ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 40 della
legge della Regione Abruzzo 10 agosto 2010, n. 40 (Testo unico delle
norme sul trattamento economico spettante ai Consiglieri regionali e
sulle spese generali di funzionamento dei gruppi consiliari), come
sostituito dall'art. 32, comma 1, della legge della Regione Abruzzo
20 novembre 2013, n. 42 (Norme in materia di Polizia amministrativa
locale e modifiche alla legge regionale n. 18/2001, alla legge
regionale n. 40/2010 e alla legge regionale n. 68/2012), promossi
dalla Corte dei conti, sezione regionale di controllo per l'Abruzzo,
nel giudizio di parificazione del rendiconto della Regione Abruzzo
per l'esercizio finanziario 2018, con ordinanze del 30 ottobre e del
30 novembre 2020, iscritte, rispettivamente, ai numeri 19 e 26 del
registro ordinanze 2021 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica numeri 8 e 10, prima serie speciale, dell'anno 2021.
Visti gli atti di costituzione della Regione Abruzzo;
udito nell'udienza pubblica del 21 settembre 2021 il Giudice
relatore Angelo Buscema;
udito l'avvocato Stefania Valeri per la Regione Abruzzo, in
collegamento da remoto, ai sensi del punto 1) del decreto del
Presidente della Corte del 18 maggio 2021;
deliberato nella camera di consiglio del 21 ottobre 2021.
Ritenuto in fatto
1.- Con due ordinanze di contenuto coincidente, iscritte
rispettivamente al reg. ord. n. 19 e n. 26 del 2021, la Corte dei
conti, sezione regionale di controllo per l'Abruzzo, ha sollevato
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 40 (recte: art.
40, comma 5) della legge della Regione Abruzzo 10 agosto 2010, n. 40
(Testo unico delle norme sul trattamento economico spettante ai
Consiglieri regionali e sulle spese generali di funzionamento dei
gruppi consiliari), come sostituito dall'art. 32, comma 1, della
legge della Regione Abruzzo 20 novembre 2013, n. 42 (Norme in materia
di Polizia amministrativa locale e modifiche alla legge regionale n.
18/2001, alla legge regionale n. 40/2010 e alla legge regionale n.
68/2012), in riferimento agli artt. 81, 97, primo comma, 117, terzo
comma (quest'ultimo in relazione all'art. 9, comma 28, del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, recante «Misure urgenti in
materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita'
economica», convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio
2010, n. 122) e 136 della Costituzione.
Ai sensi del comma 5 dell'art. 40 (Personale dei gruppi) della
legge reg. Abruzzo n. 40 del 2010 «[a]lle spese di cui al comma 1 non
si applicano i limiti stabiliti dall'articolo 9, comma 28, e
dall'articolo 14, commi 7 e 9, del decreto legge 31 maggio 2010, n.
78 "Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di
competitivita' economica", convertito, con modificazioni, dalla legge
30 luglio 2010, n. 122"».
L'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010, come convertito,
fisserebbe un limite alle assunzioni del personale a tempo
determinato nella misura del 50 per cento della spesa sostenuta per
le stesse finalita' nel 2009.
1.1.- La Corte rimettente premette che nel corso dei giudizi di
parificazione dei rendiconti generali della Regione Abruzzo, per gli
esercizi finanziari 2016 e 2017 (reg. ord. n. 19 del 2021), nonche'
2018 (reg. ord. n. 26 del 2021), con particolare riferimento al
capitolo di spesa 11102, denominato «Funzionamento del Consiglio
regionale» - che trasferisce fondi destinati alle spese del personale
dei gruppi consiliari (capitolo 2024.85 denominato «Budget gruppi
consiliari» del conto consuntivo del Consiglio regionale, allegato al
Rendiconto della Regione) - e' emerso il mancato conseguimento
dell'obiettivo di finanza pubblica di cui al comma 28 dell'art. 9 del
d.l. n. 78 del 2010, che, come detto, fissa il limite per la spesa
per il personale assunto a tempo determinato nel 50 per cento di
quella sostenuta nel 2009.
Assume il rimettente che la spesa sostenuta nell'esercizio 2009
per il lavoro flessibile dalla Regione Abruzzo sarebbe stato pari a
euro 10.052.673 e che, pertanto, nel caso di specie, il limite
derivante dal richiamato principio di coordinamento sarebbe pari a
euro 5.026.336. La spesa complessiva sostenuta dalla Regione per il
personale assunto a tempo determinato e' stata, invece, pari a euro
5.211.021 nel 2016, euro 5.552.496 nel 2017 ed euro 5.649.682 nel
2018, cosi' determinando uno sforamento del tetto di spesa, in
violazione del principio di coordinamento della finanza pubblica
recato dalla piu' volte richiamata norma interposta.
Il mancato conseguimento dell'obiettivo di finanza pubblica
sarebbe da imputare all'incremento della spesa del personale dei
gruppi consiliari, che e' passata da euro 859.871 nel 2009, a euro
1.705.884 nel 2016 e nel 2017, fino a raggiungere la cifra di euro
1.759.970 nel 2018.
Nel corso del giudizio, la Regione ha controdedotto, sostenendo
di aver rispettato il vincolo suindicato, perche' ai sensi dell'art.
40, comma 5, della legge reg. Abruzzo n. 40 del 2010, come sostituito
dall'art. 32, comma 1, della legge reg. Abruzzo n. 42 del 2013, si
dovrebbe escludere dal calcolo della spesa del personale flessibile
quella sostenuta per il personale dei gruppi consiliari.
Con le decisioni n. 180/2020/PARI del 1° settembre 2020 e n.
202/2020/PARI del successivo 14 settembre, la Corte rimettente ha
sospeso i giudizi di parificazione dei rendiconti generali della
Regione Abruzzo per gli esercizi finanziari 2016-2017 e 2018,
limitatamente al capitolo di spesa 11102 e, con due distinte
ordinanze (n. 41 e n. 47 entrambe del 30 luglio 2020), ha sollevato
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 40, comma 5, della
legge reg. Abruzzo n. 40 del 2010, come sostituito dall'art. 32,
comma 1, della legge reg. Abruzzo n. 42 del 2013, in riferimento agli
evocati parametri.
1.2.- Tanto premesso, il rimettente ritiene sussistente la
propria legittimazione a sollevare le predette questioni di
legittimita' costituzionale in sede di parificazione dei rendiconti
regionali, in virtu' della «peculiare natura» di tale giudizio, che
si svolge con le formalita' della giurisdizione contenziosa, ai sensi
dell'art. 40 del regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 (Approvazione
del testo unico delle leggi sulla Corte dei conti).
Il controllo svolto dalla Corte dei conti in sede di
parificazione avrebbe, inoltre, una funzione di garanzia
dell'ordinamento, «di controllo esterno, rigorosamente neutrale e
disinteressato (...) preordinato a tutela del diritto oggettivo» (e'
citata la sentenza di questa Corte n. 384 del 1991), caratteri che
costituirebbero «indubbio fondamento della legittimazione della Corte
dei conti a sollevare questioni di costituzionalita'».
Peraltro, la specificita' dei compiti svolti dalla Corte dei
conti nel quadro della finanza pubblica sarebbe giustificata «con
l'esigenza di ammettere al sindacato costituzionale leggi che, come
nella fattispecie in esame, piu' difficilmente verrebbero per altra
via, ad essa sottoposte» (viene citata la sentenza di questa Corte n.
226 del 1976).
