programmazione e
progettazione degli interventi», poiche' limiterebbe la
partecipazione alla consulta regionale sul bullismo e sul
cyberbullismo agli enti iscritti nel solo registro regionale delle
associazioni di promozione sociale.
In proposito, il ricorrente richiama gli artt. 7, commi 3 e 4, e
8, comma 4, della gia' citata legge n. 383 del 2000, disposizioni che
riconoscerebbero pari valore ai registri regionali rispetto a quello
nazionale delle associazioni di promozione sociale, e afferma che
«l'incongruenza e' ancora piu' rilevante» con riferimento all'art. 55
cod. terzo settore, che prescriverebbe alle amministrazioni pubbliche
- «nell'esercizio delle proprie funzioni di programmazione e
organizzazione a livello territoriale degli interventi e dei servizi»
nei settori di attivita' di interesse generale di cui all'art. 5 del
medesimo codice - di «assicura[re] il coinvolgimento attivo degli
enti del Terzo settore» attraverso le varie forme ivi previste e
comunque nel rispetto dei principi di trasparenza, imparzialita',
partecipazione e parita' di trattamento.
Dal tenore di tale norma, sostiene il ricorrente, si evincerebbe
che, ai fini del loro «coinvolgimento attivo», sarebbe irrilevante
l'«assetto organizzativo» degli enti del terzo settore, da questi
scelto nella propria autonomia, ai sensi dell'art. 118, quarto comma,
Cost., ferma restando la necessita' dell'iscrizione nel Registro
unico o, in via transitoria, in uno dei registri di settore.
1.6.3.- Le formulazioni utilizzate nelle due censurate
disposizioni della legge regionale violerebbero quindi i «principi
costituzionali di uguaglianza sostanziale», di cui all'art. 3 Cost.,
«e di autonomia delle formazioni sociali e sussidiarieta' degli enti
del terzo settore», di cui agli artt. 2 e 118, quarto comma, Cost.
2.- Con memoria depositata l'11 maggio 2020 si e' costituita in
giudizio la Regione Abruzzo, in persona del Presidente pro tempore,
chiedendo di dichiarare l'infondatezza delle questioni promosse;
l'atto di costituzione, peraltro, svolge argomenti difensivi soltanto
sulle disposizioni di seguito indicate.
2.1.- Quanto all'impugnativa dell'art. 18, comma 2, della legge
reg. Abruzzo n. 3 del 2020, secondo la resistente il legislatore
regionale avrebbe inteso «circoscrivere il proprio ambito di
operativita' alla "applicabilita' dell'esercizio provvisorio", e non
gia', come erroneamente eccepito dall'Avvocatura Erariale, introdurre
forme di "autorizzazione e disciplina" dell'esercizio provvisorio».
Pertanto, il contenuto della disposizione in esame sarebbe «di mero
rinvio alla normativa esistente», applicabile nell'ipotesi di mancata
approvazione dei bilanci da parte degli organismi e degli enti
strumentali regionali. In questo senso, la disposizione medesima
rivestirebbe «portata chiarificatrice» circa l'applicabilita'
dell'art. 43 del d.lgs. n. 118 del 2011 in materia di esercizio
provvisorio, con conseguente infondatezza delle censure statali.
2.2.- Parimenti infondati sarebbero i rilievi mossi all'art. 19
della stessa legge regionale, recante disposizioni sull'approvazione
dei rendiconti degli enti ed organismi strumentali. Secondo la difesa
regionale sarebbe agevole ravvisare nella norma citata una disciplina
procedimentale inerente modalita' e termini di approvazione dei
rendiconti al fine di «consentire la tempestiva predisposizione del
rendiconto della gestione della Regione Abruzzo».
La previsione dei termini operata dalla disposizione regionale
sarebbe infatti allineata con la disciplina dettata dall'Allegato n.
