ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 1; 2; 3;
4, comma 1, lettere a), b), c), numeri 1) e 2), g), h) e i); 5, comma
1, lettere b) e i); 6; 7; 8; 9, comma 1, lettera b); 11, comma 1,
lettere a), b), d), f), g) e h); 12; 13; 14; 15, comma 1, lettera c);
16; 17; 18; 19; 21; 23; 24; 25, comma 1, primo periodo; 26; 27; 28,
commi 1 e 3; e 30, comma 2, della legge della Regione Sardegna 18
gennaio 2021, n. 1 (Disposizioni per il riuso, la riqualificazione ed
il recupero del patrimonio edilizio esistente ed in materia di
governo del territorio. Misure straordinarie urgenti e modifiche alle
leggi regionali n. 8 del 2015, n. 23 del 1985, n. 24 del 2016 e n. 16
del 2017), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso spedito per la notificazione il 22 marzo 2021, depositato in
cancelleria il 23 marzo 2021, iscritto al n. 22 del registro ricorsi
2021 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 17,
prima serie speciale, dell'anno 2021.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma Sardegna;
udito nell'udienza pubblica del 24 novembre 2021 il Giudice
relatore Silvana Sciarra;
uditi l'avvocato dello Stato Marco Corsini per il Presidente del
Consiglio dei ministri e gli avvocati Benedetto Ballero e Mattia Pani
per la Regione autonoma Sardegna;
deliberato nella camera di consiglio del 29 novembre 2021.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso spedito per la notificazione il 22 marzo 2021,
depositato il 23 marzo 2021 e iscritto al n. 22 del registro ricorsi
2021, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato gli artt.
1; 2; 3; 4, comma 1, lettere a), b), c), numeri 1) e 2), g), h) e i);
5, comma 1, lettere b) e i); 6; 7; 8; 9, comma 1, lettera b); 11,
comma 1, lettere a), b), d), f), g) e h); 12; 13; 14; 15, comma 1,
lettera c); 16; 17; 18; 19; 21; 23; 24; 25, comma 1, primo periodo;
26; 27; 28, commi 1 e 3; e 30, comma 2, della legge della Regione
Sardegna 18 gennaio 2021, n. 1 (Disposizioni per il riuso, la
riqualificazione ed il recupero del patrimonio edilizio esistente ed
in materia di governo del territorio. Misure straordinarie urgenti e
modifiche alle leggi regionali n. 8 del 2015, n. 23 del 1985, n. 24
del 2016 e n. 16 del 2017).
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, le previsioni
impugnate derogherebbero alla pianificazione urbanistica comunale e a
quella paesaggistica e agevolerebbero «la massiccia trasformazione
edificatoria del territorio, anche in ambiti di pregio», con il
conseguente «grave abbassamento del livello della tutela del
paesaggio».
In premessa, il ricorrente ricorda che l'art. 3, lettera f),
della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale
per la Sardegna), attribuisce alla Regione autonoma Sardegna la
potesta' legislativa nella materia edilizia e urbanistica,
comprensiva anche della «pianificazione del paesaggio in senso lato»,
e la assoggetta al rispetto delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica, come quelle dettate dal decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n.
137), e quelle in tema di pianificazione condivisa.
Lo statuto speciale non contemplerebbe alcuna «potesta'
legislativa primaria in materia di tutela paesaggistica in senso
proprio». La Regione autonoma Sardegna non potrebbe esercitare
unilateralmente la propria potesta' legislativa statutaria nella
materia edilizia e urbanistica, quando vengano in rilievo interessi
generali riconducibili alla competenza esclusiva statale nella
materia della conservazione ambientale e paesaggistica (si richiama
la sentenza di questa Corte n. 178 del 2018).
Il legislatore regionale si sarebbe sottratto all'obbligo di
copianificazione sancito dal d.lgs. n. 42 del 2004 e agli obblighi
previsti nelle intese stipulate con lo Stato, con conseguente
violazione del «principio di leale collaborazione nei confronti» del
medesimo.
1.1.- Il ricorrente impugna l'art. 1 della legge reg. Sardegna n.
1 del 2021, che sostituisce l'art. 26 della legge della Regione
Sardegna 23 aprile 2015, n. 8 (Norme per la semplificazione e il
riordino di disposizioni in materia urbanistica ed edilizia e per il
miglioramento del patrimonio edilizio), e reca disposizioni in tema
di salvaguardia dei territori rurali.
Tale previsione, nel disciplinare le trasformazioni del
territorio al di fuori della pianificazione paesaggistica e nel
derogare alle prescrizioni in tema di densita' fondiaria,
travalicherebbe i limiti della potesta' legislativa regionale e
contrasterebbe, pertanto, con l'art. 3 dello statuto speciale, come
attuato dal decreto del Presidente della Repubblica 22 maggio 1975,
n. 480 (Nuove norme di attuazione dello statuto speciale della
regione autonoma della Sardegna), con gli artt. 9 e 117, commi primo,
in relazione alla Convenzione europea sul paesaggio, adottata a
Strasburgo dal Comitato dei ministri del Consiglio d'Europa il 19
luglio 2000 e ratificata con legge del 9 gennaio 2006, n. 14, e
secondo, lettera s), della Costituzione, e con il principio di leale
collaborazione, «che in materia di paesaggio si attua con la co
pianificazione».
1.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna anche
l'art. 2 della legge reg. Sardegna n. 1 del 2021, per violazione
degli artt. 9 e 117, commi primo, in relazione alla Convenzione
europea sul paesaggio, e secondo, lettere m) ed s), Cost., del
principio di leale collaborazione e dell'art. 3 dello statuto
speciale, che stabilisce l'obbligo per la Regione autonoma Sardegna
di rispettare le norme fondamentali di riforma economico-sociale.
Nel modificare l'art. 26-bis, comma 4, della legge reg. Sardegna
n. 8 del 2015, la previsione in esame proroga al 31 dicembre 2023
l'originario termine del 31 dicembre 2020 per completare le
edificazioni in zona agricola, «nei casi in cui non sarebbe possibile
ottenere il rinnovo del titolo edilizio ormai divenuto inefficace, a
causa di una sopravvenuta disciplina pianificatoria incompatibile».
A tale riguardo, il ricorrente ravvisa la violazione delle norme
fondamentali di riforma economico-sociale contenute, in particolare,
nell'art. 41-quinquies, ottavo comma, della legge 17 agosto 1942, n.
1150 (Legge urbanistica), concernente la suddivisione del territorio
comunale in zone omogenee, e nell'art. 15 del decreto del Presidente
della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia. (Testo
A)», che statuisce la decadenza del titolo edilizio nel caso di
mancato rispetto dei termini per l'ultimazione delle opere.
Vi sarebbe, inoltre, l'invasione della sfera di competenza
legislativa esclusiva dello Stato relativa alla «determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni valevoli sull'intero territorio
nazionale» (art. 117, secondo comma, lettera m, Cost.) e alla tutela
del paesaggio e dell'ambiente, competenza, quest'ultima, attuata
dagli artt. 135, 143, 145 e 156 del d.lgs. n. 42 del 2004.
L'incidenza «in un ambito in cui e' dovuta la co pianificazione»
lederebbe, infine, il principio di leale collaborazione.
1.3.- L'impugnazione del Presidente del Consiglio dei ministri
verte anche sull'art. 3 della legge reg. Sardegna n. 1 del 2021, che,
aggiungendo l'art. 26-ter nella legge reg. Sardegna n. 8 del 2015,
regola la costruzione delle scuderie della Sartiglia di Oristano.
Nel consentire in maniera indiscriminata, su tutto l'agro del
territorio di Oristano, la costruzione di scuderie in deroga alla
pianificazione urbanistica e paesaggistica, la disposizione censurata
contrasterebbe con l'art. 3 dello statuto speciale, con gli artt. 9 e
117, commi primo, in relazione alla Convenzione europea sul
paesaggio, e secondo, lettera s), Cost., e con il principio di leale
collaborazione.
1.4.- Il ricorrente censura, inoltre, l'art. 4, comma 1, lettere
a), b), c), numeri 1) e 2), g), h) e i), della legge reg. Sardegna n.
1 del 2021, che, modificando l'art. 30 della legge reg. Sardegna n. 8
del 2015, aumenterebbe notevolmente «i limiti di maggiore
edificabilita' ivi prima previsti».
Nel consentire incrementi volumetrici al di fuori del piano
paesaggistico «e potenzialmente in deroga ad esso», le disposizioni
in esame contrasterebbero con gli artt. 9 e 117, commi primo, in
relazione alla Convenzione europea sul paesaggio, e secondo, lettera
s), Cost., con l'art. 3 dello statuto speciale, con il principio di
leale collaborazione e, per quel che concerne in particolare
l'esonero dall'autorizzazione paesaggistica per la realizzazione e
per l'ampliamento di verande coperte, con l'art. 117, secondo comma,
lettera m), Cost.
1.5.- E' impugnato anche l'art. 5, comma 1, lettere b) e i),
della legge reg. Sardegna n. 1 del 2021, in riferimento agli artt. 9
e 117, commi primo, in relazione alla Convenzione europea sul
paesaggio, e secondo, lettere m), solo in relazione alla lettera i)
impugnata, ed s), Cost., all'art. 3 dello statuto speciale e al
principio di leale collaborazione.
La disposizione e' censurata, in quanto prevede, modificando
l'art. 31 della legge reg. Sardegna n. 8 del 2015, «nuovi e maggiori
incrementi volumetrici delle strutture destinate all'esercizio di
attivita' turistico-ricettive, sanitarie e socio-sanitarie», anche in
aree vincolate e in deroga alle prescrizioni del piano paesaggistico
regionale (d'ora in avanti anche: PPR).
1.6.- Il ricorrente impugna, poi, l'art. 6 della legge reg.
Sardegna n. 1 del 2021, che, modificando l'art. 32 della legge reg.
