ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 5, 6,
comma 1, lettere b), c), d) ed e), 7, comma 7, lettera c), 9, commi
9, lettera d), numero 1), e 16, e 10, comma 11, della legge della
Regione Lazio 27 febbraio 2020, n. 1 (Misure per lo sviluppo
economico, l'attrattivita' degli investimenti e la semplificazione),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 27-28 aprile 2020, depositato in cancelleria il 6
maggio 2020, iscritto al n. 46 del registro ricorsi 2020 e pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 22, prima serie
speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione della Regione Lazio;
udita nell'udienza pubblica dell'11 maggio 2021 la Giudice
relatrice Daria de Pretis;
uditi l'avvocato dello Stato Generoso Di Leo per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Elisa Caprio per la Regione
Lazio, in collegamento da remoto, ai sensi del punto 1) del decreto
del Presidente della Corte del 16 marzo 2021;
deliberato nella camera di consiglio del 12 maggio 2021.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 27-28 aprile 2020 e depositato il 6
maggio 2020 (reg. ric. n. 46 del 2020), il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso questioni di legittimita' costituzionale degli
artt. 5, 6, comma 1, lettere b), c), d) ed e), 7, comma 7, lettera
c), 9, commi 9, lettera d), numero 1), e 16, e 10, comma 11, della
legge della Regione Lazio 27 febbraio 2020, n. 1 (Misure per lo
sviluppo economico, l'attrattivita' degli investimenti e la
semplificazione), in riferimento agli artt. 9 e 117, secondo comma,
lettere m) ed s), della Costituzione e delle seguenti norme
interposte: artt. 20, 21, 135, 142, 143, 145, 146 e 149 del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n.
137).
1.1.- L'art. 5 della legge reg. Lazio n. 1 del 2020 - rubricato
«Semplificazioni procedimentali in materia di varianti urbanistiche.
Modifiche alla legge regionale 2 luglio 1987, n. 36 "Norme in materia
di attivita' urbanistico-edilizia e snellimento delle procedure" e
alla legge regionale 18 luglio 2017, n. 7 "Disposizioni per la
rigenerazione urbana e per il recupero edilizio" e successive
modifiche» - e' impugnato per violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., in relazione agli artt. 143 e 145 del
d.lgs. n. 42 del 2004 (d'ora in avanti anche: cod. beni culturali),
in quanto apporterebbe modifiche, «non in linea» con gli anzidetti
parametri, alla disciplina dei procedimenti di approvazione delle
varianti urbanistiche e dei piani attuativi dello strumento
urbanistico generale.
In particolare, nella disposizione impugnata non vi sarebbe alcun
richiamo «ne' alle procedure di adeguamento e conformazione degli
strumenti urbanistici al Piano paesaggistico, ne' alla partecipazione
del Ministero per i beni e le attivita' culturali e per il turismo al
procedimento di conformazione e adeguamento, che la Regione deve
obbligatoriamente assicurare ai sensi dell'art. 145, commi 4 e 5, del
Codice dei beni culturali e del paesaggio».
Il ricorrente sottolinea, al riguardo, la «posizione di assoluta
preminenza» che e' attribuita al piano paesaggistico nel «quadro
regolatorio della pianificazione territoriale», in ragione del fatto
che gli artt. 143, comma 9, e 145, comma 3, cod. beni culturali
«sanciscono [...] l'inderogabilita' delle previsioni del predetto
strumento da parte di piani, programmi e progetti nazionali o
regionali di sviluppo economico e la loro cogenza rispetto agli
strumenti urbanistici, nonche' l'immediata prevalenza del piano
paesaggistico su ogni altro atto della pianificazione territoriale e
urbanistica» (sono citate le sentenze di questa Corte n. 180 del 2008
e n. 367 del 2007).
L'Avvocatura generale aggiunge che nel medesimo contesto
normativo si colloca «la previsione secondo la quale la verifica
della coerenza con il piano paesaggistico degli altri strumenti di
pianificazione deve necessariamente avvenire con la partecipazione
dei competenti organi del Ministero» (ai sensi dell'art. 145, comma
5, del d.lgs. n. 42 del 2004). Sempre a detta del ricorrente, «[t]ale
riferimento procedimentale, ma con risvolti evidentemente
sostanziali, costituisce un vincolo cogente ed imprescindibile, nella
disciplina dell'intera materia» (sul punto e' richiamata la sentenza
di questa Corte n. 178 del 2018). A tal fine il ricorrente sottolinea
come le disposizioni del codice dei beni culturali si impongano al
legislatore regionale, «anche in considerazione della loro natura di
norme di grande riforma economico-sociale» (sono richiamate le
sentenze di questa Corte n. 210 del 2014 e n. 51 del 2006), con la
conseguenza che «le Regioni non possono assumere, unilateralmente,
decisioni che liberino dal vincolo ambientale porzioni del
territorio» (e' richiamata la sentenza di questa Corte n. 103 del
2017).
Sarebbe pertanto illegittima la norma regionale che non richiami
«tale vincolo "concertativo-procedimentale"», in quanto
«sostanzialmente» lo supererebbe o, per meglio dire, lo eliderebbe.
Nelle disposizioni impugnate mancherebbe, inoltre, «un rinvio
alle procedure di adeguamento e conformazione degli strumenti
urbanistici comunali al PTPR, cosi' come disciplinate dall'art. 65
delle Norme di Piano, oggetto della deliberazione del Consiglio
regionale del Lazio n. 5 del 2019, di approvazione del "Piano
territoriale paesistico regionale (PTPR)", pubblicata nel Bollettino
ufficiale della Regione Lazio il 13 febbraio 2020».
Al riguardo, la difesa statale precisa che la citata
deliberazione del Consiglio regionale del Lazio e' stata impugnata
dal Presidente del Consiglio dei ministri dinanzi a questa Corte, in
sede di conflitto di attribuzione, perche' ritenuta in contrasto con
il «principio di rilievo costituzionale di copianificazione
paesaggistica obbligatoria» (conflitto, quello in parola, deciso da
questa Corte, successivamente alla proposizione del presente ricorso,
con la sentenza n. 240 del 2020, con la quale e' stata annullata la
delibera impugnata).
Il ricorrente aggiunge che, dopo l'anzidetta impugnativa, i
lavori di copianificazione tra la Regione Lazio e il Ministero sono
ripresi e si e' giunti all'elaborazione di un nuovo testo,
comprensivo del citato art. 65 delle norme di piano. Pertanto, «[p]er
assicurare la legittimita' costituzionale della disciplina regionale
nella materia de qua e' [...] necessario che si faccia riferimento a
tale ultima formulazione, condivisa con il Ministero e coerente con
l'impianto del Codice dei beni culturali e del paesaggio».
1.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato anche
l'art. 6, comma 1, lettere b), c), d) ed e), della legge reg. Lazio
n. 1 del 2020 - rubricato «Semplificazione istruttoria per
l'approvazione degli strumenti urbanistici generali e dei piani
attuativi. Modifiche alla legge regionale 22 dicembre 1999, n. 38
"Norme sul governo del territorio" e successive modifiche» - per
violazione degli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), Cost., in
relazione agli artt. 20, 21, 135, 143 e 145 del d.lgs. n. 42 del
2004.
1.2.1.- Con la lettera b) del comma 1 dell'art. 6 il legislatore
regionale ha disposto la sostituzione del comma 2 dell'art. 54 della
legge della Regione Lazio 22 dicembre 1999, n. 38 (Norme sul governo
del territorio), concernente le trasformazioni urbanistiche in zona
agricola, che, nel testo novellato, cosi' recita: «2. Nel rispetto
degli articoli 55, 57 e 57-bis e dei regolamenti ivi previsti, nelle
zone agricole sono consentite le attivita' rurali aziendali come
individuate all'articolo 2 della L.R. 14/2006, comprensive delle
attivita' multimprenditoriali individuate dal medesimo articolo 2.
Rientrano nelle attivita' multimprenditoriali le seguenti attivita':
a) turismo rurale; b) trasformazione e vendita diretta dei prodotti
derivanti dall'esercizio delle attivita' agricole tradizionali; c)
ristorazione e degustazione dei prodotti tipici derivanti
dall'esercizio delle attivita' agricole tradizionali; d) attivita'
culturali, didattiche, sociali, ricreative, sportive e
terapeutico-riabilitative; e) accoglienza ed assistenza degli
animali; f) produzione delle energie rinnovabili».
Il ricorrente sottolinea come, a seguito delle modifiche operate
dalla norma impugnata, l'attivita' di «produzione delle energie
rinnovabili» sia «espressamente inclusa tra le attivita'
"multimprenditoriali", generalmente consentite in zona agricola». In
questo modo la Regione Lazio avrebbe ampliato in maniera
significativa il novero delle attivita' ritenute «compatibili» con il
territorio, al fine di «agevolare l'utilizzo del territorio agricolo
per la produzione di energia da fonti rinnovabili». Cio' avverrebbe
pero' - sempre a detta della difesa statale - «prescindendo da una
valutazione sulla effettiva capacita' produttiva e vocazione
culturale del territorio, oltre che dai suoi valori paesaggistici».
La modifica operata dalla norma impugnata «consent[irebbe] in
concreto una vera e propria riconversione funzionale di ampie
porzioni (anche centinaia di ettari) di territorio da agricolo a
industriale, al di la' di qualsiasi strumento di pianificazione di
settore, e pertanto in assenza di una effettiva, preventiva, mirata e
necessaria programmazione degli interventi di trasformazione del
territorio regionale, da compiersi in prima istanza nel piano
paesaggistico regionale».
In particolare, la norma impugnata ometterebbe «l'imprescindibile
espresso richiamo alla necessita' di adeguarsi alle previsioni della
pianificazione paesaggistica, previamente condivisa mediante intesa
con lo Stato, oltre che del PER e delle altre leggi regionali». La
mancanza di questo richiamo determinerebbe l'illegittimita'
costituzionale della norma regionale impugnata per violazione della
sfera di competenza esclusiva riservata allo Stato, ex art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost. in relazione alle norme interposte
di cui agli artt. 135, 143 e 145 cod. beni culturali.
Sarebbe inoltre pregiudicato «l'interesse costituzionale alla
tutela del paesaggio», con conseguente violazione dell'art. 9 Cost.,
che costituisce valore primario e assoluto (sono richiamate le
sentenze di questa Corte n. 367 del 2007 e n. 309 del 2011). La norma
regionale, consentendo di destinare le aree agricole alla produzione
di energie rinnovabili, «pretermette[rebbe] il ruolo proprio del
piano paesaggistico nell'individuazione degli usi compatibili (o non
compatibili) con i beni soggetti a tutela paesaggistica».
Nello specifico, la norma impugnata si porrebbe in contrasto con
gli artt. 135, 143 e 145 del d.lgs. n. 42 del 2004, che rimettono
alla pianificazione la disciplina d'uso dei beni paesaggistici
(mediante la cosiddetta vestizione dei vincoli), ai fini
dell'autorizzazione degli interventi. In particolare, la Parte III
del citato d.lgs. n. 42 del 2004 delineerebbe «un sistema organico di
tutela del paesaggio (come bene di rango costituzionale), inserendo i
tradizionali strumenti del provvedimento impositivo del vincolo e
dell'autorizzazione paesaggistica nel quadro della pianificazione
paesaggistica del territorio, che deve essere elaborata concordemente
da Stato e Regione». Sarebbe proprio la «pianificazione concordata»
lo strumento mediante il quale devono essere previste, per ciascuna
area tutelata, le cosiddette «prescrizioni d'uso (e cioe' i criteri
di gestione del vincolo, volti a orientare la fase autorizzatoria)» e
«la tipologia delle trasformazioni compatibili e di quelle vietate,
nonche' le condizioni delle eventuali trasformazioni». Rilevano in
tal senso le norme di cui agli artt. 143, comma 9, e 145, comma 3,
cod. beni culturali, le quali sanciscono «l'inderogabilita' delle
previsioni del [piano paesaggistico] da parte di piani, programmi e
progetti nazionali o regionali di sviluppo economico e la loro
cogenza rispetto agli strumenti urbanistici, nonche' [...]
l'immediata prevalenza del piano paesaggistico su ogni altro atto
della pianificazione territoriale e urbanistica».
In definitiva, la norma regionale impugnata violerebbe la
legislazione statale nella parte in cui «consente trasformazioni del
territorio agricolo, anche paesaggisticamente vincolato, in contrasto
con la vocazione naturale del territorio e a discapito della sua
conservazione e integrita', senza richiamare espressamente la
disciplina dettata al riguardo dal piano paesaggistico».
A cio' si aggiunga che la mancanza di un piano concordato con il
Ministero - stante l'avvenuta elaborazione unilaterale di quello
approvato con la delibera del Consiglio regionale 2 agosto 2019, n. 5
«Piano territoriale paesistico regionale - PTPR» - avrebbe dovuto
indurre il legislatore regionale a «subordinare l'applicabilita'
delle previsioni in materia di localizzazione di impianti di
produzione di energia da fonti rinnovabili in aree agricole [...]
alla previa definizione di un quadro di regole condiviso con il
Ministero nell'ambito della pianificazione paesaggistica», «allo
scopo di evitare che, in sede di rilascio delle autorizzazioni, le
singole trasformazioni vengano valutate singolarmente, omettendo di
considerare complessivamente il contesto ambientale paesaggistico, la
cui tutela e' specificamente demandata dal legislatore nazionale
proprio al piano paesaggistico» (in tema di elaborazione congiunta
del piano e' richiamata la sentenza di questa Corte n. 86 del 2019;
sull'«impronta unitaria della pianificazione paesaggistica» sono
invece citate le sentenze n. 182 del 2016 e n. 272 del 2009).
Per le ragioni anzidette, il Presidente del Consiglio dei
ministri ritiene che l'art. 6 della legge reg. Lazio n. 1 del 2020
sia costituzionalmente illegittimo nella parte in cui, nel prevedere
la «produzione delle energie rinnovabili» tra le «attivita'
multimprenditoriali» consentite in zona agricola, «richiama soltanto
il rispetto della normativa regionale, ma non prevede analoga
clausola in favore del piano paesaggistico (frutto di elaborazione
congiunta con il Ministero), ai sensi degli articoli 135, comma 1, e
143, comma 2, del Codice di settore». Di qui la violazione della
competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela del
paesaggio, di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., e
in relazione alle norme interposte di cui agli artt. 135, 143 e 145
del d.lgs. n. 42 del 2004. Vi sarebbe inoltre la violazione dell'art.
9 Cost. in considerazione del potenziale pregiudizio al paesaggio
derivante dagli interventi incentivati dalla legge regionale.
1.2.2.- Parimenti illegittime sarebbero le disposizioni
introdotte con le lettere c), d) ed e) del comma 1 dell'art. 6,
relative all'edificazione in zona agricola e ai piani di
utilizzazione aziendale (PUA). In particolare, le norme impugnate -
che hanno modificato gli artt. 55, 57 e 57-bis della legge reg. Lazio
n. 38 del 1999 - consentirebbero «di realizzare manufatti connessi
alle attivita' agricole, ampliando sensibilmente le relative
categorie mediante il riferimento "alle attivita' agricole
tradizionali, connesse e compatibili" e prevedendo, tra i vari
interventi possibili, perfino la realizzazione di piscine».
