ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1 della
legge della Regione Sardegna 24 giugno 2020, n. 17 (Modifiche alla
legge regionale n. 22 del 2019 in materia di proroga di termini),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 19-21 agosto 2020, depositato in cancelleria il 21
agosto 2020, iscritto al n. 70 del registro ricorsi 2020 e pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 41, prima serie
speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma Sardegna;
udito nell'udienza pubblica del 23 giugno 2021 il Giudice
relatore Silvana Sciarra;
uditi gli avvocati dello Stato Giuseppe Albenzio e Maria Vittoria
Lumetti per il Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato
Roberto Murroni per la Regione autonoma Sardegna, in collegamento da
remoto, ai sensi del punto 1) del decreto del Presidente della Corte
del 18 maggio 2021;
deliberato nella camera di consiglio del 20 luglio 2021.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 19-21 agosto 2020, depositato il 21
agosto 2020 e iscritto al n. 70 del registro ricorsi per l'anno 2020,
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in riferimento
all'art. 3 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto
speciale per la Sardegna) e agli artt. 9, 117, secondo comma, lettera
s), e 120 della Costituzione, questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione Sardegna 24
giugno 2020, n. 17 (Modifiche alla legge regionale n. 22 del 2019 in
materia di proroga di termini).
1.1.- Il ricorrente evidenzia che la disposizione impugnata
proroga fino al 31 dicembre 2020 le previsioni della legge della
Regione Sardegna 23 aprile 2015, n. 8 (Norme per la semplificazione e
il riordino di disposizioni in materia urbanistica ed edilizia e per
il miglioramento del patrimonio edilizio), che, nella formulazione
originaria, consentirebbero la realizzazione di «nuove volumetrie in
deroga alla pianificazione urbanistica» fino all'entrata in vigore
della nuova legge regionale in materia di governo del territorio e
comunque non oltre il 31 dicembre 2016.
Tale termine e' stato prorogato dapprima fino al 31 dicembre 2017
dall'art. 1, comma 1, lettera a), della legge della Regione Sardegna
7 dicembre 2016, n. 33 (Proroga di termini di cui alla legge
regionale n. 8 del 2015); poi fino al 30 giugno 2019 dall'art. 1,
comma 1, della legge della Regione Sardegna 14 dicembre 2017, n. 26,
recante «Modifiche alla legge regionale 7 dicembre 2016, n. 33
(Proroga di termini di cui alla legge regionale n. 8 del 2015)»;
quindi fino al 31 dicembre 2019 dall'art. 1, comma 1, della legge
della Regione Sardegna 21 giugno 2019, n. 8, recante «Modifiche
all'articolo 1 della legge regionale n. 26 del 2017 (Proroga di
termini)»; da ultimo, prima delle modifiche impugnate, fino al 30
giugno 2020 dall'art. 1, comma 1, della legge della Regione Sardegna
20 dicembre 2019, n. 22, recante «Modifiche alla legge regionale n. 8
del 2019 (Proroga di termini)».
1.2.- Ad avviso del ricorrente, tale proroga contrasterebbe con
lo statuto speciale e con molteplici parametri costituzionali.
1.2.1.- Il ricorrente censura, anzitutto, il contrasto con l'art.
3 dello statuto speciale, come attuato dal decreto del Presidente
della Repubblica 22 maggio 1975, n. 480 (Nuove norme di attuazione
dello statuto speciale della regione autonoma della Sardegna), e con
l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., che sancisce la
competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia della
tutela dell'ambiente, «rispetto alla quale costituiscono norme
interposte gli articoli 135, 143, 145 e 156 del Codice dei beni
culturali e del paesaggio».
Nell'incidere anche sui beni soggetti a tutela paesaggistica, la
disposizione impugnata si collocherebbe «al di fuori del necessario
quadro di riferimento» costituito dal piano paesaggistico (artt. 135,
143, 145 e 156 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42,
recante «Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi
dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137»), «elaborato
d'intesa tra Stato e Regione» e deputato a stabilire i criteri di
gestione del vincolo, le trasformazioni compatibili, quelle vietate e
le condizioni delle eventuali trasformazioni consentite.