Sardegna n. 8 del 2015, disciplina gli interventi per il riuso e il
recupero con incremento volumetrico dei sottotetti esistenti.
Nel regolamentare «le possibili trasformazioni delle coperture
degli edifici, potenzialmente anche molto rilevanti per il paesaggio»
e anche con riguardo a manufatti posti in contesti oggetto di tutela
paesaggistica, la disposizione impugnata derogherebbe alle previsioni
del piano paesaggistico e dei piani urbanistici comunali e
violerebbe, pertanto, gli artt. 9 e 117, commi primo, in relazione
alla Convenzione europea sul paesaggio, e secondo, lettera s), Cost.,
l'art. 3 dello statuto speciale e il principio di leale
collaborazione.
1.7.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna anche
l'art. 7 della legge reg. Sardegna n. 1 del 2021, che, introducendo
l'art. 32-bis nella legge reg. Sardegna n. 8 del 2015, regola gli
interventi di recupero dei seminterrati, dei piani pilotis e dei
locali al piano terra.
Nell'ammettere tali interventi anche su beni paesaggistici e nel
derogare alle previsioni delle norme tecniche di attuazione del piano
di assetto idrogeologico, che vietano gli interventi in esame in ogni
area di pericolosita' idrogeologica, la disposizione in esame
lederebbe, in particolare, la competenza legislativa esclusiva dello
Stato nella materia della tutela del paesaggio, in contrasto con gli
artt. 9 e 117, commi primo, in relazione alla Convenzione europea sul
paesaggio, e secondo, lettera s), Cost. e con l'art. 3 dello statuto
speciale.
1.8.- Oggetto di impugnazione e' anche l'art. 8 della legge reg.
Sardegna n. 1 del 2021, riguardante gli interventi per il riuso degli
spazi di grande altezza.
Nell'ampliare il novero delle zone urbanistiche nelle quali e'
possibile realizzare soppalchi, anche in deroga alle prescrizioni del
piano paesaggistico, e nell'escludere i volumi realizzati dal computo
ai fini degli standard urbanistici, la previsione impugnata, che
modifica l'art. 33 della legge reg. Sardegna n. 8 del 2015, sarebbe
lesiva della competenza legislativa esclusiva dello Stato nella
materia della tutela del paesaggio e del principio di leale
collaborazione con lo Stato. Sarebbero violati, pertanto, gli artt. 9
e 117, commi primo, in relazione alla Convenzione europea sul
paesaggio, e secondo, lettera s), Cost. e l'art. 3 dello statuto
speciale.
1.9.- E' impugnato, ancora, l'art. 9, comma 1, lettera b), della
legge reg. Sardegna n. 1 del 2021, per violazione degli artt. 9 e
117, commi primo, in relazione alla Convenzione europea sul
paesaggio, e secondo, lettera s), Cost., dell'art. 3 dello statuto
speciale e del principio di leale collaborazione.
Le censure del ricorrente si incentrano sulla riduzione, mediante
l'abrogazione della lettera h) del comma 1 dell'art. 34 della legge
reg. Sardegna n. 8 del 2015, del catalogo dei beni sottratti
all'applicazione della medesima legge regionale.
1.10.- Il ricorrente impugna anche l'art. 11, comma 1, lettere
a), b), d), f), g) e h), della legge reg. Sardegna n. 1 del 2021.
Nel consentire il computo dei volumi condonati (lettera a) e
nell'estendere la possibilita' di realizzare incrementi volumetrici
in deroga alla disciplina urbanistica e paesaggistica (lettere b, d,
f, g e h), la previsione impugnata contrasterebbe con gli artt. 9 e
117, commi primo, in relazione alla Convenzione europea sul
paesaggio, e secondo, lettera s), Cost., con l'art. 3 dello statuto
speciale e con il principio di leale collaborazione.
1.11.- Il ricorrente censura, poi, l'art. 12 della legge reg.
Sardegna n. 1 del 2021, che regola gli interventi di trasferimento
volumetrico per la riqualificazione ambientale e paesaggistica,
modificando l'art. 38 della legge reg. Sardegna n. 8 del 2015.
Nell'accrescere l'impatto di tali interventi, ammessi anche in
deroga alla pianificazione urbanistica e paesaggistica e anche su
beni culturali, la normativa in esame contrasterebbe con gli artt. 9
e 117, commi primo, in relazione alla Convenzione europea sul
paesaggio, e secondo, lettera s), Cost., con l'art. 3 dello statuto
speciale e con il principio di leale collaborazione.
1.12.- Oggetto dell'odierna impugnazione e' anche l'art. 13 della
legge reg. Sardegna n. 1 del 2021, che introduce nella legge reg.
Sardegna n. 8 del 2015 l'art. 38-bis, sul trasferimento di volumetrie
ricadenti in aree a elevato rischio idrogeologico.
Il legislatore regionale, nel riconoscere un diritto quesito
all'edificazione al di fuori del necessario intervento del PPR,
violerebbe gli artt. 9 e 117, commi primo, in relazione alla
Convenzione europea sul paesaggio, e secondo, lettere l) ed s),
Cost., l'art. 3 dello statuto speciale e il principio di leale
collaborazione.
1.13.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, ancora,
l'art. 14 della legge reg. Sardegna n. 1 del 2021, che, modificando
l'art. 39 della legge reg. Sardegna n. 8 del 2015, regola il rinnovo
del patrimonio edilizio con interventi di demolizione e
ricostruzione.
Ad avviso del ricorrente, la disciplina impugnata amplierebbe in
modo irragionevole l'ambito applicativo di tali interventi, destinati
a incidere anche su beni paesaggistici, e sarebbe dunque lesiva degli
artt. 3, 9 e 117, commi primo, in relazione alla Convenzione europea
sul paesaggio, e secondo, lettera s), Cost., dell'art. 3 dello
statuto speciale e del principio di leale collaborazione.
1.14.- E' impugnato, poi, l'art. 15, comma 1, lettera c), della
legge reg. Sardegna n. 1 del 2021, che modifica l'art. 40, comma 7,
della legge reg. Sardegna n. 8 del 2015.
Nell'estendere l'ambito dei programmi integrati per il riordino
urbano a tutte le zone urbanistiche, anche con riguardo alle zone
agricole e ai centri di antica e prima formazione, tale disposizione
determinerebbe una modificazione unilaterale della disciplina dei
beni paesaggistici e violerebbe, pertanto, gli artt. 9 e 117, commi
primo, in relazione alla Convenzione europea sul paesaggio, e
secondo, lettera s), Cost., l'art. 3 dello statuto speciale e il
principio di leale collaborazione con lo Stato.
1.15.- Il ricorrente impugna anche l'art. 16 della legge reg.
Sardegna n. 1 del 2021, che modifica l'art. 41 della legge reg.
Sardegna n. 8 del 2015, in riferimento agli artt. 3, 9 e 117, commi
primo, in relazione alla Convenzione europea sul paesaggio, e
secondo, lettera s), Cost., all'art. 3 dello statuto speciale e al
principio di leale collaborazione.
Tale previsione, nel modificare in senso retroattivo i
presupposti per l'accoglimento delle istanze presentate entro il
termine del 29 novembre 2014, derogherebbe alle prescrizioni del PPR.
1.16.- E' impugnato, ancora, l'art. 17 della legge reg. Sardegna
n. 1 del 2021, che, in relazione agli artt. 34, 37 e 41 della legge
reg. Sardegna n. 8 del 2015, proroga alcuni termini stabiliti dalla
legislazione regionale previgente in tema di "Piano casa".
Tale previsione sarebbe lesiva degli artt. 3, 9 e 117, commi
primo, in relazione alla Convenzione europea sul paesaggio, e
secondo, lettera s), Cost., dell'art. 3 dello statuto speciale e del
principio di leale collaborazione.
1.17.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, inoltre,
l'art. 18 della legge reg. Sardegna n. 1 del 2021, che detta una
norma transitoria in materia di titoli abilitativi.
Tale previsione, nel far salvi atti e istanze formati in base
alla legge reg. Sardegna n. 8 del 2015 e successive proroghe, sarebbe
costituzionalmente illegittima in riferimento all'art. 3 dello
statuto speciale, agli artt. 3, 9 e 117, commi primo, in relazione
alla Convenzione europea sul paesaggio, e secondo, lettera s), Cost.,
e per violazione dell'obbligo di leale collaborazione.
1.18.- Il ricorrente impugna anche la disciplina delle tolleranze
edilizie dettata dall'art. 19 della legge reg. Sardegna n. 1 del
2021, che aggiunge i commi 1-ter e 1-quater all'art. 7-bis della
legge della Regione Sardegna 11 ottobre 1985, n. 23 (Norme in materia
di controllo dell'attivita' urbanistico-edilizia, di risanamento
urbanistico e di sanatoria di insediamenti ed opere abusive, di
snellimento ed accelerazione delle procedure espropriative).
Nel dettare - con riguardo ai limiti e ai presupposti - una
disciplina piu' permissiva rispetto a quella contenuta nelle norme di
grande riforma economico-sociale dell'art. 34-bis del d.P.R. n. 380
del 2001 (d'ora in avanti anche: t.u. edilizia), la disposizione
regionale contrasterebbe con l'art. 3 dello statuto speciale,
invaderebbe la competenza legislativa esclusiva dello Stato nella
materia della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti diritti civili (art. 117, secondo comma, lettera m,
Cost.), nella materia dell'ordinamento penale (art. 117, secondo
comma, lettera l, Cost.) e della tutela dell'ambiente (art. 117,
secondo comma, lettera s, Cost.), con un conseguente «significativo
abbassamento di tutela» censurabile anche alla luce dell'art. 9 Cost.
1.19.- E' impugnato, poi, l'art. 21 della legge reg. Sardegna n.
1 del 2021, che modifica l'art. 16 della legge reg. Sardegna n. 23
del 1985.
