ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 11, comma
2, 13, comma 1, e 47, comma 9, della legge della Regione Sardegna 11
settembre 2020, n. 24 (Riforma del sistema sanitario regionale e
riorganizzazione sistematica delle norme in materia. Abrogazione
della legge regionale n. 10 del 2006, della legge regionale n. 23 del
2014 e della legge regionale n. 17 del 2016 e di ulteriori norme di
settore), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso notificato il 23-27 novembre 2020, depositato in cancelleria
il 1° dicembre 2020, iscritto al n. 99 del registro ricorsi 2020 e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 51, prima
serie speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma Sardegna;
udito nell'udienza pubblica del 5 ottobre 2021 il Giudice
relatore Giuliano Amato;
uditi l'avvocato dello Stato Leonello Mariani per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Sonia Sau per la Regione
autonoma Sardegna, quest'ultima in collegamento da remoto, ai sensi
del punto 1) del decreto del Presidente della Corte del 18 maggio
2021;
deliberato nella camera di consiglio del 6 ottobre 2021.
Ritenuto in fatto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato
il 23-27 novembre 2020 e depositato in cancelleria il 1° dicembre
2020 (reg. ric. n. 99 del 2020), ha promosso, in riferimento all'art.
117, terzo comma, della Costituzione e agli artt. 3 e 4, primo comma,
lettera i), della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3
(Statuto speciale per la Sardegna), questioni di legittimita'
costituzionale degli artt. 11, comma 2, 13, comma 1, e 47, comma 9,
della legge della Regione Sardegna 11 settembre 2020, n. 24 (Riforma
del sistema sanitario regionale e riorganizzazione sistematica delle
norme in materia. Abrogazione della legge regionale n. 10 del 2006,
della legge regionale n. 23 del 2014 e della legge regionale n. 17
del 2016 e di ulteriori norme di settore).
Le disposizioni censurate concernono, in particolare, la nomina
del direttore generale delle aziende sanitarie (art. 11, comma 2),
gli elenchi regionali degli idonei alle cariche di vertice delle
aziende e degli enti del Servizio sanitario regionale (art. 13, comma
1) e l'amministrazione straordinaria delle aziende sanitarie (art.
47, comma 9).
2.- Secondo la difesa statale tali disposizioni eccederebbero i
limiti delle competenze statutarie della Regione autonoma Sardegna in
materia di «igiene e sanita' pubblica», quali risultanti dal
combinato disposto dagli artt. 3 e 4, primo comma, lettera i), dello
statuto reg. Sardegna, violando altresi' i principi fondamentali
stabiliti da leggi dello Stato in materia di «tutela della salute»,
di cui all'art. 117, terzo comma, Cost.
2.1.- In primo luogo e' impugnato l'art. 11, comma 2, della legge
reg. Sardegna n. 24 del 2020, ove si prevede che «[i] direttori
generali sono nominati con deliberazione della Giunta regionale su
proposta dell'Assessore regionale competente in materia di sanita',
attingendo obbligatoriamente all'elenco regionale di idonei, oppure
all'elenco nazionale di cui al decreto legislativo 4 agosto 2016, n.
171 (Attuazione della delega di cui all'articolo 11, comma 1, lettera
p), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di dirigenza
sanitaria)».
2.1.1.- Ricorda la difesa statale che la possibilita', anzi
l'obbligo, per le Regioni di provvedere alla nomina dei direttori
generali delle aziende e degli enti del Servizio sanitario regionale
mediante ricorso a elenchi regionali di idonei, della stessa o di
altra Regione, era previsto in origine dall'art. 3-bis, comma 3, del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge
23 ottobre 1992, n. 421).
Tale sistema e' stato superato dal decreto legislativo 4 agosto
2016, n. 171, recante «Attuazione della delega di cui all'articolo
11, comma 1, lettera p), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in
materia di dirigenza sanitaria», che ha riformato profondamente
l'intera materia, prevedendo, tra l'altro, la formazione di un unico
elenco nazionale degli idonei alla nomina a direttore generale,
istituito presso il Ministero della salute e aggiornato con cadenza
biennale, sulla base di una valutazione operata da una Commissione
nazionale, previa pubblicazione di un avviso pubblico di selezione
(art. 1).
Alle Regioni spetta poi effettuare un'ulteriore selezione, sulla
base di apposito avviso, a cui possono partecipare unicamente gli
iscritti nell'elenco nazionale, con valutazione dei titoli e
colloquio, in esito alla quale viene proposta una rosa di candidati
al cui interno il Presidente della Regione provvede a scegliere il
direttore generale, motivando le ragioni della nomina (art. 2).
Contestualmente all'entrata in vigore del nuovo sistema e' stata
disposta l'abrogazione delle norme in precedenza vigenti in materia
e, fra queste, dell'art. 3-bis, comma 3, del d.lgs. n. 502 del 1992
(art. 9, comma 1, del d.lgs. n. 171 del 2016).
La ratio di tale disciplina risiederebbe nell'esigenza di
garantire che la nomina dei vertici delle aziende sanitarie avvenga
in maniera imparziale e trasparente, in piena coerenza con gli ormai
consolidati orientamenti della giurisprudenza costituzionale in
merito alla natura di tali incarichi, al fine di assicurare il buon
andamento e l'imparzialita' della pubblica amministrazione.