Secondo il ricorrente, quindi, anche queste norme renderebbero
possibile «la trasformazione indiscriminata delle aree agricole,
senza una definizione preventiva degli interventi compatibili con il
contesto, che deve avvenire nell'ambito [del] piano paesaggistico
previamente elaborato d'intesa con lo Stato».
La difesa statale rileva, altresi', come l'ampliamento della
possibilita' di trasformazione delle aree agricole coinvolga,
«potenzialmente», anche le aziende agricole situate in aree
vincolate, oggetto, peraltro, di specifica previsione nelle norme del
PTPR (art. 52) approvate e pubblicate nel Bollettino Ufficiale della
Regione 13 febbraio 2020, n. 13.
Per le anzidette ragioni, il Presidente del Consiglio dei
ministri ritiene che anche per le norme di cui alle lettere c), d) ed
e) del comma 1 dell'art. 6 valgano le medesime considerazioni gia'
svolte per la lettera b) e quindi che, nel quadro della
pianificazione concordata, delineata dal codice dei beni culturali e
del paesaggio, il legislatore statale abbia assegnato al piano
paesaggistico una posizione di assoluta preminenza nel contesto della
pianificazione territoriale. In particolare, gli artt. 143, comma 9,
e 145, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004 sancirebbero
«l'inderogabilita' delle previsioni del predetto strumento da parte
di piani, programmi e progetti nazionali o regionali di sviluppo
economico e la loro cogenza rispetto agli strumenti urbanistici,
nonche' [...] l'immediata prevalenza del piano paesaggistico su ogni
altro atto della pianificazione territoriale e urbanistica» (sono
richiamate le sentenze di questa Corte n. 182 del 2006 e n. 180 del
2008).
Pertanto, le norme regionali impugnate si porrebbero «in
conflitto con la normativa statale, laddove consentono trasformazioni
del territorio agricolo, anche paesaggisticamente vincolato, in
contrasto con la vocazione naturale del territorio e a discapito
della sua conservazione e integrita', senza richiamare espressamente
la disciplina dettata al riguardo dal piano paesaggistico».
Il ricorrente rileva, infine, un ulteriore profilo di
illegittimita' costituzionale nel caso in cui gli interventi resi
possibili dalle disposizioni impugnate impattino su manufatti di
interesse culturale, tutelati ai sensi della Parte II del codice dei
beni culturali e del paesaggio. L'art. 20 del d.lgs. n. 42 del 2004
vieta, infatti, che i beni culturali siano «distrutti, deteriorati,
danneggiati o adibiti ad usi non compatibili con il loro carattere
storico o artistico oppure tali da recare pregiudizio alla loro
conservazione».
Non spetterebbe, pertanto, alla Regione dettare una disciplina
volta a individuare le modificazioni e gli interventi consentiti
sugli immobili sottoposti a tutela ai sensi della Parte II del codice
dei beni culturali e del paesaggio.
1.3.- Oggetto di impugnazione e' anche l'art. 7, comma 7, lettera
c), della legge reg. Lazio n. 1 del 2020 - rubricato «Riordino dei
procedimenti amministrativi concernenti concessioni su beni demaniali
e non demaniali regionali» - per violazione degli artt. 9 e 117,
secondo comma, lettera s), Cost., in relazione agli artt. 135, 142,
143 e 145 cod. beni culturali.
In particolare, con la norma impugnata il legislatore regionale
ha modificato il comma 1 dell'art. 10 della legge della Regione Lazio
11 dicembre 1998, n. 53 (Organizzazione regionale della difesa del
suolo in applicazione della legge 18 maggio 1989, n. 183),
attribuendo ai comuni il rilascio della concessione dei beni del
demanio marittimo per i porti turistici, gli approdi turistici e i
punti di ormeggio, sulla base di quanto stabilito dal piano di
utilizzazione degli arenili (PUA) regionale e dai rispettivi PUA
comunali (numero 2-quater, introdotto dalla norma impugnata).
Il ricorrente si duole del fatto che la norma in esame,
nell'attribuire ai comuni le funzioni anzidette, non avrebbe fatto
alcun riferimento «alla necessita' di verificare la coerenza dei
predetti PUA con la disciplina di tutela delle fasce costiere
marittime, e quindi degli arenili, contenuta nel piano
paesaggistico». In altre parole, il legislatore regionale avrebbe
indicato come «preciso parametro di riferimento per il rilascio dei
titoli da parte dei comuni» i PUA regionale e comunale, ma non
avrebbe stabilito che, ai sensi dell'art. 145, comma 5, del d.lgs. n.
42 del 2004, «tali strumenti poss[o]no costituire un punto di
riferimento soltanto se e in quanto conformi a un piano paesaggistico
approvato previa intesa con il Ministero dei Beni e delle Attivita'
Culturali, ai sensi degli articoli 135, 143 e 145 del Codice dei beni
culturali e del paesaggio».
Anche in relazione a tale disposizione la difesa statale ricorda
che la Regione Lazio non e' attualmente munita di un piano
paesaggistico approvato previa intesa con lo Stato, in considerazione
del fatto che il PTPR entrato in vigore nel 2020 non e' conforme
all'intesa intercorsa con il Ministero e, per questa ragione, e'
stato impugnato innanzi a questa Corte mediante conflitto di
attribuzioni (ricorso, come si e' gia' detto, accolto con la sentenza
n. 240 del 2020).
Pertanto, la norma impugnata sarebbe costituzionalmente
illegittima «in quanto rende possibile il rilascio delle concessioni,
sulla base dei PUA, al di fuori del quadro della pianificazione
paesaggistica definita previa intesa con il competente Ministero». In
particolare, la norma in esame «"sfugg[irebbe]" al piano
paesaggistico sottraendo alla "sede" stabilita per legge la
pianificazione delle aree costiere, sottoposte a tutela paesaggistica
ope legis, ai sensi dell'art. 142, comma 1, lett. a), del Codice,
proprio per la loro fragilita', in considerazione dell'uso massiccio
delle coste per finalita' turistiche, economiche, commerciali, ecc.».
Da quanto detto deriverebbe la violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost. e delle norme interposte di cui agli artt.
135, 142, 143 e 145 cod. beni culturali. Vi sarebbe anche la
violazione dell'art. 9 Cost. in ragione dell'«evidente diminuzione
della tutela per il bene paesaggistico», determinata dalla norma
impugnata.
1.4.- L'art. 9, commi 9, lettera d), numero 1), e 16, della legge
reg. Lazio n. 1 del 2020 - rubricato «Disposizioni di semplificazione
in materia ambientale» - e' impugnato per violazione degli artt. 9 e
117, secondo comma, lettera s), Cost., in relazione agli artt. 135,
142, 143, 145, 146 e 149 del d.lgs. n. 42 del 2004.
1.4.1.- In particolare, la lettera d), numero 1), del comma 9 del
citato art. 9 ha modificato la definizione di «faggeta depressa»
contenuta nel comma 2 dell'art. 34-bis della legge della Regione
Lazio 28 ottobre 2002, n. 39 (Norme in materia di gestione delle
risorse forestali), abbassando la quota al di sotto della quale gli
ecosistemi forestali governati a fustaia a prevalenza di faggio sono
definiti tali, da 800 metri (come era in precedenza), a 300 metri sul
livello del mare.
La modifica legislativa impugnata incide, pero', sull'ambito
applicativo della disposizione di cui al comma 3, ultimo periodo,
dello stesso art. 34-bis della legge reg. Lazio n. 39 del 2002, ove
si stabilisce che «[p]er le faggete depresse di cui al comma 2 sono
vietate le utilizzazioni per finalita' produttive», ad eccezione dei
«tagli necessari per la conservazione della faggeta o per motivi di
pubblica incolumita'».
La difesa statale, dopo aver sottolineato che «i territori
coperti da foreste e da boschi» sono sottoposti a tutela
paesaggistica ai sensi dell'art. 142, comma 1, lettera g), cod. beni
culturali, conclude sostenendo che «[l]'effetto della norma regionale
censurata e' [...] quello di prevedere in modo indiscriminato, per
tutto il territorio regionale, e al di fuori della pianificazione
paesaggistica, una norma applicabile in modo uniforme alle aree
boscate a faggeta, diminuendo [...] il livello della relativa
tutela».
Da quanto detto deriverebbe la violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., in relazione alle norme interposte di cui
agli artt. 135, 142, 143 e 145 del d.lgs. n. 42 del 2004, nonche' la
lesione del principio fondamentale della tutela del paesaggio, di cui
all'art. 9 Cost.
1.4.2.- Il comma 16 dell'art. 9 della legge reg. Lazio n. 1 del
2020 stabilisce che, «[a]l fine di semplificare le procedure di
approvazione della pianificazione forestale aziendale, i procedimenti
di approvazione dei piani predisposti ai sensi degli articoli 13 e 14
della legge regionale 28 ottobre 2002, n. 39 (Norme in materia di
gestione delle risorse forestali), che contemplano interventi a
carico dei beni ai sensi degli articoli 136 e 142 del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n.
137) e successive modifiche, sono soggetti all'acquisizione
dell'autorizzazione di cui all'articolo 146 del D.Lgs. 42/2004. Tale
preventiva autorizzazione paesaggistica si intende acquisita per
tutti gli interventi previsti nei piani stessi e resi esecutivi.
Resta salvo quanto previsto dall'articolo 149, comma 1, lettere b) e
c), del D.Lgs. 42/2004 in merito agli interventi esonerati
dall'obbligo di acquisire l'autorizzazione paesaggistica».
Secondo il ricorrente l'effetto di questa disposizione sarebbe
«quello di anticipare l'autorizzazione paesaggistica ai piani di
gestione e assestamento forestale, e al piano poliennale di taglio di
cui agli articoli 13 e 14 della legge regionale n. 39 del 2002, ove
siano previsti interventi su beni tutelati, esonerando poi dal
rilascio dell'autorizzazione i singoli interventi». Cio'
determinerebbe il contrasto con gli artt. 146 e 149 del d.lgs. n. 42
del 2004, in base ai quali tutti gli interventi sui beni tutelati
devono essere previamente autorizzati (art. 146), salvo che non
ricadano nelle ipotesi di espressa esclusione stabilite dal
legislatore statale (art. 149).
La difesa statale non esclude che sia ipotizzabile l'espressione
di un «parere paesaggistico» preliminare in relazione al piano, in
analogia a quanto previsto in materia urbanistica, ma precisa che non
puo' essere esclusa «la necessita', a valle, di autorizzare i singoli
interventi conformi al piano assentito, prendendo in considerazione
tutti gli aspetti di dettaglio di tali interventi, pena la violazione
del regime di tutela stabilito dal Codice». Sono al riguardo
richiamate alcune decisioni di questa Corte (sentenze n. 189 del
2016, n. 235 del 2011, n. 101 del 2010 e n. 232 del 2008), secondo
cui non sarebbe consentito alle regioni introdurre deroghe alla
legislazione statale in materia di autorizzazione paesaggistica,
recante regole uniformi su tutto il territorio nazionale.
Anche nel caso di specie sarebbe quindi violata la competenza
legislativa esclusiva dello Stato di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost. e alle relative norme interposte di cui agli artt.
146 e 149 cod. beni culturali; sarebbe inoltre inciso il livello
della tutela del paesaggio, stabilito in via uniforme sul tutto il
territorio nazionale, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera
m), Cost. Infine, anche in questo caso, l'abbassamento della tutela
determinerebbe la violazione dell'art. 9 Cost.
1.5.- Infine, e' impugnato l'art. 10, comma 11, della legge reg.
Lazio n. 1 del 2020 - rubricato «Disposizioni in materia di fonti
energetiche rinnovabili» - per violazione degli artt. 9 e 117,
secondo comma, lettera s), Cost., in relazione agli artt. 135, 143 e
145 del d.lgs. n. 42 del 2004. La norma impugnata ha aggiunto, dopo
l'art. 3 della legge della Regione Lazio 16 dicembre 2011, n. 16
(Norme in materia ambientale e di fonti rinnovabili), l'art. 3.1,
rubricato «Localizzazione di impianti fotovoltaici in zona agricola».
Il ricorrente premette che la disposizione in esame «riconferma
il ruolo fondamentale e strategico del piano energetico regionale
(PER), come strumento di programmazione della produzione di energia
da fonti rinnovabili e del risparmio energetico in agricoltura per le
zone "E"», e ribadisce «la necessita' che tale programmazione venga
effettuata in coordinamento con il piano agricolo regionale (PAR) di
cui all'art. 52 della legge regionale n. 38 del 1999». La difesa
statale aggiunge che, al momento, il PER non risulta ancora
approvato, «nonostante abbia concluso il procedimento di VAS e
disponga da luglio 2018 del parere motivato necessario per essere
approvato».
Alla luce di quanto detto, l'art. 3.1 della legge reg. n. 16 del
2011, introdotto dalla norma impugnata, «omette[rebbe] il necessario
richiamo al piano paesaggistico e alla sua disciplina programmatoria
e pianificatoria, benche' soltanto quest'ultimo piano possa orientare
l'individuazione delle aree, sia in negativo quali aree escluse, sia
in positivo quali aree idonee all'installazione delle diverse
tipologie di impianti destinati alla produzione di energia da fonti
rinnovabili e i limiti del relativo dimensionamento».
Sotto altro profilo, il ricorrente individua una contraddizione
tra quanto affermato nel comma 3 del citato art. 3.1 - secondo cui,
nelle more dell'entrata in vigore del PER, le aree idonee
all'installazione degli impianti sono identificate dai Comuni nel
rispetto di una serie di criteri e non possono includere comunque
oltre il 3 per cento delle aree classificate come agricole (zone E)
dagli strumenti urbanistici - e il successivo comma 5 - il quale
stabilisce che, «[n]elle more delle previsioni di cui al comma 1,
resta sempre consentita la produzione di energia da fonti rinnovabili
con le modalita' previste dalla legge regionale 2 novembre 2006, n.
14 (Norme in materia di diversificazione delle attivita' agricole) e
successive modifiche per la quale non trovano applicazione le
limitazioni di cui al comma 3».
Al riguardo, la difesa statale ritiene che la necessita' di «un
espresso richiamo al piano paesaggistico» non possa essere esclusa da
quanto previsto dall'art. 54, comma 3, della legge reg. Lazio n. 38
del 1999. Quest'ultima disposizione prevede, infatti, l'approvazione
di un piano di utilizzazione ambientale (PUA), ai sensi dell'art.
57-bis, per poter esercitare le sole attivita' di cui al comma 2,
lettera b), del medesimo art. 54 (cioe' «trasformazione e vendita
diretta dei prodotti derivanti dall'esercizio delle attivita'
agricole tradizionali») e non anche per le attivita' di «produzione
delle energie rinnovabili» (art. 54, comma 2, lettera f) localizzate
all'interno dell'azienda agricola.