Nel derogare al principio della "doppia conformita'", stabilito
da una norma fondamentale di riforma economico-sociale (art. 36 t.u.
edilizia), tale normativa violerebbe l'art. 3 dello statuto speciale
e lederebbe la competenza legislativa esclusiva dello Stato nella
materia della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili (art. 117, secondo comma, lettera m,
Cost.) e dell'ordinamento civile, materia, quest'ultima, che il
ricorrente riconduce all'art. 117, secondo comma, lettere e) ed l),
Cost.
1.20.- E' impugnato anche l'art. 23 della legge reg. Sardegna n.
1 del 2021, che aggiunge il comma 3-bis all'art. 21 della legge della
Regione Sardegna 28 luglio 2017, n. 16 (Norme in materia di turismo).
Nel consentire la realizzazione di aree di sosta temporanee per
caravan e autocaravan anche in deroga alle previsioni poste a tutela
del paesaggio, tale previsione violerebbe l'art. 3 dello statuto
speciale, gli artt. 9 e 117, commi primo, in relazione alla
Convenzione europea sul paesaggio, e secondo, lettere m) ed s),
Cost., e il principio di leale collaborazione.
1.21.- Il ricorrente denuncia, inoltre, l'art. 24 della legge
reg. Sardegna n. 1 del 2021, che aggiunge l'art. 19-bis alla legge
reg. Sardegna n. 16 del 2017.
Nel consentire di realizzare campeggi anche in violazione delle
prescrizioni del piano paesaggistico regionale, tale previsione
sarebbe lesiva dell'art. 3 dello statuto speciale, degli artt. 9 e
117, commi primo, in relazione alla Convenzione europea sul
paesaggio, e secondo, lettere m) ed s), Cost., e del principio di
leale collaborazione.
1.22.- Le doglianze del ricorrente investono, poi, l'art. 25,
comma 1, primo periodo, della legge reg. Sardegna n. 1 del 2021.
Nell'offrire l'interpretazione autentica di una normativa assai
risalente (l'art. 4 del decreto dell'Assessore degli enti locali,
finanze ed urbanistica 20 dicembre 1983, n. 2266/U, recante
«Disciplina dei limiti e dei rapporti relativi alla formazione di
nuovi strumenti urbanistici ed alla revisione di quelli esistenti nei
comuni della Sardegna») e nell'introdurre nuove previsioni
edificatorie in deroga al piano paesaggistico, la disposizione in
esame si porrebbe in contrasto con l'art. 3 dello statuto speciale,
con gli artt. 9 e 117, commi primo, in relazione alla Convenzione
europea sul paesaggio, e secondo, lettera s), Cost., con i principi
di ragionevolezza (art. 3 Cost.) e di leale collaborazione.
1.23.- Il ricorrente impugna, poi, l'art. 26 della legge reg.
Sardegna n. 1 del 2021, nella parte in cui consente la localizzazione
di nuovi insediamenti turistici in deroga alle Norme tecniche di
attuazione (NTA) del PPR.
Sarebbero violati l'art. 3 dello statuto speciale, gli artt. 9 e
117, commi primo, in relazione alla Convenzione europea sul
paesaggio, e secondo, lettera s), Cost. e il principio di leale
collaborazione.
1.24.- Il ricorrente ha promosso questioni di legittimita'
costituzionale anche dell'art. 27 della legge reg. Sardegna n. 1 del
2021, che disciplina gli interventi ammissibili nella fase di
adeguamento degli strumenti urbanistici al PPR, in riferimento
all'art. 3 dello statuto speciale, all'art. 117, commi primo, in
relazione alla Convenzione europea sul paesaggio, e secondo, lettera
s), Cost. e al principio di leale collaborazione.
La disciplina impugnata confliggerebbe con i parametri statutari
e costituzionali richiamati, in quanto introdurrebbe una ulteriore
deroga agli obblighi di adeguamento al PPR.
1.25.- E' impugnato, poi, l'art. 28, commi 1 e 3, della legge
reg. Sardegna n. 1 del 2021, che detta una normativa di
interpretazione autentica del PPR e delle relative NTA con riguardo
alla disciplina delle zone umide, bene oggetto di peculiare tutela
nel PPR.
In contrasto con gli artt. 3 e 9 Cost., il legislatore regionale
sarebbe intervenuto arbitrariamente a «diminuire la portata
applicativa della disciplina di tutela riferibile alle zone umide»,
senza attribuire alla disposizione oggetto di interpretazione
autentica un significato compatibile con una delle letture del testo
originario.
Sarebbero violati, inoltre, l'art. 3 dello statuto speciale, gli
artt. 9 e 117, commi primo, in relazione alla Convenzione europea sul
paesaggio, e secondo, lettera s), Cost., e il principio di leale
collaborazione, che si esprime nell'obbligo di pianificazione
congiunta.
1.26.- Il ricorrente impugna, da ultimo, l'art. 30, comma 2,
della legge reg. Sardegna n. 1 del 2021, nella parte in cui dispone
la prevalenza delle disposizioni della medesima legge regionale su
quelle del piano paesaggistico.
La previsione contrasterebbe con gli artt. 9 e 117, commi primo,
in relazione alla Convenzione europea sul paesaggio, e secondo,
lettera s), Cost. e con l'art. 3 dello statuto speciale, in quanto
eccederebbe la potesta' regionale e invaderebbe la competenza
legislativa esclusiva dello Stato nella materia della tutela
dell'ambiente.
La disposizione contrasterebbe anche con gli artt. 3 e 97 Cost.,
perche' irragionevole, e violerebbe, infine, il principio di leale
collaborazione con lo Stato.
2.- Si e' costituita in giudizio la Regione autonoma Sardegna,
con atto depositato il 22 aprile 2021, e ha chiesto di dichiarare
improcedibili, inammissibili, irricevibili o comunque non fondate le
questioni di legittimita' costituzionale promosse dal Presidente del
Consiglio dei ministri.
2.1.- La parte resistente ha formulato due eccezioni preliminari.
2.1.1.- Il ricorso sarebbe irricevibile, in quanto sarebbe stato
predisposto domenica 21 marzo 2021, oltre i sessanta giorni dalla
pubblicazione della legge regionale (19 gennaio 2021). Ne'
rileverebbe, secondo la Regione autonoma Sardegna, la possibile
proroga al successivo lunedi' 22 marzo 2021, che riguarda, a suo
avviso, i termini per la notificazione di un ricorso che sia stato
tempestivamente redatto.
2.1.2.- In secondo luogo, il ricorso sarebbe inammissibile per
l'inadeguata considerazione della potesta' legislativa che compete
alla Regione autonoma Sardegna nella materia dell'edilizia e
dell'urbanistica, con riguardo anche a profili di tutela
paesistico-ambientale.
2.2.- Nel merito, le questioni promosse dal Presidente del
Consiglio dei ministri non sarebbero comunque fondate.
Il ricorrente non terrebbe alcun conto della potesta' legislativa
che spetta alla Regione autonoma Sardegna in materia di tutela del
paesaggio e, in particolare, di redazione e approvazione dei piani
paesaggistici.
Il vincolo della copianificazione, a tutto concedere, potrebbe
riguardare unicamente i beni paesaggistici di cui all'art. 143, comma
1, lettere b), c) e d), del d.lgs. n. 42 del 2004.
Poste tali premesse, la difesa regionale ha confutato i singoli
motivi di censura, con argomentazioni ribadite e sviluppate nella
memoria illustrativa depositata in vista dell'udienza pubblica.
2.2.1.- Le doglianze sull'art. 1 della legge reg. Sardegna n. 1
del 2021 non sarebbero fondate.
La Regione autonoma Sardegna sarebbe legittimata a disciplinare i
territori agricoli, che non costituiscono beni paesaggistici, e non
sarebbe vincolata dalle prescrizioni del Ministro dei lavori pubblici
2 aprile 1968, n. 1444 (Limiti inderogabili di densita' edilizia, di
altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi
destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi
pubblici o riservati alle attivita' collettive, al verde pubblico o a
parcheggi da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti
urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell'art.
17 della legge 6 agosto 1967, n. 765).
2.2.2.- Non sarebbero ne' ammissibili ne' fondate le censure
riguardanti l'art. 2 della legge reg. Sardegna n. 1 del 2021.
La disposizione in esame inciderebbe su una disposizione
preesistente, l'art. 26-bis della legge reg. Sardegna n. 8 del 2015,
non impugnata dallo Stato.
Nel merito, la difesa regionale osserva che la previsione
riguarda le zone agricole, sottratte all'obbligo di pianificazione
congiunta.
L'impugnato art. 2 della legge reg. Sardegna n. 1 del 2021
sarebbe esercizio della «potesta' legislativa esclusiva» spettante
nella materia dell'edilizia e dell'urbanistica e non recherebbe
alcuna deroga all'art. 15 t.u. edilizia, che peraltro non
rappresenterebbe una norma fondamentale di grande riforma
economico-sociale.
Il legislatore regionale consentirebbe unicamente l'ultimazione
di edifici legittimamente realizzati, nel rispetto degli standard
urbanistici vigenti per le zone agricole. Sarebbero escluse le aree
contraddistinte da pericolosita' idraulica o da frana elevata o molto
elevata, o gravate da un vincolo di inedificabilita' assoluta.
2.2.3.- Sarebbero inammissibili, in quanto generiche, le censure
sull'art. 3 della legge reg. Sardegna n. 1 del 2021.
Le questioni non sarebbero comunque fondate, in quanto la legge
regionale ben potrebbe intervenire sulla disciplina delle aree
agricole e avrebbe rafforzato la tutela paesaggistica.
2.2.4.- Le censure proposte con riguardo all'art. 4, comma 1,
lettere a), b), c), numeri 1) e 2), g), h) e i), della legge reg.
Sardegna n. 1 del 2021 sarebbero tardive, in quanto le previsioni
impugnate si limiterebbero a incrementare in misura trascurabile
premialita' volumetriche gia' previste.