2.1.2.- Secondo il costante orientamento di questa Corte (sono
richiamate le sentenze n. 295 del 2009 e n. 422 del 2006), le
disposizioni statali in tema di governance delle aziende sanitarie
sono riconducibili alla materia concorrente della «tutela della
salute», ponendosi come principi fondamentali ai sensi dell'art. 117,
terzo comma, Cost. Cio' varrebbe anche per il d.lgs. n. 171 del 2016,
con l'ulteriore precisazione che i principi generali a cui deve
attenersi la legislazione delle Regioni ad autonomia speciale
corrispondono ai principi fondamentali che, nella stessa materia,
vincolano le Regioni a statuto ordinario (e' richiamata la sentenza
n. 159 del 2018).
Sotto questo profilo, l'art. 11, comma 2, della legge reg.
Sardegna n. 24 del 2020, prevedendo che i direttori generali delle
aziende sanitarie sarde siano nominati attingendo alternativamente
all'elenco regionale o all'elenco nazionale degli idonei, si porrebbe
in evidente contrasto con l'art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 171 del
2016, il quale non consentirebbe alternativa di sorta, imponendo
tassativamente che la scelta del direttore generale avvenga
attingendo, «obbligatoriamente ed esclusivamente», al suddetto elenco
nazionale.
2.2.- In secondo luogo e' impugnato l'art. 13, comma 1, della
legge reg. Sardegna n. 24 del 2020.
Tale disposizione prevede che «[g]li elenchi regionali degli
idonei alle cariche di direttore generale, amministrativo e sanitario
sono costituiti previo avviso pubblico e selezione effettuata,
secondo modalita' e criteri individuati con apposita deliberazione
della Giunta regionale, da parte di una commissione nominata dalla
Giunta regionale su proposta dell'Assessore regionale competente in
materia di sanita', composta da cinque membri, di cui uno con
funzioni di presidente scelto tra magistrati ordinari,
amministrativi, contabili e avvocati dello Stato, anche in
quiescenza, o del libero foro, abilitati al patrocinio di fronte alle
magistrature superiori e quattro esperti di comprovata competenza ed
esperienza, in particolare in materia di organizzazione sanitaria o
di gestione aziendale, dei quali uno puo' essere indicato
dall'Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali. I componenti
della commissione possono essere nominati una sola volta e restano in
carica per il tempo necessario alla formazione dell'elenco e
all'espletamento delle attivita' connesse e consequenziali».
2.2.1.- La disposizione impugnata, disciplinando le modalita' di
formazione dell'elenco regionale degli idonei al quale attingere per
la nomina del direttore generale delle aziende sanitarie regionali,
si porrebbe anch'essa in contrasto con il principio stabilito
dall'art. 2 del d.lgs. n. 171 del 2016, incorrendo negli stessi vizi
di illegittimita' costituzionale gia' eccepiti in relazione all'art.
11 della legge reg. Sardegna n. 24 del 2020, a cui e' destinata a
dare attuazione.
2.3.- Da ultimo, oggetto d'impugnazione e' l'art. 47, comma 9,
della legge reg. Sardegna n. 24 del 2020, secondo cui «[i] commissari
straordinari sono scelti in applicazione [dell']articolo 3, comma 2,
del decreto legge 30 aprile 2019, n. 35 (Misure emergenziali per il
servizio sanitario della Regione Calabria e altre misure urgenti in
materia sanitaria), convertito con modifiche dalla legge 25 giugno
2019, n. 50 [recte: n. 60], e sono in possesso dei seguenti titoli:
a) diploma di laurea di cui all'ordinamento previgente al decreto
ministeriale n. 509 del 1999, pubblicato nella Gazzetta ufficiale 4
gennaio 2000, n. 2, oppure laurea specialistica o magistrale; b)
comprovata esperienza nella qualifica di dirigente, almeno
quinquennale, nel settore sanitario o settennale in altri settori,
con autonomia gestionale e diretta responsabilita' delle risorse
umane, tecniche e o finanziarie, maturata nel settore pubblico o nel
settore privato».
2.3.1.- Secondo lo Stato il rinvio, per la nomina dei commissari
straordinari, all'art. 3, comma 2, del decreto-legge 30 aprile 2019,
n. 35 (Misure emergenziali per il servizio sanitario della Regione
Calabria e altre misure urgenti in materia sanitaria), convertito,
con modificazioni, in legge 25 giugno 2019, n. 60 - che prevede la
facolta' di scegliere il commissario, anche nell'ambito dell'elenco
nazionale di cui al d.lgs. n. 171 del 2016, fra soggetti di
comprovata competenza ed esperienza, in particolare in materia di
organizzazione sanitaria o di gestione aziendale, anche in quiescenza
- sarebbe assolutamente inconferente, oltre che costituzionalmente
illegittimo.
Le disposizioni recate dal d.l. n. 35 del 2019, come convertito,
infatti, costituirebbero un corpus normativo speciale destinato e
applicabile unicamente alla e nella Regione Calabria e non potrebbero
trovare applicazione al di fuori di quella realta' territoriale.
In ogni caso, l'adozione delle modalita' previste da tale
normativa per la scelta dei commissari straordinari degli enti del
servizio sanitario calabrese contrasterebbe con l'ulteriore principio
stabilito dall'art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 171 del 2016, secondo
cui il commissario e' scelto tra i soggetti inseriti nell'elenco
nazionale degli idonei alla carica di direttore generale, senza
possibilita' di ricorrere a modalita' alternative, nonche' con l'art.