4/1 al d.lgs. n. 118 del 2011, laddove si afferma che «il rendiconto
sulla gestione, [...] da approvarsi entro il 30 aprile dell'anno
successivo all'esercizio di riferimento conclude il sistema di
bilancio degli enti strumentali in contabilita' finanziaria» (punto
4.3).
Pertanto, sarebbe inconferente l'affermazione del ricorrente,
secondo cui la necessita' di acquisire i rendiconti atterrebbe
soltanto alla redazione del bilancio consolidato regionale, poiche'
l'impugnato art. 19 non disciplinerebbe aspetti relativi
all'approvazione di quest'ultimo bilancio, volto «ad evidenziare il
risultato economico e finanziario del "Gruppo Regione"», ma
prenderebbe in considerazione un rendiconto che, invece, conterrebbe
«solo risultati della gestione finanziaria».
2.3.- Infine, la Regione resistente ritiene prive di fondamento
anche le questioni prospettate nei confronti dell'art. 40 della legge
regionale impugnata, in materia di prevenzione e contrasto al
fenomeno del bullismo e del cyberbullismo.
2.3.1.- L'asserita discriminazione derivante dalla possibilita'
di accesso ai finanziamenti per le sole associazioni iscritte nel
registro regionale e' confutata citando la sentenza di questa Corte
n. 27 del 2020, connotata, ad avviso della Regione Abruzzo, da
«evidente identita' di contenuti» con quella in esame. Tale pronuncia
avrebbe richiamato la previsione dell'art. 7, comma 3, della legge n.
383 del 2000, che «stabilisce un collegamento automatico tra
l'iscrizione nei registri regionali e provinciali e quella nel
registro nazionale» per effetto del quale «i livelli di
organizzazione territoriale e i circoli affiliati alle associazioni
iscritte nel registro nazionale hanno anch'essi, per tale qualita',
il diritto di automatica iscrizione nel medesimo registro».
Pertanto, anche con riferimento alla disposizione in esame, il
predetto automatismo non consentirebbe alcuna esclusione dalla
partecipazione ai bandi di finanziamento da parte delle associazioni
non iscritte al registro regionale e iscritte unicamente al registro
nazionale delle associazioni di promozione sociale.
La difesa regionale ritiene poi che il disposto dell'art. 55 cod.
terzo settore, evocato dal ricorrente, sia estraneo all'ambito di
operativita' del censurato art. 40, per cui il legislatore regionale
avrebbe legittimamente operato la scelta della composizione della
consulta regionale, individuando i soggetti ritenuti piu' idonei a
realizzare le finalita' di raccogliere «informazioni sul bullismo e
sulle iniziative di prevenzione e contrasto» del fenomeno.
2.3.2.- Ad avviso della resistente, infondata sarebbe anche la
censura di disparita' di trattamento asseritamente determinata dalla
preclusione all'accesso ai finanziamenti per gli enti diversi dalle
associazioni di promozione sociale, in quanto queste ultime sarebbero
state individuate come quelle maggiormente idonee a realizzare le
finalita' perseguite con l'impugnata disposizione.
3.- La Regione Abruzzo ha depositato memoria in prossimita'
dell'udienza, chiedendo di dichiarare la cessazione della materia del
contendere di tutte le questioni promosse con il ricorso
introduttivo.
A sostegno della richiesta, segnala che la legge della Regione
Abruzzo 16 giugno 2020, n. 14 (Disposizioni contabili per la gestione
del bilancio 2020/2022, modifiche ed integrazioni a leggi regionali
ed ulteriori disposizioni urgenti ed indifferibili), conterrebbe
specifiche previsioni che riguardano le disposizioni impugnate. In
particolare:
a) l'art. 7 recherebbe copertura finanziaria alle previsioni di
spesa contenute nell'art. 10, commi 3, lettera a), e 4, mentre l'art.