Il ricorrente ricorda che il 5 settembre 2006 la Regione autonoma
Sardegna ha approvato il «Primo ambito omogeneo del Piano
paesaggistico regionale», relativo alle aree costiere, e che, il 19
febbraio 2007, ha sottoscritto con il Ministero per i beni e le
attivita' culturali il Protocollo d'intesa per la verifica e
l'adeguamento congiunto del «Piano paesaggistico regionale - Primo
ambito omogeneo» e per la pianificazione congiunta con lo Stato del
«Secondo ambito omogeneo», corrispondente alle aree interne
dell'isola e all'intero territorio regionale, non limitato ai beni
paesaggistici vincolati.
Il 1° marzo 2013, la Regione autonoma Sardegna e il Ministero per
i beni e le attivita' culturali avrebbero sottoscritto il
disciplinare attuativo del protocollo d'intesa, allo scopo di
definire le modalita' attuative dei lavori di pianificazione
congiunta sia per il «Primo ambito» che per il «Secondo ambito». Il
disciplinare sarebbe stato poi aggiornato e sottoscritto
congiuntamente il 18 aprile 2018. L'intensa interlocuzione non
sarebbe ancora approdata all'approvazione del piano paesaggistico.
Con la proroga della disciplina in materia di miglioramento del
patrimonio edilizio esistente, la Regione autonoma Sardegna si
sottrarrebbe «ingiustificatamente al proprio obbligo di redazione
congiunta con il Ministero per i beni e le attivita' culturali del
piano paesaggistico».
Inoltre, l'attribuzione della facolta' di realizzare volumetrie
aggiuntive anche con riguardo ai beni paesaggistici sottoposti a
tutela implicherebbe che gli interventi siano «valutati caso per
caso, in occasione del rilascio dell'autorizzazione dovuta (ai sensi
dell'articolo 146 del Codice di settore), senza la
contestualizzazione nel dovuto quadro di regole voluto dal
Legislatore statale», che per tali beni ha imposto un obbligo di
pianificazione congiunta.
Il ricorrente lamenta che l'ulteriore «proroga di norme
derogatorie e straordinarie», concernenti beni per i quali la
pianificazione paesaggistica non e' stata elaborata (aree interne
dell'isola) o non e' stata adeguata (aree costiere), non tenga conto
«dei valori paesaggistici» e sia disposta «al di fuori della
necessaria condivisione con lo Stato» con riguardo ai beni vincolati,
condivisione che costituisce principio inderogabile della
legislazione statale.
La Regione autonoma Sardegna, pertanto, avrebbe esercitato la
potesta' legislativa in materia di edilizia e di urbanistica in
violazione «delle previsioni del Codice dei beni culturali e del
paesaggio, dettate dallo Stato nell'esercizio della potesta'
legislativa esclusiva di cui all'articolo 117, secondo comma, lett.
s), della Costituzione» e destinate a imporsi anche alle autonomie
speciali in quanto norme di riforma economico-sociale (si citano le
sentenze di questa Corte n. 51 del 2006 e n. 178 del 2018).
In contrasto con gli artt. 135, 143, 145 e 156 del d.lgs. n. 42
del 2004, sarebbero stati violati «l'obbligo di pianificazione
congiunta con lo Stato rispetto ai beni paesaggistici sottoposti a
tutela e la prevalenza del piano paesaggistico», sancita dall'art.
145 del medesimo decreto.
Peraltro, la compressione di diritti costituzionali, come
«l'interesse alla tutela del paesaggio e il principio di
copianificazione», potrebbe essere giustificata soltanto «per ragioni
eccezionali, per un limitato arco temporale».
1.2.2.- Il ricorrente denuncia, inoltre, la violazione dell'art.
9 Cost., «anche in relazione all'articolo 117, secondo comma, lett.
s)» Cost.
La disciplina impugnata sarebbe «potenzialmente pregiudizievole
per la tutela del paesaggio, che ha valenza di interesse
costituzionale primario e assoluto» (si richiama la sentenza di
questa Corte n. 367 del 2007). Difatti, la proroga sine die della
disciplina regionale derogatoria avrebbe «determinato l'abbassamento
del livello della tutela del paesaggio, oltretutto in palese
violazione del principio fondamentale di co-gestione e
co-pianificazione del territorio e del paesaggio», che
rappresenterebbe «l'architrave del sistema di tutela».