117, terzo comma, Cost. e con gli artt. 3 e 4, primo comma, lettera
i), dello statuto di autonomia.
3.- Con atto depositato il 30 dicembre 2020 si e' costituita in
giudizio la Regione autonoma della Sardegna, chiedendo il rigetto del
ricorso.
3.1.- Riguardo alle prime due questioni di legittimita'
costituzionale (artt. 11, comma 2, e 13, comma 1, della legge reg.
Sardegna n. 24 del 2020), la difesa regionale premette che questa
Corte avrebbe da tempo riconosciuto, in materia di conferimento degli
incarichi apicali negli enti del Servizio sanitario nazionale, un
concorso di competenze inestricabilmente connesse, nessuna delle
quali prevalente. In tale settore, infatti, la competenza concorrente
in materia di «tutela della salute» intersecherebbe anche quella
regionale residuale su «ordinamento e organizzazione amministrativa
regionale», con conseguente obbligo di far precedere l'adozione delle
norme statali dal necessario confronto con le Regioni.
3.1.1.- In particolare, ricorda la difesa regionale che la
sentenza n. 251 del 2016 ha dichiarato l'illegittimita'
costituzionale della legge 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo
in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), a
cui il d.lgs. n. 171 del 2016 ha dato attuazione - nella specie
all'art. 11, comma 1, lettera p) - sebbene il decreto delegato non
sia stato travolto dalla decisione, che ha disposto la salvaguardia
delle disposizioni attuative gia' emanate.
Cio' non toglie che le disposizioni invocate quali principi
fondamentali della materia sarebbero state adottate in riconosciuta
illegittima pretermissione dell'indispensabile confronto con le
autonomie regionali, necessario a contemperare la compressione delle
loro competenze, da attuarsi mediante intesa in Conferenza
Stato-Regioni, contraddistinta da una procedura che consente lo
svolgimento di genuine trattative e un reale coinvolgimento degli
enti territoriali.
Dovrebbe poi considerarsi che la clausola di salvaguardia di cui
all'art. 7 del d.lgs. n. 171 del 2016 dispone l'applicazione della
normativa statale nelle Regioni a statuto speciale e nelle Province
autonome di Trento e di Bolzano solo compatibilmente con i rispettivi
statuti e le relative norme di attuazione.
3.1.2.- La Regione, nel prevedere l'istituzione di un elenco
regionale di idonei alla nomina di direttore degli enti del Servizio
sanitario regionale, non avrebbe in alcun modo derogato ai requisiti
e alle competenze richiesti per l'inserimento nell'elenco nazionale
individuati a livello statale.
Le disposizioni impugnate, invece, nel rispetto dei criteri
individuati per garantire che la selezione avvenga tra soggetti
professionalmente idonei sulla base di requisiti fissati a livello
statale, avrebbe solo inteso regolare uno strumento piu' agile, atto
a superare la rigida previsione di una revisione biennale, cui si
aggiunge il termine di centoventi giorni assegnato alla Commissione
nazionale per concludere i lavori. Con il risultato che nuovi
soggetti in possesso dei requisiti dovrebbero attendere il decorso di
circa meta' di una legislatura per poter essere inseriti nell'elenco
nazionale degli idonei e a uguale termine sarebbe soggetta
l'amministrazione in carica per ampliare le possibilita' di scelta
dei soggetti idonei.
L'intervento del legislatore regionale, pertanto, assicurerebbe
un grado uniforme di professionalita' e competenza dei candidati e la
ridotta discrezionalita' dell'organo politico nel momento della
scelta degli stessi, al contempo consentendo alla Regione di
disciplinare in maniera piu' puntuale e adeguata alle esigenze
territoriali, sia la tempistica concernente i termini di
pubblicazione del bando per la presentazione delle domande di
iscrizione, sia quella relativa all'approvazione e integrazione
dell'elenco.
Dunque, laddove il legislatore regionale, come nel caso di
specie, subordini l'iscrizione all'elenco regionale dei direttori
generali degli enti del Servizio sanitario regionale al possesso da
parte dei candidati di requisiti di professionalita' e competenza
corrispondenti a quelli stabiliti dal legislatore nazionale, il
riparto di competenze delineato dalla Costituzione non potrebbe
ritenersi violato.
3.2.- Con riferimento alla terza questione (art. 47, comma 9,
della legge reg. Sardegna n. 24 del 2020), la difesa regionale
premette nuovamente che il d.lgs. n. 171 del 2016 sarebbe stato
adottato senza l'ineludibile momento concertativo che l'ordinamento
appresta a garanzia delle prerogative delle Regioni, ovvero l'intesa
in sede di Conferenza Stato-Regioni. Le disposizioni statali,
pertanto, non potrebbero assurgere a emblema di garanzia che le
nomine avvengano in maniera imparziale e trasparente, ma quale mero
indirizzo, il quale ben potrebbe essere declinato dalle Regioni con
proprie normative.
3.2.1.- Peraltro, i commissari di cui alla disposizione impugnata
sarebbero figure peculiari e differenti da quelli nominati in
sostituzione degli organi di vertice delle aziende sanitarie.