9, commi 1 e 2, provvederebbe nello stesso modo per le spese previste
dagli artt. 22, comma 1, e 25, comma 4, per gli esercizi oggetto
delle rispettive censure;
b) l'art. 8 avrebbe abrogato le disposizioni di cui agli artt.
18, comma 2, e 19;
c) l'art. 12 avrebbe modificato i commi 5, lettera d), e 6,
lettera e), dell'art. 40, nei seguenti termini: «d) enti del terzo
settore di cui al decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117 (Codice
del Terzo settore, a norma dell'articolo 1, comma 2, lettera b),
della legge 6 giugno 2016, n. 106) operanti nel territorio regionale
e attivi da almeno tre anni nel campo del disagio sociale dei
minorenni o in quello educativo; [...] e) due rappresentanti degli
enti di cui alla lettera d) del comma 5».
La difesa regionale ritiene pertanto che non vi sarebbero piu'
gli elementi di contrasto rilevati dal ricorrente ed esclude che le
norme oggetto del presente giudizio possano avere avuto applicazione
nel periodo di vigenza (dal 1° gennaio 2020 al 17 giugno 2020),
essendo queste «tutte vertenti sul piano contabile e finanziario»,
per cui «la mancata copertura economica di una norma di legge
implicitamente ne comporta l'inapplicabilita'».
4.- Con atto depositato il 22 aprile 2021, notificato in pari
data alla resistente, il Presidente del Consiglio dei ministri, in
conformita' alla delibera del Consiglio dei ministri 21 aprile 2021,
ha rinunciato all'impugnativa limitatamente, tra l'altro, agli artt.
18, comma 2; 19; 40, comma 5, lettera d), e 6, lettera e), della
legge reg. Abruzzo n. 3 del 2020. Nelle motivazioni della rinuncia
sono richiamati il gia' descritto ius superveniens e le comunicazioni
della Regione Abruzzo circa la mancanza di effetti prodotti medio
tempore dalle disposizioni impugnate.
5.- Nell'udienza, l'Avvocatura generale ha concluso in
conformita' all'atto di rinuncia parziale e ha prospettato, in
riferimento al residuo complesso di disposizioni impugnate per
difetto di copertura finanziaria, la possibilita' della cessazione
della materia del contendere in ragione dello ius superveniens.
Considerato in diritto
1.- Con il ricorso in epigrafe, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha promosso questioni di legittimita' costituzionale di
varie disposizioni della legge della Regione Abruzzo 28 gennaio 2020,
n. 3, recante «Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio
di previsione finanziario 2020-2022 della Regione Abruzzo (legge di
stabilita' regionale 2020)», tra le quali gli artt. 10, commi 3,
lettera a), e 4; 18, comma 2; 19; 22, comma 1; 25, comma 4; 40, commi
5, lettera d), e 6, lettera e), in riferimento complessivamente agli
artt. 2, 3, 81, terzo comma, 117, secondo comma, lettera e), e 118,
quarto comma, della Costituzione.
2.- Resta riservata a separata pronuncia la decisione delle
ulteriori questioni di legittimita' costituzionale promosse con lo
stesso ricorso.
3.- Vanno anzitutto esaminate congiuntamente le questioni che
riguardano gli artt. 18, comma 2, 19 e 40, commi 5, lettera d), e 6,
lettera e), della legge reg. Abruzzo n. 3 del 2020: limitatamente a
tali disposizioni il Presidente del Consiglio dei ministri, con atto
depositato nell'imminenza dell'udienza, ha rinunciato all'impugnativa
promossa, in considerazione dello ius superveniens e delle
comunicazioni ricevute dalla Regione Abruzzo circa l'assenza di
effetti medio tempore prodotti dalle disposizioni medesime.