Il ricorrente ricorda l'inderogabile principio della codecisione
e della compartecipazione tra Stato e Regioni «in tutte e tre le fasi
in cui si articola la tutela paesaggistica, ossia individuazione,
pianificazione e gestione, quest'ultima esercitata mediante il
rilascio delle autorizzazioni degli interventi relativi ai beni
tutelati». Il piano territoriale regionale rappresenterebbe la
"Costituzione del territorio", in quanto esprimerebbe «le scelte di
fondo della pianificazione futura del territorio», in una prospettiva
«di stabilita' e di lungo periodo, incompatibile con le unilaterali
scelte dei soli Organi regionali».
I beni paesaggistici di ciascuna Regione italiana
trascenderebbero la dimensione puramente locale per assurgere a «beni
comuni riferibili all'intera collettivita' nazionale».
Inoltre, il principio di «necessaria condivisione tra lo Stato e
la Regione» non svilirebbe in alcun modo «il ruolo centrale,
strategico e propositivo dell'autonomia regionale».
1.2.3.- Il ricorrente prospetta, infine, la violazione dell'art.
120 Cost., sul presupposto che la disciplina impugnata rappresenti
«il frutto di una scelta assunta unilateralmente dalla Regione, al di
fuori del lungo percorso condiviso con lo Stato all'indomani
dell'approvazione del piano paesaggistico regionale».
La Regione autonoma Sardegna si sottrarrebbe «ingiustificatamente
al proprio obbligo di redazione congiunta con il Ministero per i beni
e le attivita' culturali del Piano paesaggistico», in contrasto con
«il principio di leale collaborazione», che imporrebbe di rispettare
gli impegni assunti.
2.- Con atto depositato il 28 settembre 2020, si e' costituita in
giudizio la Regione autonoma Sardegna e ha chiesto di dichiarare
inammissibili o comunque non fondate le questioni promosse dal
Presidente del Consiglio dei ministri.
La difesa regionale evidenzia, in premessa, che la disciplina
impugnata riguarda il solo ambito urbanistico-edilizio ed e'
rispettosa dei vincoli paesaggistici.
2.1.- Il primo motivo di ricorso sarebbe inammissibile e comunque
non fondato.
2.1.1.- In linea preliminare, la Regione autonoma Sardegna
replica che la censura si fonda sull'erroneo presupposto
interpretativo che la legge regionale non preveda l'obbligo di
rispettare le prescrizioni del piano paesaggistico.
Sarebbe lo stesso ricorrente a riconoscere che la legge impugnata
non deroga all'obbligo di pianificazione congiunta e ai vincoli
dettati dal piano paesaggistico. Peraltro, il ricorrente non avrebbe
tenuto conto della particolare tutela che la disciplina appresta per
le «aree maggiormente sensibili» e avrebbe privilegiato una
interpretazione non conforme a Costituzione al solo scopo di
«censurare scelte lato sensu politiche del legislatore regionale»,
concernenti il diverso profilo urbanistico-edilizio.
2.1.1.- Nel merito, la questione non sarebbe comunque fondata.
La disciplina impugnata non escluderebbe in alcun modo la
pianificazione congiunta, obbligatoria con esclusivo riguardo a beni
vincolati, e non derogherebbe ne' al regime della pianificazione
paesaggistica ne' a quello dell'autorizzazione paesaggistica. Essa si
limiterebbe a consentire incrementi volumetrici minimi e inciderebbe
su aree gia' completamente edificate, al fine di ridurre il consumo
di suolo, di riqualificare il patrimonio edilizio esistente e di
migliorarne le prestazioni energetiche. La tutela dei beni vincolati
sarebbe pur sempre assicurata dalla valutazione di compatibilita' con
i valori ambientali.
2.2.- Quanto alla dedotta lesione dell'art. 9 Cost., le censure
sarebbero inammissibili e comunque non fondate.