La disposizione impugnata, infatti, disciplina il ruolo di
soggetti destinati a progettare e pianificare la realizzazione del
passaggio dal vecchio al nuovo assetto del Servizio sanitario
regionale, redigendo uno specifico progetto di riorganizzazione e
riqualificazione dei servizi sanitari. Detto progetto dovra' poi
essere approvato dalla Giunta regionale, secondo un iter complesso
che vede il coinvolgimento anche della commissione consiliare
competente.
Il mandato a breve scadenza - in quanto calibrato sul tempo
occorrente a progettare e pianificare la transizione e la
riconversione del sistema al nuovo assetto - ne evidenzierebbe la
natura differente da quella degli organi, seppur straordinari, di
gestione delle aziende sanitarie in via sostitutiva di organi
ordinari.
Pertanto, la Regione ben potrebbe mutuare modalita' sperimentate
in altri contesti per figure non equiparabili ai commissari
straordinari di cui all'art. 2 del d.lgs. n. 171 del 2016.
4.- In prossimita' dell'udienza il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato una memoria, ribadendo e integrando le
conclusioni gia' rassegnate nel ricorso introduttivo e replicando
altresi' alle difese della Regione autonoma Sardegna.
4.1.- Precisa lo Stato che le norme impugnate, consentendo la
scelta del direttore generale e del commissario delle aziende
sanitarie locali, delle aziende ospedaliere e degli altri enti del
Servizio sanitario nazionale anche tra i soggetti inseriti in elenchi
regionali, colliderebbero con la ratio della legislazione statale,
ossia quella di istituire un'idoneita' unica di carattere nazionale,
superando cosi' la previsione e la possibilita' di attingere agli
elenchi regionali di idonei in precedenza previsti dall'art. 3-bis,
comma 3, del d.lgs. n. 502 del 1992.
Come sottolineato anche da questa Corte (e' richiamata la
sentenza n. 159 del 2018), la previsione di un elenco in cui devono
essere iscritti i soggetti che intendono partecipare alle singole
selezioni regionali e' da ricondursi all'esigenza di garantire un
alto livello di professionalita' dei candidati, i quali debbono
possedere requisiti curriculari unitari; esigenza che costituisce
espressione del principio di buon andamento dell'azione
amministrativa, data l'incidenza che la professionalita' delle
persone che ricoprono gli incarichi apicali esplica sul funzionamento
delle strutture cui sono preposte, con inevitabili riflessi sulla
qualita' delle prestazioni sanitarie rese (viene richiamata altresi'
Corte di cassazione, sezioni unite civili, sentenza 25 febbraio-28
maggio 2020, n. 10089).
Per tale ragione le disposizioni statali costituiscono principi
fondamentali della disciplina della dirigenza sanitaria e, piu' in
generale, della materia della «tutela della salute», applicabili su
tutto il territorio nazionale e anche alle autonomie speciali,
trattandosi di principi ispirati dall'esigenza di meglio qualificare
il profilo dei dirigenti sanitari e di ridurre l'ambito della
discrezionalita' politica nella scelta degli stessi, al fine di
tutelare l'imparzialita' e il buon andamento della pubblica
amministrazione (sono richiamate le sentenze di questa Corte n. 87
del 2019, n. 159 del 2018 e n. 190 del 2017).
Il ricorso agli elenchi regionali degli idonei, invece, potrebbe
ritenersi ammesso nei soli limiti indicati dallo stesso d.lgs. n. 171
del 2016, cioe' per la nomina delle figure sub-apicali del direttore
amministrativo, del direttore sanitario o del direttore dei servizi
socio-sanitari.
4.1.1.- Sarebbero dunque privi di pregio gli argomenti addotti
dalla Regione autonoma Sardegna, secondo cui le norme impugnate non
derogherebbero ai requisiti e alle competenze richiesti per
l'inserimento nell'elenco nazionale, identici a quelli previsti per
gli elenchi regionali.
La questione, infatti, non sarebbe l'identita' o meno di
requisiti e competenze (anche perche' in tal caso la normativa
regionale sarebbe un inutile doppione di quella nazionale e, per tale
motivo, costituzionalmente illegittima), ma l'unicita' e
l'uniformita' di valutazione ai fini del riconoscimento
dell'idoneita' e, quindi, dell'inserimento nell'elenco. Tra l'altro,
la previsione di un'unica idoneita' a livello nazionale eviterebbe il
paradosso che lo stesso soggetto possa, in ragione della diversita'
delle commissioni e della inevitabile soggettivita' delle relative
valutazioni, risultare idoneo a livello regionale e inidoneo in sede
nazionale o viceversa, oppure idoneo in alcune Regioni e inidoneo in
altre.
4.1.2.- Altrettanto priva di pregio sarebbe l'asserita finalita'
della normativa regionale di disciplinare in maniera piu' puntuale e
adeguata alle esigenze territoriali, sia la tempistica concernente i
termini di pubblicazione del bando per la presentazione delle
domande, sia quella relativa all'approvazione e integrazione
dell'elenco.
L'art. 1 del d.lgs. n. 171 del 2016, infatti, ha previsto, da un
lato l'aggiornamento con cadenza biennale dell'elenco nazionale degli
idonei, dall'altro lato una durata quadriennale dell'idoneita'. In
tal modo si assicurerebbe il costante e tempestivo aggiornamento
dell'elenco nazionale, nonche' la presenza, in ogni momento, di
un'ampia platea di idonei.