Secondo il Collegio rimettente, questa Corte avrebbe riconosciuto
la legittimazione della Corte dei conti, in sede di giudizio di
parificazione, a sollevare questioni di legittimita' costituzionale
«avverso tutte quelle disposizioni di legge che determinino effetti
modificativi dell'articolazione del bilancio per il fatto stesso di
incidere, in senso globale, sulle unita' elementari, vale a dire sui
capitoli, con riflessi sugli equilibri di gestione, disegnati con il
sistema dei risultati differenziali» (e' citata la sentenza n. 213
del 2008).
1.3.- In punto di rilevanza, secondo il Collegio rimettente ai
sensi dell'art. 39 del r.d. n. 1214 del 1934 e per costante
giurisprudenza costituzionale, il giudizio di parifica avrebbe come
oggetto «la verifica delle riscossioni e dei pagamenti e dei relativi
resti (residui) e, soprattutto, la verifica a consuntivo degli
equilibri di bilancio sulla base del bilancio preventivo e di tutte
le disposizioni sopravvenute che ne hanno modificato la struttura».
Sarebbe inoltre possibile, per costante giurisprudenza contabile,
la possibilita' di «procedere ad una parifica parziale, in linea con
l'oggetto del giudizio che [...] si sostanzia in piu' parifiche
distinte delle diverse poste, che confluiscono nel risultato
complessivo» (ex multis, decisione n. 36/CONTR/2011 delle Sezioni
riunite per la Regione Trentino-Alto Adige, decisioni n.
116/2014/PARI, n. 39/2016/PARI della Sezione regionale di controllo
per l'Abruzzo, n. 36/2014/PARI della Sezione regionale di controllo
per la Calabria, n. 46/2014/PARI della Sezione regionale di controllo
per la Liguria e decisione n. 2/2014/SS.RR./PARI delle Sezioni
riunite per la Regione Siciliana).
Nella fattispecie, le valutazioni della sezione regionale di
controllo, finalizzate alla parificazione dei rendiconti generali
della Regione Abruzzo, relativamente al capitolo di spesa 11102,
presupporrebbero l'applicazione della norma censurata, che esclude il
limite di cui all'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010 per le
spese dei gruppi consiliari.
Il giudice a quo assume «il diverso esito delle valutazioni, a
seconda che vengano applicate o meno le disposizioni di legge
impugnate», giacche' lo sforamento del tetto di spesa per il
personale assunto a tempo determinato, in tutti gli esercizi
finanziari considerati, sarebbe evitato esclusivamente con
l'applicazione della norma di cui si sospetta l'illegittimita'
costituzionale.
Nella vigenza della menzionata disposizione, la Sezione regionale
dovrebbe parificare la predetta posta del rendiconto della Regione
Abruzzo, «pur in presenza di dubbi di compatibilita' della spesa in
discorso con il quadro costituzionale».
Sotto tale profilo, e' richiamata la sentenza di questa Corte n.
138 del 2019, in cui sarebbe stato affermato che «ove sia la legge
stessa a pregiudicare principi di rango costituzionale, l'unica via
da percorrere per il giudice della parificazione rimane proprio il
ricorso all'incidente di costituzionalita'».
1.4.- In punto di non manifesta infondatezza, il Collegio
rimettente formula le seguenti osservazioni.
Quanto alla violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., in
relazione all'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010, il giudice a
quo assume che la disposizione censurata, nel prevedere una deroga al
limite di spesa di cui al richiamato parametro interposto, finirebbe
per ledere i principi fondamentali in materia di coordinamento della
finanza pubblica.
La lesione dei richiamati principi fondamentali si riverbererebbe
su altri precetti costituzionali, in quanto il legislatore regionale
avrebbe «innestato nel sistema oneri e sottratto risorse» in
violazione dei principi dell'obbligo della copertura finanziaria e di
equilibrio di bilancio di cui agli artt. 81 e 97, primo comma, Cost.,
per aver determinato «nell'an [...] un effetto espansivo della spesa
non consentito, con la conseguenza che anche le risorse utilizzate a
copertura risultano viziate per "illegittimita' derivata"».
Quanto alla violazione del giudicato costituzionale di cui
all'art. 136 Cost., la sezione regionale di controllo rileva che la
disposizione censurata sarebbe in contrasto con quanto affermato da
questa Corte nelle sentenze n. 262 del 2012 e n. 289 del 2013. Il
legislatore abruzzese avrebbe, infatti, riprodotto una deroga gia'
prevista dalla legge della Regione Abruzzo 28 settembre 2012, n. 48,
(Modifiche alla legge regionale 17 novembre 2010, n. 49 "Interventi
normativi e finanziari per l'anno 2010", modifiche alla legge
regionale 10 marzo 1993, n. 15 "Disciplina per l'utilizzo e la
rendicontazione dei contributi ai gruppi consiliari" e disposizioni
relative al contenimento della spesa del personale a tempo
determinato), e dichiarata costituzionalmente illegittima con la
sentenza n. 289 del 2013.
Piu' precisamente, il comma 2 dell'art. 3 della legge reg.
Abruzzo n. 48 del 2012 - rubricato «Attuazione del comma 28,
dell'articolo 9, e dei commi 7 e 9, dell'articolo 14, del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 "Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica",
convertito, con modificazioni, dalla l. 30 luglio 2010, n. 122» -
prevedeva che, ai fini dell'attuazione dei principi di cui all'art.
9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010, non si considerassero le spese
per il personale dei gruppi consiliari.
Tale disposizione e' stata impugnata dal Presidente del Consiglio
dei ministri in riferimento agli artt. 97 e 117, terzo comma, Cost. e
dichiarata costituzionalmente illegittima da questa Corte con la
richiamata sentenza n. 289 del 2013, con cui e' stato affermato che
«quanto alla presunta finalita' della norma regionale di assicurare
il funzionamento degli uffici di diretta collaborazione mediante
l'esenzione dal rispetto dei limiti di spesa stabiliti a livello
nazionale [...] la particolare rilevanza del carattere
necessariamente fiduciario nella scelta del personale, a tempo
determinato, degli uffici di diretta collaborazione, se puo'
autorizzare deroghe al principio del pubblico concorso nella scelta
dei collaboratori, non consente deroghe ai principi fondamentali
dettati dal legislatore statale in materia di coordinamento della
finanza pubblica».
Peraltro, la sezione regionale di controllo rileva che nel 2014,
a seguito della dichiarazione di illegittimita' costituzionale
dell'art. 3, comma 2, della legge reg. Abruzzo n. 48 del 2012, il
legislatore abruzzese ha approvato la legge della Regione Abruzzo 3
gennaio 2014, n. 7, recante «Disposizioni finanziarie per la
redazione del bilancio annuale 2014 e pluriennale 2014-2016 della
Regione Abruzzo (Legge finanziaria regionale 2014)» ai sensi del cui
art. 16, comma 1, e' stabilito: «All'art. 3, della L.R. 28 settembre
2012, n. 48 "Modifiche alla legge regionale 17 novembre 2010, n. 49
(Interventi normativi e finanziari per l'anno 2010), modifiche alla
legge regionale 10 marzo 1993, n. 15 (Disciplina per l'utilizzo e la
rendicontazione dei contributi ai gruppi consiliari) e disposizioni
relative al contenimento della spesa del personale a tempo
determinato" dopo il comma 1 e' aggiunto il seguente comma: "2. Al
fine della determinazione del limite di cui al comma 28,
dell'articolo 9, del D.L. 31 maggio 2010, n. 78 "Misure urgenti in
materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita'
economica", convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio
2010, n. 122, sono incluse tutte le spese sostenute per il personale
assunto a tempo determinato nell'anno 2009, ivi compreso quelle
sostenute per il personale assunto a tempo determinato per le
esigenze dei gruppi consiliari"».