Infatti, il comma 2 dell'art. 18 e l'art. 19, i quali,
rispettivamente, prevedono la possibilita' dell'esercizio provvisorio
degli enti, delle agenzie e degli altri organismi dipendenti dalla
Regione nelle more dell'approvazione dei loro bilanci da parte della
Giunta, nonche' disciplinano i rendiconti degli enti ed organismi
strumentali, sono stati abrogati, a decorrere dal 18 giugno 2020,
rispettivamente dai commi 1 e 2 dell'art. 8 della legge della Regione
Abruzzo 16 giugno 2020, n. 14 (Disposizioni contabili per la gestione
del bilancio 2020/2022, modifiche ed integrazioni a leggi regionali
ed ulteriori disposizioni urgenti ed indifferibili).
Inoltre, l'art. 12, commi 1 e 2, della stessa legge regionale ha
apportato modifiche all'art. 40 impugnato, anch'esse entrate in
vigore il 18 giugno 2020; per l'effetto, da un lato, il nuovo testo
della lettera d) del comma 5, nel prevedere i destinatari dei
finanziamenti regionali per i soggetti che operano nel campo della
prevenzione e contrasto al fenomeno del bullismo e del cyber
bullismo, fa riferimento agli «enti del terzo settore di cui al
decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117 (Codice del Terzo settore,
a norma dell'articolo 1, comma 2, lettera b), della legge 6 giugno
2016, n. 106) operanti nel territorio regionale e attivi da almeno
tre anni nel campo del disagio sociale dei minorenni o in quello
educativo»; dall'altro, gli stessi enti del terzo settore sono oggi
richiamati dalla lettera e) del successivo comma 6.
3.1.- Trattandosi di rinuncia non accettata formalmente, va
dichiarata la cessazione della materia del contendere delle questioni
in esame, come gia' richiesto dalla Regione Abruzzo nella propria
memoria; del resto, non comparendo in udienza, la resistente ha
ulteriormente «palesato la mancanza di interesse a coltivare il
giudizio» (sentenza n. 286 del 2019; nello stesso senso, sentenze n.
171 del 2019 e n. 234 del 2017).
4.- Delle residue questioni vanno innanzitutto considerate quelle
inerenti i commi 3, lettera a), e 4, dell'art. 10 della legge reg.
Abruzzo n. 3 del 2020, che sostituiscono rispettivamente l'art. 7,
comma 3, della legge della Regione Abruzzo 19 agosto 2009, n. 16
(Intervento regionale a sostegno del settore edilizio), e l'art.
10-bis della legge della Regione Abruzzo 15 ottobre 2012, n. 49,
recante «Norme per l'attuazione dell'articolo 5 del D.L. 13 maggio
2011, n. 70 (Semestre europeo - Prime disposizioni urgenti per
l'economia) convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio
2011, n. 106 e modifica dell'articolo 85 della legge regionale
15/2004 "Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio
annuale 2004 e pluriennale 2004-2006 della Regione Abruzzo (Legge
finanziaria regionale 2004)"», disposizioni entrambe attuative del
cosiddetto Piano casa, attinenti alla restituzione al richiedente
della maggiorazione, corrisposta alla Regione, degli oneri di
urbanizzazione, dovuti in misura doppia per taluni interventi
straordinari di demolizione e ricostruzione del patrimonio edilizio
esistente e per interventi di riqualificazione urbana.
In particolare, in entrambe le disposizioni, viene previsto che
«[n]ell'ipotesi di diniego del titolo abilitativo, di versamenti in
eccesso o rinuncia, la somma e' restituita al richiedente ed i
relativi oneri trovano copertura nell'ambito delle risorse stanziate
sul capitolo di spesa del bilancio di previsione 11825 - Missione 1,
Programma 04, Titolo 1 - denominato "Rimborso oneri di
urbanizzazione"».
Il ricorrente ritiene che le suddette norme si porrebbero in
contrasto con l'art. 81, terzo comma, Cost., e allega, al riguardo,
il Documento tecnico di accompagnamento al bilancio di previsione
2020-2022, approvato con deliberazione della Giunta regionale della
Regione Abruzzo 16 febbraio 2020, n. 86, del quale riproduce il
richiamato capitolo di spesa 11825, da cui emergerebbe che «il
capitolo in esame riporta uno stanziamento pari a 0».