Ancora, le censure sarebbero inammissibili, in quanto il
ricorrente non avrebbe indicato le previsioni del piano paesaggistico
violate dalle disposizioni in esame.
Ad ogni modo, le questioni non sarebbero fondate.
La Regione autonoma Sardegna ben potrebbe legiferare sulla fascia
costiera, senza alcuna concertazione con lo Stato. Nel caso di
specie, non si tratterebbe di nuove costruzioni in aree inedificate,
vietate dal piano paesaggistico, ma dell'incremento volumetrico di
costruzioni preesistenti.
Non vi sarebbe alcuna deroga rispetto all'obbligo di munirsi
dell'autorizzazione paesaggistica per la realizzazione o
l'ampliamento di verande coperte.
Sarebbe poi consentito alla legge regionale derogare alla
pianificazione comunale.
2.2.5.- Sarebbero inammissibili le censure riguardanti l'art. 5,
comma 1, lettere b) e i), della legge reg. Sardegna n. 1 del 2021, in
quanto tardive e generiche. Gli incrementi volumetrici sarebbero
stati gia' previsti dalla disciplina previgente e il ricorrente non
avrebbe comunque illustrato in maniera adeguata le ragioni di
contrasto con i parametri costituzionali e statutari evocati.
Le censure sarebbero in ogni caso non fondate, in quanto il
legislatore regionale ben potrebbe intervenire a modificare la
disciplina della fascia costiera e non vi sarebbe alcuna deroga alla
necessita' di ottenere preventivamente l'autorizzazione
paesaggistica.
2.2.6.- Le censure mosse con riguardo all'art. 6 della legge reg.
Sardegna n. 1 del 2021 sarebbero in primo luogo inammissibili, in
quanto il ricorrente non avrebbe motivato i dedotti profili di
illegittimita' costituzionale.
Le censure non sarebbero comunque fondate, poiche' il legislatore
regionale si limiterebbe a consentire circoscritti interventi di
manutenzione ordinaria o straordinaria, senza esonerare chi li
realizzi dall'obbligo di ottenere l'autorizzazione paesaggistica,
quando sia necessaria. Nessuna prescrizione del piano paesaggistico
vieterebbe gli interventi in esame, volti a ridurre il consumo di
suolo.
2.2.7.- Non avrebbe alcun fondamento neppure il motivo di ricorso
riguardante l'art. 7 della legge reg. Sardegna n. 1 del 2021.
Sarebbe imprescindibile il rispetto delle norme di attuazione del
piano di assetto idrogeologico e, quando gli interventi insistano su
contesti tutelati, sarebbe necessario richiedere l'autorizzazione
paesaggistica.
Quanto all'eventuale chiusura di superfici aperte, non si
profilerebbe alcun rischio di stravolgimento visivo.
2.2.8.- Anche il motivo di ricorso avverso l'art. 8 della legge
reg. Sardegna n. 1 del 2021 non sarebbe fondato.
La previsione in esame consentirebbe solo «lievi scostamenti»
rispetto agli standard urbanistici e non contrasterebbe con l'art.
41-quinquies della legge n. 1150 del 1942, che impone soltanto di
disciplinare per zone territoriali omogenee i rapporti di densita' e
altezza e i volumi.
Sarebbero inammissibili, in quanto tardive, le censure rivolte
contro l'art. 33, comma 4, della legge reg. Sardegna n. 8 del 2015.
La disposizione in oggetto sarebbe preesistente e non sarebbe stata
modificata dalla legge regionale oggi impugnata.
2.2.9.- Quanto all'art. 9, comma 1, lettera b), della legge reg.
Sardegna n. 1 del 2021, sarebbero inammissibili, in quanto generiche,
le censure sulla possibilita' di riqualificazione degli edifici
meritevoli di recupero individuati nel piano urbanistico comunale.
Le doglianze del ricorrente non sarebbero comunque fondate, in
quanto il legislatore regionale avrebbe il potere di intervenire
sulla disciplina dei centri di antica e prima formazione.
2.2.10.- Neanche sarebbero fondate le censure riguardanti l'art.
11, comma 1, lettere a), b), d), f), g) e h), della legge reg.
Sardegna n. 1 del 2021.
La legislazione statale sul "Piano casa" non vieterebbe di
computare i volumi condonati.
Dalla previsione impugnata non deriverebbe alcun ampliamento
volumetrico in deroga alla pianificazione paesaggistica e comunque la
Regione autonoma Sardegna ben potrebbe intervenire anche sulla
disciplina del paesaggio.
Peraltro, tale censura sarebbe formulata in termini meramente
assertivi e sarebbe dunque inammissibile.
2.2.11.- Le doglianze sull'art. 12 della legge reg. Sardegna n. 1
del 2021 sarebbero inammissibili, in quanto tardive. Le previsioni
impugnate si limiterebbero ad apportare innovazioni «di carattere
minimale» a una normativa preesistente.
Le doglianze non sarebbero comunque fondate.
Il legislatore regionale avrebbe favorito «la liberazione di
contesti paesaggisticamente tutelati», senza arrecare alcun
pregiudizio al paesaggio.
2.2.12.- La parte resistente contesta la fondatezza anche delle
censure rivolte all'art. 13 della legge reg. Sardegna n. 1 del 2021.
La norma presupporrebbe l'esistenza della volumetria da
trasferire e sarebbe, pertanto, meramente ricognitiva. Essa si
limiterebbe ad attribuire una volumetria premiale e non violerebbe la
disciplina in tema di paesaggio.
2.2.13.- Le censure riguardanti l'art. 14 della legge reg.
Sardegna n. 1 del 2021 sarebbero inammissibili, in quanto tardive.
Esse riguarderebbero mere specificazioni di previsioni preesistenti e
non impugnate.
Le questioni promosse dal ricorrente non sarebbero comunque
fondate, in quanto non sarebbero violate ne' le prescrizioni edilizie
ne' quelle poste a tutela del paesaggio.
2.2.14.- Non sarebbero fondate nemmeno le questioni di
legittimita' costituzionale promosse con riguardo all'art. 15, comma
1, lettera c), della legge reg. Sardegna n. 1 del 2021.
La Regione autonoma Sardegna potrebbe intervenire a modificare la
disciplina dei centri di antica e prima formazione e delle zone
agricole, senza alcun obbligo di pianificazione congiunta, e,
peraltro, nel caso di specie, i Comuni dovrebbero verificare la
conformita' al piano paesaggistico regionale.
2.2.15.- Le censure formulate con riguardo all'art. 16 della
legge reg. Sardegna n. 1 del 2021 sarebbero inammissibili, in quanto
generiche, e comunque prive di fondamento. Non vi sarebbe alcun
contrasto con le prescrizioni del PPR.
2.2.16.- Sarebbero inammissibili, in quanto generiche, le censure
rivolte all'art. 17 della legge reg. Sardegna n. 1 del 2021.
Esse non sarebbero comunque fondate.
La normativa statale sul "Piano casa" non presenterebbe alcun
carattere di temporaneita'.
Le previsioni impugnate, inoltre, non determinerebbero alcuna
sanatoria e sarebbero state dettate nell'esercizio della potesta'
legislativa esclusiva nella materia dell'urbanistica e dell'edilizia.
2.2.17.- Non sarebbero fondate neppure le doglianze riguardanti
l'art. 18 della legge reg. Sardegna n. 1 del 2021, espressione delle
«attribuzioni statutarie» della Regione autonoma Sardegna.
2.2.18.- Egualmente non fondato sarebbe il motivo di ricorso
avverso l'art. 19 della legge reg. Sardegna n. 1 del 2021.
La disposizione impugnata si limiterebbe a "implementare" le
norme di favore contenute nell'art. 34-bis t.u. edilizia, che
comunque non rappresenterebbero norme di grande riforma
economico-sociale, e sarebbe coerente con la tutela di un affidamento
qualificato, che non deriva dal mero decorso del tempo.
2.2.19.- Quanto all'impugnativa dell'art. 21 della legge reg.
Sardegna n. 1 del 2021, la parte resistente nega che il requisito
della "doppia conformita'" rientri tra i principi «generalissimi
dell'ordinamento», vincolanti anche per la potesta' legislativa
dell'autonomia speciale.
2.2.20.- Le doglianze relative all'art. 23 della legge reg.
Sardegna n. 1 del 2021 sarebbero inammissibili, in quanto tardive.
Neppure le disposizioni previgenti e non impugnate richiederebbero la
conformita' al PPR.
Le doglianze non sarebbero comunque fondate, poiche' non vi
sarebbe alcuna violazione della disciplina a tutela del paesaggio.
2.2.21.- Le censure riguardanti l'art. 24 della legge reg.
Sardegna n. 1 del 2021 sarebbero inammissibili, in quanto
indeterminate.
Le censure non sarebbero comunque fondate, perche' la disciplina
impugnata sarebbe espressione della potesta' legislativa della
Regione autonoma Sardegna attribuita dall'art. 3, lettera f), dello
statuto speciale.
2.2.22.- L'art. 25, comma 1, primo periodo, della legge reg.
Sardegna n. 1 del 2021 riguarderebbe il dimensionamento delle
volumetrie dei futuri strumenti urbanistici, assoggettati all'obbligo
di rispettare il PPR, e non recherebbe alcun pregiudizio ai diritti
quesiti.
Le censure sarebbero dunque non fondate, in quanto la previsione
non violerebbe ne' l'obbligo di copianificazione ne' il principio di
ragionevolezza.
2.2.23.- Non sarebbe fondato neppure il motivo di ricorso
riguardante l'art. 26 della legge reg. Sardegna n. 1 del 2021,
poiche' tale previsione non inciderebbe su beni paesaggistici e non
violerebbe, dunque, alcun obbligo di pianificazione congiunta.