Per effetto di tale modifica normativa, il legislatore abruzzese
avrebbe dunque ampliato il plafond di spesa preso a riferimento per
il calcolo dell'obiettivo finanziario, considerando nel conteggio
della spesa per il personale a tempo determinato del 2009 anche
quella relativa ai gruppi consiliari. Contemporaneamente, per effetto
della disposizione regionale censurata con le ordinanze di rimessione
in esame, in fase di redazione del rendiconto, tale voce verrebbe
scomputata dall'ammontare complessivo della spesa per il personale,
cosi' incrementando la capacita' di spesa a disposizione
dell'amministrazione regionale.
Da ultimo, il giudice rimettente espone che, nel corso del
giudizio a quo, la Regione Abruzzo avrebbe trasmesso una memoria in
cui sostiene di aver applicato «alla spesa per l'assunzione del
personale dei gruppi consiliari il tetto di spesa costituito dal
costo di un'unita' D 6 per ciascun consigliere» in applicazione
dell'art. 2, comma 1, lettera h), del decreto-legge 10 ottobre 2012,
n. 174 (Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento
degli enti territoriali, nonche' ulteriori disposizioni in favore
delle zone terremotate nel maggio 2012), convertito, con
modificazioni, in legge 7 dicembre 2012, n. 213, e della
deliberazione della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato
le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano del 6 dicembre
2012 (che ha recepito l'accordo assunto nella Conferenza dei
Presidenti delle Assemblee legislative delle medesime autonomie
territoriali, riunite in assemblea congiunta il 5 dicembre 2012), da
cui deriverebbe il mancato contrasto con i piu' volte evocati
principi di coordinamento.
In proposito, la sezione regionale di controllo - richiamando un
orientamento della Sezione regionale di controllo per le Marche -
attesta che nel vigente quadro ordinamentale, con riferimento alla
spesa per il personale pubblico, coesisterebbero «due tipologie di
vincoli operanti su piani differenti», che producono effetti non
pienamente sovrapponibili.
Il primo vincolo, introdotto dall'art. 2, comma 1, lettera h),
del d.l. n. 174 del 2012, come convertito, agirebbe sulle spese per
il personale (interno ed esterno) dei soli gruppi consiliari, e
sarebbe dettato da norme che perseguono il chiaro obiettivo della
riduzione dei cosiddetti costi della politica.
Il secondo vincolo, recato dall'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78
del 2010, agirebbe, invece, sul totale complessivo delle spese per il
lavoro flessibile, senza esclusione alcuna, con l'obiettivo di
ridurre la formazione del fenomeno del precariato e contribuire a
ridurre i costi complessivi del personale.
In conclusione, in base ai principi ricavabili dalla sentenza di
questa Corte n. 289 del 2013, «la spesa per il personale esterno dei
gruppi non puo' determinare il superamento dei limiti posti dall'art.
9, c. 28 del d.l. 78/2010, anche se contenuta nei limiti massimi» di
cui alla delibera della Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano del 6
dicembre 2012 (Corte dei conti, sezione regionale di controllo per le
Marche, relazione allegata alla parifica del rendiconto 2018).
2.- In entrambi i giudizi si e' costituita la Regione Abruzzo,
con due distinte memorie, sostanzialmente coincidenti, salvo per
l'ordinanza iscritta al reg. ord. n. 26 del 2021, rispetto alla quale
e' eccepito un diverso profilo di inammissibilita'.
2.1.- Con riferimento ai contenuti comuni relativi alle ordinanze
iscritte al reg. ord. n. 19 e n. 26 del 2021, la Regione resistente
ha eccepito anzitutto l'inammissibilita' delle questioni per la «non
sufficiente motivazione» in ordine alla rilevanza e alla non
manifesta infondatezza.
2.1.1.- Sotto il primo profilo, la Regione Abruzzo afferma che,
ai fini della rilevanza, la norma impugnata dovrebbe ritenersi
necessariamente applicabile nel giudizio a quo, in quanto «unica
norma presente nell'ordinamento in grado di risolvere la questione».
In proposito, viene eccepito che il Collegio rimettente non
avrebbe tenuto conto del mutato quadro normativo statale, da cui
l'irrilevanza della questione.
Il d.l. n. 174 del 2012, come convertito, avrebbe infatti
introdotto una serie di specifici limiti di spesa per il personale
dei gruppi consiliari, al fine di contenere i costi della politica
regionale e di omologare i trattamenti su tutto il territorio
nazionale. Piu' precisamente, l'art. 2, comma 1, lettera h), del
menzionato decreto avrebbe fissato «l'ammontare delle spese per il
personale dei gruppi consiliari, secondo un parametro omogeneo,
tenendo conto del numero dei consiglieri, delle dimensioni del
territorio e dei modelli organizzativi di ciascuna regione».
In attuazione di questa norma sarebbe stata adottata la
deliberazione n. 235 del 6 dicembre 2012 della Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di
Trento e di Bolzano, che avrebbe recepito l'accordo con la Conferenza
dei Presidenti delle Assemblee legislative delle medesime autonomie
territoriali, riunite in assemblea congiunta il 5 dicembre 2012. In
questa sede sarebbe stato definito il parametro omogeneo per la
determinazione dell'ammontare complessivo della spesa per il
personale dei gruppi consiliari, equivalente, in termini finanziari,
al costo di una unita' di personale di categoria D, posizione
economica D6, per ciascun consigliere regionale. Tale parametro, che
costituirebbe il tetto massimo di spesa per il personale dei gruppi
consiliari, si applicherebbe indistintamente a tutte le Regioni.
Secondo la resistente, pertanto, la disposizione censurata dalla
Sezione regionale avrebbe semplicemente dato attuazione alla nuova
normativa statale, ai sensi della quale i contratti di lavoro del
personale dei gruppi consiliari, per la loro peculiarita', per il
carattere fiduciario che li contraddistingue e per il loro essere
funzionali all'attivita' politico-istituzionale svolta, dovrebbero
essere assoggettati a un regime normativo speciale, differenziato ed
autonomo, calibrato su criteri e parametri diversi rispetto a quelli
che governano le normali assunzioni di personale da parte delle
pubbliche amministrazioni.
2.1.2.- Ad avviso della difesa regionale l'ordinanza di
rimessione difetterebbe poi del requisito della non manifesta
infondatezza, poiche' il mutato quadro normativo di cui si e' fatto
cenno renderebbe la questione «ictu oculi infondata».
2.1.3.- Secondo la resistente, le questioni dovrebbero essere
dichiarate comunque non fondate, per una serie di ragioni.
Anzitutto, con l'entrata in vigore del d.l. n. 174 del 2012 e la
previsione di uno specifico limite di spesa per il personale dei
gruppi consiliari, l'applicazione degli ulteriori e precedenti
limiti, previsti dal d.l. n. 78 del 2010, apparirebbe «irragionevole,
incoerente e non conforme allo schema ideato dal legislatore
statale», che avrebbe volutamente sottoposto la spesa del personale
dei gruppi consiliari a una disciplina speciale, cosi' come avrebbe
fatto per il personale dirigente a tempo determinato degli enti
locali, ai sensi dell'art. 110 del decreto legislativo 18 agosto
2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti
locali).
Il nuovo quadro normativo di riferimento renderebbe priva di
fondamento anche l'asserita violazione del giudicato costituzionale
di cui alla sentenza n. 289 del 2013, poiche' in pendenza di quel
giudizio la disciplina di cui al d.l. n. 174 del 2012 non sarebbe
stata ancora vigente. Peraltro, la normativa regionale all'epoca
impugnata avrebbe avuto quale ratio quella di differenziare le
tipologie di spesa per il personale, al fine di assicurare il
corretto e regolare funzionamento delle strutture politiche, le cui
attivita' avrebbero risentito della riduzione del personale loro
assegnato.