2.2.1.- Il ricorrente non avrebbe illustrato le ragioni del
contrasto con il parametro costituzionale evocato. Il motivo di
ricorso, formulato in termini generici, sarebbe pertanto
inammissibile.
2.2.2.- La censura sarebbe comunque, nel merito, non fondata.
La difesa regionale ribadisce che la legge impugnata non
contrasta con l'obbligo di elaborazione congiunta del piano
paesaggistico ne' «influisce negativamente sui percorsi di
collaborazione con lo Stato». La pianificazione paesaggistica
sarebbe, difatti, salvaguardata.
2.3.- Inammissibile e comunque non fondato sarebbe anche il terzo
motivo di ricorso.
2.3.1.- Il ricorrente non avrebbe chiarito per quali ragioni il
principio di leale collaborazione sia stato violato.
2.3.2.- Le doglianze del ricorrente non sarebbero comunque
fondate.
La proroga impugnata non violerebbe gli accordi gia' conclusi tra
la Regione autonoma Sardegna e lo Stato ne' interferirebbe con la
fruttuosa attivita' di collaborazione per la verifica del piano
paesaggistico vigente, relativo agli ambiti costieri, e per
l'approvazione congiunta del piano riferito agli ambiti interni.
3.- In prossimita' dell'udienza, la Regione autonoma Sardegna ha
depositato una memoria illustrativa, per ribadire le conclusioni gia'
rassegnate nell'atto di costituzione.
La difesa regionale osserva che gli interventi consentiti dalla
disposizione impugnata attengono al solo ambito urbanistico-edilizio
e insistono in zone «completamente urbanizzate e anche del tutto
edificate». Tali interventi sarebbero finalizzati a migliorare il
patrimonio edilizio esistente, mediante la realizzazione di «modeste
cubature aggiuntive», nel rispetto della pianificazione paesaggistica
e dell'obbligo di pianificazione congiunta.
Le previsioni prorogate dalla disciplina impugnata si
riconnetterebbero all'intesa sul "Piano casa", che prevede la
validita' temporalmente definita, non superiore a diciotto mesi,
delle leggi regionali attuative, «salvo diverse determinazioni delle
singole regioni» e impone il rispetto delle prescrizioni in tema di
paesaggio. La legge reg. Sardegna n. 17 del 2020 sarebbe coerente con
la normativa statale.
Il ricorso statale sovrapporrebbe «il piano delle deroghe alle
competenze urbanistiche degli enti locali» con quello diverso «della
tutela dei valori paesaggistici». Spetterebbe peraltro alla Regione
autonoma Sardegna, in quanto titolare di potesta' legislativa
primaria in materia di edilizia e urbanistica, «stabilire i modelli
urbanistici e modificarli, in modo temporaneo o anche permanente»,
cosi' da bilanciare l'esigenza di apprestare adeguate opere di
urbanizzazione con quella di riqualificare il patrimonio edilizio
esistente e di limitare il consumo di suolo.
La difesa regionale osserva, infine, che il mancato espresso
richiamo della normativa di tutela del paesaggio non puo' essere
considerato come una deroga alle relative previsioni, anche con
riguardo alla pianificazione paesaggistica congiunta, imposta solo
per «specifici e ben individuati beni paesaggistici».
4.- All'udienza, le parti hanno confermato le conclusioni
rassegnate nelle difese scritte.
Considerato in diritto
1.- Con il ricorso indicato in epigrafe (reg. ric. n. 70 del
2020), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato, in
riferimento all'art. 3 della legge costituzionale 26 febbraio 1948,
n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna) e agli artt. 9, 117, secondo
comma, lettera s), e 120 della Costituzione, l'art. 1 della legge
della Regione Sardegna 24 giugno 2020, n. 17 (Modifiche alla legge
regionale n. 22 del 2019 in materia di proroga di termini).
1.1.- La disposizione impugnata proroga fino al 31 dicembre 2020
le previsioni della legge della Regione Sardegna 23 aprile 2015, n. 8
(Norme per la semplificazione e il riordino di disposizioni in
materia urbanistica ed edilizia e per il miglioramento del patrimonio
edilizio), che, ad avviso del ricorrente, consentirebbero «la
realizzazione di volumi edilizi in deroga agli strumenti urbanistici»
anche nelle aree sottoposte a tutela paesaggistica in virtu' del
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali
e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002,
n. 137).