4.1.- Successivamente alla proposizione del ricorso, l'art. 7,
comma 1, della legge reg. Abruzzo n. 14 del 2020 ha previsto che:
«1. Al fine di assicurare per l'anno 2020 la copertura
finanziaria del comma 3 dell'articolo 10 della legge regionale 31
gennaio 2020, n. 3 (Disposizioni finanziarie per la redazione del
bilancio di previsione finanziario 2020-2022 della Regione Abruzzo
(legge di stabilita' regionale 2020)) nello stato di previsione della
spesa del bilancio regionale 2020-2022, esercizio 2020, sono
apportate le seguenti variazioni compensative di sola competenza:
a) in aumento parte Spesa: Titolo 1, Missione 1, Programma 04,
capitolo di spesa 11825, denominato "Rimborso oneri di
urbanizzazione" per euro 10.000,00;
b) in diminuzione parte Spesa: Titolo 1, Missione 20, Programma
01, capitolo di spesa 321940/1 denominato "Fondo di riserva per le
spese obbligatorie - art. 18 l.r.c." per euro 10.000,00».
Nella propria memoria, la Regione Abruzzo ha quindi chiesto di
dichiarare la cessazione della materia del contendere delle questioni
di legittimita' costituzionale dei commi 3 e 4 del richiamato art.
10, rilevando, da un lato, che per effetto del suddetto ius
superveniens non sussisterebbero piu' gli elementi di contrasto
denunciati dal ricorrente e, dall'altro, che si dovrebbe escludere la
possibilita' di effetti medio tempore prodotti dalle medesime
disposizioni.
4.2.- Va pero' precisato che le variazioni compensative disposte
dall'art. 7, comma 1, della legge reg. Abruzzo n. 14 del 2020 nello
stato di previsione della spesa del bilancio regionale 2020-2022
hanno si' dotato il capitolo di spesa 11825 di uno stanziamento di
euro 10.000,00, ma solo per l'esercizio 2020.
Se da un lato la quantificazione dello stanziamento risulta non
priva di credibilita' - poiche' incrementa quanto, per il medesimo
capitolo, era stato previsto negli esercizi immediatamente precedenti
-, dall'altro, tuttavia, gli oneri finanziari che discendono dalle
norme impugnate non si esauriscono nell'esercizio 2020, presentando
piuttosto caratteristiche di obbligatorieta' e di ripetitivita'.
Da cio' consegue che l'art. 7, comma 1, della legge reg. Abruzzo
n. 14 del 2020 ha sanato la mancanza di copertura degli oneri
previsti dalle norme impugnate per l'esercizio 2020, ma non per gli
ulteriori esercizi compresi nel bilancio pluriennale 2020-2022.
E' quindi solo limitatamente all'esercizio 2020 che va dichiarata
la cessazione della materia del contendere sulle questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 10, commi 3, lettera a), e 4,
della legge reg. Abruzzo n. 3 del 2020, dovendosi invece procedere
all'esame del merito delle censure riferite agli esercizi 2021 e
2022.
4.3.- Le suddette censure sono fondate.
Le norme impugnate hanno previsto oneri finanziari a carattere
obbligatorio; si tratta, infatti, di nuove e maggiori spese che
discendono da una modifica della disciplina a regime delle ipotesi di
restituzione della quota degli oneri di urbanizzazione gia'
corrisposti alla Regione per la realizzazione di determinati
interventi edilizi.
La natura obbligatoria delle spese in questione, oltre che dal
tenore delle norme impugnate, e' dimostrata in maniera inequivoca
dall'inserimento del capitolo 11825 nell'elenco - previsto dall'art.
39, comma 11, lettera a), del decreto legislativo 23 giugno 2011, n.