Pertanto, il combinato disposto del nuovo testo del comma 2
dell'art. 54 della legge reg. Lazio n. 38 del 1999 (sostituito
dall'art. 6, comma 1, lettera b, della legge reg. n. 1 del 2020,
oggetto di impugnazione per le ragioni illustrate al precedente punto
1.2.1) e dell'art. 3.1, comma 5, della legge reg. Lazio n. 16 del
2011 (introdotto dall'impugnato art. 10, comma 11, della legge reg.
n. 1 del 2020) comporta «la possibilita' di realizzare impianti di
produzione di energia da fonti rinnovabili in aree agricole, al di
fuori non solo del piano energetico regionale, ma soprattutto del
quadro programmatorio condiviso con il Ministero a monte, nell'ambito
del piano paesaggistico, che costituisce la sede propria nell'ambito
della quale deve essere valutata la compatibilita' paesaggistica del
complesso degli interventi». In merito, il ricorrente ribadisce la
necessita' di assicurare una visione d'insieme degli impianti
realizzati e da realizzare.
La mancata approvazione del PER aggraverebbe, poi, il quadro, in
quanto le «numerose» richieste di realizzazione di impianti
fotovoltaici di rilevanti estensioni in zone agricole, classificate e
tutelate dal PTPR quali paesaggi agrari di valore o di elevato
valore, finirebbero con l'essere autorizzate caso per caso con
provvedimenti regionali, ai sensi dell'art. 27-bis del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale),
nonostante il parere negativo del Ministero.
In definitiva, il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene
che l'art. 10, comma 11, della legge reg. Lazio n. 1 del 2020 sia
costituzionalmente illegittimo per due ordini di ragioni:
innanzitutto, perche', «introducendo l'art. 3.1 nella legge reg.
Lazio n. 16 del 2011, non subordina la programmazione della
produzione di energia da fonti rinnovabili e del risparmio energetico
in agricoltura per le zone omogenee "E" di cui al decreto del
Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444 alla
pianificazione paesaggistica elaborata previa intesa con il
Ministero»; in secondo luogo, «nella parte in cui, mediante la
previsione del comma 5 del predetto art. 3.1, consente, in attesa del
PER, la realizzazione degli impianti di produzione di energia da
fonti rinnovabili in aree agricole senza alcuna programmazione».
Per le ragioni anzidette la norma impugnata violerebbe la
competenza legislativa esclusiva dello Stato di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., in relazione alle norme interposte
di cui agli artt. 135, 143 e 145 del d.lgs. n. 42 del 2004. Sarebbe
inoltre leso il principio fondamentale della tutela del paesaggio, di
cui all'art. 9 Cost., in quanto il quadro della regolamentazione che
deriva dall'entrata in vigore della legge regionale impugnata
determinerebbe un evidente abbassamento del livello della sua tutela,
a causa dell'indiscriminata localizzazione di impianti di produzione
di energia da fonti rinnovabili nelle aree agricole.
2.- La Regione Lazio si e' costituita in giudizio, chiedendo che
le questioni di legittimita' costituzionale promosse siano dichiarate
inammissibili o infondate e argomentando quanto segue.
2.1.- In riferimento alle censure mosse all'art. 5 della legge
reg. Lazio n. 1 del 2020, la difesa regionale evidenzia anzitutto
come i motivi dell'impugnazione dell'intero articolo, da parte del
Presidente del Consiglio dei ministri, riguardino la mancata
previsione, nell'ambito delle procedure di approvazione degli
strumenti urbanistici comunali, di misure di adeguamento e
conformazione di tali strumenti alle previsioni del piano
paesaggistico regionale, anche con riferimento al necessario
coinvolgimento del Ministero per i beni e le attivita' culturali e
per il turismo, ai sensi degli artt. 143 e 145 del d.lgs. n. 42 del
2004.
La resistente rileva come, nell'ambito dell'art. 5, comma 1, solo
le lettere a), b) ed f) del comma 1, concernenti l'approvazione dei
piani attuativi o l'introduzione di varianti urbanistiche
semplificate, abbiano «attinenza con le procedure di
approvazione/modifica di strumenti urbanistici». Per converso, le
restanti disposizioni di cui l'art. 5 si compone - comma 1, lettera
c) (permesso di costruire convenzionato), lettera d) (permesso di
costruire in deroga), lettera e) (termini per approvare i piani
attuativi), lettera g) (destinazioni d'uso degli edifici), comma 2,
lettere a) e b) (finalita' generali in tema di rigenerazione urbana e
di recupero edilizio) - non riguardano «in alcun modo procedure
relative a strumenti urbanistici e dunque per esse non viene in
rilievo alcuna questione di rispetto della pianificazione
paesaggistica e del ruolo del Ministero».
Pertanto, a parere della Regione, «[l]'impugnazione dell'intero
art. 5, senza distinzioni», si traduce in «una vera e propria erronea
identificazione delle norme oggetto di censura». Di qui
l'«inammissibilita' del ricorso».
2.1.1.- Ribadita la necessita' di circoscrivere le censure alle
lettere a), b) ed f) dell'art. 5, comma 1, della legge reg. Lazio n.
1 del 2020, la Regione ritiene «infondati e non pertinenti» i rilievi
mossi a queste norme. Le disposizioni di cui alle lettere a) e b)
hanno introdotto puntuali e specifiche modifiche agli artt. 1, commi
2 e 3, e 1-bis, commi 1, 2, 3 e 3-ter, della legge della Regione
Lazio 2 luglio 1987, n. 36 (Norme in materia di attivita'
urbanistico-edilizia e snellimento delle procedure), relativi alle
procedure di approvazione, da parte dei comuni, degli strumenti
urbanistici attuativi.
La resistente - premessa la competenza regionale nella materia
dell'urbanistica, rientrante, ai sensi dell'art. 117, terzo comma,
Cost., nel «governo del territorio» - rileva come le modifiche
operate dalla legge reg. Lazio n. 1 del 2020, oggi impugnate,
intervengano sulla legge reg. Lazio n. 36 del 1987, vale a dire su
una normativa esistente da oltre trent'anni e gia' oggetto di
numerose modifiche, nei medesimi contestati commi sia dell'art. 1 sia
dell'art. 1-bis. Tutto cio' senza che le novelle, pur prive di
«elementi di raccordo con la pianificazione paesaggistica», abbiano
destato alcun dubbio di legittimita' costituzionale.
D'altra parte, ad avviso della Regione, le modifiche operate
dalle lettere a) e b) dell'art. 5, comma 1, della legge reg. Lazio n.
1 del 2020 non apportano alcuna novita' sostanziale sotto il profilo
paesaggistico alle procedure urbanistiche in vigore. Esse, infatti,
se esaminate in dettaglio, dimostrano di non integrare in alcun modo
«un nuovo ed inedito procedimento urbanistico», ma di consistere in
«puntuali e limitate modifiche, relative ad una procedura urbanistica
gia' in vigore», le quali «non poss[o]no essere in contrasto con
principi di rango costituzionale solo perche' non recano profili di
raccordo con la pianificazione paesistica».
In particolare, la legge reg. Lazio n. 1 del 2020 non metterebbe
in discussione il principio della prevalenza e dell'inderogabilita'
della strumentazione e della disciplina paesaggistica, ma si
limiterebbe a regolare i soli profili urbanistici del procedimento di
approvazione dei piani attuativi.
D'altro canto, ad avviso della resistente, l'ordinamento
giuridico regionale avrebbe gia' ampiamente recepito il principio che
si assume violato. E cio', tanto con l'art. 2, comma 8, del PTPR, il
quale prevede espressamente che le disposizioni prescrittive del
piano «prevalgono sulle disposizioni incompatibili contenute nella
vigente strumentazione territoriale urbanistica e settoriale», quanto
con l'ulteriore disposizione dell'art. 62, comma 4, in base alla
quale il PTPR e' sovraordinato alla pianificazione urbanistica.
L'ampio recepimento del principio di prevalenza della disciplina
di pianificazione urbanistica nella legislazione regionale
«rende[rebbe] superfluo», quindi, il suo richiamo nel dettaglio di
ogni normativa urbanistica, ed in tal senso «si e' [...] sempre
regolato il legislatore regionale». Cio' non toglie che «tutti gli
strumenti urbanistici, sia generali che attuativi, sono sempre stati,
e continueranno ad essere, sottoposti alla verifica di coerenza e di
conformita' con il piano paesaggistico ad essi sovraordinato e con le
altre norme paesaggistiche cogenti».
Al riguardo, la Regione sottolinea come neppure le procedure
urbanistiche delineate dal legislatore statale rechino «previsioni di
raccordo con la disciplina paesaggistica e con l'adeguamento o
conformazione ad essa». Sono richiamate al riguardo: la variante
speciale per gli insediamenti produttivi di cui all'art. 8 del d.P.R.
7 settembre 2010, n. 160 (Regolamento per la semplificazione ed il
riordino della disciplina sullo sportello unico per le attivita'
produttive, ai sensi dell'articolo 38, comma 3, del decreto-legge 25
giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6
agosto 2008, n. 133), la variante per le opere pubbliche di cui
all'art. 19 del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, recante «Testo unico
delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di
espropriazione per pubblica utilita' (Testo A)», la variante per
mezzo di accordi di programma di cui all'art. 34 del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali) e la formazione e approvazione
degli strumenti urbanistici generali di cui agli artt. 8, 9 e 10
della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (Legge urbanistica).
Analogamente, la disciplina regionale recata dalla legge reg.
Lazio n. 38 del 1999 non conterrebbe «elementi di raccordo con la
materia paesaggistica», ne' a proposito degli strumenti urbanistici
generali (piani urbanistici comunali generali), ne' di quelli
attuativi (piani urbanistici operativi comunali). In questo senso si
muoverebbe anche la legge reg. Lazio n. 36 del 1987.
In definitiva, «la prevalenza ed inderogabilita' del piano
paesaggistico e della disciplina paesaggistica in genere rispetto
alla strumentazione urbanistica di qualsivoglia livello
costitui[rebbero] principio generale dell'ordinamento [...], che vale
e si impone di per se', senza che debba ogni volta essere richiamato
dalle varie normative, in quanto "immanente" all'ordinamento
giuridico». Cio' spiegherebbe perche' sia la legislazione urbanistica
di rango statale sia quella regionale non prevedono, nelle relative
procedure, «puntuali rimandi alla supremazia della disciplina
paesaggistica ed alla necessaria conformita' degli strumenti
urbanistici al piano paesaggistico», senza che cio' le renda
costituzionalmente illegittime.
Anche l'esame degli effetti dell'eventuale accoglimento del
ricorso confermerebbe la mancanza del vulnus lamentato. Ed infatti,
la caducazione dell'art. 5 porterebbe ad una naturale reviviscenza
della previgente versione della legge reg. Lazio n. 36 del 1987, da
cui la disposizione impugnata «differi[rebbe] per marginali aspetti
legati alla tempistica, alle conseguenze del silenzio, ad alcune
fattispecie specifiche di modifiche, profili tutti che non riguardano
la materia paesaggistica». Dunque, l'ipotetico accoglimento del
ricorso «non [sarebbe] comunque idoneo a sortire alcun effetto
concreto quanto al bene/interesse che si lamenta essere stato
violato».
2.1.2.- Ad analoghi risultati, ad avviso della Regione, conduce
l'esame dei rilievi mossi alla lettera f) del comma 1 dell'art. 5
della legge reg. Lazio n. 1 del 2020, il quale ha introdotto nella
legge reg. Lazio n. 36 del 1987, l'art. 6-bis, che prevede una
«procedura urbanistica semplificata per l'approvazione di specifiche
e determinate tipologie di varianti urbanistiche», disponendo, per le
medesime, tempi accelerati e una specifica valenza di assenso al
silenzio regionale.
Orbene, anche in tal caso risulterebbe evidente la prevalenza del
principio di pianificazione paesaggistica e la superfluita' di
specifiche norme di raccordo. L'eventuale caducazione della norma
comporterebbe l'unico effetto della «eliminazione dal mondo giuridico
di una procedura urbanistica, strutturata in forma snella e
semplificata per specifiche varianti minori, pur di vedere affermato
il principio generale, che tale normativa non nega affatto, della
prevalenza della pianificazione paesaggistica». D'altra parte,
l'inserimento nella richiamata disciplina di norme di raccordo con la
disciplina paesaggistica determinerebbe l'equivoco che il riferimento
a tale disciplina debba ritenersi necessario solo per tale, minore,
variante e non per le altre fattispecie di varianti (artt. 4, comma
5, 5 e 6 della legge reg. Lazio n. 36 del 1987).
In definitiva, ad avviso della Regione, i rilievi mossi all'art.
5, comma 1, lettera f), risultano infondati perche' relativi non a
cio' che la norma dice, ma a cio' che essa non dice e che ha ragione
di non dire in quanto principio generale e prevalente
dell'ordinamento.
2.2.- Analogamente infondate risulterebbero, a parere della
Regione, le censure a carico dell'art. 6, comma 1, lettere b), c), d)
ed e), della legge reg. Lazio n. 1 del 2020.
2.2.1.- Quanto alla lettera b), che ha sostituito l'art. 54,
comma 2, della legge reg. Lazio n. 38 del 1999, la resistente rileva
che il Presidente del Consiglio dei ministri contesta la nuova
formulazione dell'art. 54 che, nel consentire tra le attivita'
multimprenditoriali in zona agricola, la produzione di energie
rinnovabili, permetterebbe tali interventi anche in zone
paesaggisticamente vincolate. Tale contestazione avverrebbe «per il
solo fatto che non viene espressamente richiamato il principio di
prevalenza della disciplina paesaggistica».
A tal proposito, la difesa regionale sottolinea che la legge reg.
Lazio n. 38 del 1999 disciplina le trasformazioni, dal punto di vista
urbanistico ed edilizio, delle aree classificate come agricole,
prevedendo che «in esse e' possibile esclusivamente lo svolgimento
dell'attivita' agricola, comprensiva delle attivita'
multimprenditoriali con essa integrate e complementari». Si
tratterebbe, dunque, anche in questo caso, di normativa che non
contiene «alcuna previsione di deroga» alle disposizioni di tutela
paesaggistica del PTPR, il quale, per tutte le aree sottoposte a
vincolo paesaggistico, costituisce la normativa prevalente, essendo
principio immanente nell'ordinamento.
D'altra parte, ricorda la Regione, la diversificazione in forma
di multimprenditorialita' non rappresenta una diversa destinazione
d'uso del territorio, non conforme agli strumenti di pianificazione
adottati, ma si configura «quale temporaneo cambio di funzioni del
bene strumento delle attivita' multimprenditoriali (manufatti e/o
terreni) per limitate e ben individuate finalita', comunque
compatibili con la destinazione d'uso agricolo del territorio».