Per effetto delle numerose proroghe disposte in precedenza dal
legislatore regionale, si riscontrerebbe una «sostanziale
stabilizzazione» delle deroghe consentite dall'originaria disciplina,
caratterizzata da una durata temporale circoscritta e riguardante i
soli «interventi "straordinari"», e sarebbe pertanto notevolmente
piu' elevato «il numero degli interventi assentibili in contrasto con
la disciplina urbanistica».
1.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri assume che
l'ultima proroga prevista dalla normativa regionale renda stabile
«una disciplina eccezionale, in quanto volta a consentire
realizzazione di volumi edilizi in deroga agli strumenti urbanistici»
e si ponga in contrasto, sotto molteplici profili, con lo statuto
speciale e con la Costituzione.
1.2.1.- Il ricorrente, in primo luogo, impugna l'art. 1 della
legge reg. Sardegna n. 17 del 2020 in riferimento all'art. 3 dello
statuto speciale, «come attuato mediante il d.P.R. n. 480 del 1975»,
e all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., «rispetto alla
quale costituiscono norme interposte gli articoli 135, 143, 145 e 156
del Codice dei beni culturali e del paesaggio».
La potesta' legislativa in materia di edilizia e urbanistica,
attribuita alla Regione autonoma Sardegna dall'art. 3, lettera f),
dello statuto speciale, sarebbe vincolata al rispetto delle
previsioni del d.lgs. n. 42 del 2004, che impongono l'obbligo di
pianificazione congiunta «rispetto ai beni paesaggistici sottoposti a
tutela» e sanciscono la prevalenza del piano paesaggistico su tutti
gli altri atti di pianificazione territoriale e urbanistica, in
coerenza con il valore imprescindibile dell'impronta unitaria della
pianificazione paesaggistica.
Gli interventi consentiti dalla disposizione impugnata non si
armonizzerebbero con il «necessario quadro di riferimento» del piano
paesaggistico. Elaborato d'intesa tra Stato e Regione, tale piano
individuerebbe le prescrizioni d'uso applicabili a ciascuna area
tutelata, «la tipologia delle trasformazioni compatibili, di quelle
vietate e le condizioni delle eventuali trasformazioni», al fine di
evitare che, in occasione del rilascio delle singole autorizzazioni
paesaggistiche, le trasformazioni siano valutate «in modo
parcellizzato e non nell'ambito della considerazione complessiva del
contesto tutelato».
In Sardegna - precisa il ricorrente - sarebbe stato approvato il
5 settembre 2006 soltanto il piano paesaggistico per le aree
costiere, che nel frattempo non sarebbe stato adeguato. Per le aree
interne, il piano paesaggistico non sarebbe stato ancora definito.
In base alla previsione impugnata, la disciplina derogatoria si
applicherebbe anche alle aree interne dell'isola, in difetto di una
pianificazione paesaggistica, e alle aree costiere, sottoposte a una
pianificazione paesaggistica «non adeguata al Codice».
Inoltre, il legislatore regionale, con l'ulteriore proroga della
disciplina riguardante il miglioramento del patrimonio edilizio
esistente, si sottrarrebbe arbitrariamente «al proprio obbligo di
redazione congiunta con il Ministero per i beni e le attivita'
culturali del piano paesaggistico».
Il ricorrente argomenta che i diritti costituzionali come
«l'interesse alla tutela del paesaggio e il principio di
copianificazione» possono essere sacrificati soltanto «per ragioni
eccezionali, per un limitato arco temporale» (si richiama la sentenza
di questa Corte n. 186 del 2013). Nel caso di specie, per contro, il
sacrificio degli interessi costituzionalmente rilevanti si
protrarrebbe per un tempo indefinito.
1.2.2.- In secondo luogo, sarebbe violato l'art. 9 Cost., «anche
in relazione all'articolo 117, secondo comma, lett. s)» Cost.