118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili
e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei
loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio
2009, n. 42) - di quelli «che riguardano spese obbligatorie»,
allegato alla legge della Regione Abruzzo 28 gennaio 2020, n. 4
(Bilancio di previsione finanziario 2020-2022).
Risulta quindi violato l'obbligo di copertura finanziaria cosi'
come declinato dall'art. 38, comma 1, del d.lgs. n. 118 del 2011 -
implicitamente richiamato dal ricorrente motivando in base
all'allegato Documento tecnico di accompagnamento al bilancio di
previsione 2020-2022 - che richiede al legislatore regionale di
assicurare, alle spese a carattere obbligatorio e ripetitivo,
immediata copertura per tutti e tre gli esercizi considerati dal
bilancio di previsione pluriennale: «[l]e leggi regionali che
prevedono spese a carattere continuativo quantificano l'onere annuale
previsto per ciascuno degli esercizi compresi nel bilancio di
previsione e indicano l'onere a regime ovvero, nel caso in cui non si
tratti di spese obbligatorie, possono rinviare le quantificazioni
dell'onere annuo alla legge di bilancio».
Va dunque dichiarata l'illegittimita' costituzionale dell'art.
10, commi 3, lettera a), e 4, della legge reg. Abruzzo n. 3 del 2020,
in riferimento all'art. 81, terzo comma, Cost., nella parte in cui
prevede oneri finanziari relativi agli esercizi 2021 e 2022 senza
quantificarli e senza assicurare agli stessi l'immediata copertura
finanziaria.
5.- Le questioni promosse nei confronti degli artt. 22, comma 1,
e 25, comma 4, della legge reg. Abruzzo n. 3 del 2020 vanno esaminate
congiuntamente.
La prima delle due disposizioni attiene al rifinanziamento di
interventi in materia di polizia locale - previsti dall'art. 23 della
legge della Regione Abruzzo 20 novembre 2013, n. 42 (Norme in materia
di Polizia amministrativa locale e modifiche alle leggi regionali
18/2001, 40/2010 e 68/2012) - «per gli anni 2020, 2021 e 2022, per
euro 80.000,00 per ciascuna annualita'».
In particolare, il ricorrente evidenzia che gli oneri
quantificati per l'esercizio 2022 non troverebbero copertura
finanziaria in bilancio e richiama al riguardo l'allegato documento
tecnico di accompagnamento al bilancio di previsione 2020-2022
approvato con delib. Giunta reg. Abruzzo n. 86 del 2020. Poiche' lo
stanziamento previsto nel pertinente capitolo - appositamente
istituito dal comma 2 dell'impugnato art. 22 - risulterebbe pari a
zero, sarebbe violato l'art. 81, terzo comma, Cost.
Un'analoga censura e' mossa al successivo art. 25 il quale, al
comma 1, prevede, per il perseguimento degli obiettivi di cui alla
legge della Regione Abruzzo 18 dicembre 2013, n. 49 (Riconoscimento
di Treglio "Paese dell'Affresco", di Azzinano di Tossicia e Casoli di
Atri "Paese dipinto"), la costituzione del «[f]ondo regionale per la
promozione del patrimonio artistico dei "Paesi Dipinti" e "Paese
Affrescato"». I relativi oneri sono quantificati dal comma 4 in euro
50.000,00 per ciascuno degli anni 2020, 2021 e 2022, mentre il comma
successivo disciplina la relativa copertura finanziaria richiamando
lo stanziamento dell'apposito capitolo contestualmente istituito.
Anche in questo caso, il ricorrente rileva la mancanza della
necessaria copertura finanziaria dei suddetti oneri, ma per gli
esercizi 2021 e 2022, con la conseguente violazione dell'art. 81,
terzo comma, Cost. Emergerebbe infatti dal gia' citato documento
tecnico di accompagnamento al bilancio di previsione 2020-2022 che lo
stanziamento previsto per tali annualita' nel capitolo di nuova
istituzione sarebbe pari a zero.