2.2.2.- Con riferimento all'art. 6, comma 1, lettere c), d) ed e)
della legge reg. Lazio n. 1 del 2020, che ha modificato gli artt. 55,
57, e 57-bis della legge reg. Lazio n. 38 del 1999, la Regione
contesta il rilievo di parte ricorrente secondo cui la novella
consentirebbe di realizzare manufatti connessi alle attivita'
agricole, ivi comprese le piscine, ampliando, di fatto, la categoria
delle attivita' agricole tradizionali connesse e compatibili, e senza
prevedere la specifica compatibilita' con la disciplina di tutela
paesaggistica.
A tal proposito, la Regione obietta che la materia delle
trasformazioni in zona agricola rientra nella competenza regionale e
che la norma impugnata non fa alcun riferimento, tra i manufatti che
sarebbe consentito realizzare, alla tipologia delle "piscine".
Peraltro, la loro realizzazione, laddove non in contrasto con le
superiori esigenze di tutela paesaggistico-ambientale, sempre
giuridicamente immanenti, appare «compatibile con l'esercizio di
pratiche consentite nell'ambito della multimprenditorialita' e
multifunzionalita' aziendale».
2.2.3.- La Regione confuta, altresi', l'ulteriore rilievo mosso
dalla ricorrente, secondo cui la norma in esame renderebbe possibile
anche interventi su manufatti di interesse culturale, tutelati ai
sensi dell'art. 20 del d.lgs. n. 42 del 2004, con conseguente
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
In merito, la difesa regionale definisce «generiche [e] slegate
da ogni concreto richiamo alle norme in questione» le censure mosse
dalla ricorrente e precisa che la normativa de qua non ha alcun
effetto su beni di interesse culturale, ribadendo che le novelle,
apportate dall'art. 6 della legge reg. Lazio n. 1 del 2020 alla
normativa previgente, «hanno valenza esclusivamente urbanistica ed
edilizia e non negano assolutamente la prevalenza della normativa
paesaggistica, sempre immanente».
Piu' in generale, la resistente sottolinea come il ricorso sembri
obliterare la circostanza che la cogenza della disciplina paesistica
si verifica solo laddove vengano in rilievo beni paesaggistici da
tutelare e non per qualsiasi tipologia di intervento in zona
agricola.
2.2.4.- A margine delle superiori argomentazioni la Regione
osserva che gli interventi censurati si inquadrano in un'azione
legislativa di piu' ampio respiro che discende dalla Politica
agricola comunitaria (sono richiamati: il regolamento UE n. 1303/2013
del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, sul
Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul
Fondo di coesione, sul Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale
e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca e
disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul
Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione e sul Fondo europeo per
gli affari marittimi e la pesca, e che abroga il regolamento CE n.
1083/2006 del Consiglio; il regolamento UE n. 1305/2013 del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, sul
sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per
lo sviluppo rurale, FEASR, e che abroga il regolamento CE n.
1698/2005 del Consiglio) e che mira proprio a incentivare la
diversificazione delle attivita' agricole in senso multifunzionale,
per far fronte «ai problemi che incombono sul territorio aperto su
scala continentale: dall'abbandono delle campagne allo spopolamento
delle zone montane». D'altra parte, i concetti di
"multimprenditorialita'" e "multifunzionalita' aziendale", discendono
dal decreto legislativo 18 maggio 2001, n. 228 (Orientamento e
modernizzazione del settore agricolo, a norma dell'articolo 7 della
legge 5 marzo 2001, n. 57), che ha inserito nell'art. 2135 del codice
civile le «attivita' connesse» e che disciplina attualmente il
settore.
2.3.- La Regione argomenta, altresi', l'infondatezza delle
censure a carico dell'art. 7, comma 7, lettera c), della legge reg.
Lazio n. 1 del 2020, il quale inserisce il comma 2-quater nell'art.
10 della legge reg. Lazio n. 53 del 1998.
La difesa regionale richiama le medesime argomentazioni svolte in
relazione alle altre censure e, in particolare, la generale
prevalenza della pianificazione paesaggistica come «principio
immanente nell'ordinamento», per cui «il mancato richiamo» a questi
strumenti «non vale a negare la valenza di tale principio». Si
precisa, altresi', che la norma utilizza la locuzione «nel rispetto»,
e non - come sostenuto dal ricorrente - «sulla base»; cio', a parere
della resistente, equivarrebbe a dire che la norma censurata non e'
«l'unica di riferimento, ma deve, viceversa, essere letta in
combinato con le altre norme di settore, in primis la citata L.R. n.
14/1999 e tutte le norme comunitarie, nazionali e regionali che
regolano le utilizzazioni del demanio marittimo».
Cio' premesso, la Regione sostiene che argomenti a sostegno della
non fondatezza si ricavino anche da un giudizio prognostico sulle
conseguenze dell'eventuale dichiarazione di illegittimita'
costituzionale della norma. Infatti, il successivo comma 8 dell'art.
7 - non impugnato nell'odierno giudizio - determina, in ogni caso, lo
spostamento dalla Regione ai comuni della competenza al rilascio di
concessioni del demanio marittimo, a far data dal termine individuato
nel comma 10 del medesimo art. 7 della legge reg. Lazio n. 1 del
2020.
2.4.- Quanto alle censure mosse al comma 9, lettera d), numero
1), dell'art. 9 della legge reg. Lazio n. 1 del 2020 - che,
nell'abbassare la quota al di sotto della quale gli ecosistemi
forestali a prevalenza di faggio sono definiti tali (da 800 metri a
300 metri sul livello del mare), ne renderebbe possibile una piu'
ampia utilizzazione per finalita' produttiva, di fatto, incidendo
sulla tutela paesaggistica - la difesa regionale evidenzia che la
novella riguarda «esclusivamente la nozione forestale [di "faggeta
depressa"] e non quella paesaggistica» delle aree boscate. Sicche',
la modifica non avrebbe alcun effetto sulla tutela paesaggistica, che
quindi risulterebbe inalterata e comunque sempre prevalente. Pertanto
la censura sarebbe infondata.
Con riferimento, invece, al comma 16 del medesimo art. 9, la
Regione si limita ad osservare che, «anche in questo caso, si parte
dall'erroneo presupposto della non centralita' della normativa
paesaggistica e del PTPR».
2.5.- La difesa regionale argomenta, altresi', il rigetto delle
censure mosse a carico dell'art. 10, comma 11, della legge reg. Lazio
n. 1 del 2020, che introduce l'art. 3.1 nella legge reg. Lazio n. 16
del 2011.
Anche in tal caso, in merito all'omesso richiamo al piano
paesaggistico in materia di localizzazioni di impianti fotovoltaici
in zona agricola, la resistente sottolinea l'assoluta prevalenza del
piano paesaggistico, per cui siffatto mancato richiamo «non comporta
incostituzionalita' della norma» e, dunque, alcun «contrasto con gli
articoli 9 e 117, secondo comma, lett. s), Cost., in riferimento agli
artt. 135, 143 e 145 del codice dei beni culturali (norme
interposte)». L'omesso riferimento al PTPR - aggiunge la Regione -
deriverebbe dalla circostanza che la materia coinvolta dalla norma
impugnata riguarda il «governo del territorio» e sarebbe regolata -
nell'ambito delle zone agricole "E", di cui si occupa la norma de qua
- «dagli strumenti urbanistici generali vigenti e strutturati
obbligatoriamente in ossequio al Piano Territoriale Paesistico».
Cio' premesso, la Regione si sofferma sull'ulteriore
«incongruenza» rilevata dal ricorrente, in particolare tra il comma 3
dell'art. 3.1, introdotto dalla norma impugnata, e il successivo
comma 5. Il comma 3 attribuisce ai comuni, nelle more dell'entrata in
vigore del piano energetico regionale (PER), la competenza ad
individuare «le aree idonee per l'istallazione degli impianti
fotovoltaici a terra per una superfice complessiva non superiore al 3
per cento delle zone omogenee "E"».
Tale previsione sembrerebbe essere posta nel nulla, a parere del
ricorrente, dal successivo comma 5. Quest'ultimo, infatti, nel
prevedere che, «[n]elle more delle previsioni di cui al comma 1,
resta sempre consentita la produzione di energia da fonti
rinnovabili, con le modalita' previste dalla legge regionale 2
novembre 2006, n. 14», consentirebbe l'installazione di tali impianti
in maniera indiscriminata e «al di fuori non solo del piano
energetico regionale, ma soprattutto del quadro programmatorio
condiviso con il Ministero».
La Regione osserva, a tal proposito, come la previsione di cui al
comma 5 dell'art. 3.1 si riferisca alle attivita' rurali aziendali,
individuate all'art. 2 della legge della Regione Lazio 2 novembre
2006, n. 14 (Norme in materia di diversificazione delle attivita'
agricole), le quali sono comprensive, altresi', delle attivita'
multimprenditoriali. Nell'ambito di queste ultime rientrerebbe, ai
sensi dell'art. 54, comma 3, della legge reg. Lazio n. 38 del 1999 -
cosi' come modificato dalla stessa legge reg. Lazio n. 1 del 2020,
impugnata nell'odierno giudizio - la produzione di energie
rinnovabili. Ne' rileverebbe, ad avviso della Regione, l'osservazione
del ricorrente secondo cui la subordinazione di tali attivita'
all'approvazione di un PUA di cui al comma 2, lettera b), dell'art.
54 della legge reg. Lazio n. 38 del 1999, in tema di attivita'
agricole multimprenditoriali, si riferirebbe esclusivamente alla
localizzazione all'interno dell'azienda agricola di attivita' di
«trasformazione e vendita diretta dei prodotti derivanti
dall'esercizio delle attivita' agricole tradizionali» (lettera h -
recte: b - del medesimo comma 2) e non anche alla produzione di
energia. Sarebbero, pertanto, evidentemente escluse da tale
autorizzazione rilasciata con il PUA proprio le «attivita' di
"produzione delle energie rinnovabili"», di cui alla lettera f) del
medesimo art. 54. La mancata previsione del PUA consentirebbe,
quindi, la produzione di energia senza le adeguate garanzie.
Inoltre, proprio in virtu' delle modifiche introdotte dall'art. 6
della legge regionale impugnata al comma 2 dell'art. 54 della legge
reg. Lazio n. 38 del 1999, ogni attivita' multimprenditoriale deve
svolgersi ai sensi dell'art. 3, comma 1-bis, della legge reg. Lazio
n. 14 del 2006, in regime di connessione con l'impresa agricola.
Regime di connessione per il quale, ricorda la difesa regionale, gli
artt. 7 e 8 del regolamento della Giunta della Regione Lazio 5
gennaio 2018, n. 1, recante «Disposizioni attuative per le attivita'
integrate e complementari all'attivita' agricola ai sensi
dell'articolo 57-bis della legge regionale 22 dicembre 1999, n. 38 e
successive modifiche. Abrogazione del regolamento regionale 2
settembre 2015, n. 11 (Attuazione della ruralita' multifunzionale ai
sensi dell'articolo 57 della legge regionale 22 dicembre 1999, n. 38
e successive modifiche)», richiedono, ai fini autorizzatori, la
presentazione di un PUA.
Ne deriverebbe che, allo stato dell'attuale normativa regionale,
nessun impianto fotovoltaico puo' essere realizzato al di fuori di
un'azienda agricola, mentre, all'interno delle aziende agricole, essi
possono essere realizzati, ma solo attraverso la presentazione di un
PUA.
3.- In prossimita' della data fissata per l'udienza, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato una memoria nella
quale replica ai rilievi della Regione e insiste nelle domande gia'
rassegnate nel ricorso.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, con il
ricorso indicato in epigrafe (reg. ric. n. 46 del 2020), questioni di
legittimita' costituzionale degli artt. 5, 6, comma 1, lettere b),
c), d) ed e), 7, comma 7, lettera c), 9, commi 9, lettera d), numero
1), e 16, e 10, comma 11, della legge della Regione Lazio 27 febbraio
2020, n. 1 (Misure per lo sviluppo economico, l'attrattivita' degli
investimenti e la semplificazione), per violazione degli artt. 9 e
117, secondo comma, lettere m) ed s), della Costituzione e delle
norme interposte di cui agli artt. 20, 21, 135, 142, 143, 145, 146 e
149 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni
culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6
luglio 2002, n. 137).
2.- Preliminarmente deve essere sottolineato come il ricorrente
lamenti - in termini sostanzialmente coincidenti in tutte le censure
- la lesione delle competenze statali in materia di tutela del
paesaggio (di qui l'asserita violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera s, Cost.) a causa del mancato richiamo dei vincoli
paesaggistici previsti dalla normativa statale interposta e, in via
mediata, dell'omesso riferimento al Piano territoriale paesistico
(PTPR) della Regione Lazio. In relazione ad alcune delle norme
impugnate e' altresi' lamentata la violazione dell'art. 9 Cost., in
conseguenza dell'asserito vulnus al valore paesaggistico.
In considerazione della sostanziale coincidenza delle singole
censure o almeno della gran parte di esse, prima del loro esame
occorre svolgere qualche considerazione preliminare sul quadro
normativo in cui si collocano le norme impugnate.
La Regione Lazio si era dotata di un proprio PTPR con
deliberazione del Consiglio della Regione Lazio 2 agosto 2019, n. 5,
pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione 13 febbraio 2020,
n. 13. Questo Piano, giunto all'esito di un iter lungo e travagliato,
era stato definitivamente approvato dal Consiglio regionale, dopo
essere stato adottato dalla Giunta regionale con la deliberazione 25
luglio 2007, n. 556, poi modificata, integrata e rettificata dalla
deliberazione della Giunta 21 dicembre 2007, n. 1025.
Il suddetto PTPR era stato pero' elaborato senza il necessario
coinvolgimento del Ministero per i beni e le attivita' culturali e
per il turismo (MiBACT), oggi Ministero della cultura (MIC), dopo la
ridenominazione operata dal decreto-legge 1° marzo 2021, n. 22
(Disposizioni urgenti in materia di riordino delle attribuzioni dei
Ministeri), convertito, con modificazioni, nella legge 22 aprile
2021, n. 55. Di questo mancato coinvolgimento si era lamentato il
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso per conflitto di
attribuzione (reg. confl. enti n. 2 del 2020). Questa Corte ha
accolto, con la sentenza n. 240 del 2020, il ricorso de quo,
annullando, per l'effetto, la deliberazione del Consiglio regionale
n. 5 del 2019 e la nota della Direzione regionale per le politiche
abitative e la pianificazione territoriale, paesistica e urbanistica
della Regione Lazio del 20 febbraio 2020, prot. 0153503.