La normativa impugnata, nel disporre «la proroga sine die» di una
disciplina lesiva «del principio fondamentale di co-gestione e
co-pianificazione del territorio e del paesaggio», sarebbe
«potenzialmente pregiudizievole per la tutela del paesaggio, che ha
valenza di interesse costituzionale primario e assoluto».
Il ricorrente ribadisce che l'obbligo della «co-pianificazione
tra Stato e Regione per i beni paesaggistici» e' «l'architrave del
sistema di tutela» e non sminuisce «il ruolo centrale, strategico e
propositivo dell'autonomia regionale», chiamata a confrontarsi «su un
piano paritario» con il ruolo non meno cruciale degli uffici
periferici dello Stato.
I beni paesaggistici di ogni Regione, peraltro, trascenderebbero
l'ambito locale, in quanto «beni comuni riferibili all'intera
collettivita' nazionale». In quest'orizzonte si inquadrerebbe la
competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia della
tutela dell'ambiente.
1.2.3.- Il ricorrente denuncia, infine, la violazione del
principio di leale collaborazione (art. 120 Cost.), che presiederebbe
a tutti i rapporti tra Stato e Regioni e imporrebbe di tenere fede
agli impegni assunti.
La Regione autonoma Sardegna avrebbe adottato «iniziative
unilaterali e reiterate», in contrasto con il «percorso di
collaborazione gia' proficuamente avviato con lo Stato», e si sarebbe
cosi' arbitrariamente sottratta all'impegno di redazione congiunta
del piano paesaggistico con il Ministero dei beni e delle attivita'
culturali.
2.- Occorre delimitare, preliminarmente, il tema del decidere
sottoposto allo scrutinio di questa Corte.
Con l'art. 17, comma 2, della legge della Regione Sardegna 18
gennaio 2021, n. 1 (Disposizioni per il riuso, la riqualificazione ed
il recupero del patrimonio edilizio esistente ed in materia di
governo del territorio. Misure straordinarie urgenti e modifiche alle
leggi regionali n. 8 del 2015, n. 23 del 1985, n. 24 del 2016 e n. 16
del 2017), la vigenza delle disposizioni derogatorie e' stata
differita fino al 31 dicembre 2023.
Tale ulteriore proroga, menzionata dalla parte resistente nella
memoria illustrativa, e' stata impugnata in via autonoma dal
Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso iscritto al n.
22 del reg. ric. del 2021. Lo scrutinio di questa Corte e'
circoscritto, pertanto, alla sola proroga fino al 31 dicembre 2020 e
non si estende all'ultimo differimento sancito dal legislatore
regionale.
3.- Le questioni di legittimita' costituzionale, in quanto
strettamente connesse, possono essere esaminate in una prospettiva
unitaria.
Esse si incentrano sulla deroga alla pianificazione paesaggistica
e all'obbligo di pianificazione congiunta, censurata in riferimento
all'art. 3 dello statuto speciale e agli artt. 9, 117, secondo comma,
lettera s), e 120 Cost.
4.- Occorre prendere le mosse dalle eccezioni di inammissibilita'
che, in linea preliminare, ha formulato la parte resistente.
4.1.- Il ricorrente avrebbe omesso di sperimentare una
interpretazione adeguatrice della disciplina impugnata, che non
pregiudicherebbe la tutela del paesaggio e riguarderebbe i soli
aspetti urbanistico-edilizi.
4.2.- La difesa dello Stato non avrebbe neppure dato conto delle
specifiche previsioni che il legislatore regionale ha dettato, allo
scopo di circoscrivere la portata della deroga e di escludere dal suo
ambito applicativo i beni vincolati.
4.3.- Ad avviso della Regione autonoma Sardegna, tali carenze
nella ricostruzione del quadro normativo impedirebbero di comprendere
per quale ragione siano violati i parametri costituzionali evocati,
con particolare riguardo agli artt. 9 e 120 Cost.
Il mero richiamo all'obbligatorieta' della pianificazione
congiunta non consentirebbe di superare il vaglio di ammissibilita'
della questione.
5.- Le eccezioni sono fondate, nei limiti e per i motivi che
saranno di seguito precisati.