2.2.24.- Nel contestare la fondatezza del motivo di ricorso
relativo all'art. 27 della legge reg. Sardegna n. 1 del 2021, la
difesa regionale, per un verso, giustifica l'ulteriore deroga alla
pianificazione paesaggistica con i costi procedurali e di istruttoria
dell'adeguamento degli strumenti urbanistici comunali e, per altro
verso, esclude la violazione dell'obbligo di pianificazione
condivisa.
2.2.25.- La parte resistente ritiene infondato anche il motivo di
ricorso riguardante l'art. 28, commi 1 e 3, della legge reg. Sardegna
n. 1 del 2021.
Tale previsione, lungi dal ridurre la tutela paesaggistica, la
estenderebbe anche alla fascia di rispetto dei 300 metri dalle zone
umide.
2.2.26.- Non sarebbe fondato neppure l'ultimo motivo di ricorso,
riguardante l'art. 30, comma 2, della legge reg. Sardegna n. 1 del
2021.
Si tratterebbe di una previsione meramente riassuntiva delle
disposizioni della legge reg. Sardegna n. 1 del 2021 e sarebbe
pertanto, al pari di queste, espressione della potesta' legislativa
regionale nella materia dell'urbanistica e dell'edilizia, oltre che
del paesaggio.
3.- All'udienza pubblica del 24 novembre 2021, le parti hanno
ribadito le conclusioni rassegnate nei rispettivi atti introduttivi.
Considerato in diritto
1.- Con il ricorso indicato in epigrafe (reg. ric. n. 22 del
2021), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimita' costituzionale degli artt. 1; 2; 3; 4, comma 1, lettere
a), b), c), numeri 1) e 2), g), h) e i); 5, comma 1, lettere b) e i);
6; 7; 8; 9, comma 1, lettera b); 11, comma 1, lettere a), b), d), f),
g) e h); 12; 13; 14; 15, comma 1, lettera c); 16; 17; 18; 19; 21; 23;
24; 25, comma 1, primo periodo; 26; 27; 28, commi 1 e 3; e 30, comma
2, della legge della Regione Sardegna 18 gennaio 2021, n. 1
(Disposizioni per il riuso, la riqualificazione ed il recupero del
patrimonio edilizio esistente ed in materia di governo del
territorio. Misure straordinarie urgenti e modifiche alle leggi
regionali n. 8 del 2015, n. 23 del 1985, n. 24 del 2016 e n. 16 del
2017).
1.1.- Un primo gruppo di disposizioni e' censurato per il
contrasto con le prescrizioni statali in materia di edilizia e
urbanistica, che si configurerebbero come norme fondamentali di
riforma economico-sociale e rappresenterebbero, dunque, un limite
alla competenza primaria che l'art. 3, lettera f), della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la
Sardegna), attribuisce alla Regione nella citata materia.
1.2.- Un secondo gruppo di disposizioni e', invece, censurato per
violazione della sfera di competenza statale in materia di tutela del
paesaggio e dell'ambiente, sul presupposto che il legislatore
regionale abbia derogato alle prescrizioni del piano paesaggistico.
1.3.- Accanto alle citate censure, il ricorrente evoca anche la
violazione di altri principi costituzionali e, in particolare, del
canone di ragionevolezza (art. 3 della Costituzione), e l'invasione
di altre sfere di competenza statale, come quelle in materia di
ordinamento civile e penale (art. 117, secondo comma, lettera l,
Cost.) e di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su
tutto il territorio nazionale (art. 117, secondo comma, lettera m,
Cost.).
2.- Occorre esaminare, in primo luogo, le eccezioni preliminari
formulate dalla parte resistente, che precluderebbero, per tutti i
motivi di ricorso, la disamina del merito.
2.1.- La Regione autonoma Sardegna ha eccepito la tardivita' e la
conseguente irricevibilita' del ricorso.
2.1.1.- La legge reg. Sardegna n. 1 del 2021 e' stata pubblicata
il 19 gennaio 2021 nel Bollettino Ufficiale della Regione autonoma
della Sardegna (BURAS) n. 5. Secondo la resistente, sarebbe
ininfluente la sua ulteriore pubblicazione sul BURAS n. 6 del 21
gennaio 2021, volta a porre rimedio all'omessa pubblicazione
dell'art. 22.
Il Presidente del Consiglio dei ministri avrebbe dovuto proporre
ricorso nei successivi sessanta giorni e, dunque, entro sabato 20
marzo 2021. Il ricorso, per contro, risulterebbe redatto domenica 21
marzo 2021.
Solo l'adempimento della notifica del ricorso sarebbe prorogato a
lunedi' 22 marzo 2021, primo giorno non festivo utile. Alla proroga,
cioe', sarebbe estraneo il termine per la proposizione del ricorso,
stabilito direttamente dalla Costituzione e inderogabile.
2.1.2.- L'eccezione non puo' essere accolta.
L'art. 127, primo comma, Cost. prevede che il Governo, quando
ritenga che una legge ecceda la competenza della Regione, «entro
sessanta giorni dalla sua pubblicazione» possa proporre ricorso
dinanzi a questa Corte.
Tale regola e' ribadita dall'art. 31, comma 2, della legge 11
marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della
Corte costituzionale).
La difesa regionale identifica la proposizione del ricorso nella
sua redazione e scinde tale fase da quella della successiva
notificazione, che reputa irrilevante ai fini dell'osservanza del
termine di legge.
Tali argomenti non possono essere condivisi.
L'elaborazione del ricorso a cura della difesa tecnica e'
un'attivita' priva di ogni rilevanza esterna. La proposizione del
ricorso, valorizzata sia dal dettato costituzionale sia dalla legge
n. 87 del 1953, si identifica nella sua notificazione ed e' rispetto
a tale notificazione, da cui dipendono l'esercizio del diritto di
difesa della controparte e il successivo dispiegarsi del
contraddittorio, che occorre valutare la tempestivita' dell'editio
actionis.
L'art. 31, comma 3, della legge n. 87 del 1953 fuga ogni dubbio a
tale riguardo, nel disporre che la questione di legittimita'
costituzionale sia «sollevata, previa deliberazione del Consiglio dei
ministri, anche su proposta della Conferenza Stato-Citta' e autonomie
locali, dal Presidente del Consiglio dei ministri mediante ricorso
diretto alla Corte costituzionale e notificato, entro i termini
previsti dal presente articolo, al Presidente della Giunta
regionale».
Ai fini della valutazione della tempestivita' dell'atto di
impugnazione, la legge annette rilievo alla notificazione e non fa
menzione alcuna dell'attivita' prodromica di redazione del ricorso.
Anche per la successiva attivita' di deposito, la legge mostra di
avere riguardo alla sola notificazione.
Tale quadro e' coerente con le specificazioni delle Norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale che,
all'art. 19, nel testo vigente ratione temporis, menzionano la sola
notificazione del ricorso.
Si deve ritenere, pertanto, che il ricorso avverso la legge
regionale pubblicata il 19 gennaio 2021 sia stato proposto
tempestivamente lunedi' 22 marzo 2021. Il termine di sessanta giorni,
destinato a scadere sabato 20 marzo 2021, infatti, si proroga di
diritto al successivo 22 marzo 2021, in base alle regole stabilite
dall'art. 52, commi 3 e 5, dell'Allegato 1 (codice del processo
amministrativo) al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104
(Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69,
recante delega al governo per il riordino del processo
amministrativo), e applicabili ai giudizi dinanzi a questa Corte in
virtu' dell'art. 22, comma 1, della legge n. 87 del 1953.
2.2.- Ad avviso della parte resistente, il ricorso sarebbe nel
suo complesso inammissibile, in quanto non terrebbe conto della
potesta' legislativa che spetta alla Regione autonoma Sardegna nella
materia dell'edilizia e dell'urbanistica in forza dell'art. 3,
lettera f), dello statuto speciale.
2.2.1.- Alla Regione autonoma Sardegna - argomenta la difesa
regionale - spetterebbe una «potesta' legislativa esclusiva» nella
materia dell'urbanistica e della tutela del paesaggio.
Quanto ai parametri evocati nel ricorso, sarebbe improprio il
richiamo all'art. 9 Cost., che non sarebbe una regola di riparto
delle competenze, e all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.,
che non si applicherebbe alle Regioni a statuto speciale.
Generico sarebbe anche il riferimento alla Convenzione europea
sul paesaggio, adottata a Strasburgo dal Comitato dei ministri del
Consiglio d'Europa il 19 luglio 2000 e ratificata con legge del 9
gennaio 2006, n. 14.
Neppure sarebbe pertinente il richiamo alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera m), Cost.
La parte resistente evidenzia, infine, che molte delle
disposizioni menzionate nel ricorso non potrebbero essere qualificate
come norme fondamentali di riforma economico-sociale e non
potrebbero, pertanto, vincolare la potesta' legislativa della Regione
autonoma Sardegna.
A ulteriore supporto dell'eccezione, infine, si argomenta che non
sarebbero state impugnate altre leggi di Regioni a statuto ordinario
dal contenuto analogo.
2.2.2.- Neppure tali eccezioni possono essere accolte.
E' ininfluente in punto di ammissibilita' la circostanza che non
siano state impugnate leggi di Regioni a statuto ordinario contenenti
una disciplina per molti versi assimilabile a quella oggetto del
presente giudizio. L'ammissibilita' dell'impugnazione, in termini di
tempestivita' e di sussistenza dell'interesse a ricorrere, deve
essere valutata in relazione alle singole leggi adottate. Come questa
Corte ha affermato in altre occasioni, l'acquiescenza rispetto ad
altre leggi regionali non milita a favore della legittimita'
costituzionale delle disposizioni impugnate (sentenza n. 87 del 2019,
punto 4.1.2. del Considerato in diritto).
Quanto alla citata Convenzione europea sul paesaggio, essa e'
stata menzionata al fine di corroborare le censure di violazione
dell'art. 9 Cost.