In particolare, nella pronunzia citata, questa Corte ha affermato
«la necessita' che la pianificazione paesaggistica regionale si
esprima attraverso una generale condivisione dell'atto che la
realizza, cio' che risulta tanto piu' evidente in una Regione, il
Lazio, in cui, come ricordano entrambe le parti del presente
giudizio, piu' del 70 per cento del territorio e' sottoposto a
vincoli paesaggistici». Al riguardo, si e' ulteriormente ribadito che
«[l]'unitarieta' del valore della tutela paesaggistica comporta [...]
l'impossibilita' di scindere il procedimento di pianificazione
paesaggistica in subprocedimenti che vedano del tutto assente la
componente statale». Nella specie, questa Corte - dopo aver
sottolineato che il principio di leale collaborazione deve
concretizzarsi in «un confronto costante, paritario e leale tra le
parti, che deve caratterizzare ogni fase del procedimento e non
seguire la sua conclusione» - ha concluso nel senso che
«l'approvazione e poi la pubblicazione della deliberazione del
Consiglio regionale n. 5 del 2019 hanno determinato una soluzione di
continuita' nell'iter collaborativo avviato tra Stato e Regione,
hanno prodotto l'affermazione unilaterale della volonta' di una parte
e si sono tradotte in un comportamento non leale, nella misura in cui
- a conclusione del (e nonostante il) percorso di collaborazione - la
Regione ha approvato un piano non concordato, destinato a produrre i
suoi effetti nelle more dell'approvazione di quello oggetto di
accordo con il MiBACT».
Gia' subito dopo la deliberazione impugnata con il menzionato
ricorso per conflitto, e, ancora di piu', dopo la sentenza n. 240 del
2020 che lo ha deciso, sono riprese le trattative tra la Regione
Lazio e il Ministero, che - come segnalato dalla difesa regionale nel
corso della udienza di discussione dell'odierno giudizio di
legittimita' costituzionale - hanno consentito al Consiglio regionale
di pervenire, nella seduta del 21 aprile 2021, all'approvazione di un
nuovo PTPR.
Nel periodo intercorso tra la pubblicazione della sentenza di
questa Corte n. 240 del 2020 e la pubblicazione della suddetta
delibera consiliare hanno trovato applicazione le disposizioni di cui
all'art. 21, comma 1, secondo periodo, della legge della Regione
Lazio 6 luglio 1998, n. 24 (Pianificazione paesistica e tutela dei
beni e delle aree sottoposti a vincolo paesistico), secondo cui,
«[d]ecorso inutilmente tale termine [quello di approvazione del
PTPR], operano esclusivamente le norme di tutela di cui al Capo II e,
nelle aree sottoposte a vincolo paesistico con provvedimento
dell'amministrazione competente, sono consentiti esclusivamente
interventi di ordinaria e straordinaria manutenzione, risanamento,
recupero statico ed igienico e restauro conservativo». La portata
applicativa di queste disposizioni e' stata peraltro oggetto di
alcune precisazioni da parte dell'Ufficio legislativo del MiBACT, con
nota del 2 dicembre 2020, e della Direzione regionale per le
politiche abitative e la pianificazione territoriale, paesistica e
urbanistica della Regione Lazio, con la direttiva 3 dicembre 2020, n.
1056599.
In questa piu' ampia cornice di riferimento - nella quale, anche
prima dell'approvazione del nuovo PTPR, non mancavano i vincoli a
tutela del paesaggio - devono essere inquadrate le odierne censure.
3.- La prima questione formulata dal ricorrente investe l'art. 5
della legge reg. Lazio n. 1 del 2020, rubricato «Semplificazioni
procedimentali in materia di varianti urbanistiche. Modifiche alla
legge regionale 2 luglio 1987, n. 36 "Norme in materia di attivita'
urbanistico-edilizia e snellimento delle procedure" e alla legge
regionale 18 luglio 2017, n. 7 "Disposizioni per la rigenerazione
urbana e per il recupero edilizio" e successive modifiche». Questo
articolo e' impugnato per violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost., in relazione agli artt. 143 e 145 del d.lgs. n. 42
del 2004 (d'ora in avanti anche: cod. beni culturali), in quanto non
conterrebbe alcun richiamo «ne' alle procedure di adeguamento e
conformazione degli strumenti urbanistici al Piano paesaggistico, ne'
alla partecipazione del Ministero per i Beni e le Attivita' Culturali
e per il Turismo al procedimento di conformazione e adeguamento, che
la Regione deve obbligatoriamente assicurare ai sensi dell'art. 145,
commi 4 e 5, del Codice dei beni culturali e del paesaggio».
3.1.- Preliminarmente deve essere esaminata l'eccezione di
inammissibilita' formulata dalla difesa regionale, la quale rileva
come solo alcune disposizioni dell'art. 5 (lettere a, b ed f del
comma 1) abbiano attinenza con le procedure di approvazione di
strumenti urbanistici. Per converso, nei confronti delle restanti
disposizioni dell'art. 5 non verrebbe in rilievo alcuna questione di
rispetto della pianificazione paesaggistica e del ruolo del
Ministero. Pertanto, il ricorrente avrebbe erroneamente impugnato
l'intero art. 5, con la conseguenza dell'inammissibilita' delle
relative questioni.
L'eccezione e' fondata.
Le questioni promosse nei confronti dell'art. 5 investono
l'intero articolo, il quale presenta un contenuto alquanto ampio e
complesso e consta di una molteplicita' di disposizioni accomunate
solo genericamente dall'obiettivo di realizzare una serie di
semplificazioni procedimentali in materia di varianti urbanistiche.
L'impossibilita' di riferire a singole disposizioni la generica
censura formulata nel ricorso e l'altrettanto evidente impossibilita'
di operare una sua resecazione, limitandola alle sole parti dell'art.
5 che riguardano direttamente gli strumenti urbanistici, ne
determinano l'inammissibilita'. Non risulta, infatti, soddisfatto il
requisito minimo di «una motivazione adeguata e non meramente
apodittica», richiesto da questa Corte nei giudizi in via principale
(da ultimo, sentenze n. 82 e n. 78 del 2021; in senso analogo,
sentenze n. 279 e n. 143 del 2020).
4.- Le restanti censure - prospettate in relazione agli artt. 6,
comma 1, lettere b), c), d) ed e), 7, comma 7, lettera c), 9, commi
9, lettera d), numero 1), e 16, e 10, comma 11, della legge reg.
Lazio n. 1 del 2020 - pur nella diversita' delle materie
disciplinate, possono essere oggetto di una comune trattazione
preliminare in ragione dell'identico percorso argomentativo
sviluppato dal ricorrente. In riferimento alle norme anzidette,
infatti, il Presidente del Consiglio dei ministri lamenta la
violazione degli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), Cost.,
poiche' il legislatore regionale non avrebbe espressamente richiamato
l'operativita' dei vincoli derivanti dalla normativa statale in
materia di tutela del paesaggio e il conseguente rispetto del PTPR.
Siffatta omissione sarebbe aggravata dalla «mancanza, nel territorio
regionale, di un piano paesaggistico oggetto di pianificazione
congiunta con il Ministero».
Questa Corte, ancora di recente, ha ribadito che «[i]l principio
di prevalenza della tutela paesaggistica deve essere declinato nel
senso che al legislatore regionale e' impedito [...] adottare
normative che deroghino o contrastino con norme di tutela
paesaggistica che pongono obblighi o divieti, ossia con previsioni di
tutela in senso stretto» (sentenza n. 74 del 2021; nello stesso
senso, anche sentenze n. 101, n. 54 e n. 29 del 2021).
Su tale presupposto, ripetutamente affermato (tra le tante,
sentenze n. 240 del 2020, n. 86 del 2019, n. 178, n. 68 e n. 66 del
2018), questa Corte ha escluso l'illegittimita' costituzionale di
norme regionali che non deroghino ai principi della pianificazione
paesaggistica (sentenze n. 74, n. 54 e n. 29 del 2021), valorizzando
in via interpretativa il dato legislativo regionale (come e'
espressamente riconosciuto nelle sentenze n. 101 e n. 54 del 2021).
Su queste premesse si puo' procedere all'esame delle singole
norme oggetto di censura.
5.- In relazione all'art. 6, comma 1, della legge reg. Lazio n. 1
del 2020, che reca la rubrica «Semplificazione istruttoria per
l'approvazione degli strumenti urbanistici generali e dei piani
attuativi. Modifiche alla legge regionale 22 dicembre 1999, n. 38
"Norme sul governo del territorio" e successive modifiche», il
ricorrente e la resistente distinguono, in ragione del loro oggetto,
le questioni concernenti la lettera b) da quelle relative alle
lettere c), d) ed e). Non vi e' motivo per discostarsi
dall'impostazione seguita dalle parti.
5.1.- Con riguardo alla lettera b), il ricorrente sottolinea
come, a seguito delle modifiche operate dalla norma impugnata,
l'attivita' di «produzione delle energie rinnovabili» sia
«espressamente inclusa tra le attivita' "multimprenditoriali",
generalmente consentite in zona agricola». In questo modo la Regione
Lazio avrebbe ampliato in maniera significativa il novero delle
attivita' ritenute «compatibili» con il territorio agricolo, al fine
di agevolare il suo utilizzo «per la produzione di energia da fonti
rinnovabili».
In particolare, la norma impugnata ometterebbe «l'imprescindibile
espresso richiamo alla necessita' di adeguarsi alle previsioni della
pianificazione paesaggistica, previamente condivisa mediante intesa
con lo Stato, oltre che del PER e delle altre leggi regionali». La
mancanza di questo richiamo ne determinerebbe l'illegittimita'
costituzionale per violazione della sfera di competenza esclusiva
riservata allo Stato, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost., in relazione alle norme interposte di cui agli artt. 135,
143 e 145 cod. beni culturali. Sarebbe inoltre pregiudicato
«l'interesse costituzionale alla tutela del paesaggio», con
conseguente violazione dell'art. 9 Cost., che costituisce valore
primario e assoluto.
La difesa regionale sottolinea che la legge della Regione Lazio
22 dicembre 1999, n. 38 (Norme sul governo del territorio) disciplina
le trasformazioni, dal punto di vista urbanistico ed edilizio, delle
aree classificate come agricole, prevedendo che «in esse e' possibile
esclusivamente lo svolgimento dell'attivita' agricola, comprensiva
delle attivita' multimprenditoriali con ess[a] integrate e
complementari». La normativa non conterrebbe, dunque, «alcuna
previsione di deroga» alle disposizioni di tutela del PTPR, il quale,
per tutte le aree sottoposte a vincolo paesaggistico, costituisce la
normativa prevalente, secondo un principio immanente
nell'ordinamento.
D'altra parte, ricorda ancora la Regione, la diversificazione in
forma di multimprenditorialita' non rappresenta una diversa
destinazione d'uso del territorio, non conforme agli strumenti di
pianificazione adottati, ma «si configura, quale temporaneo cambio di
funzioni del bene strumento delle attivita' multimprenditoriali
(manufatti e/o terreni) per limitate e ben individuate finalita',
comunque compatibili con la destinazione d'uso agricolo del
territorio».
5.1.1.- La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 6,
comma 1, lettera b), della legge reg. Lazio n. 1 del 2020 non e'
fondata, nei termini di seguito indicati.
Preliminarmente va precisato che l'art. 6, nel suo complesso,
apporta modifiche alla legge reg. Lazio n. 38 del 1999, ascrivibile,
in virtu' sia del suo titolo, sia, soprattutto, del contenuto delle
sue disposizioni, alla competenza regionale concorrente in materia di
governo del territorio.
Sempre in via preliminare, la censura statale deve essere
circoscritta alla sola lettera f) del comma 2 dell'art. 54 della
legge reg. Lazio n. 38 del 1999, nel testo sostituito dalla norma
impugnata, cioe' all'inclusione della «produzione delle energie
rinnovabili» tra le attivita' multimprenditoriali che sono consentite
nelle zone agricole. Come si e' gia' detto, questa previsione e'
impugnata non in se', ma solo per il mancato richiamo del rispetto
del piano paesaggistico.
Alla luce della giurisprudenza citata sopra (al punto 4 del
Considerato in diritto), questa Corte e' chiamata a verificare se la
disposizione impugnata si ponga in contrasto con il principio di
prevalenza della pianificazione paesaggistica, o rechi a esso una
deroga. Nel caso di specie, il legislatore regionale ha previsto che
tra le attivita' multimprenditoriali - comprese tra le attivita'
rurali aziendali, «consentite» nelle zone agricole «[n]el rispetto
degli articoli 55, 57 e 57-bis e dei regolamenti ivi previsti» -
rientra anche la «produzione delle energie rinnovabili».
Sulla base del suo chiaro dato letterale si deve escludere che la
previsione - impugnata solo per il mancato richiamo dei vincoli
paesaggistici - concretizzi un'ipotesi di deroga o di contrasto al
principio di prevalenza della pianificazione paesaggistica, i cui
vincoli permangono inalterati, con la conseguenza che lo svolgimento
delle suddette attivita' multimprenditoriali nelle zone agricole
resta pur sempre subordinato al rispetto della normativa in materia
di autorizzazione paesaggistica e delle prescrizioni del PTPR o
comunque dei vincoli operanti nelle more della sua definitiva entrata
in vigore.
5.2.- Le disposizioni introdotte con le lettere c), d) ed e) del
comma 1 dell'art. 6, relative all'edificazione in zona agricola e ai
piani di utilizzazione aziendale (PUA) - modificative degli artt. 55,
57 e 57-bis della legge reg. Lazio n. 38 del 1999 - sono impugnate in
quanto consentirebbero «di realizzare manufatti connessi alle
attivita' agricole, ampliando sensibilmente le relative categorie
mediante il riferimento "alle attivita' agricole tradizionali,
connesse e compatibili" e prevedendo, tra i vari interventi
possibili, perfino la realizzazione di piscine», «senza una
definizione preventiva degli interventi compatibili con il contesto,
che deve avvenire nell'ambito [del] piano paesaggistico previamente
elaborato d'intesa con lo Stato».
Il Presidente del Consiglio dei ministri riferisce quindi anche
alle norme qui in esame le considerazioni gia' svolte per la lettera
b) e in particolare ribadisce che, nel quadro della pianificazione
concordata, delineata dal codice dei beni culturali e del paesaggio,
il legislatore statale assegna al piano paesaggistico una posizione
di assoluta preminenza nel contesto della pianificazione
territoriale. Piu' precisamente, poiche' gli artt. 143, comma 9, e
145, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004 sanciscono «l'inderogabilita'
delle previsioni del predetto strumento da parte di piani, programmi
e progetti nazionali o regionali di sviluppo economico e la loro
cogenza rispetto agli strumenti urbanistici, nonche' [...]
l'immediata prevalenza del piano paesaggistico su ogni altro atto
della pianificazione territoriale e urbanistica», le norme regionali
impugnate si porrebbero «in conflitto con la normativa statale,
laddove consentono trasformazioni del territorio agricolo, anche
paesaggisticamente vincolato, in contrasto con la vocazione naturale
del territorio e a discapito della sua conservazione e integrita',
senza richiamare espressamente la disciplina dettata al riguardo dal
piano paesaggistico».
Un ulteriore profilo di illegittimita' costituzionale sarebbe
rinvenibile nel caso in cui gli interventi resi possibili dalle
disposizioni impugnate riguardino manufatti di interesse culturale,
tutelati ai sensi della Parte II del codice dei beni culturali e del
paesaggio. L'art. 20 del d.lgs. n. 42 del 2004 vieta, infatti, che i
beni culturali siano «distrutti, deteriorati, danneggiati o adibiti
ad usi non compatibili con il loro carattere storico o artistico
oppure tali da recare pregiudizio alla loro conservazione».