L'avvocatura regionale eccepisce poi il mancato ricorso da parte
dello Stato nei confronti della medesima disposizione regionale,
nonche' la mancata impugnativa di norme di analogo contenuto adottate
da altre Regioni (segnatamente: l'art. 13, comma 2, della legge della
Regione Veneto 21 dicembre 2012, n. 47, recante «Disposizioni per la
riduzione e il controllo delle spese per il funzionamento delle
istituzioni regionali, in recepimento e attuazione del decreto legge
10 ottobre 2012, n. 174 [...] e istituzione e disciplina del Collegio
dei revisori dei conti della Regione del Veneto»; e l'art. 20 della
legge della Regione Emilia-Romagna 26 luglio 2013, n. 11, recante
«Testo unico sul funzionamento e l'organizzazione dell'assemblea
legislativa: stato giuridico ed economico dei consiglieri regionali e
dei gruppi assembleari e norme per la semplificazione burocratica e
la riduzione dei costi dell'assemblea»).
Inoltre, le questioni sarebbero parimenti non fondate, per
l'analogia con il regime «speciale e derogatorio» previsto dall'art.
110, comma 1, TUEL per il conferimento di incarichi dirigenziali a
tempo determinato, che sarebbero esclusi dall'applicazione del tetto
di spesa di cui al piu' volte evocato art. 9, comma 28. Tale
orientamento troverebbe peraltro conferma in precedenti pronunce
della Corte dei conti, segnatamente: la deliberazione n. 12/2012
della sezione delle autonomie, in cui si chiarirebbe che le
assunzioni di personale dirigenziale effettuate ai sensi dell'art.
110, comma 1, TUEL, non rientrano nei limiti di cui all'art. 9, comma
28, del d.l. n. 78 del 2010; la deliberazione n. 12/2014 della
sezione regionale di controllo per l'Abruzzo, che si sarebbe espressa
analogamente, su richiesta di un parere da parte della medesima
Regione Abruzzo, sulla spesa dei dirigenti comunali a tempo
determinato; nonche' la deliberazione della medesima sezione
regionale n. 4/2021/PARI relativa al giudizio di parificazione del
rendiconto generale per l'esercizio finanziario 2019, dove si
troverebbe conferma l'esclusione della spesa dei dirigenti a tempo
determinato dai limiti imposti dal d.l. n. 78 del 2010, «considerando
tuttora pertinente il parere di questa Sezione formulato con
deliberazione n. 12 del 23 gennaio 2014».
Sostiene pertanto la difesa regionale che dall'applicazione dei
normali criteri ermeneutici di interpretazione delle leggi (criterio
di specialita' e criterio di successione delle leggi nel tempo)
conseguirebbe logicamente la prevalenza dei sopravvenuti tetti di
spesa posti dall'art. 2, comma 1, lettera h), del d.l. n. 174 del
2012, come convertito, quale norma speciale e successiva, sui limiti
di spesa fissati dal comma 28 dell'art. 9 del d.l. n. 78 del 2010,
norma generale e precedente.
Peraltro, l'applicazione di entrambi i limiti di spesa al
personale dei gruppi consiliari avrebbe la conseguenza di ridurre
notevolmente il relativo budget di spesa, anche rispetto a quanto
consentito dal d.l. n. 174 del 2012, con conseguenti ripercussioni
sull'attivita' dei gruppi stessi.
Sempre a sostegno della non fondatezza, la difesa regionale
sostiene che la scelta di applicare il solo limite derivante dal d.l.
n. 174 del 2012, come convertito, apparirebbe piu' ragionevole anche
sotto il profilo «contabile-finanziario», poiche' nel bilancio
regionale i costi sostenuti per il personale dei gruppi sarebbero
qualificati contabilmente come "trasferimenti" erogati
dall'Amministrazione regionale a soggetti terzi, al pari di quelli
destinati alle spese per il funzionamento dei gruppi stessi. Nel
sistema informativo sulle operazioni degli enti pubblici (SIOPE),
tali spese sarebbero qualificate come «Trasferimenti correnti a
organismi interni e/o unita' locali della amministrazione» e
ammonterebbero nel 2016 a euro 1.569.516,28, nel 2017 a euro
1.545.450,78 e nell'anno 2018 a euro 1.614.132,70 (codice n.
1.04.01.04.001).
La resistente afferma pertanto che, sottraendo tali importi dalla
spesa complessiva del personale regionale per lavoro flessibile negli
anni in esame, non si determinerebbe alcuno sforamento del tetto di
spesa stabilito dall'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010.
Sotto questo profilo, rientrerebbero propriamente nella spesa per
il personale solo le spese sostenute direttamente
dall'Amministrazione regionale a questo scopo «e non anche quelle
sostenute da organi terzi, dotati di autonomia giuridica». La spesa
del personale sostenuta negli anni 2016 e 2017 direttamente
dall'Amministrazione regionale per conto dei gruppi consiliari
ammonterebbe, quindi, rispettivamente ad euro 124.896,61 ed euro
148.141,08, e nel 2018 ad euro 145.837,14, e sarebbero riportati
sotto la voce «redditi da lavoro dipendente lavoro flessibile
personale assunto per conto dei gruppi». Tale lettura troverebbe
conferma nella stessa Relazione della sezione regionale di controllo
per l'Abruzzo allegata alla parificazione del rendiconto generale
della medesima Regione per l'esercizio 2019, Volume 3, paragrafo 1.8,
pagina 19 (Relazione contenuta rispettivamente nell'Allegato n. 6 e
n. 1 alle memorie di costituzione).
La difesa regionale, infine, si sofferma sull'iniziale diverso
orientamento della stessa sezione regionale di controllo per
l'Abruzzo, la quale, con deliberazione n. 369 del 5 settembre 2013 -
a seguito di richiesta di un parere sulle modalita' di
contrattualizzazione dei collaboratori dei gruppi consiliari -
avrebbe affermato che le spese sostenute dai gruppi consiliari
sarebbero estranee alla contabilita' dell'apparato burocratico
consiliare per consulenze, studi, ricerche, rapporti di lavoro
flessibili e/o somministrazioni di lavoro, «atteso che i Gruppi
consiliari regionali, al pari dei partiti politici, si pongono come
formazioni associative a carattere politico e temporaneo».
Peraltro, sempre sotto questo profilo, la resistente segnala una
contraddizione della medesima sezione regionale che, in sede di
parificazione dei rendiconti generali della Regione Abruzzo per gli
esercizi finanziari 2013, 2014 e 2015, non avrebbe sollevato
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 40, comma 5, della
legge reg. Abruzzo n. 40 del 2010, come sostituito dall'art. 32,
comma 1, della legge reg. Abruzzo n. 42 del 2013, ne' avrebbe
contestato lo sforamento del tetto di spesa di cui al comma 28
dell'art. 9 del d.l. n. 78 del 2010, benche' la spesa complessiva
sostenuta in quegli anni per il lavoro a tempo determinato o
flessibile sia stata pari a euro 7.187.008,02 nel 2013, euro
5.889.486,59 nel 2014 ed euro 5.029.994,36 nel 2015 (registrando
dunque un superamento del predetto limite rispettivamente di euro
2.160.672,02 nel 2013, euro 873.150,59 nel 2014, ed euro 3.658,36 nel
2015).
2.2.- Con riferimento all'ordinanza iscritta al reg. ord. n. 26
del 2021, relativa al rendiconto per l'esercizio finanziario 2018, la
Regione Abruzzo ha eccepito un distinto motivo di inammissibilita'
delle questioni per irrilevanza.