Precetto, quest'ultimo, richiamato non tanto per le sue
implicazioni sulla distribuzione delle competenze tra Stato e
Regioni, ma per il valore primario che la Carta fondamentale
attribuisce alla tutela del paesaggio.
Nel proporre le questioni, il ricorrente ha puntualmente
analizzato la potesta' legislativa che alla Regione autonoma Sardegna
spetta in forza dello statuto speciale e ha ritenuto che, in
concreto, i limiti di tale potesta' siano stati travalicati.
Se tale assunto sia fondato, e' profilo che investe il merito
delle questioni, cosi' come attiene al merito la qualificazione in
termini di norme fondamentali di riforma economico-sociale delle
previsioni statali citate nel ricorso.
Quanto alla competenza legislativa esclusiva dello Stato di cui
all'art. 117, secondo comma, lettere m) ed s), Cost., essa e'
richiamata al solo scopo di indicare sfere di competenza che, anche
nell'ambito dello statuto speciale, esulano dalle attribuzioni della
Regione.
2.3.- Respinte, dunque, le eccezioni preliminari concernenti
l'intero ricorso, le specifiche eccezioni di inammissibilita', che la
difesa regionale ha di volta in volta articolato quanto ai singoli
motivi proposti, saranno esaminate in relazione ad essi.
3.- Nello scrutinio delle odierne questioni di legittimita'
costituzionale, si analizzeranno, in primo luogo, quelle che
attengono, in misura preponderante, alla normativa edilizia e
urbanistica.
Il sindacato di questa Corte non puo' che prendere le mosse dalla
normativa statutaria, che riveste rilievo essenziale nel definire le
competenze della Regione autonoma Sardegna.
L'art. 3, lettera f), dello statuto speciale assegna alla Regione
la potesta' legislativa primaria nella materia «edilizia ed
urbanistica». Fra i limiti generali che tale potesta' incontra si
annovera il rispetto delle norme fondamentali di riforma
economico-sociale stabilite dal legislatore statale nella specifica
materia.
3.1.- A tali norme devono essere anzitutto ricondotte - nei
limiti e per i motivi che saranno illustrati - le previsioni del
decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380,
recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari
in materia edilizia. (Testo A)». Delle norme fondamentali di riforma
economico-sociale le disposizioni del d.P.R. n. 380 del 2001 (d'ora
in avanti anche: t.u. edilizia) menzionate dal ricorrente condividono
le caratteristiche salienti, che questa Corte ha enucleato nel
contenuto riformatore e nell'attinenza a settori o beni della vita
economico-sociale di rilevante importanza (fra le molte, sentenza n.
198 del 2018, punto 6.2.2. del Considerato in diritto).
3.2.- Nell'esercizio della competenza primaria nella materia
edilizia e urbanistica, la Regione autonoma Sardegna incontra anche
il significativo limite della tutela ambientale, garantita dalla
normativa statale e realizzata con la redazione dei piani
paesaggistici.
E' alla luce di tali principi che si deve ora vagliare la
normativa impugnata.
4.- Alla disciplina in materia di edilizia deve essere ricondotto
l'art. 2 della legge reg. Sardegna n. 1 del 2021, che modifica l'art.
26-bis, comma 4, della legge della Regione Sardegna 23 aprile 2015,
n. 8 (Norme per la semplificazione e il riordino di disposizioni in
materia urbanistica ed edilizia e per il miglioramento del patrimonio
edilizio), e proroga al 31 dicembre 2023 l'originario termine del 31
dicembre 2020.
4.1.- L'art. 26-bis della legge reg. Sardegna n. 8 del 2015,
modificato dalla previsione impugnata, persegue l'obiettivo di
«superare le situazioni di degrado legate alla presenza, all'interno
delle zone urbanistiche omogenee agricole, di costruzioni non
ultimate e prive di carattere compiuto» e, in tale contesto, consente
«il completamento degli edifici, le cui opere sono state
legittimamente avviate e il cui titolo abilitativo e' scaduto o
dichiarato decaduto e non puo' essere rinnovato a seguito
dell'entrata in vigore di contrastanti disposizioni» (comma 1).
Il completamento e' consentito a condizione che gli edifici: «a)
siano per la parte realizzata conformi al progetto approvato, salva
la possibilita' di regolarizzazione delle varianti classificabili
come in corso d'opera o di ripristino delle originarie condizioni
progettuali; b) siano completati, anche se privi della sola
copertura, nell'ossatura strutturale, o nelle murature nel caso di
edifici in muratura portante; c) non ricadano in aree dichiarate, ai
sensi del vigente Piano stralcio per l'assetto idrogeologico del
bacino unico regionale (PAI), da strumenti di pianificazione
regionale o comunale, di pericolosita' idraulica elevata o molto
elevata (Hi3 - Hi4) e di pericolosita' da frana elevata o molto
elevata (Hg3 - Hg4); d) non ricadano in aree di inedificabilita'
assoluta cosi' qualificate da disposizioni legislative e
regolamentari statali e regionali; e) rispettino i parametri
individuati dal decreto del Presidente della Giunta regionale n. 228
del 1994» (comma 2).
Il completamento e' limitato ai «lavori necessari a rendere
finito e agibile l'edificio nella consistenza volumetrica da
realizzare, anche se inferiore a quella di progetto» (comma 3).
L'art. 26-bis, comma 4, primo periodo, della legge reg. Sardegna
n. 8 del 2015, precisa che il completamento e' soggetto a permesso di
costruire, che va richiesto a pena di decadenza entro il termine oggi
individuato - in base alla disposizione impugnata - nel 31 dicembre
2023. Il permesso di costruire e' subordinato «al rispetto dei
requisiti tecnici e all'acquisizione degli eventuali atti di assenso
relativi a vincoli paesaggistici, idrogeologici, ambientali, di
tutela del patrimonio storico, artistico e archeologico e dalle altre
normative di settore, previsti dalla normativa vigente all'atto della
presentazione della nuova istanza» (comma 4, secondo periodo).
4.2.- Il ricorrente censura la violazione dei limiti posti
dall'art. 3 dello statuto speciale alla potesta' legislativa della
Regione autonoma Sardegna e, in particolare, del limite delle norme
fondamentali di riforma economico-sociale.
Ad avviso del ricorrente, la disposizione impugnata, nel
rinnovare una disciplina derogatoria scaduta il 31 dicembre 2020,
consentirebbe nelle zone agricole il completamento di costruzioni
«nei casi in cui non sarebbe possibile ottenere il rinnovo del titolo
edilizio ormai divenuto inefficace, a causa di una sopravvenuta
disciplina pianificatoria incompatibile».
La disciplina in esame, nel prolungare il termine entro il quale
e' possibile avvalersi di «titoli decaduti anche da lungo tempo», si
porrebbe in contrasto con le norme di grande riforma
economico-sociale contenute nell'art. 15 del d.P.R. n. 380 del 2001,
che commina la decadenza del titolo edilizio nell'ipotesi di
superamento dei termini per l'ultimazione dei lavori e impone, per le
opere ancora da eseguire, il rilascio di un nuovo titolo.
Nel consentire il completamento, nelle zone agricole, di edifici
incompatibili con l'attuale destinazione urbanistica, la previsione
in esame derogherebbe anche «al principio fondamentale posto
dall'art. 41-quinquies, ottavo comma, della legge n. 1150 del 1942
(attuato mediante il d.m. n. 1444 del 1968, recepito dalla Regione
Sardegna con il D. A. n. 2266/U/1983, e il d.P.G. n. 228 del 1994)»,
che suddivide il territorio comunale in zone territoriali omogenee,
allo scopo di garantirne un assetto ordinato. Sarebbero consentiti
«interventi gravemente pregiudizievoli per il territorio», idonei a
determinare «un aggravio del carico urbanistico nelle aree
interessate», con «esiti arbitrari e irragionevoli». Ai Comuni,
difatti, sarebbe impedita la doverosa attivita' di rimessione in
pristino.
L'impugnato art. 2 della legge reg. Sardegna n. 1 del 2021
violerebbe anche l'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., in
quanto interverrebbe ad alterare «i livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili dei cittadini che devono
necessariamente essere garantiti in modo uguale su tutto il
territorio nazionale».
La disciplina in esame, inoltre, si porrebbe in contrasto con
l'art. 117, commi primo e secondo, lettera s), Cost., poiche'
inciderebbe sulla pianificazione paesaggistica, con invasione della
competenza legislativa esclusiva dello Stato, «attuata dagli articoli
135, 143, 145 e 156 del codice dei beni culturali e del paesaggio,
dall'articolo 5, comma 11, del decreto legge n. 70 del 2011, e dalla
legge n. 14 del 2006, di recepimento della Convenzione europea sul
paesaggio». Si vanificherebbe lo scopo della pianificazione
paesaggistica, che tende a valutare le trasformazioni del territorio
non «in modo parcellizzato», ma nell'ambito di una «considerazione
complessiva del contesto tutelato specificamente demandata al piano
paesaggistico».
La disposizione impugnata, nell'intervenire in modo unilaterale
in spregio alla pianificazione congiunta, sarebbe lesiva, infine, del
principio di leale collaborazione.
4.3.- Non e' fondata l'eccezione di inammissibilita' delle
questioni formulata dalla parte resistente sul presupposto della
tardivita' dell'impugnazione.
E' irrilevante il fatto che la disciplina in esame si raccordi a
una normativa previgente e non impugnata, quale quella dell'art.
26-bis della legge reg. Sardegna n. 8 del 2015. Nel fissare un nuovo
termine di vigenza di disposizioni derogatorie, la previsione
impugnata, infatti, ha un autonomo effetto lesivo, il che fonda
l'interesse a ricorrere del Presidente del Consiglio dei ministri.
4.4.- Le questioni possono essere dunque scrutinate nel merito.
Esse sono fondate, in riferimento all'art. 3 dello statuto
speciale, per contrasto con l'art. 15 t.u. edilizia.