5.1.- Questa Corte e' costante nell'affermare che «l'esigenza di
un'adeguata motivazione a fondamento dell'impugnazione si pone in
termini ancora piu' rigorosi nei giudizi proposti in via principale
rispetto a quelli instaurati in via incidentale» (sentenza n. 20 del
2021, punto 2.2. del Considerato in diritto).
Il ricorrente ha l'onere non soltanto di individuare le
disposizioni impugnate e i parametri costituzionali di cui denuncia
la violazione, ma anche di suffragare le ragioni del dedotto
contrasto con una argomentazione non meramente assertiva,
sufficientemente chiara e completa (fra le molte, sentenza n. 95 del
2021, punto 2.2. del Considerato in diritto).
5.2.- Il ricorrente non ha ottemperato a tale onere.
5.2.1.- L'impugnazione concerne una disposizione che proroga,
facendo seguito ad altre proroghe, la vigenza di precedenti
disposizioni.
La difesa statale si limita a passare in rassegna la successione
delle proroghe delle previsioni a partire dalla legge reg. Sardegna
n. 8 del 2015, fino a quella sancita dalla normativa impugnata. I
rilievi del ricorrente si esauriscono nel richiamo all'incidenza
delle proroghe, nel loro concatenarsi, sulle «disposizioni temporanee
di cui al Titolo II - Capo I "Norme per il miglioramento del
patrimonio esistente" della legge regionale n. 8 del 2015».
Il prolungato succedersi delle proroghe di una disciplina
derogatoria, in contrasto con le esigenze di una regolamentazione
organica e razionale dell'assetto del territorio, presenta un
innegabile rilievo.
Il ricorrente, tuttavia, avrebbe dovuto corroborare tale dato,
meritevole di attenta considerazione, con la disamina del contenuto
delle disposizioni prorogate, che sola avrebbe potuto dimostrare
l'eventuale conflitto con la pianificazione paesaggistica.
Il mero richiamo all'elemento temporale non e' sufficiente a
illustrare il senso e il fondamento delle censure.
5.2.2.- La disposizione di proroga, difatti, rivela il suo
contenuto precettivo nell'interazione con le previsioni cui si
raccorda, nel differirne il termine di vigenza. Una considerazione
dell'ultima modificazione, avulsa dalla complessa trama normativa in
cui si colloca, non consente di far luce sui profili di
illegittimita' costituzionale di una disciplina che,
nell'avvicendarsi delle proroghe, si presenta unitaria e
inscindibile.
Tali profili si incentrano sulla lesione della sfera di
competenza esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lettera s,
Cost.), che il ricorrente riconnette al mero perdurare di una
disciplina transitoria. La violazione del riparto delle competenze,
tuttavia, deve essere valutata con riguardo alla normativa
originaria, di volta in volta prorogata, e non puo' essere esclusa
soltanto sulla base della sua temporaneita'. Si puo' ravvisare un
carattere lesivo della proroga, con riguardo alle attribuzioni
legislative dello Stato, solo se tale carattere sia insito anche
nella disposizione differita nel suo termine iniziale di efficacia.
Sul contenuto delle disposizioni oggetto di proroga, che si
saldano a quelle impugnate, il ricorrente non offre, invece,
ragguagli di sorta e si limita a evidenziare che si tratta di una
disciplina derogatoria, dapprima applicabile per un arco temporale
limitato. Tale normativa consentirebbe la realizzazione di volumi
edilizi in deroga agli strumenti urbanistici e a sua volta si
collocherebbe nell'alveo della disciplina derogatoria del "Piano
casa" regionale, dettata dalla legge della Regione Sardegna 23
ottobre 2009, n. 4 (Disposizioni straordinarie per il sostegno
dell'economia mediante il rilancio del settore edilizio e per la
promozione di interventi e programmi di valenza strategica per lo
sviluppo).
E' lo stesso ricorrente a ricordare che la disciplina oggetto
dell'impugnato differimento e' «articolata», senza fornire, tuttavia,
ulteriori indicazioni in merito all'adombrata complessita'.