Sostiene la difesa regionale che ai sensi dell'art. 1, comma 757,
della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello
Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il
triennio 2018-2020), per le Regioni interessate dagli eventi sismici
verificatisi tra il 2016 e il 2017, il limite di spesa fissato
dall'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010 sarebbe aumentato,
passando dal cinquanta al settanta per cento di quanto speso nel
2009, per assicurare l'assistenza alle popolazioni terremotate, e
pertanto le amministrazioni delle medesime Regioni - fra cui
l'Abruzzo - sarebbero autorizzate a prorogare i contratti in essere a
tempo determinato, nel rispetto dell'innalzato obiettivo di finanza
pubblica.
La resistente afferma quindi che, in applicazione dell'aumentato
limite, il tetto di spesa massimo per il personale assunto a tempo
determinato nel 2018 sarebbe pari a euro 7.036.871 e non euro
5.026.336, come sostenuto dal Collegio rimettente. Conseguentemente,
la spesa sostenuta dall'Amministrazione regionale nell'anno 2018 -
pari ad euro 5.649.682 - sarebbe nettamente al di sotto della soglia
prevista dal richiamato principio di coordinamento della finanza
pubblica.
Cio' posto, la difesa regionale eccepisce l'irrilevanza della
questione di costituzionalita' concernente la censurata norma
regionale, poiche' «non avendo l'applicazione del contestato art. 40
della L.R. 40/2010 prodotto alcuno sforamento del tetto di spesa del
personale flessibile», non si comprenderebbe il motivo della
sospensione del giudizio di parifica e la contestuale rimessione a
questa Corte.
In subordine, viene comunque sostenuta la non fondatezza delle
questioni, per le medesime ragioni e con le identiche argomentazioni
impiegate con riferimento all'ordinanza di rimessione n. 19 del 2021
e che, in sintesi, fanno perno sul mutato quadro normativo;
sull'analogia con l'esenzione dal limite per le assunzioni di
dirigenti a tempo determinato negli enti locali; su argomenti di
carattere tecnico-finanziario, poiche' si tratterebbe di
trasferimenti; sulla natura giuridica dei gruppi consiliari; infine,
sul precedente e contrastante orientamento della medesima sezione che
peraltro in modo contradditorio non avrebbe sospeso la parifica ne'
sollevato la questione a questa Corte negli esercizi finanziari
2013-2015.
Considerato in diritto
1.- Con due ordinanze di contenuto coincidente, iscritte
rispettivamente al n. 19 e al n. 26 del reg. ord. del 2021, la Corte
dei conti, Sezione regionale di controllo per l'Abruzzo, ha sollevato
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 40 (recte: art.
40, comma 5), della legge della Regione Abruzzo 10 agosto 2010, n. 40
(Testo unico delle norme sul trattamento economico spettante ai
Consiglieri regionali e sulle spese generali di funzionamento dei
gruppi consiliari), come sostituito dall'art. 32, comma 1, della
legge della Regione Abruzzo 20 novembre 2013, n. 42 (Norme in materia
di Polizia amministrativa locale e modifiche alla legge regionale n.
18/2001, alla legge regionale n. 40/2010 e alla legge regionale n.
68/2012), in riferimento agli artt. 81, 97, primo comma, 117, terzo
comma - quest'ultimo in relazione all'art. 9, comma 28, del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica),
convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122 - e
136 della Costituzione.
Ai sensi del comma 5 dell'art. 40 (Personale dei gruppi) della
legge reg. Abruzzo n. 40 del 2010, «[a]lle spese di cui al comma 1
non si applicano i limiti stabiliti dall'articolo 9, comma 28, e
dall'articolo 14, commi 7 e 9, del decreto legge 31 maggio 2010, n.
78 "Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di
competitivita' economica", convertito, con modificazioni, dalla legge
30 luglio 2010, n. 122».
1.1.- La Corte rimettente premette che nel corso dei giudizi di
parificazione dei rendiconti generali della Regione Abruzzo per gli
esercizi finanziari 2016 e 2017 (reg. ord. n. 19 del 2021) nonche'
2018 (reg. ord. n. 26 del 2021), con particolare riferimento al
capitolo di spesa 11102, denominato «Funzionamento del Consiglio
regionale» - che trasferisce fondi destinati alle spese di personale
dei gruppi consiliari (capitolo 2024.85 denominato «Budget gruppi
consiliari» del conto consuntivo del Consiglio regionale, allegato al
Rendiconto della Regione) - e' emerso il mancato conseguimento
dell'obiettivo di finanza pubblica di cui al comma 28 dell'art. 9 del
d.l. n. 78 del 2010, come convertito, che fissa il limite di spesa
per il personale assunto a tempo determinato nel cinquanta per cento
di quella sostenuta nel 2009.
Assume il giudice a quo che la spesa affrontata nell'esercizio
2009 per il lavoro flessibile dalla Regione Abruzzo ammonti a euro
10.052.673 e che, pertanto, nel caso di specie, il limite derivante
dal richiamato principio di coordinamento sia pari a euro 5.026.336.
La spesa complessiva sostenuta dalla Regione per il personale assunto
a tempo determinato sarebbe stata, invece, pari a euro 5.211.021 nel
2016, euro 5.552.496 nel 2017 ed euro 5.649.682 nel 2018, cosi'
determinando uno sforamento del tetto di spesa, in violazione del
principio di coordinamento della finanza pubblica recato dalla piu'
volte richiamata norma interposta.
In altri termini, la disposizione censurata, nel prevedere una
deroga al limite di spesa di cui al richiamato parametro interposto,
violerebbe il principio fondamentale in materia di coordinamento
della finanza pubblica di cui all'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78
del 2010. La lesione del tetto di spesa si riverbererebbe su altri
precetti costituzionali, segnatamente gli artt. 81 e 97, primo comma,
Cost., in quanto il legislatore regionale avrebbe «innestato nel
sistema oneri e sottratto risorse» in violazione dei principi della
copertura finanziaria e dell'equilibrio di bilancio.
2.- Preliminarmente, in considerazione dell'identita' delle
questioni sollevate dal medesimo rimettente, deve essere disposta la
riunione dei giudizi, al fine di definirli con un'unica pronuncia.
3.- Sempre in via preliminare, occorre precisare che, benche' il
dispositivo delle ordinanze censuri genericamente l'art. 40 della
legge reg. Abruzzo n. 40 del 2010, come sostituito dall'art. 32,
comma 1, della legge reg. Abruzzo n. 42 del 2013, dal corpo
motivazionale e dall'intero tenore delle ordinanze emerge come le
censure si rivolgono esclusivamente al comma 5, nella parte in cui
esclude l'applicazione dei limiti di cui all'art. 9, comma 28, del
d.l. n. 78 del 2010, come convertito, alle spese dei gruppi
consiliari.
In detti termini deve pertanto essere circoscritto il thema
decidendum (ex plurimis, sentenza n. 160 del 2021).
4.- Sotto il profilo della legittimazione del giudice a quo a
sollevare questioni di legittimita' costituzionale, e' costante e
risalente l'orientamento di questa Corte secondo cui «la Corte dei
conti, in sede di giudizio di parificazione del bilancio, e'
legittimata a promuovere questione di legittimita' costituzionale
avverso le disposizioni di legge che determinano, nell'articolazione
e nella gestione del bilancio stesso, effetti non consentiti dai
principi posti a tutela degli equilibri economico-finanziari e dagli
altri precetti costituzionali, che custodiscono la sana gestione
finanziaria» (ex multis, sentenza n. 89 del 2017; nello stesso senso,
sentenza n. 196 del 2018), giacche' nella parifica del rendiconto
regionale ricorrono integralmente tutte le condizioni per le quali e'
ammessa la possibilita' di sollevare questione di legittimita'
costituzionale in via incidentale (elencate, da ultimo, nella
sentenza n. 80 del 2021) e la situazione e' «analoga a quella in cui
si trova un qualsiasi giudice (ordinario o speciale), allorche'
procede a raffrontare i fatti e gli atti dei quali deve giudicare
alle leggi che li concernono» (sentenza n. 89 del 2017).