4.4.1.- Tale ultima disposizione disciplina l'efficacia temporale
e la decadenza del permesso di costruire.
Il permesso di costruire decade quando i lavori non siano
cominciati entro un termine, che non puo' essere superiore a un anno
dal rilascio del titolo, o non siano ultimati entro un termine che
non puo' superare i tre anni dall'inizio dei lavori. Prima della
scadenza del termine, puo' essere richiesta una proroga, che
l'amministrazione accorda con provvedimento motivato, «per fatti
sopravvenuti, estranei alla volonta' del titolare del permesso,
oppure in considerazione della mole dell'opera da realizzare, delle
sue particolari caratteristiche tecnico-costruttive, o di difficolta'
tecnico-esecutive emerse successivamente all'inizio dei lavori,
ovvero quando si tratti di opere pubbliche il cui finanziamento sia
previsto in piu' esercizi finanziari» (art. 15, comma 2, terzo
periodo, d.P.R. n. 380 del 2001). La proroga e' accordata anche
«qualora i lavori non possano essere iniziati o conclusi per
iniziative dell'amministrazione o dell'autorita' giudiziaria
rivelatesi poi infondate» (art. 15, comma 2-bis, d.P.R. n. 380 del
2001).
Allorche' si intenda realizzare la parte dell'intervento non
ultimata nel termine stabilito, e' necessario richiedere un «nuovo
permesso per le opere ancora da eseguire, salvo che le stesse non
rientrino tra quelle realizzabili mediante segnalazione certificata
di inizio attivita'» (art. 15, comma 3, d.P.R. n. 380 del 2001).
Il legislatore statale, infine, prevede la decadenza del permesso
di costruire in conseguenza dell'entrata in vigore «di contrastanti
previsioni urbanistiche, salvo che i lavori siano gia' iniziati e
vengano completati entro il termine di tre anni dalla data di inizio»
(art. 15, comma 4, d.P.R. n. 380 del 2001).
L'art. 15 t.u. edilizia riprende e adatta quel che gia'
stabilivano il terzo, quarto e quinto comma dell'art. 4 della legge
28 gennaio 1977, n. 10 (Norme per la edificabilita' dei suoli), e
l'art. 31, undicesimo comma, della legge 17 agosto 1942, n. 1150
(Legge urbanistica). Nel delimitare l'arco temporale di validita' dei
titoli edilizi, la normativa statale detta standard uniformi e si
rivela di cruciale importanza in un ordinato governo del territorio,
che non puo' tollerare difformita' tra Regioni con riguardo
all'aspetto prioritario della durata e dell'efficacia dei titoli
edilizi.
In questa prospettiva emerge il carattere di norma fondamentale
di riforma economico-sociale, che, in quanto tale, vincola la
potesta' legislativa primaria della Regione autonoma Sardegna nella
materia dell'edilizia e dell'urbanistica.
4.4.2.- La disposizione regionale impugnata consente nelle zone
agricole il completamento delle costruzioni, che puo' essere
richiesto entro un termine ora prolungato fino al 31 dicembre 2023,
anche quando il titolo abilitativo sia decaduto e non possa piu'
essere rinnovato in seguito all'entrata in vigore di contrastanti
disposizioni.
Sussiste la lamentata difformita' dalla normativa statale, che,
nel caso dell'entrata in vigore di contrastanti previsioni
urbanistiche, commina la decadenza del permesso di costruire,
decadenza che puo' essere evitata solo quando i lavori siano gia'
iniziati e risultino ultimati nel termine di tre anni dalla data di
inizio.
La normativa regionale, infatti, nel prolungare i termini entro i
quali e' possibile richiedere il permesso di costruire per completare
le costruzioni nelle zone agricole, anche quando il titolo sia
decaduto e non possa essere rinnovato, deroga in maniera
indiscriminata alla decadenza sancita dalla legislazione statale,
senza richiedere le tassative condizioni individuate dal testo unico
dell'edilizia.
4.4.3.- Si deve dichiarare, pertanto, l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 2 della legge reg. Sardegna n. 1 del 2021.
Restano assorbite le ulteriori censure formulate nel ricorso.
5.- Al medesimo nucleo tematico dell'edilizia e dell'urbanistica
appartengono anche le censure relative all'art. 11, comma 1, lettera
a), della legge reg. Sardegna n. 1 del 2021, che modifica l'art. 36
della legge reg. Sardegna n. 8 del 2015.
5.1.- La citata lettera a) interviene sull'art. 36, comma 2,
della legge reg. Sardegna n. 8 del 2015 e, nel sopprimere la parola
«non», fa si' che anche i volumi oggetto di condono edilizio siano
computati nella determinazione del volume urbanistico al quale
commisurare l'incremento volumetrico. La previsione impugnata
sovvertirebbe il caposaldo della legislazione sul "Piano casa", che
vieta di considerare gli abusi edilizi ai fini del godimento delle
premialita' volumetriche.
5.2.- Secondo il ricorrente, sarebbe, pertanto, violato l'art. 3
dello statuto speciale, in quanto la disciplina in esame, «pur se in
ipotesi operando nell'alveo della competenza legislativa regionale in
materia edilizia», confliggerebbe con le norme fondamentali di
riforma economico-sociale contenute nell'art. 41-quinquies, commi
ottavo e nono, della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (Legge
urbanistica), negli artt. 2-bis e 14 t.u. edilizia, nell'intesa sul
"Piano casa" del 2009, fondata sulle previsioni dell'art. 11 del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita', la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione Tributaria),
convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, e
nell'art. 5, commi 9 e seguenti, del decreto-legge 13 maggio 2011, n.
70 (Semestre Europeo - Prime disposizioni urgenti per l'economia),
convertito, con modificazioni, nella legge 12 luglio 2011, n. 106.
Tali previsioni sarebbero perentorie nel vietare l'applicazione della
normativa di favore agli immobili condonati.
5.3.- Le questioni promosse con riguardo all'art. 11, comma 1,
lettera a), della legge reg. Sardegna n. 1 del 2021 sono fondate, in
riferimento all'art. 3 dello statuto speciale.
5.3.1.- Il 31 marzo 2009, Governo, Regioni ed enti locali hanno
stipulato un'intesa volta a favorire iniziative per il rilancio
dell'economia e a introdurre incisive misure di semplificazione
dell'attivita' edilizia.
Le Regioni si sono impegnate a regolamentare interventi di
demolizione e ricostruzione con ampliamento per edifici a
destinazione residenziale entro il limite del 35 per cento della
volumetria esistente, con finalita' di miglioramento della qualita'
architettonica e dell'efficienza energetica.
L'intesa puntualizza che gli interventi edilizi non possono
riferirsi a edifici abusivi ovvero ubicati nei centri storici o in
aree di inedificabilita' assoluta.
L'art. 5, comma 9, del d.l. n. 70 del 2011, nel tradurre in legge
dello Stato l'intesa raggiunta, affida alle Regioni il compito di
approvare leggi finalizzate a incentivare la razionalizzazione del
patrimonio edilizio esistente, a promuovere e agevolare la
riqualificazione di aree urbane degradate con presenza di funzioni
eterogenee e tessuti edilizi disorganici o incompiuti e di edifici a
destinazione non residenziale dismessi o in via di dismissione o da
rilocalizzare, anche alla luce dell'esigenza di favorire lo sviluppo
dell'efficienza energetica e delle fonti rinnovabili.
Tali finalita' possono essere perseguite anche mediante
l'approvazione di leggi che prevedano interventi di demolizione e
ricostruzione con il riconoscimento di una volumetria aggiuntiva come
misura premiale, con la delocalizzazione delle volumetrie in aree
diverse, con le modifiche di destinazione d'uso (sempre che si tratti
di destinazioni tra loro compatibili o complementari) e con le
modifiche della sagoma necessarie per l'armonizzazione architettonica
con gli organismi edilizi esistenti.
Tali interventi - precisa l'art. 5, comma 10, del d.l. n. 70 del
2011 - non possono riferirsi a edifici abusivi o siti nei centri
storici o in aree di inedificabilita' assoluta, «con esclusione degli
edifici per i quali sia stato rilasciato il titolo abilitativo
edilizio in sanatoria».
5.3.2.- E' la stessa previsione della legge statale a chiarire la
portata del divieto di beneficiare delle premialita' volumetriche con
riguardo agli immobili abusivi. Questo divieto non opera solo quando
sia stato rilasciato il titolo edilizio in sanatoria.
Tale nozione si deve interpretare in senso restrittivo, in
coerenza con la terminologia adoperata dal legislatore e con la ratio
della normativa in esame.
Il titolo in sanatoria, che rileva agli effetti della concessione
di premialita' volumetrica, differisce dal condono valorizzato dal
legislatore regionale.
Mentre il condono ha per effetto la sanatoria non solo formale ma
anche sostanziale dell'abuso, a prescindere dalla conformita' delle
opere realizzate alla disciplina urbanistica ed edilizia (sentenza n.
50 del 2017, punto 5 del Considerato in diritto), il titolo in
sanatoria presuppone la conformita' alla disciplina urbanistica e
edilizia vigente sia al momento della realizzazione dell'immobile sia
al momento della presentazione della domanda (sentenza n. 107 del
2017, punto 7.2. del Considerato in diritto).
A favore dell'interpretazione restrittiva milita il carattere
generale del divieto di concessione di premialita' volumetriche per
gli immobili abusivi, espressivo della scelta fondamentale del
legislatore statale di disconoscere vantaggi in caso di abuso e di
derogare a tale principio in ipotesi tassative.
La disciplina ricordata configura una norma fondamentale di
riforma economico-sociale, come confermano l'ampiezza degli obiettivi
perseguiti, l'incidenza su aspetti qualificanti della normativa
edilizia e urbanistica e la stessa scelta di coinvolgere anche
Regioni ed enti locali nel definire i tratti essenziali
dell'intervento riformatore.