Al riguardo, il 12 febbraio 2018 e' stato pubblicato il primo
elenco nazionale, poi aggiornato il 1° aprile 2020 e ulteriormente
integrato - per effetto di quanto previsto dall'art. 4, comma 8, del
decreto-legge 31 dicembre 2020, n. 183, recante «Disposizioni urgenti
in materia di termini legislativi, di realizzazione di collegamenti
digitali, di esecuzione della decisione (UE, EURATOM) 2020/2053 del
Consiglio, del 14 dicembre 2020, nonche' in materia di recesso del
Regno Unito dall'Unione europea», convertito, con modificazioni, in
legge 26 febbraio 2021, n. 21 - il 30 marzo 2021 (anticipando, anche
in ragione delle esigenze straordinarie e urgenti derivanti dalla
pandemia da COVID-19, l'aggiornamento dell'elenco nazionale rispetto
alla ordinaria cadenza biennale).
4.1.3.- Non coglierebbe nel segno neppure il rilievo della
Regione autonoma Sardegna relativo all'illegittimita' costituzionale
parziale della legge delega n. 124 del 2015, di cui alla citata
sentenza n. 251 del 2016.
Ivi, infatti, questa Corte ha circoscritto le illegittimita'
costituzionali alle disposizioni di delegazione oggetto del ricorso,
senza estensione alle relative disposizioni attuative. Nel caso di
impugnazione di queste ultime, pertanto, si dovrebbe accertare
l'effettiva lesione delle competenze regionali, anche alla luce delle
soluzioni correttive apprestate dal Governo al fine di assicurare il
rispetto del principio di leale collaborazione. Soluzione che il
Consiglio di Stato, nel parere 17 gennaio 2017, n. 83 sulle modalita'
di attuazione della richiamata sentenza di questa Corte n. 251 del
2016, ha individuato nell'adozione di decreti correttivi che
intervengano direttamente sui decreti legislativi attuativi.
Sul punto e' stato in effetti adottato il decreto legislativo 26
luglio 2017, n. 126, recante «Disposizioni integrative e correttive
al decreto legislativo 4 agosto 2016, n. 171, di attuazione della
delega di cui all'articolo 11, comma 1, lettera p), della legge 7
agosto 2015, n. 124, in materia di dirigenza sanitaria», che ha
previsto l'acquisizione dell'intesa in sede di Conferenza
Stato-Regioni sul testo originario del decreto e sulle modifiche
apportate in sede di correttivo, consentendo di superare tutte le
criticita' connesse al rilevato mancato rispetto del principio di
leale collaborazione.
4.2.- Con specifico riferimento all'art. 47, comma 9, della legge
reg. Sardegna n. 24 del 2020, i commissari straordinari ivi
contemplati hanno il compito di progettare e pianificare il passaggio
dal vecchio al nuovo assetto del Servizio sanitario regionale,
svolgendo, al pari dei commissari delle aziende sanitarie, funzioni
di amministrazione straordinaria con finalita' e compiti di
transizione all'amministrazione ordinaria.
A detta dello Stato, dunque, non vi sarebbe alcun motivo per
sottoporre queste specifiche figure commissariali a una disciplina
diversa e derogatoria rispetto a quella contemplata, in via generale,
dall'art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 171 del 2016 ove, senza
distinguere tra le diverse ipotesi di commissariamento, si prevede
che il commissario sia scelto tra soggetti inseriti nell'elenco
nazionale degli idonei alla nomina a direttore generale.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
iscritto al n. 99 del registro ricorsi 2020, ha impugnato gli artt.
11, comma 2, 13, comma 1, e 47, comma 9, della legge della Regione
Sardegna 11 settembre 2020, n. 24 (Riforma del sistema sanitario
regionale e riorganizzazione sistematica delle norme in materia.
Abrogazione della legge regionale n. 10 del 2006, della legge
regionale n. 23 del 2014 e della legge regionale n. 17 del 2016 e di
ulteriori norme di settore).
2.- Secondo la difesa statale tali disposizioni eccederebbero i
limiti delle competenze statutarie della Regione autonoma Sardegna in
materia di «igiene e sanita' pubblica», quali risultanti dal
combinato disposto dagli artt. 3 e 4, primo comma, lettera i), della
legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la
Sardegna), violando altresi' i principi fondamentali stabiliti da
leggi dello Stato in materia di «tutela della salute», di cui
all'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
2.1.- In primo luogo e' impugnato l'art. 11, comma 2, della legge
reg. Sardegna n. 24 del 2020, ove si prevede che «[i] direttori
generali sono nominati con deliberazione della Giunta regionale su
proposta dell'Assessore regionale competente in materia di sanita',
attingendo obbligatoriamente all'elenco regionale di idonei, oppure
all'elenco nazionale di cui al decreto legislativo 4 agosto 2016, n.
171 (Attuazione della delega di cui all'articolo 11, comma 1, lettera
p), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di dirigenza
sanitaria)».
2.1.1.- Tale disposizione, stabilendo che i direttori generali
delle aziende sanitarie sarde siano nominati attingendo, o all'elenco
regionale di idonei, o all'elenco nazionale degli idonei, si porrebbe
in contrasto con l'art. 2, comma 1, del decreto legislativo 4 agosto
2016, n. 171, recante «Attuazione della delega di cui all'articolo
11, comma 1, lettera p), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in
materia di dirigenza sanitaria», il quale imporrebbe tassativamente
che la scelta del direttore generale avvenga attingendo,
obbligatoriamente ed esclusivamente, al suddetto elenco nazionale.