La Regione non potrebbe pertanto dettare una disciplina volta a
individuare le modificazioni e gli interventi consentiti sugli
immobili sottoposti a tutela ai sensi della Parte II del codice dei
beni culturali e del paesaggio.
La resistente contesta l'affermazione del ricorrente secondo cui
la novella consentirebbe di realizzare manufatti connessi alle
attivita' agricole, ivi comprese le piscine, di fatto ampliando la
categoria delle attivita' agricole tradizionali connesse e
compatibili, senza prescriverne la specifica compatibilita' con la
disciplina di tutela paesaggistica. A tale proposito, la Regione
rileva, innanzitutto, che la materia delle trasformazioni in zona
agricola rientra nella competenza regionale e che la norma censurata
non fa alcun riferimento, tra i manufatti che sarebbe consentito
realizzare, alla tipologia delle "piscine". Afferma poi che la
realizzazione di interventi di questo tipo, laddove non siano in
contrasto con le superiori esigenze di tutela
paesaggistico-ambientale, appare «compatibile con l'esercizio di
pratiche consentite nell'ambito della multimprenditorialita' e
multifunzionalita' aziendale».
La Regione contesta, altresi', l'ulteriore rilievo mosso dal
ricorrente secondo cui la norma in esame renderebbe possibili tali
interventi anche su manufatti di interesse culturale, tutelati ai
sensi dell'art. 20 cod. beni culturali, con conseguente violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
5.2.1.- Nemmeno la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 6, comma 1, lettere c), d) ed e), della legge reg. Lazio n.
1 del 2020 e' fondata nei termini di seguito precisati.
Valgono anche per questa censura le considerazioni gia' svolte in
relazione alla lettera b), dello stesso comma dell'art. 6, sia quanto
all'ambito materiale nel quale la disposizione ricade («governo del
territorio»), sia quanto ai termini delle questioni promosse,
trattandosi di un'impugnativa fondata sull'assunta violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), e dell'art. 9 Cost. A cio'
si aggiunga che tutte le norme del comma 1 dell'art. 6 impugnate con
il presente ricorso (lettere b, c, d ed e) modificano disposizioni
(artt. 54, 55, 57 e 57-bis) contenute nel medesimo Capo II
(«Edificazione in zona agricola») del Titolo IV («Tutela e disciplina
dell'uso agro-forestale del suolo») della legge reg. Lazio n. 38 del
1999.
In particolare, gli artt. 55, 57 e 57-bis di quest'ultima legge
regionale disciplinano rispettivamente: a) i limiti all'edificazione
in zona agricola; b) il contenuto e le modalita' di elaborazione e di
presentazione dei piani di utilizzazione aziendale (PUA), finalizzati
all'attuazione dei programmi di miglioramento aziendale delle aziende
agricole; c) la possibilita' di svolgere le attivita'
multimprenditoriali di cui all'art. 2 della legge della Regione Lazio
2 novembre 2006, n. 14 (Norme in materia di diversificazione delle
attivita' agricole), all'interno dell'azienda agricola, previa
approvazione di un PUA.
Le modifiche introdotte dalle norme impugnate consistono: a) per
l'art. 55, nella introduzione dei commi 5-bis, 5-ter e 5-quater, che
definiscono i concetti di «superficie aziendale asservita»,
«fabbricati aziendali» e «annessi agricoli» (a loro volta, distinti
in tamponati, stamponati, produttivi e misti), in alcune modifiche
dei commi 6, 7 e 9, e nell'introduzione del comma 13-bis; b) per
l'art. 57, nella modifica dei commi 1, 2, 3, 6, 7, 8 e 10; c) per
l'art. 57-bis, nella modifica dei commi 1, 2, 3, 4, 5, 8, 12 e 13, e
nell'abrogazione del comma 9.
Le innovazioni sono sicuramente accomunate dalla finalita' di
ampliare le potenzialita' edificatorie delle zone agricole, rispetto
alle quali il ricorrente lamenta il mancato richiamo dei vincoli
paesaggistici e in particolare di quelli discendenti dal PTPR.
Per tale motivo si puo' ritenere che valgano anche in questo caso
le considerazioni svolte in relazione alla censura promossa nei
confronti della lettera b) del comma 1 dell'art. 6, nel senso che
questa Corte e' chiamata a verificare se le disposizioni impugnate -
accomunate da un'unica ragione di censura - si pongano in contrasto o
rechino una deroga al principio di prevalenza della pianificazione
paesaggistica. Nel caso di specie, dal dato letterale delle
disposizioni impugnate cio' non e' desumibile. Si deve pertanto
ritenere che tutti gli interventi edificatori consentiti dalle norme
regionali impugnate siano subordinati al rispetto della normativa in
materia di autorizzazione paesaggistica e delle prescrizioni del PTPR
o comunque dei vincoli operanti nelle more della sua definitiva
entrata in vigore.
6.- L'art. 7, comma 7, lettera c), della legge reg. Lazio n. 1
del 2020 - rubricato «Riordino dei procedimenti amministrativi
concernenti concessioni su beni demaniali e non demaniali regionali»
- e' impugnato per violazione degli artt. 9 e 117, secondo comma,
lettera s), Cost., in relazione agli artt. 135, 142, 143 e 145 del
d.lgs. n. 42 del 2004.
Con la norma contestata il legislatore regionale ha modificato il
comma 1 dell'art. 10 della legge della Regione Lazio 11 dicembre
1998, n. 53 (Organizzazione regionale della difesa del suolo in
applicazione della legge 18 maggio 1989, n. 183), inserendo, dopo il
numero 2-ter) della lettera a), il numero 2-quater). In base a esso,
in materia di difesa del suolo sono attribuite ai comuni le funzioni
amministrative concernenti «il rilascio delle concessioni dei beni
del demanio marittimo e di zone del mare territoriale per finalita'
diverse da quelle di approvvigionamento di fonti di energia, ivi
compresi i porti turistici, gli approdi turistici ed i punti di
ormeggio, fatte salve le concessioni riservate allo Stato ai sensi
della normativa vigente, nonche' le funzioni e i compiti
amministrativi delegati ai comuni relativi alle aree del demanio
marittimo per finalita' turistico e ricreative, il rilascio delle
concessioni di cui al presente comma avviene nel rispetto di quanto
stabilito dal PUA (Piano di utilizzazione degli arenili) regionale e
dai rispettivi PUA comunali. Il comune puo' determinare oneri
istruttori per i procedimenti relativi all'esercizio delle funzioni
ad esso attribuite» (art. 7, comma 7, lettera c, numero 1, della
legge reg. Lazio n. 1 del 2020).
La norma impugnata ha inoltre inserito - dopo la lettera a) del
medesimo comma 1 dell'art. 10 della legge reg. Lazio n. 53 del 1998 -
la lettera a-bis) del seguente tenore: «le funzioni amministrative
concernenti la gestione delle infrastrutture insistenti sulle aree
portuali lacuali» (art. 7, comma 7, lettera c, numero 2, della legge
reg. Lazio n. 1 del 2020).
Il ricorrente si duole del fatto che la norma in esame,
nell'attribuire ai comuni le funzioni relative al «rilascio della
concessione dei beni del demanio marittimo per i porti turistici, gli
approdi turistici e punti di ormeggio», non avrebbe fatto alcun
riferimento «alla necessita' di verificare la coerenza dei [PUA] con
la disciplina di tutela delle fasce costiere marittime, e quindi
degli arenili, contenuta nel piano paesaggistico». In altre parole,
il legislatore regionale avrebbe indicato come «preciso parametro di
riferimento per il rilascio dei titoli da parte dei comuni» i PUA
regionale e comunale, ma non avrebbe stabilito che, ai sensi
dell'art. 145, comma 5, cod. beni culturali, «tali strumenti
poss[o]no costituire un punto di riferimento soltanto se e in quanto
conformi a un piano paesaggistico approvato previa intesa con il
Ministero dei Beni e delle Attivita' Culturali, ai sensi degli
articoli 135, 143 e 145 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio».
Pertanto, la norma impugnata sarebbe costituzionalmente
illegittima «in quanto rende[rebbe] possibile il rilascio delle
concessioni, sulla base dei PUA, al di fuori del quadro della
pianificazione paesaggistica definita previa intesa con il competente
Ministero». In particolare, essa «"sfugg[irebbe]" al piano
paesaggistico sottraendo alla "sede" stabilita per legge la
pianificazione delle aree costiere, sottoposte a tutela paesaggistica
ope legis, ai sensi dell'art. 142, comma 1, lettera a), del Codice,
proprio per la loro fragilita', in considerazione dell'uso massiccio
delle coste per finalita' turistiche, economiche, commerciali, ecc.».
La difesa regionale ribadisce, anche in relazione a questa
censura, che la generale prevalenza della pianificazione
paesaggistica costituisce «principio "immanente" all'ordinamento»,
tale per cui «il mancato richiamo» a questi strumenti «non vale a
negare la valenza di tale principio». Precisa, altresi', che la norma
utilizza la locuzione «nel rispetto», e non - come sostenuto dal
ricorrente - «sulla base», cio' che confermerebbe il carattere non
esclusivo del vincolo ivi previsto.
6.1.- Preliminarmente si deve delimitare il thema decidendum. Il
ricorrente impugna, infatti, l'intera lettera c) del comma 7
dell'art. 7 della legge reg. Lazio n. 1 del 2020, la quale lettera -
come gia' visto - si compone di due numeri (1 e 2). Con il numero 1)
si introduce il numero 2-quater) nell'art. 10, comma 1, lettera a),
della legge reg. Lazio n. 53 del 1998; con il numero 2) si introduce
la lettera a-bis) nell'art. 10, comma 1, della medesima legge reg.
Lazio n. 53 del 1998.
La censura statale non fa alcun riferimento alle funzioni
amministrative concernenti la gestione delle infrastrutture
insistenti sulle aree portuali lacuali di cui al citato numero 2).
Pertanto, l'impugnativa proposta deve ritenersi limitata alla sola
previsione di cui all'art. 7, comma 7, lettera c), numero 1), della
legge reg. Lazio n. 1 del 2020.
Sempre in via preliminare, si deve rilevare che l'art. 15, comma
3, della legge della Regione Lazio 23 novembre 2020, n. 16
(Disposizioni modificative di leggi regionali) ha modificato la
disposizione oggetto di impugnazione, sostituendo l'inciso da «di
cui» a «PUA comunali» con il seguente: «per finalita'
turistico-ricreative avviene nel rispetto di quanto stabilito dal PUA
regionale e dai PUA comunali; il rilascio delle concessioni di zone
di mare territoriale per l'esercizio dell'attivita' di acquacoltura
avviene in coerenza con la mappatura delle zone idonee e delle zone
precluse all'esercizio di detta attivita', cosi' come individuate
dall'apposita Carta regionale elaborata dalla Regione».
Tale modifica non incide pero' sui termini delle odierne
questioni di legittimita' costituzionale, che pertanto devono essere
esaminate nel merito.
6.2.- La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 7,
comma 7, lettera c), numero 1), della legge reg. Lazio n. 1 del 2020
non e' fondata, nei termini di seguito precisati.
Come anticipato, la disposizione impugnata ha aggiunto il numero
2-quater) nella lettera a) del comma 1 dell'art. 10 della legge reg.
Lazio n. 53 del 1998. L'art. 10, rubricato «Funzioni dei Comuni»,
dispone l'attribuzione ai comuni di una serie di funzioni
amministrative in materia di difesa del suolo, a seguito del loro
trasferimento dallo Stato alle regioni operato con gli artt. 51 e
seguenti e 86 e seguenti del decreto legislativo 31 marzo 1998, n.
112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato
alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della
legge 15 marzo 1997, n. 59).
La norma de qua - la quale prevede il rilascio, da parte dei
comuni, di concessioni demaniali per porti, approdi e punti di
ormeggio «nel rispetto» di quanto stabilito dal PUA (piano di
utilizzazione degli arenili) regionale e dai rispettivi PUA comunali
- e' impugnata perche' non conterrebbe anche la previsione del
rispetto delle norme del piano paesaggistico (con particolare
riferimento alla «disciplina di tutela delle fasce costiere
marittime»).
Non e' dunque in contestazione l'attribuzione ai comuni delle
citate funzioni amministrative, bensi', ancora una volta, il mancato
richiamo del rispetto delle prescrizioni paesaggistiche relative alle
fasce costiere marittime.
Per le ragioni esposte in relazione alle precedenti censure e
sulla scorta della giurisprudenza richiamata supra al punto 4, questa
Corte e' chiamata a verificare se la disposizione impugnata si ponga
in contrasto o rechi una deroga al principio di prevalenza della
pianificazione paesaggistica. Nel caso di specie, nulla di tutto
questo e' rinvenibile nella previsione di cui al numero 2-quater),
introdotto dalla disposizione impugnata. Deve quindi ritenersi che i
comuni, nel provvedere al «rilascio delle concessioni dei beni del
demanio marittimo e di zone del mare territoriale per finalita'
diverse da quelle di approvvigionamento di fonti di energia, ivi
compresi i porti turistici, gli approdi turistici ed i punti di
ormeggio», non possano prescindere dai vincoli paesaggistici cui
soggiacciono le fasce costiere marittime.
7.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha, inoltre,
impugnato i commi 9, lettera d), numero 1), e 16 dell'art. 9 della
legge reg. Lazio n. 1 del 2020 - rubricato «Disposizioni di
semplificazione in materia ambientale» - per violazione degli artt. 9
e 117, secondo comma, lettera s), Cost., in relazione agli artt. 135,
142, 143, 145, 146 e 149 cod. beni culturali.
7.1.- Con la lettera d), numero 1), del comma 9 del citato art. 9
il legislatore regionale ha sostituito, nel comma 2 dell'art. 34-bis
della legge della Regione Lazio 28 ottobre 2002, n. 39 (Norme in
materia di gestione delle risorse forestali), le parole «degli 800 m
s.l.m.» con le seguenti: «dei 300 m s.l.m.». In questo modo e' stata
modificata la definizione di «faggeta depressa» contenuta nel
medesimo comma 2 dell'art. 34-bis, abbassando da 800 a 300 metri sul
livello del mare la quota al di sotto della quale gli ecosistemi
forestali governati a fustaia a prevalenza di faggio sono definiti
tali.
Il ricorrente rileva che la modifica legislativa impugnata incide
sull'ambito applicativo della disposizione contenuta al comma 3,
ultimo periodo, dello stesso art. 34-bis della legge reg. Lazio n. 39
del 2002, ove si stabilisce che «[p]er le faggete depresse di cui al
comma 2 sono vietate le utilizzazioni per finalita' produttive fatto
salvo i tagli necessari per la conservazione della faggeta o per
motivi di pubblica incolumita'».
Dopo aver sottolineato che «i territori coperti da foreste e da
boschi» sono sottoposti a tutela paesaggistica ai sensi dell'art.