Tale legittimazione, peraltro, e' stata riconosciuta anche nei
casi in cui la lesione dei precetti finanziari sia la conseguenza
della violazione di parametri di competenza (sentenze n. 112 del
2020, n. 146 e n. 138 del 2019 e n. 196 del 2018), allorquando la
suddetta invasione sia «funzionalmente correlata» alla violazione
degli artt. 81 e 97, primo comma, Cost., per aver determinato un
incremento delle poste passive del bilancio in riferimento al costo
del personale (sentenza n. 112 del 2020).
Nel caso odierno la Corte dei conti ha sollevato questioni di
legittimita' costituzionale per violazione del limite di spesa per i
contratti a tempo determinato del personale dei gruppi consiliari,
sostenendo che tale violazione, benche' circoscritta al capitolo
relativo alle spese suddette, influisca anche sul complesso della
spesa per il personale a tempo determinato, data la confluenza del
rendiconto consiliare in quello consolidato della Regione. Tale
violazione del limite di spesa determina la lesione dell'art. 117,
terzo comma, Cost., ed e' funzionalmente correlata alla violazione
degli artt. 81 e 97, primo comma, Cost., in quanto destinata a
riverberarsi anche sull'equilibrio di bilancio, generando un'evidente
espansione della spesa.
5.- Tanto premesso, le questioni di legittimita' costituzionale
sollevate superano il vaglio di ammissibilita'.
5.1.- In punto di rilevanza, per costante orientamento di questa
Corte, essenziale e sufficiente a conferire rilevanza alla questione
prospettata e' «che il giudice debba effettivamente applicare la
disposizione della cui legittimita' costituzionale dubita nel
procedimento pendente avanti a se' (sentenza n. 253 del 2019) e che
la pronuncia della Corte "influi[sca] sull'esercizio della funzione
giurisdizionale, quantomeno sotto il profilo del percorso
argomentativo che sostiene la decisione del processo principale (tra
le molte, sentenza n. 28 del 2010)" (sentenza n. 20 del 2016)»
(sentenza n. 84 del 2021). E' inoltre necessario che il rimettente
illustri le ragioni che «determinano la pregiudizialita' della
questione sollevata rispetto alla definizione del processo
principale» (sentenza n. 105 del 2018).
In proposito, la Corte dei conti ha sostenuto di dover
necessariamente applicare la norma censurata - che esclude le spese
dei gruppi consiliari dal limite di cui all'art. 9, comma 28, del
d.l. n. 78 del 2010 - nelle valutazioni funzionali alla parifica dei
rendiconti generali della Regione, relativamente al capitolo di spesa
11102, pur nutrendo dubbi di compatibilita' della spesa in discorso
con il vigente quadro costituzionale. In effetti, lo sforamento del
tetto di spesa per il personale assunto a tempo determinato, in tutti
gli esercizi finanziari considerati, sarebbe evitato solo con
l'applicazione della norma della cui legittimita' costituzionale
dubita.
La pregiudizialita' delle questioni, peraltro, emerge con
chiarezza dalla descrizione della fattispecie operata dalla Corte
rimettente, la quale ha osservato come l'esito della parifica del
capitolo di spesa in questione sia direttamente influenzato
dall'applicazione della disposizione censurata.
5.2.- In punto di non manifesta infondatezza, il giudice a quo
assume che la disposizione denunciata, nel prevedere una deroga al
limite di spesa di cui al richiamato parametro interposto, violi i
principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza
pubblica stabiliti dallo Stato ai sensi dell'art. 117, terzo comma,
Cost., violazione che si riverbererebbe su altri precetti
costituzionali, in quanto il legislatore regionale avrebbe «innestato
nel sistema oneri e sottratto risorse», compromettendo l'equilibrio
di bilancio e la copertura finanziaria di cui agli artt. 81 e 97,
primo comma, Cost., per aver determinato «nell'an - un effetto
espansivo della spesa non consentito, con la conseguenza che anche le
risorse utilizzate a copertura risultano viziate per "illegittimita'
derivata"».
Quanto alla violazione del giudicato costituzionale di cui
all'art. 136 Cost., la Corte dei conti deduce che la disposizione
censurata riproduce una deroga gia' prevista dalla legge della
Regione Abruzzo 28 settembre 2012, n. 48, (Modifiche alla legge
regionale 17 novembre 2010, n. 49 "Interventi normativi e finanziari
per l'anno 2010", modifiche alla legge regionale 10 marzo 1993, n. 15
"Disciplina per l'utilizzo e la rendicontazione dei contributi ai
gruppi consiliari" e disposizioni relative al contenimento della
spesa del personale a tempo determinato), dichiarata
costituzionalmente illegittima da questa Corte con la sentenza n. 289
del 2013.
Sono pertanto soddisfatte le condizioni richieste dalla costante
giurisprudenza di questa Corte secondo cui, in ordine alla non
manifesta infondatezza, e' necessario e sufficiente che «i parametri
siano invocati in maniera non apodittica e generica e che siano
specificati i motivi per cui si ritenga verificata la violazione
delle norme costituzionali, a pena di manifesta inammissibilita'
della questione proposta» (ex plurimis, ordinanza n. 159 del 2021).
5.3.- Con riferimento alle questioni di cui all'ordinanza
iscritta al reg. ord. n. 26 del 2021, la difesa regionale eccepisce
altresi' un distinto profilo di mancanza di rilevanza, perche' il
giudice rimettente avrebbe completamente omesso di considerare che,
ai sensi dell'art. 1, comma 757, della legge 27 dicembre 2017, n. 205
(Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e
bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020), per le Regioni
interessate dagli eventi sismici tra il 2016 e il 2017, il limite di
spesa fissato dall'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010, come
convertito, sarebbe aumentato dal cinquanta al settanta per cento,
per assicurare l'assistenza alle popolazioni terremotate, e pertanto
le medesime Regioni - compresa quella costituitasi nel presente
giudizio - sarebbero autorizzate a prorogare i contratti in essere a
tempo determinato, nel rispetto dell'innalzato obiettivo di finanza
pubblica. Le questioni sarebbero dunque irrilevanti, non dovendo
applicarsi il limite di cui all'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del
2010, bensi' quello previsto dall'art. 1, comma 757, della legge n.
205 del 2017.
5.3.1.- Tale eccezione non e' fondata.
L'erronea indicazione del parametro interposto, infatti, non
pregiudica la corretta individuazione della questione - ossia se il
tetto di spesa per le assunzioni a tempo determinato si applichi
anche ai gruppi consiliari - posto che «l'inesatta indicazione non ha
impedito alla Regione [...] di identificare con chiarezza la
consistenza delle questioni di legittimita' sollevate e di svolgere
pertinenti difese, risultando agevolmente enucleabile il parametro
con il quale le norme censurate contrasterebbero (sentenza n. 533 del
2002)» (sentenza n. 161 del 2012).
La modifica percentuale che incide aumentando il tetto di spesa
per il personale a tempo determinato ha piuttosto un effetto sul
giudizio di parificazione del capitolo 11102, dato che la spesa
sostenuta nel medesimo anno per il personale assunto a tempo
determinato, comprensiva di quella dei gruppi consiliari, ammonta a
euro 5.649.882 e non supera il limite del settanta per cento di
quanto speso nel 2009, ossia euro 7.036.871.