2.2.- In secondo luogo e' impugnato l'art. 13, comma 1, della
legge reg. Sardegna n. 24 del 2020.
Ivi si prevede che «[g]li elenchi regionali degli idonei alle
cariche di direttore generale, amministrativo e sanitario sono
costituiti previo avviso pubblico e selezione effettuata, secondo
modalita' e criteri individuati con apposita deliberazione della
Giunta regionale, da parte di una commissione nominata dalla Giunta
regionale su proposta dell'Assessore regionale competente in materia
di sanita', composta da cinque membri, di cui uno con funzioni di
presidente scelto tra magistrati ordinari, amministrativi, contabili
e avvocati dello Stato, anche in quiescenza, o del libero foro,
abilitati al patrocinio di fronte alle magistrature superiori e
quattro esperti di comprovata competenza ed esperienza, in
particolare in materia di organizzazione sanitaria o di gestione
aziendale, dei quali uno puo' essere indicato dall'Agenzia nazionale
per i servizi sanitari regionali. I componenti della commissione
possono essere nominati una sola volta e restano in carica per il
tempo necessario alla formazione dell'elenco e all'espletamento delle
attivita' connesse e consequenziali».
2.2.1.- Secondo la difesa statale - disciplinando le modalita' di
costituzione dell'elenco regionale degli idonei da cui attingere per
la nomina del direttore generale delle aziende sanitarie e
ospedaliere e degli altri enti del Servizio sanitario regionale - la
disposizione impugnata si porrebbe anch'essa in contrasto con il
principio stabilito dall'art. 2 del d.lgs. n. 171 del 2016,
incorrendo negli stessi vizi di legittimita' costituzionale gia'
eccepiti in relazione all'art. 11 della legge reg. Sardegna n. 24 del
2020, a cui e' destinata a dare attuazione.
2.3.- Da ultimo, oggetto d'impugnazione e' l'art. 47, comma 9,
della legge reg. Sardegna n. 24 del 2020, secondo cui «i commissari
straordinari sono scelti in applicazione [dell']articolo 3, comma 2,
del decreto legge 30 aprile 2019, n. 35 (Misure emergenziali per il
servizio sanitario della Regione Calabria e altre misure urgenti in
materia sanitaria), convertito con modifiche dalla legge 25 giugno
2019, n. 50 [recte: n. 60], e sono in possesso dei seguenti titoli:
a) diploma di laurea di cui all'ordinamento previgente al decreto
ministeriale n. 509 del 1999, pubblicato nella Gazzetta ufficiale 4
gennaio 2000, n. 2, oppure laurea specialistica o magistrale; b)
comprovata esperienza nella qualifica di dirigente, almeno
quinquennale, nel settore sanitario o settennale in altri settori,
con autonomia gestionale e diretta responsabilita' delle risorse
umane, tecniche e o finanziarie, maturata nel settore pubblico o nel
settore privato».
2.3.1.- Le modalita' previste dall'art. 3, comma 2, del
decreto-legge 30 aprile 2019, n. 35 (Misure emergenziali per il
servizio sanitario della Regione Calabria e altre misure urgenti in
materia sanitaria), convertito, con modificazioni, in legge 25 giugno
2019, n. 60 - ossia la facolta' di scegliere il commissario
straordinario degli enti del Servizio sanitario regionale, anche
nell'ambito dell'elenco nazionale di cui al d.lgs. n. 171 del 2016,
fra soggetti di comprovata competenza ed esperienza, in particolare
in materia di organizzazione sanitaria o di gestione aziendale, anche
in quiescenza -costituirebbero, infatti, una normativa speciale
applicabile unicamente alla Regione Calabria.
Il rinvio a tale normativa da parte della disposizione impugnata,
pertanto, contrasterebbe con il principio stabilito dall'art. 2,
comma 2, del d.lgs. n. 171 del 2016, secondo cui il commissario e'
scelto tra i soggetti inseriti nell'elenco nazionale degli idonei
alla carica di direttore generale, senza possibilita' di ricorrere a
modalita' alternative.
3.- Le questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 11,
comma 2, e 13, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 24 del 2020 sono
fondate.
3.1.- Le disposizioni impugnate intervengono sull'assetto degli
enti del Servizio sanitario nazionale, la cui disciplina e' gia'
stata ricondotta da questa Corte alla competenza concorrente sulla
«tutela della salute» (sentenze n. 192 del 2017, n. 54 del 2015, n.
207 del 2010, n. 181 del 2006 e n. 270 del 2005).
Con particolare riferimento alla disciplina degli incarichi di
direttore generale degli enti del Servizio sanitario nazionale,
pertanto, spetta allo Stato individuare i principi fondamentali della
materia, al fine di meglio qualificare il profilo di tali dirigenti e
di ridurre l'ambito della discrezionalita' politica nella scelta
degli stessi, a tutela dell'imparzialita' e del buon andamento della
pubblica amministrazione, data l'incidenza che la disciplina di tali
incarichi ha sulle prestazioni sanitarie rese agli utenti (si vedano
le sentenze n. 87 del 2019, n. 159 del 2018, n. 190 del 2017, n. 124
del 2015, n. 295 del 2009, n. 449 del 2006 e n. 422 del 2005).