Un'accurata ricostruzione del quadro normativo sarebbe stata
ancor piu' necessaria alla luce tanto del carattere eterogeneo delle
previsioni prorogate, contraddistinte da molteplici e dettagliati
presupposti applicativi, quanto del susseguirsi di interventi
legislativi che ne hanno via via mutato il contenuto.
Invero, l'art. 37 della legge reg. Sardegna n. 8 del 2015, nel
definire l'ambito temporale di applicazione della disciplina
finalizzata al «miglioramento del patrimonio esistente», si riferisce
all'intero Capo I del Titolo II, che investe i profili piu'
disparati. La disciplina dettata dal legislatore regionale spazia
dagli interventi di incremento volumetrico del patrimonio edilizio
esistente (art. 30) e di incremento volumetrico delle strutture
destinate all'esercizio di attivita' turistico-ricettive (art. 31)
agli interventi per il riuso e il recupero con incremento volumetrico
dei sottotetti esistenti (art. 32) e per il riuso degli spazi di
grande altezza (art. 33).
Tale disciplina e' stata poi modificata dalla legge della Regione
Sardegna 3 luglio 2017, n. 11 (Disposizioni urgenti in materia
urbanistica ed edilizia. Modifiche alla legge regionale n. 23 del
1985, alla legge regionale n. 45 del 1989, alla legge regionale n. 8
del 2015, alla legge regionale n. 28 del 1998, alla legge regionale
n. 9 del 2006, alla legge regionale n. 22 del 1984 e alla legge
regionale n. 12 del 1994).
Il ricorrente trascura del tutto di confrontarsi con le
molteplici articolazioni e con la rilevante evoluzione del dato
normativo, elementi cruciali ai fini del corretto inquadramento delle
censure.
5.2.3.- Il ricorrente, inoltre, pur censurando in via prioritaria
la violazione della competenza esclusiva dello Stato nella materia
della tutela dell'ambiente, non ha allegato in maniera puntuale, ne'
dimostrato che una complessa disciplina preordinata, per sua stessa
ammissione, a incrementare «il numero degli interventi assentibili in
contrasto con la disciplina urbanistica» interferisca anche con il
diverso profilo della tutela del paesaggio. Non si rinvengono
argomenti risolutivi per affermare che la disciplina impugnata
confligga con le previsioni del d.lgs. n. 42 del 2004, qualificate
come «norme interposte» e dotate di forza cogente anche in mancanza
di un espresso richiamo da parte della legislazione regionale
(sentenza n. 124 del 2021, punto 5.4.3.2. del Considerato in
diritto).
Non si puo' reputare sufficiente, a tale riguardo, la diffusa
esposizione in merito al carattere sovraordinato della pianificazione
paesaggistica e all'obbligo di elaborazione congiunta. Gli argomenti
prospettati dal ricorrente prescindono dalla particolarita' della
normativa censurata e non avvalorano l'assunto che, nel caso di
specie, sia stato compromesso quel valore unitario e prevalente della
pianificazione paesaggistica. Tale valore mantiene intatta la sua
forza imperativa anche con riguardo alle leggi regionali attuative
del "piano casa", piano che, pur nelle sue differenti versioni, deve
essere sottoposto a stretta interpretazione per quel che attiene alla
sua portata derogatoria (sentenza n. 217 del 2020, punto 4.2. del
Considerato in diritto).
Ne' si offrono elementi decisivi per ritenere che la proroga
impugnata, nella sua connessione con la disciplina originaria,
contrasti con l'obbligo di pianificazione congiunta nelle ipotesi
delineate dall'art. 135, comma 1, terzo periodo, del d.lgs. n. 42 del
2004.
Quanto alla diversa vicenda del mancato adeguamento del piano
paesaggistico relativo alle aree costiere e della mancata
approvazione del piano delle aree interne, il ricorrente non spiega
quale nesso intercorra con la censurata disciplina di proroga ne'
deduce in maniera univoca la violazione delle intese preliminari, che
scandiscono il percorso di approvazione definitiva del piano
paesaggistico.
6.- Le segnalate lacune nella ricostruzione del sistema normativo
in cui la previsione impugnata si colloca convergono nel rendere
inammissibili le questioni, nei termini in cui sono state
prospettate.