6.- Al fine di una valutazione del merito, e' necessaria una
seppur sintetica ricostruzione del contesto normativo in cui si
inserisce la disposizione censurata.
Il controllo sulle spese dei gruppi consiliari e' stato
introdotto dal decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174 (Disposizioni
urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti
territoriali, nonche' ulteriori disposizioni in favore delle zone
terremotate nel maggio 2012), convertito, con modificazioni, nella
legge 7 dicembre 2012, n. 213, volto, fra l'altro, a garantire
l'adeguamento del sistema dei controlli sulle autonomie territoriali
alle esigenze di coordinamento della finanza pubblica, nel rispetto
dei vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione
europea (art. 1, comma 1).
Tale decreto-legge affianca ai controlli esterni gia' attribuiti
alla Corte dei conti ulteriori controlli sui vertici politici delle
amministrazioni locali (art. 6), nonche' su quelli delle
amministrazioni regionali (art. 1, commi 2, 3, 4, 6 e 7),
introducendo, tra l'altro, il giudizio di parificazione dei
rendiconti delle Regioni a statuto ordinario (gia' previsto per le
autonomie speciali) (art. 1, comma 5) e prevedendo specifici
controlli sui gruppi dei Consigli regionali (art. 1, commi 9, 10, 11
e 12). Al fine di assicurare la corretta rilevazione dei fatti di
gestione e la regolare tenuta della contabilita', i gruppi devono
infatti redigere rendiconti di esercizio che vengono sottoposti ai
controlli della competente sezione regionale della Corte dei conti,
dal cui esito negativo puo' discendere l'obbligo di restituire le
somme ricevute a carico del bilancio del Consiglio regionale e non
rendicontate.
Sempre al fine di coordinamento e soprattutto di contenimento
della spesa pubblica, l'art. 2 del medesimo decreto, rubricato
«Riduzione dei costi della politica nelle regioni», dispone che
l'ottanta per cento dei trasferimenti erariali alle Regioni e'
erogato a condizione che le stesse adottino una serie di misure volte
al ridimensionamento dei costi dell'apparato amministrativo, fra cui:
a) la definizione delle spese per il personale dei gruppi consiliari
secondo un «parametro omogeneo», tenendo conto del numero dei
consiglieri, delle dimensioni del territorio e dei modelli
organizzativi di ciascuna Regione (lettera h); b) l'applicazione
delle regole previste dagli artt. 6 e 9, comma 28, del d.l. n. 78 del
2010, come convertito, (lettera i), che pongono specifici tetti alla
spesa per le assunzioni di personale a tempo determinato.
Cosi' ricostruito il contesto normativo di riferimento, deve
attestarsi che nel vigente quadro ordinamentale, con riferimento alla
spesa per il personale della pubblica amministrazione, ivi inclusi i
gruppi consiliari, coesistono due tipologie di vincoli, operanti su
piani distinti, che producono effetti complementari. Il primo
vincolo, introdotto dall'art. 2, comma 1, lettera h), del d.l. n. 174
del 2012, come convertito, attiene specificamente alle spese per il
personale dei soli gruppi consiliari. Il secondo vincolo, recato
dall'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010, come convertito, si
applica, invece, senza esclusione alcuna, sul totale complessivo
delle spese per il lavoro flessibile ed e' pertanto comprensivo anche
del primo. In definitiva, la spesa per il personale dei gruppi, anche
se contenuta nei limiti massimi di cui all'art. 2, comma 1, lettera
h), del d.l. n. 174 del 2012, come convertito, non puo' comunque
determinare il superamento del principio di coordinamento della
finanza pubblica di cui all'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del
2010, come convertito.
7.- Tanto premesso, la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 40, comma 5, della legge reg. Abruzzo n. 40 del 2010, come
introdotto dall'art. 32, comma 1, della legge reg. Abruzzo n. 42 del
2013, sollevata in riferimento all'art. 136 Cost., per violazione del
giudicato costituzionale di cui alle sentenze n. 262 del 2012 e n.
289 del 2013, deve essere valutata logicamente in via prioritaria (ex
plurimis, sentenza n. 256 del 2020), in quanto attinente
«all'esercizio stesso del potere legislativo, che sarebbe inibito dal
precetto costituzionale di cui si assume la violazione» (sentenza n.
101 del 2018).
Per costante giurisprudenza di questa Corte, «perche' vi sia
violazione del giudicato costituzionale, e' necessario che una norma
ripristini o preservi l'efficacia di una norma gia' dichiarata
incostituzionale», in quanto «le decisioni di accoglimento hanno per
destinatario il legislatore stesso, al quale e' quindi precluso non
solo il disporre che la norma dichiarata incostituzionale conservi la
propria efficacia, bensi' il perseguire e raggiungere, "anche se
indirettamente", esiti corrispondenti a quelli gia' ritenuti lesivi
della Costituzione» (sentenza n. 252 del 2017).
Con riferimento al giudicato formatosi sulla sentenza n. 262 del
2012, la questione non e' fondata, perche' il precedente evocato
riguarda norme legislative di contenuto diverso, poste peraltro da
una Regione diversa.
La sentenza n. 262 del 2012 ha dichiarato l'illegittimita'
costituzionale degli artt. 9, comma 1, secondo periodo, 10, comma 1,
secondo periodo, 11, comma 1, secondo periodo, e 13, comma 1, secondo
periodo, della legge della Regione Puglia 4 gennaio 2011, n. 1 (Norme
in materia di ottimizzazione e valutazione della produttivita' del
lavoro pubblico e di contenimento dei costi degli apparati
amministrativi nella Regione Puglia), laddove escludevano
dall'applicazione del limite di cui all'art. 9, comma 28, del d.l. n.
78 del 2010, come convertito, una serie di spese fra cui quelle: per
gli incarichi gravanti su risorse del bilancio vincolato e per gli
incarichi istituzionali di consigliere del Presidente della Regione
Puglia; per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicita' e
rappresentanza gravanti sul bilancio vincolato; per missioni le cui
spese gravano su risorse del bilancio vincolato; per missioni per lo
svolgimento di compiti ispettivi, per l'assolvimento di compiti di
protezione civile, nonche' necessarie per assicurare la
partecipazione a riunioni presso organismi interistituzionali.
La disposizione in esame, invece, ha ad oggetto esclusivamente le
spese dei gruppi consiliari, dal che non puo' dirsi che la nuova
disciplina «mir[i] a "perseguire e raggiungere, 'anche se
indirettamente', esiti corrispondenti" [...] a quella gia' dichiarata
incostituzionale» (sentenza n. 164 del 2020).
La questione non e' fondata neanche con riferimento al giudicato
costituzionale formatosi sulla sentenza n. 289 del 2013.
Essa e' stata pubblicata l'11 dicembre 2013, mentre la
disposizione censurata (contenuta nella legge reg. Abruzzo n. 42 del
2013) e' antecedente, essendo stata pubblicata il 27 novembre 2013.
In altri termini, la disposizione non puo' essere illegittima per
violazione di un giudicato che non si era ancora formato.
8.- Le questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 40,
comma 5, della legge reg. Abruzzo n. 40 del 2010, come sostituito
dall'art. 32, comma 1, della legge reg. Abruzzo n. 42 del 2013, sono
invece fondate, sia in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost.,
in relazione all'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010, come
convertito, sia in riferimento agli artt. 81 e 97, primo comma,
Cost., sotto il profilo della lesione dell'equilibrio e della sana
gestione finanziaria del bilancio.