A tali principi deve attenersi anche la legislazione delle
Regioni ad autonomia speciale (sentenza n. 159 del 2018), posto che
in tale ambito le competenze statutarie sono meno ampie rispetto a
quelle individuate dal testo costituzionale (sentenza n. 231 del
2017).
Il d.lgs. n. 171 del 2016 ha profondamento riformato la procedura
di selezione dei direttori generali degli enti del Servizio
sanitario, prevedendo un elenco nazionale degli idonei, istituito
presso il Ministero della salute e aggiornato ogni due anni - da
ultimo il 4 ottobre 2021 - sulla base di una valutazione operata da
una commissione nazionale, previa pubblicazione di un avviso pubblico
di selezione per titoli (art. 1).
Alle Regioni spetta poi effettuare un'ulteriore selezione, sempre
previo apposito avviso, a cui possono partecipare unicamente gli
iscritti nell'elenco nazionale, con una nuova valutazione dei titoli
e un colloquio, in esito al quale viene proposta una rosa di
candidati, nel cui ambito il Presidente della Regione provvede a
scegliere il direttore generale, motivando le ragioni della nomina
(art. 2).
Il ricorso agli elenchi regionali degli idonei - prima previsto
dagli artt. 3 e 3-bis del d.lgs. n. 502 del 1992, come modificati dal
decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158 (Disposizioni urgenti per
promuovere lo sviluppo del Paese mediante un piu' alto livello di
tutela della salute), convertito, con modificazioni, in legge 8
novembre 2012, n. 189 -resta solo per la nomina dei dirigenti
sub-apicali, quali, ad esempio, il direttore amministrativo e il
direttore sanitario (art. 3).
3.2.- L'impugnata legge reg. Sardegna n. 24 del 2020 prevede la
possibilita' di conferire l'incarico di direttore generale anche a
soggetti inseriti in un apposito elenco regionale (art. 11, comma 2),
di cui sono disciplinate le modalita' di formazione (art. 13), sulla
base di requisiti sovrapponibili a quelli previsti dall'art. 1 del
d.lgs. n. 171 del 2016 per la formazione dell'elenco nazionale degli
idonei (ossia il diploma di laurea, una comprovata esperienza
dirigenziale, almeno quinquennale, nel settore sanitario o settennale
in altri settori, l'attestato rilasciato all'esito del corso di
formazione in materia di sanita' pubblica e di organizzazione e
gestione sanitaria), pur consentendosi la fissazione di ulteriori
requisiti da parte della Giunta regionale.
3.2.1.- L'attuazione delle citate disposizioni da parte della
Regione autonoma Sardegna presenta taluni elementi di
contraddittorieta'.
La deliberazione della Giunta della Regione autonoma Sardegna 23
ottobre 2020, n. 52/15 (Elenco regionale degli idonei alla nomina di
Direttore generale delle aziende e degli enti del SSR. Modalita' e
criteri per la selezione dei candidati idonei ai sensi dell'art. 13
della L.R. n. 24 del 11.9.2020 e avviso pubblico di selezione),
infatti, ha regolato la procedura per la formazione dell'elenco
regionale degli idonei, sulla cui base effettuare le nomine dei
direttori generali.
La successiva deliberazione della Giunta della Regione autonoma
Sardegna 30 giugno 2021, n. 25/55 (Nomina dei Direttori generali
delle Aziende e degli Enti del Servizio Sanitario della Regione
Autonoma della Sardegna. Modalita' e criteri per la selezione della
rosa dei candidati idonei alla nomina ai sensi dell'art. 2 del D.Lgs.
n. 171/2016 e dell'art. 11 della L.R. n. 24/2020 e avviso pubblico di
selezione), invece, revoca l'avviso pubblico di selezione di cui alla
precedente deliberazione n. 52/15 e non fa piu' riferimento
all'elenco regionale, ma regola le modalita' di formazione della rosa
regionale degli idonei, richiedendo il necessario inserimento
nell'elenco nazionale, sottolineando l'avvenuto aggiornamento di
quest'ultimo.
Viene cosi' nuovamente configurata una procedura sul modello di
quella prevista dal d.lgs. n. 171 del 2016, che prescinde, in virtu'
dell'aggiornamento dell'elenco nazionale degli idonei,
dall'applicazione delle disposizioni impugnate, le quali restano in
ogni caso tuttora vigenti.
3.2.2.- Cio' precisato, reintroducendo gli elenchi regionali, la
Regione autonoma Sardegna ha eliminato quell'elemento essenziale al
fine di garantire l'uniformita' delle professionalita' dei direttori
generali che e' la valutazione da parte della Commissione nazionale;
Commissione alla cui composizione, tra l'altro, concorrono le stesse
Regioni, in quanto due dei cinque componenti della stessa sono
designati dalla Conferenza Stato-Regioni.
Viene contrastata in tal modo la ratio della riforma di cui al
d.lgs. n. 171 del 2016, con cui il legislatore statale ha inteso
regolare una procedura di selezione unitaria "a monte", che limita in
tal modo la selezione effettuata a livello regionale.
La previsione di un elenco unico nazionale di idonei, infatti, e'
volta a garantire, insieme a un alto livello di professionalita' dei
candidati, una uniformita' di criteri, tale da evitare
differenziazioni che potrebbero essere ostative della mobilita' dei
prescelti.