142, comma 1, lettera g), del d.lgs. n. 42 del 2004, la difesa
statale sostiene che «[l]'effetto della norma regionale censurata e'
[...] quello di prevedere in modo indiscriminato, per tutto il
territorio regionale, e al di fuori della pianificazione
paesaggistica, una norma applicabile in modo uniforme alle aree
boscate a faggeta, diminuendo [...] il livello della relativa
tutela». Ne deriverebbe la violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost. e delle norme interposte di cui agli artt. 135,
142, 143 e 145 cod. beni culturali, nonche' la lesione del principio
fondamentale della tutela del paesaggio, di cui all'art. 9 Cost.
Per parte sua la resistente osserva che la novella riguarderebbe
«esclusivamente la nozione forestale di "faggeta depressa" e non
quella paesaggistica» delle aree boscate, con la conseguenza che la
modifica non avrebbe alcun effetto sulla tutela paesaggistica, che
quindi resterebbe inalterata e comunque sempre prevalente. Pertanto
la censura non sarebbe fondata.
7.1.1.- Come detto, la norma impugnata ha sostituito le parole
«degli 800 m s.l.m.» con le parole «dei 300 m s.l.m.» nel comma 2,
ultimo periodo, dell'art. 34-bis della legge reg. Lazio n. 39 del
2002, che nel testo oggi vigente recita: «1. Ai fini della
conservazione della biodiversita' e del patrimonio naturale
regionale, la Regione tutela le formazioni forestali definite [...]
faggete depresse. 2. [...] Si definiscono faggete depresse gli
ecosistemi forestali governati a fustaia a prevalenza di faggio
(Fagus sylvatica L.) che ricadono sotto la quota dei 300 m s.l.m. 3.
[...] Per le faggete depresse di cui al comma 2 sono vietate le
utilizzazioni per finalita' produttive fatto salvo i tagli necessari
per la conservazione della faggeta o per motivi di pubblica
incolumita'. 4. I piani di assestamento forestale tengono conto di
quanto previsto al comma 3. I progetti attuativi di taglio che
riguardano le formazioni forestali di cui al comma 2 devono essere
sottoposti al parere preventivo degli uffici regionali competenti in
materia forestale. [...]».
L'art. 34-bis e' stato aggiunto, nel corpo della legge reg. Lazio
n. 39 del 2002, dall'art. 17, comma 30, della legge della Regione
Lazio 14 agosto 2017, n. 9 (Misure integrative, correttive e di
coordinamento in materia di finanza pubblica regionale. Disposizioni
varie). Il suo comma 1 impegna la Regione Lazio a tutelare sia le
foreste vetuste sia le faggete depresse, queste ultime in rilievo nel
presente giudizio. La loro definizione, come visto, e' contenuta nel
secondo periodo del comma 2 del medesimo articolo, dove si precisa
che «[s]i definiscono faggete depresse gli ecosistemi forestali
governati a fustaia a prevalenza di faggio (Fagus sylvatica L.) che
ricadono sotto la quota dei 300 m s.l.m.» e ai quali e' riservata la
speciale protezione prevista dalla stessa legge.
L'intervento legislativo censurato, che riduce da 800 a 300 metri
sul livello del mare la quota al di sotto della quale «gli ecosistemi
forestali governati a fustaia a prevalenza di faggio» sono
considerati «faggete depresse», esclude dunque dalla specifica tutela
prevista nella legge stessa per le faggete depresse gli ecosistemi di
quel tipo che si trovano fra gli 800 e i 300 metri sul livello del
mare, per i quali invece prima valeva - cosi' come per gli altri
posti a quota inferiore ai 300 metri - il divieto di utilizzazione
per finalita' produttive, salvi i tagli necessari per la
conservazione della faggeta o per motivi di pubblica incolumita'.
Al di la' - e prima ancora - della definizione legislativa
operata dalla Regione al fine di delimitare l'ambito di applicazione
della sua norma, la faggeta depressa corrisponde, nei fatti, a un
fenomeno naturale ben conosciuto in botanica e in geografia. Si
tratta invero di un tipo di faggeta, presente in alcune regioni
italiane, fra cui il Lazio, che si caratterizza per la sua capacita'
di sopravvivere - all'interno delle cosiddette nicchie ecologiche,
che assicurano un livello adeguato di umidita' atmosferica anche nel
periodo estivo - a quote altimetriche piu' basse rispetto a quelle
nelle quali normalmente boschi a fustaia a prevalenza di faggio
vegetano, sia sulle Alpi che sugli Appennini; da cui l'aggettivo
"depressa". La sua sopravvivenza a basse quote costituisce il frutto
di un eccezionale adattamento, dopo l'ultima glaciazione, al
microclima dei luoghi in cui originariamente sorgeva. Piu'
precisamente, per quanto riguarda la sua presenza sugli Appennini,
ove la fascia di normale insediamento delle faggete si colloca fra i
1000 e i 1700 metri sul livello del mare, si considera depressa la
faggeta presente a quote significativamente inferiori.
Cosi' stando le cose, si puo' osservare che la protezione
accordata in precedenza dalla legge regionale alle faggete poste
sotto gli 800 metri sul livello del mare si fondava su una corretta
rappresentazione del fenomeno naturale preso in considerazione.
Secondo il ricorrente, la lesione lamentata deriverebbe dal
combinato disposto del nuovo secondo periodo del comma 2, che
ridefinisce nei termini detti la nozione di faggeta depressa, e
dell'ultimo periodo del comma 3 dell'art. 34-bis della legge reg. n.
39 del 2002, in quanto l'abbassamento della soglia al di sotto della
quale operano i divieti di utilizzazione delle faggete depresse per
finalita' produttive ridurrebbe la protezione di un bene
paesaggisticamente tutelato, determinando in questo modo un vulnus al
paesaggio.
La difesa statale individua le norme interposte violate negli
artt. 135, 142, 143 e 145 del d.lgs. n. 42 del 2004, motivando pero'
solo in relazione all'art. 142, comma 1, lettera g), secondo cui «i
territori coperti da foreste e da boschi» sono comunque di interesse
paesaggistico e sottoposti alla relativa tutela.
7.1.2.- La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 9,
comma 9, lettera d), numero 1), della legge reg. Lazio n. 1 del 2020
e' fondata.
La norma impugnata non si e' limitata a modificare una precedente
legge regionale che aveva introdotto un vincolo in assenza di precisi
e corrispondenti limiti derivanti dalla disciplina statale, ma,
abbassando la quota altimetrica al di sotto della quale operano le
norme di tutela delle faggete depresse, ha surrettiziamente aggirato
il vincolo posto dalla norma interposta costituita dall'art. 142,
comma 1, lettera g), del d.lgs. n. 42 del 2004.
Quest'ultima disposizione stabilisce che «[s]ono comunque di
interesse paesaggistico e sono sottoposti alle disposizioni [del
Titolo I "Tutela e valorizzazione" della Parte terza "Beni
paesaggistici" del d.lgs. n. 42 del 2004]: [...] g) i territori
coperti da foreste e da boschi, ancorche' percorsi o danneggiati dal
fuoco, e quelli sottoposti a vincolo di rimboschimento, come definiti
dall'articolo 2, commi 2 e 6, del decreto legislativo 18 maggio 2001,
n. 227».
Il decreto legislativo 18 maggio 2001, n. 227 (Orientamento e
modernizzazione del settore forestale, a norma dell'articolo 7 della
legge 5 marzo 2001, n. 57), cui rinvia il citato art. 142, comma 1,
lettera g), del d.lgs. n. 42 del 2004, e' stato abrogato dall'art.
18, comma 1, del decreto legislativo 3 aprile 2018, n. 34 (Testo
unico in materia di foreste e filiere forestali), e la definizione di
bosco, originariamente contenuta nell'art. 2 del d.lgs. n. 227 del
2001, e' confluita nell'art. 3 del d.lgs. n. 34 del 2018.
Il citato art. 3, dopo aver stabilito che «[i] termini bosco,
foresta e selva sono equiparati» (comma 1), distingue a seconda che
la definizione di bosco riguardi ambiti rientranti nelle materie di
competenza esclusiva dello Stato (comma 3) o in quelle di competenza
delle Regioni (comma 4). In relazione alle prime, il comma 3
dell'art. 3 definisce bosco «le superfici coperte da vegetazione
forestale arborea, associata o meno a quella arbustiva, di origine
naturale o artificiale in qualsiasi stadio di sviluppo ed evoluzione,
con estensione non inferiore ai 2.000 metri quadri, larghezza media
non inferiore a 20 metri e con copertura arborea forestale maggiore
del 20 per cento». Mentre, in relazione alle seconde (nel comma 4),
prevede che le regioni, «per quanto di loro competenza e in relazione
alle proprie esigenze e caratteristiche territoriali, ecologiche e
socio-economiche, possono adottare una definizione integrativa di
bosco rispetto a quella dettata al comma 3, nonche' definizioni
integrative di aree assimilate a bosco e di aree escluse dalla
definizione di bosco di cui, rispettivamente, agli articoli 4 e 5,
purche' non venga diminuito il livello di tutela e conservazione
cosi' assicurato alle foreste come presidio fondamentale della
qualita' della vita».
Le regioni possono dunque intervenire sia sulla definizione di
bosco sia su quelle di aree assimilate e di aree escluse, fermo
restando che non possono in nessun caso ridurre il livello di tutela
e conservazione assicurato dalla normativa statale sopra richiamata.
e' nel contesto normativo appena ricostruito che va inquadrata
l'odierna questione di legittimita' costituzionale.
Se e' vero che nella legislazione statale non esiste una
definizione di «faggeta depressa», ne' e' fissata una quota
altimetrica al di sotto della quale le faggete possono definirsi
tali, non si puo' non rilevare che la scelta del legislatore
regionale di proteggere tale ambito boschivo vale ad attrarre il
bosco stesso - nei termini in cui la Regione ha ritenuto di tutelarlo
- nella categoria dei boschi e delle foreste protetti dal citato art.
142, comma 1, lettera g), del d.lgs. n. 42 del 2004.
Ora, la norma regionale impugnata, che tiene ferma la scelta di
proteggere le faggete depresse - e quindi la loro attrazione
nell'ambito della sfera di protezione dei boschi ai sensi della
legislazione statale - ma ne modifica, come visto irragionevolmente,
la definizione, produce l'effetto di escludere dalla specifica tutela
assicurata dall'art. 34-bis della legge reg. Lazio n. 39 del 2002 la
gran parte delle faggete depresse (situate per lo piu' sopra i 300
metri sul livello del mare) e di rendere possibili «le utilizzazioni
per finalita' produttive» per le faggete poste al di sopra dei 300
metri sul livello del mare, ossia in buona sostanza per la parte piu'
grande delle faggete depresse.
In tal modo il legislatore regionale ha di fatto svuotato il
contenuto di tutela che aveva in precedenza scelto di adottare per la
faggeta depressa, attraverso un intervento sulla definizione di tale
particolare fenomeno naturale, che e' frutto, piu' ancora che di una
forzatura, di una vera e propria falsa rappresentazione della
realta'.
Da questo punto di vista, coglie nel segno la censura statale che
imputa il vulnus al valore paesaggistico al combinato disposto del
nuovo secondo periodo del comma 2 e dell'ultimo periodo del comma 3
dell'art. 34-bis della legge reg. n. 39 del 2002. Come detto,
infatti, la norma impugnata - vista in relazione alla previsione che
consente le utilizzazioni, per finalita' produttive, delle faggete
depresse sopra i 300 metri sul livello del mare - si pone in
contrasto con la previsione dell'art. 142, comma 1, lettera g), cod.
beni culturali.
I canoni di giudizio individuati nelle decisioni indicate supra
al punto 4 e richiamati in relazione alle altre questioni promosse
con il ricorso qui in esame non consentono, nel caso di specie,
l'interpretazione conforme a Costituzione, possibile invece con
riferimento alle altre norme impugnate.
Si deve, pertanto, concludere per la fondatezza della questione
promossa nei confronti dell'art. 9, comma 9, lettera d), numero 1),
della legge reg. Lazio n. 1 del 2020.
7.2.- Oggetto di impugnazione e' anche il comma 16 dell'art. 9
della legge reg. Lazio n. 1 del 2020, il quale stabilisce che, «[a]l
fine di semplificare le procedure di approvazione della
pianificazione forestale aziendale, i procedimenti di approvazione
dei piani predisposti ai sensi degli articoli 13 e 14 della legge
regionale 28 ottobre 2002, n. 39 (Norme in materia di gestione delle
risorse forestali), che contemplano interventi a carico dei beni ai
sensi degli articoli 136 e 142 del decreto legislativo 22 gennaio
2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi
dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137) e successive
modifiche, sono soggetti all'acquisizione dell'autorizzazione di cui
all'articolo 146 del d.lgs. 42/2004. Tale preventiva autorizzazione
paesaggistica si intende acquisita per tutti gli interventi previsti
nei piani stessi e resi esecutivi. Resta salvo quanto previsto
dall'articolo 149, comma 1, lettere b) e c), del d.lgs. 42/2004 in
merito agli interventi esonerati dall'obbligo di acquisire
l'autorizzazione paesaggistica».
Secondo il ricorrente questa disposizione «anticip[erebbe]
l'autorizzazione paesaggistica ai piani di gestione e assestamento
forestale, e al piano poliennale di taglio di cui agli articoli 13 e
14 della legge regionale n. 39 del 2002, ove siano previsti
interventi su beni tutelati, esonerando poi dal rilascio
dell'autorizzazione i singoli interventi». Di qui la violazione degli
artt. 146 e 149 del d.lgs. n. 42 del 2004, in base ai quali tutti gli
interventi sui beni tutelati devono essere previamente autorizzati
(art. 146), salvo che non ricadano nelle ipotesi di espressa
esclusione stabilite dal legislatore statale (art. 149).
Anche nel caso di specie sarebbe quindi violata la competenza
legislativa esclusiva dello Stato di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost. e alle relative norme interposte di cui ai citati
artt. 146 e 149 cod. beni culturali; sarebbe inoltre inciso il
livello della tutela del paesaggio, stabilito in via uniforme su
tutto il territorio nazionale, in violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera m), Cost. Infine, l'abbassamento della tutela
determinerebbe la violazione dell'art. 9 Cost.
La Regione si limita ad osservare che, «anche in questo caso, si
parte dall'erroneo presupposto della non centralita' della normativa
paesaggistica e del PTPR».
7.2.1.- La questione di legittimita' costituzionale del comma 16
dell'art. 9 della legge reg. Lazio n. 1 del 2020 e' fondata.
e' persuasiva sul punto la ricostruzione operata dal ricorrente,
il quale correttamente individua l'effetto della disposizione
impugnata, per un verso, nell'anticipazione dell'autorizzazione
paesaggistica ai piani di gestione e assestamento forestale e al
piano poliennale di taglio di cui agli artt. 13 e 14 della legge reg.
Lazio n. 39 del 2002, ove siano previsti interventi su beni tutelati,
e, per altro verso, nell'esonero dal rilascio dell'autorizzazione per
i singoli interventi posti a valle.