8.1.- Quanto al primo parametro (art. 117, terzo comma, Cost.)
deve considerarsi che, per costante giurisprudenza di questa Corte, i
limiti di spesa di cui al richiamato parametro interposto,
qualificati come principi di coordinamento della finanza pubblica, si
rivolgono complessivamente a tutte le spese per il personale assunto
a tempo determinato, sia appartenente genericamente alla Regione, che
ai suoi organi, per quanto dotati di autonomia contabile e gestionale
(ex plurimis, sentenza n. 171 del 2021). Cio' per le seguenti
ragioni.
Con riferimento alla rendicontazione delle spese dei gruppi
consiliari, questa Corte ha affermato che «il rendiconto delle spese
dei gruppi consiliari costituisce parte necessaria del rendiconto
regionale, nella misura in cui le somme da tali gruppi acquisite e
quelle restituite devono essere conciliate con le risultanze del
bilancio regionale» (sentenza n. 39 del 2014), «poiche' anche esso
costituisce un mero documento di sintesi ex post delle risultanze
contabili della gestione finanziaria e patrimoniale dell'ente»
(sentenza n. 235 del 2015). In altri termini, il rendiconto dei
gruppi non ha una consistenza finanziario-contabile esterna al
bilancio della Regione, ma ne rappresenta una parte integrante e
necessariamente coordinata, sia in sede previsionale, sia in sede
consuntiva (ex multis, sentenze n. 235 e n. 107 del 2015, nonche' n.
130 e n. 39 del 2014).
In coerenza con quanto precede, piu' di recente questa Corte ha
affermato che «assoggettare anche la spesa del personale della Giunta
e del Consiglio regionale ai nuovi valori soglia [...] risulta
conforme alla testuale applicazione del richiamato principio»
(sentenza n. 171 del 2021) volto al contenimento della spesa per il
personale, la quale costituisce «non gia' una minuta voce di
dettaglio» nei bilanci delle amministrazioni pubbliche, ma «un
importante aggregato della spesa di parte corrente» (sentenza n. 146
del 2019).
Quanto ai riflessi della natura dei gruppi consiliari sulle spese
da essi sostenute, questa Corte ha ribadito l'applicabilita' dei
principi di coordinamento della finanza pubblica poiche' «la
particolare rilevanza del carattere necessariamente fiduciario nella
scelta del personale, a tempo determinato, degli uffici di diretta
collaborazione, se puo' autorizzare deroghe al principio del pubblico
concorso nella scelta dei collaboratori, non consente deroghe ai
principi fondamentali dettati dal legislatore statale in materia di
coordinamento della finanza pubblica [...]. Ed invero, [la]
disposizione di legge statale, ben lungi dall'interferire con le
determinazioni della Regione sulla scelta dei suoi collaboratori -
che potra' avvenire nel pieno rispetto della sua autonomia
organizzativa, ancorche' all'interno dei limiti di spesa stabiliti -
pone validamente un limite ad un particolare aggregato di spesa, qual
e' quello relativo al comparto per il personale, cui vanno soggette
tutte le pubbliche amministrazioni» (sentenza n. 130 del 2013).
8.1.1.- La fondatezza della questione e' corroborata da un
ulteriore elemento, prospettato dalla Corte rimettente.
A seguito della dichiarazione di illegittimita' costituzionale
dell'art. 3, comma 2, della legge reg. Abruzzo n. 48 del 2012, per
effetto della sentenza n. 289 del 2013, il legislatore abruzzese e'
intervenuto con la legge della Regione Abruzzo 13 gennaio 2014, n. 7,
recante «Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio
annuale 2014 e pluriennale 2014-2016 della Regione Abruzzo (Legge
finanziaria regionale 2014)» con la seguente riformulazione: «Al fine
della determinazione del limite di cui al comma 28, dell'articolo 9,
del D.L. 31 maggio 2010, n. 78 "Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica",
convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122,
sono incluse tutte le spese sostenute per il personale assunto a
tempo determinato nell'anno 2009, ivi compreso quelle sostenute per
il personale assunto a tempo determinato per le esigenze dei gruppi
consiliari».
Per effetto di tale modifica normativa, il legislatore abruzzese
ha dunque ampliato il plafond di spesa preso a riferimento per il
calcolo dell'obiettivo finanziario, considerando nel conteggio della
spesa per il personale a tempo determinato del 2009 anche quella
relativa ai gruppi consiliari. Contemporaneamente, per effetto della
disposizione censurata, in fase di redazione del bilancio tale voce
viene scomputata dall'ammontare complessivo della spesa per il
personale, cosi' incrementando illegittimamente la relativa capacita'
di spesa a disposizione dell'amministrazione regionale, non erosa
dalla componente afferente ai gruppi consiliari.
8.2.- Il meccanismo concepito dal legislatore abruzzese,
consentendo una duplice espansione della spesa, sia in termini di
aggravio di oneri, sia in termini di erosione di risorse - in
entrambi i casi, in assenza di legittima copertura normativa -
determina anche la violazione degli artt. 81 e 97, primo comma,
Cost., stante l'inscindibile correlazione funzionale tra rispetto del
riparto di competenze, violazione dei vincoli finanziari e tutela
degli equilibri di bilancio (ex multis, sentenze n. 112 del 2020 e n.
146 del 2019).
La competenza dello Stato a fissare i principi fondamentali in
materia di coordinamento della finanza pubblica, di cui all'art. 117,
terzo comma, Cost., rappresenta uno strumento necessario per
assicurare l'unita' economica e finanziaria della Repubblica, nonche'
il rispetto degli impegni assunti anche a livello sovranazionale, a
tutela della sostenibilita' attuale e prospettica degli equilibri di
bilancio.
In quest'ottica, i vincoli alla spesa per il personale sono
strategici ai fini del conseguimento degli equilibri sostanziali del
bilancio pubblico consolidato e pertanto sono inderogabili, salvo i
casi in cui sia lo stesso legislatore nazionale a rimodularne gli
ambiti ovvero ad abrogarne l'efficacia (sentenza n. 54 del 2014).
L'esclusione delle spese sostenute per i gruppi consiliari dal
limite di finanza pubblica stabilito dallo Stato, violando un
parametro di competenza, incide sulla corretta copertura delle
stesse, copertura che e' assicurata dall'individuazione della ragione
giuridica sottesa al loro impiego (da ultimo, sentenza n. 80 del
2021).
In proposito, questa Corte ha ribadito che nei bilanci pubblici
«le espressioni numeriche devono essere corredate da una stima
attendibile, assicurata dalla coerenza con i presupposti economici e
giuridici della loro quantificazione» (ex multis, sentenze n. 4 del
2020 e 227 del 2019), poiche', «diversamente opinando, sarebbe
sufficiente inserire qualsiasi numero [nel bilancio] per realizzare
nuove e maggiori spese» (sentenza n. 197 del 2019).
In definitiva, la disposizione censurata, consentendo una spesa
priva di corretta copertura, mette a repentaglio l'equilibrio di
bilancio. Devono pertanto accogliersi anche le questioni sollevate in
riferimento agli artt. 81 e 97, primo comma, Cost., poiche' la
violazione dei limiti di spesa qualificati come principi di
coordinamento della finanza pubblica si ripercuote altresi' sui
richiamati parametri.
9.- Alla luce delle considerazioni che precedono, deve essere
dichiarata l'illegittimita' costituzionale dell'art. 40, comma 5,
della legge reg. Abruzzo n. 40 del 2010, come introdotto dall'art.
32, comma 1, della legge reg. Abruzzo n. 42 del 2013, nella parte in
cui esclude l'applicazione del vincolo di cui all'art. 9, comma 28,
del d.l. n. 78 del 2010, in riferimento agli artt. 81, 97, primo
comma, e 117, terzo comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art.
9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010, come convertito.