La legislazione regionale, pertanto, non puo', neppure in nome di
asserite esigenze di adattamento del procedimento di nomina alle
specificita' territoriali, introdurre deroghe a tale momento unitario
di selezione della dirigenza sanitaria.
3.3.- Ne' le disposizioni del d.lgs. n. 171 del 2016 potrebbero
ritenersi inidonee a porsi quali principi fondamentali della materia
in virtu' della richiamata sentenza n. 251 del 2016, che ha
dichiarato l'illegittimita' costituzionale della legge delega n. 124
del 2015, per mancato rispetto del principio di leale collaborazione.
3.3.1.- Sul punto, infatti, questa Corte ha gia' chiarito come
«il d.lgs. n. 171 del 2016 in materia di dirigenza sanitaria, al pari
degli altri decreti legislativi gia' emanati al momento della
decisione di questa Corte, non e' stato travolto dalla pronuncia di
illegittimita' costituzionale» (sentenza n. 159 del 2018). Le
illegittimita' costituzionali, infatti, sono state circoscritte alle
disposizioni di delegazione oggetto del ricorso, senza estensione
alle relative disposizioni attuative, la cui eventuale illegittimita'
costituzionale e' subordinata all'accertamento dell'effettiva lesione
delle competenze regionali.
La qual cosa deve essere esclusa nel caso di specie, trattandosi
di aspetti riconducibili, come ricordato, ai principi fondamentali in
materia della «tutela della salute».
Come ricorda l'Avvocatura generale dello Stato, sul punto e'
stato adottato, in applicazione proprio della citata sentenza n. 251
del 2016, il decreto legislativo 26 luglio 2017, n. 126, recante
«Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 4
agosto 2016, n. 171, di attuazione della delega di cui all'articolo
11, comma 1, lettera p), della legge 7 agosto 2015, n. 124», ove si
e' prevista l'acquisizione dell'intesa in sede di Conferenza
Stato-Regioni sul testo originario del decreto legislativo e sulle
modifiche apportate in sede di decreto correttivo.
Deve dunque essere dichiarata l'illegittimita' costituzionale
degli artt. 11, comma 2, e 13, comma 1, della legge reg. Sardegna n.
24 del 2020.
4.- Altresi' fondata risulta la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 47, comma 9, della legge reg. Sardegna n. 24
del 2020.
La disposizione impugnata consente alla Regione di scegliere i
commissari straordinari degli enti del Servizio sanitario regionale
in applicazione dell'art. 3, comma 2, del d.l. n. 35 del 2019, come
convertito, il quale, in riferimento alla Regione Calabria,
stabilisce che il commissario straordinario possa essere scelto anche
al di fuori dell'elenco nazionale degli idonei alla carica di
direttore generale.
4.1.- L'ipotesi del commissariamento delle aziende sanitarie
locali, delle aziende ospedaliere e degli altri enti del Servizio
sanitario nazionale non trovava una specifica disciplina nel d.lgs.
n. 502 del 1992, sebbene quasi tutte le Regioni l'avessero prevista
con legge, di norma richiedendo per i commissari straordinari i
medesimi requisiti stabiliti per l'incarico di direttore generale.
L'art. 2, comma 2, del d.lgs. 171 del 2016, invece, indica
espressamente che in tali casi il commissario e' scelto tra i
soggetti inseriti nell'elenco nazionale degli idonei.
Come gia' chiarito da questa Corte (da ultimo con la sentenza n.
87 del 2019), le Regioni ben possono disciplinare l'istituto del
commissariamento degli enti del Servizio sanitario regionale, per
esigenze di carattere straordinario o in ragione di una comprovata e
giustificata impossibilita' di procedere alla nomina dei vertici
aziendali secondo il procedimento ordinario.
Tali esigenze possono dipendere anche da interventi di
razionalizzazione del sistema sanitario, come nel caso di specie, in
cui i commissari straordinari hanno il compito di progettare e
pianificare il passaggio dal vecchio al nuovo assetto del Servizio
sanitario regionale, svolgendo cosi' funzioni di amministrazione
straordinaria con finalita' e compiti di transizione
all'amministrazione ordinaria.
4.2.- Ferma restando, appunto, la legittimita' di una previsione
siffatta, non risulta ammissibile per queste specifiche figure
commissariali una disciplina diversa e derogatoria rispetto a quella
di cui all'art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 171 del 2016, che non
differenzia le modalita' di nomina in base alle funzioni che i
commissari sono chiamati a svolgere.
Anche in tal caso, infatti, si tratta di un aspetto attinente
alla selezione della dirigenza sanitaria apicale, riconducibile,
quindi, ai principi fondamentali della materia «tutela della salute»
(si veda ancora la sentenza n. 87 del 2019).
L'art. 3, comma 2, del d.l. n. 35 del 2019, come convertito,
quindi, non puo' porsi alla base di deroghe previste dalla
legislazione regionale, in quanto reca una disciplina straordinaria
volta soltanto ad affrontare le criticita' del sistema sanitario
della Regione Calabria e a tale realta' territoriale limitata;
disciplina che e' espressione del potere sostitutivo ex art. 120
Cost., oltre che delle competenze statali in materia di coordinamento
della finanza pubblica e di «"determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono
essere garantiti su tutto il territorio nazionale" ex art. 117,
secondo comma, lettera m), Cost.» (sentenza n. 233 del 2019).
Deve dunque essere dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 47, comma 9, della legge reg. Sardegna n. 24 del 2020.