Quella anzidetta non e' pero' una mera anticipazione temporale
dell'autorizzazione paesaggistica, ma determina un autentico
stravolgimento della ratio del d.lgs. n. 42 del 2004 e in particolare
dell'art. 146, che e' la norma centrale in materia di controllo e
gestione dei beni soggetti a tutela paesaggistica.
L'art. 146 prevede, infatti, che «[i] proprietari, possessori o
detentori a qualsiasi titolo di immobili ed aree di interesse
paesaggistico, tutelati dalla legge, a termini dell'articolo 142, o
in base alla legge, a termini degli articoli 136, 143, comma 1,
lettera d), e 157 [...] hanno l'obbligo di presentare alle
amministrazioni competenti il progetto degli interventi che intendano
intraprendere, corredato della prescritta documentazione, ed
astenersi dall'avviare i lavori fino a quando non ne abbiano ottenuta
l'autorizzazione» (commi 1 e 2). Inoltre, «[l]a documentazione a
corredo del progetto e' preordinata alla verifica della
compatibilita' fra interesse paesaggistico tutelato ed intervento
progettato» (comma 3). «L'autorizzazione paesaggistica costituisce
atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli
altri titoli legittimanti l'intervento urbanistico-edilizio» (comma
4). Ed ancora, «[l]'amministrazione competente al rilascio
dell'autorizzazione paesaggistica, ricevuta l'istanza
dell'interessato, verifica se ricorrono i presupposti per
l'applicazione dell'articolo 149, comma 1, alla stregua dei criteri
fissati ai sensi degli articoli 140, comma 2, 141, comma 1, 141-bis e
143, comma 1, lettere b), c) e d)» (comma 7). Infine, «[i]l
soprintendente rende il parere di cui al comma 5, limitatamente alla
compatibilita' paesaggistica del progettato intervento nel suo
complesso ed alla conformita' dello stesso alle disposizioni
contenute nel piano paesaggistico ovvero alla specifica disciplina di
cui all'articolo 140, comma 2, entro il termine di quarantacinque
giorni dalla ricezione degli atti. Il soprintendente, in caso di
parere negativo, comunica agli interessati il preavviso di
provvedimento negativo ai sensi dell'articolo 10-bis della legge 7
agosto 1990, n. 241. Entro venti giorni dalla ricezione del parere,
l'amministrazione provvede in conformita'» (comma 8).
La disamina delle disposizioni contenute nell'art. 146 cod. beni
culturali consente di dedurre che il sistema elaborato dal
legislatore statale si basa sulla centralita' dell'esame, singulatim
svolto, dei progetti relativi a interventi su immobili e aree di
interesse paesaggistico. Si coglie cosi' il senso della tutela
assicurata dal codice dei beni culturali e del paesaggio, fondata su
una prospettiva unitaria in cui le specificita' dei singoli progetti
non sfumano in una indeterminata visione d'insieme ma danno
concretezza a un quadro che non puo' non essere unico.
Per le anzidette ragioni e in considerazione della giurisprudenza
di questa Corte indicata supra al punto 4, si deve concludere nel
senso che la norma impugnata, prevedendo l'esonero dalle
autorizzazioni sui singoli interventi, reca una deroga alle
previsioni dell'art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004, con conseguente
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
Di qui la fondatezza delle relative questioni e il conseguente
assorbimento delle altre censure.
8.- L'art. 10, comma 11, della legge reg. Lazio n. 1 del 2020 -
rubricato «Disposizioni in materia di fonti energetiche rinnovabili»
- e' impugnato per violazione degli artt. 9 e 117, secondo comma,
lettera s), Cost., in relazione agli artt. 135, 143 e 145 cod. beni
culturali. La norma impugnata ha aggiunto, dopo l'art. 3 della legge
della Regione Lazio 16 dicembre 2011, n. 16 (Norme in materia
ambientale e di fonti rinnovabili), l'art. 3.1, rubricato
«Localizzazione di impianti fotovoltaici in zona agricola».
Quest'ultima disposizione «omette[rebbe] il necessario richiamo
al piano paesaggistico e alla sua disciplina programmatoria e
pianificatoria, benche' soltanto quest'ultimo piano possa orientare
l'individuazione delle aree, sia in negativo quali aree escluse, sia
in positivo quali aree idonee all'installazione delle diverse
tipologie di impianti destinati alla produzione di energia da fonti
rinnovabili e i limiti del relativo dimensionamento».
Il ricorrente individua inoltre una contraddizione tra quanto
affermato nel comma 3 del citato art. 3.1 - secondo cui, nelle more
dell'entrata in vigore del PER, le aree idonee all'installazione
degli impianti sono identificate dai comuni nel rispetto di una serie
di criteri e non possono includere comunque oltre il 3 per cento
delle aree classificate come agricole (zone E) dagli strumenti
urbanistici - e il successivo comma 5 - il quale stabilisce che,
«[n]elle more delle previsioni di cui al comma 1, resta sempre
consentita la produzione di energia da fonti rinnovabili con le
modalita' previste dalla legge regionale 2 novembre 2006, n. 14
(Norme in materia di diversificazione delle attivita' agricole) e
successive modifiche per la quale non trovano applicazione le
limitazioni di cui al comma 3».
Al riguardo, la difesa statale ritiene che la necessita' di «un
espresso richiamo al piano paesaggistico» non possa essere esclusa da
quanto previsto dall'art. 54, comma 3, della legge reg. Lazio n. 38
del 1999. Quest'ultima disposizione prevede, infatti, l'approvazione
di un piano di utilizzazione ambientale (PUA), ai sensi dell'art.
57-bis, per poter esercitare le sole attivita' di cui al comma 2,
lettera b), del medesimo art. 54 (cioe' «trasformazione e vendita
diretta dei prodotti derivanti dall'esercizio delle attivita'
agricole tradizionali») e non anche per le attivita' di «produzione
delle energie rinnovabili» (art. 54, comma 2, lettera f) localizzate
all'interno dell'azienda agricola.
Pertanto, il combinato disposto del nuovo testo del comma 2
dell'art. 54 della legge reg. Lazio n. 38 del 1999 (sostituito
dall'art. 6, comma 1, lettera b, della legge reg. n. 1 del 2020,
oggetto di impugnazione per le ragioni illustrate in precedenza) e
dell'art. 3.1, comma 5, della legge reg. Lazio n. 16 del 2011
(introdotto dall'impugnato art. 10, comma 11, della legge reg. n. 1
del 2020) comporterebbe «la possibilita' di realizzare impianti di
produzione di energia da fonti rinnovabili in aree agricole, al di
fuori non solo del piano energetico regionale, ma soprattutto del
quadro programmatorio condiviso con il Ministero a monte, nell'ambito
del piano paesaggistico, che costituisce la sede propria nell'ambito
della quale deve essere valutata la compatibilita' paesaggistica del
complesso degli interventi». In merito, il ricorrente ribadisce la
necessita' di assicurare una visione d'insieme degli impianti
realizzati e da realizzare.
Per le ragioni anzidette la norma impugnata violerebbe la
competenza legislativa esclusiva dello Stato di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., in relazione agli artt. 135, 143 e
145 del d.lgs. n. 42 del 2004. Sarebbe inoltre leso il principio
fondamentale della tutela del paesaggio, di cui all'art. 9 Cost., in
quanto il quadro della regolamentazione che deriva dall'entrata in
vigore della legge regionale impugnata determinerebbe un evidente
abbassamento del livello della tutela del bene paesaggistico, a causa
dell'indiscriminata localizzazione di impianti di produzione di
energia da fonti rinnovabili nelle aree agricole.
La resistente sottolinea l'assoluta prevalenza del piano
paesaggistico, cui conseguirebbe che il mancato richiamo alla tutela
paesaggistica del PTPR «non comporta incostituzionalita' della norma»
e, dunque, alcun «contrasto con gli articoli 9 e 117, secondo comma,
lett. s), Cost., in riferimento agli artt. 135, 143 e 145 del Codice
dei beni culturali (norme interposte)». L'omesso riferimento al PTPR
- aggiunge la Regione - deriverebbe dalla circostanza che la materia
coinvolta dalla norma impugnata riguarda il «governo del territorio»
e sarebbe regolata - nell'ambito delle zone agricole "E", di cui si
occupa la norma de qua - «dagli strumenti urbanistici generali
vigenti e strutturati obbligatoriamente in ossequio al Piano
Territoriale Paesistico».
Quanto all'«incongruenza», rilevata dal ricorrente, tra il comma
3 dell'art. 3.1, introdotto dalla norma impugnata, e il successivo
comma 5, la Regione rileva come quest'ultimo si riferisca alle
attivita' rurali aziendali, individuate all'art. 2 della legge della
Regione Lazio 2 novembre 2006, n. 14 (Norme in materia di
diversificazione delle attivita' agricole), le quali sono
comprensive, altresi', delle attivita' multimprenditoriali.
Nell'ambito di queste ultime rientrerebbe, ai sensi dell'art. 54,
comma 3, della legge reg. Lazio n. 38 del 1999 - cosi' come
modificato dalla stessa legge reg. Lazio n. 1 del 2020, impugnata
nell'odierno giudizio - la produzione di energie rinnovabili.
La Regione aggiunge che, proprio in virtu' delle modifiche
introdotte dall'art. 6 della legge regionale impugnata al comma 2
dell'art. 54 della legge reg. Lazio n. 38 del 1999, ogni attivita'
multimprenditoriale deve svolgersi, ai sensi dell'art. 3, comma
1-bis, della legge reg. Lazio n. 14 del 2006, in regime di
connessione con l'impresa agricola. Regime di connessione per il
quale, ricorda la difesa regionale, gli artt. 7 e 8 del regolamento
della Giunta della Regione Lazio 5 gennaio 2018, n. 1, recante
«Disposizioni attuative per le attivita' integrate e complementari
all'attivita' agricola ai sensi dell'articolo 57-bis della legge
regionale 22 dicembre 1999, n. 38 e successive modifiche. Abrogazione
del regolamento regionale 2 settembre 2015, n. 11 (Attuazione della
ruralita' multifunzionale ai sensi dell'articolo 57 della legge
regionale 22 dicembre 1999, n. 38 e successive modifiche)»,
richiedono, ai fini autorizzatori, la presentazione di un PUA.
Ne deriverebbe che, allo stato dell'attuale normativa regionale,
nessun impianto fotovoltaico puo' essere realizzato al di fuori di
un'azienda agricola, mentre, all'interno delle aziende agricole,
impianti di questo tipo possono essere realizzati, ma solo attraverso
la presentazione di un PUA.
8.1.- Preliminarmente, occorre dare atto della sopravvenuta
modifica dell'art. 3.1 della legge reg. Lazio n. 16 del 2011,
introdotto dall'impugnato comma 11 dell'art. 10 della legge reg. n. 1
del 2020. In particolare, l'art. 8, comma 1, lettera b), della legge
della Regione Lazio 23 novembre 2020, n. 16 (Disposizioni
modificative di leggi regionali) ha capovolto l'impostazione
originaria della disposizione impugnata, disponendo che siano
individuate le aree «non idonee» (mentre prima era previsto che
fossero individuate quelle «idonee»), e, nel nuovo comma 4-bis
dell'art. 3.1, ha previsto che l'individuazione di queste aree
avvenga in coerenza, tra l'altro, con le disposizioni del PTPR.
Tale ius superveniens non risulta pero' satisfattivo delle
censure di parte ricorrente, poiche' quest'ultima imputa il vulnus
lamentato non solo alla mancata espressa previsione del rispetto del
PTPR ma anche a una contraddizione esistente tra il comma 3 e il
comma 5 dello stesso art. 3.1 che si tradurrebbe in una lesione del
valore paesaggistico.
Sempre in via preliminare, e' utile ricordare che il Piano
energetico regionale (PER Lazio) e' lo strumento con il quale vengono
attuate le competenze regionali in materia di pianificazione
energetica, per quanto attiene all'uso razionale dell'energia, al
risparmio energetico e all'utilizzo delle fonti rinnovabili. Con la
deliberazione della Giunta della Regione Lazio 17 ottobre 2017, n.
656, recante «Adozione della proposta del nuovo "Piano Energetico
Regionale" (PER Lazio) e del relativo Rapporto Ambientale, ai fini
della Valutazione Ambientale Strategica (VAS)», e' stata adottata la
proposta di PER (l'ultimo in vigore e' stato approvato dal Consiglio
regionale del Lazio con deliberazione n. 45 del 2001). Dopo un
percorso di consultazione pubblica con i cosiddetti "stakeholder", il
PER Lazio, il Rapporto ambientale e la dichiarazione di sintesi del
processo di Valutazione ambientale strategica (VAS) sono stati
adottati con deliberazione della Giunta della Regione Lazio 10 marzo
2020, n. 98, recante «Proposta di deliberazione consiliare
concernente: "Approvazione del nuovo Piano Energetico Regionale (PER
Lazio)" e dei relativi allegati ai sensi dell'art. 12 della legge
regionale n. 38 del 22 dicembre 1999» e trasmessi al Consiglio
regionale, che non ha ancora provveduto all'approvazione.
8.2.- La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 10,
comma 11, della legge reg. n. 1 del 2020 non e' fondata, nei termini
di seguito indicati.
La norma de qua e' impugnata per violazione degli artt. 9 e 117,
secondo comma, lettera s), Cost. in relazione alle norme interposte
di cui agli artt.135, 143 e 145 del d.lgs. n. 42 del 2004. Anche in
questo caso la ragione di censura e' rinvenibile nel mancato richiamo
del rispetto della pianificazione paesaggistica elaborata previa
intesa con il Ministero. Da questo punto di vista, la stessa
lamentata incongruenza tra i commi 3 e 5 dell'art. 3.1 della legge
reg. Lazio n. 16 del 2011 e' riconducibile al mancato richiamo -
anche per il periodo transitorio, cioe' nelle more dell'entrata in
vigore del PER - del vincolo derivante dalla pianificazione
paesaggistica, in ragione del fatto che, secondo il ricorrente, la
previsione del comma 5 consentirebbe la realizzazione degli impianti
di produzione di energia da fonti rinnovabili in aree agricole senza
alcuna programmazione.
Si tratta quindi, alla luce delle decisioni di questa Corte piu'
volte richiamate e piu' precisamente indicate supra al punto 4, di
verificare se la norma impugnata determini un contrasto o una deroga
al principio della necessaria prevalenza della pianificazione
paesaggistica.
Da nessuna delle disposizioni di cui si compone l'art. 3.1 della
legge reg. Lazio n. 16 del 2011, introdotto dalla norma impugnata,
emerge un contrasto o una deroga al suddetto principio. Ne' puo'
essere utilizzata come argomento contrario la sopravvenuta
disposizione recata dal comma 4-bis, che impone il rispetto del PTPR,
poiche' essa non e' preclusiva della possibilita' di interpretare
anche il testo originario (in vigore dal 28 febbraio al 24 novembre
2020) in modo rispettoso di tutti i vincoli paesaggistici e quindi
conforme a Costituzione.
Per le anzidette ragioni si deve concludere per la non
fondatezza, nei termini dianzi indicati, della questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 10, comma 11, della legge reg.
Lazio n. 1 del 2020.