5.1.- Su entrambe le questioni incide lo ius superveniens recato,
rispettivamente, dai commi 1 e 2 dell'art. 9 della gia' richiamata
legge reg. Abruzzo n. 14 del 2020.
In particolare, l'art. 9, comma 1, prevede che, al fine di
assicurare la copertura finanziaria anche per l'anno 2022 al
rifinanziamento disposto dal richiamato art. 22, «nello stato di
previsione della spesa del bilancio regionale 2020-2022, esercizio
2022, sono apportate le seguenti variazioni compensative di sola
competenza:
a) in aumento parte Spesa: Titolo 1, Missione 03, Programma 01,
capitolo di spesa 13000/1 denominato "Attuazione degli interventi
dettati dalla l.r. 20 novembre 2016, n. 42 art. 23 per istituzione e
funzionamento dell'osservatorio regionale di polizia locale" per euro
80.000,00;
b) in diminuzione parte Spesa: Titolo 1, Missione 20, Programma
03, capitolo di spesa 324001 denominato "Accantonamento risorse a
fronte di programmazione politica fiscale di riduzione tasse
regionali" per euro 80.000,00».
Il successivo comma 2, al fine di assicurare la copertura
finanziaria anche per gli anni 2021 e 2022 al contributo disposto
dall'art. 25 della legge impugnata, prevede che «nello stato di
previsione della spesa del bilancio regionale 2020-2022 sono
apportate, sia per l'esercizio 2021 che per l'esercizio 2022, le
seguenti variazioni compensative di sola competenza:
a) in aumento parte Spesa: Titolo 1, Missione 05, Programma 02,
capitolo di spesa 62670/1 denominato "Fondo regionale per la
promozione del patrimonio artistico dei paesi dipinti e paese
affrescato" per euro 50.000,00;
b) in diminuzione parte Spesa: Titolo 1, Missione 20, Programma
03, capitolo di spesa 324001 denominato "Accantonamento risorse a
fronte di programmazione politica fiscale di riduzione tasse
regionali" per euro 50.000,00».
A seguito di tali misure legislative sopraggiunte la Regione
Abruzzo ha chiesto, nella propria memoria, di dichiarare la
cessazione della materia del contendere; esito sul quale in udienza
ha convenuto anche l'Avvocatura generale.
5.2.- Questa Corte concorda, in continuita' con la propria
giurisprudenza (sentenze n. 287 del 2019 e n. 33 del 2017; ordinanza
n. 160 del 2014), sull'accoglimento di tale richiesta e dichiara, in
forza della sopraggiunta copertura finanziaria recata dallo ius
superveniens, la cessazione della materia del contendere in relazione
alle questioni di legittimita' costituzionale promosse nei confronti
degli artt. 22, comma 1, e 25, comma 4, della legge reg. Abruzzo n. 3
del 2020.
Ritiene pero' anche opportuno, a fronte del reiterarsi di una
prassi che si presta a comportamenti elusivi, sottolineare i seguenti
criteri: a) in primo luogo, che la corretta applicazione dell'art.
81, terzo comma, Cost., richiede fisiologicamente una copertura
contestuale della spesa, non avendo alcun apprezzabile senso
l'approvazione di norme che, difettandone, non potrebbero comunque
trovare applicazione se non a mezzo di atti di spesa palesemente
illegittimi; b) che, laddove sia rinvenuta attingendo a fondi o ad
accantonamenti finalizzati a sovvenire possibili maggiori oneri, la
copertura a posteriori, per essere effettiva, deve in ogni caso
avvenire per mezzo di variazioni riguardanti categorie omogenee di
entrata e di spesa, corredate da una illustrazione che dia adeguato
conto della complessiva neutralita' della variazione di bilancio
posta in essere (sentenza n. 138 del 2018).