Il legislatore regionale, nell'annettere rilievo anche ai volumi
condonati, ha infranto il divieto contenuto in una prescrizione della
legge statale, idonea a vincolare la potesta' legislativa primaria
della Regione autonoma Sardegna nella materia dell'urbanistica e
dell'edilizia.
5.4.- Si deve dichiarare, pertanto, l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 11, comma 1, lettera a), della legge reg.
Sardegna n. 1 del 2021.
Restano assorbite le ulteriori censure formulate nel ricorso.
6.- E' impugnato l'art. 17 della legge reg. Sardegna n. 1 del
2021, che proroga alcuni termini della legislazione regionale
attuativa del "Piano casa", contenuti negli artt. 34, comma 1,
lettera b), 37, comma 1, e 41, comma 4, della legge reg. Sardegna n.
8 del 2015.
6.1.- Quanto alle proroghe disposte dal comma 1, esse
consentirebbero di eseguire alcuni interventi previsti dal "Piano
casa" fino all'inizio del 2021, estendendo di ulteriori sei anni il
termine iniziale, ancorato all'entrata in vigore della legge reg.
Sardegna n. 8 del 2015.
Tale differimento contrasterebbe «con il carattere straordinario
ed eccezionale della normativa del piano casa» e sarebbe
caratterizzato da un'efficacia retroattiva, in contrasto con il
divieto di sanatoria ex post sancito dall'art. 167 del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n.
137).
Quanto alle proroghe di cui al comma 2, queste consentirebbero
l'applicazione fino al 31 dicembre 2023 delle disposizioni del
secondo "Piano casa" della Sardegna, prorogando il termine del 31
dicembre 2020, gia' in precedenza prorogato e per questo denunciato
con altro ricorso.
6.2.- In base a tali considerazioni, il ricorrente prospetta la
violazione degli artt. 9, 117, commi primo e secondo, lettera s),
Cost., «rispetto ai quali costituiscono norme interposte gli articoli
135, 143, 145 e 156 del codice dei beni culturali e del paesaggio, la
legge n. 14 del 2006, di recepimento della Convenzione europea sul
paesaggio, e l'articolo 5, comma 11, del decreto legge n. 70 del
2011, per aver inciso in materia riservata alla competenza esclusiva
dello Stato e per di piu' in modo difforme da impegni assunti in sede
internazionale».
La previsione impugnata sarebbe lesiva, inoltre, del canone di
ragionevolezza (art. 3 Cost.), in quanto la reiterata proroga della
disciplina del "Piano casa" e la proroga di un termine gia' scaduto
produrrebbero «esiti manifestamente arbitrari e irrazionali».
Sarebbe violato, altresi', l'art. 3 dello statuto speciale, come
attuato con il decreto del Presidente della Repubblica 22 maggio
1975, n. 480 (Nuove norme di attuazione dello statuto speciale della
regione autonoma della Sardegna), in quanto, «pur nell'ipotesi di
un'eventuale competenza regionale», la disciplina impugnata si
porrebbe in contrasto con le norme fondamentali di riforma
economico-sociale contenute nell'art. 41-quinquies, commi ottavo e
nono, della legge n. 1150 del 1942, nell'art. 14 t.u. edilizia,
nell'intesa sul "Piano casa" del 2009, fondata sull'art. 11 del d.l.
n. 112 del 2008, e nell'art. 5, commi 9 e seguenti, del d.l. n. 70
del 2011.
Sarebbe violato, infine, il principio di leale collaborazione, in
quanto il legislatore regionale avrebbe «unilateralmente disposto in
materia affidata alla co pianificazione».
6.3.- Occorre ricostruire i tratti salienti della disciplina
impugnata, nelle sue interrelazioni con la normativa previgente
oggetto di proroga.
L'art. 17, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 1 del 2021
differisce fino al 19 gennaio 2021 l'efficacia temporale di alcune
disposizioni dettate dalla legge reg. Sardegna n. 8 del 2015.
Si tratta, in primo luogo, dell'art. 34, comma 1, lettera b),
della legge regionale citata, che non ammette gli interventi di
miglioramento del patrimonio edilizio esistente «negli edifici
completati successivamente alla data di entrata in vigore della
presente legge, come risultante dalla comunicazione di fine lavori o
da perizia giurata di un tecnico abilitato che attesti il
completamento dell'ingombro volumetrico con realizzazione delle
murature perimetrali e della copertura».
La proroga riguarda, in secondo luogo, i termini stabiliti
dall'art. 41, comma 4, della legge reg. Sardegna n. 8 del 2015, che
consente l'attuazione degli interventi localizzati nelle zone
urbanistiche omogenee C (di espansione residenziale), D (industriali,
commerciali e artigianali) e G (servizi generali), contigue al centro
urbano, e previsti nei piani attuativi adottati alla data di entrata
in vigore della medesima legge reg. Sardegna n. 8 del 2015 in
attuazione dell'art. 13, comma 1, lettera b), della legge della
Regione Sardegna 23 ottobre 2009, n. 4 (Disposizioni straordinarie
per il sostegno dell'economia mediante il rilancio del settore
edilizio e per la promozione di interventi e programmi di valenza
strategica per lo sviluppo).
L'art. 17, comma 2, della legge reg. Sardegna n. 1 del 2021
differisce al 31 dicembre 2023 il termine del 31 dicembre 2020,
originariamente previsto dall'art. 37, comma 1, della legge reg.
Sardegna n. 8 del 2015 per l'efficacia delle disposizioni dettate
dalla medesima legge regionale per il miglioramento del patrimonio
edilizio esistente.
Il legislatore regionale stabilisce «conseguentemente» che operi
«la reviviscenza» di tali disposizioni, contenute nel Capo I del
Titolo II della legge reg. Sardegna n. 8 del 2015, che avevano gia'
cessato di operare il 1° gennaio 2021. Nel prevederne la
«reviviscenza», il legislatore regionale colma cosi' lo iato
temporale tra il 1° gennaio 2021, data in cui le previsioni erano
divenute oramai inefficaci, e il 19 gennaio 2021, data di entrata in
vigore della legge reg. Sardegna n. 1 del 2021, che ha ripristinato
la disciplina fino al 31 dicembre 2023.
6.4.- La difesa regionale ha eccepito l'inammissibilita' delle
questioni e, a tale riguardo, ha richiamato la sentenza di questa
Corte n. 170 del 2021, che ha dichiarato l'inammissibilita' delle
censure concernenti la legge della Regione Sardegna 24 giugno 2020,
n. 17 (Modifiche alla legge regionale n. 22 del 2019 in materia di
proroga di termini).
Tale normativa aveva prorogato fino al 31 dicembre 2020
l'efficacia delle disposizioni della legge reg. Sardegna n. 8 del
2015 in tema di miglioramento del patrimonio edilizio esistente.
Nella pronuncia citata dalla difesa regionale, le questioni sono
state dichiarate inammissibili, in quanto il ricorrente non aveva
approfondito l'esame della normativa oggetto di proroga, dal
contenuto eterogeneo, e si era limitato a richiamare il mero dato
della proroga di precedenti disposizioni derogatorie, dato che questa
Corte ha ritenuto inidoneo «a illustrare il senso e il fondamento
delle censure» (sentenza n. 170 del 2021, punto 5.2.1. del
Considerato in diritto).
A diverse conclusioni si deve giungere nella fattispecie
sottoposta all'odierno scrutinio.
Il ricorso oggi all'esame di questa Corte ricostruisce con
dovizia di dettagli la normativa oggetto di proroga, in quanto la
legge reg. Sardegna n. 1 del 2021 interviene a estenderne sotto
disparati profili la portata applicativa. Il ricorrente analizza il
contenuto precettivo e le ripercussioni sul paesaggio. Non
sussistono, pertanto, le lacune segnalate nella sentenza n. 170 del
2021.
Le questioni promosse dal Presidente del Consiglio sono,
pertanto, ammissibili.
6.5.- Esse sono fondate, in riferimento all'art. 3 dello statuto
speciale.
6.5.1.- Gia' nella citata sentenza n. 170 del 2021, questa Corte
ha evidenziato che «[i]l prolungato succedersi delle proroghe di una
disciplina derogatoria, in contrasto con le esigenze di una
regolamentazione organica e razionale dell'assetto del territorio,
presenta un innegabile rilievo» (punto 5.2.1. del Considerato in
diritto).
Tale rilievo deve essere ribadito nel caso di specie, che
registra il novum di una ulteriore proroga, per un tempo cospicuo.
Il legislatore regionale, per un verso, ha ampliato notevolmente
la portata di una normativa, che aveva dapprima come orizzonte
temporale l'entrata in vigore della legge reg. Sardegna n. 8 del
2015, e ha prorogato, per altro verso, fino al 31 dicembre 2023, e
dunque per un ulteriore triennio, la disciplina derogatoria della
medesima legge, inizialmente contraddistinta da un preciso termine di
vigenza (fino al 31 dicembre 2016), successivamente a piu' riprese
prorogato. Il concatenarsi di tali disposizioni, che si accompagna
anche alla reviviscenza per un breve arco temporale di una normativa
gia' esaurita, concorre a perpetuare l'applicazione della descritta
disciplina derogatoria.
6.5.2.- E' proprio l'indefinito succedersi delle proroghe,
ancorate all'entrata in vigore di una nuova legge regionale sul
governo del territorio o a termini di volta in volta differiti, che
interferisce con la tutela paesaggistica e determina il vulnus
denunciato dal ricorrente.
La previsione impugnata, nel sancire per un tempo apprezzabile
un'ulteriore proroga di disposizioni che derogano alla pianificazione
urbanistica, consente reiterati e rilevanti incrementi volumetrici
del patrimonio edilizio esistente, isolatamente considerati e
svincolati da una organica disciplina del governo del territorio, che
lo stesso legislatore regionale individua come la sede piu'
appropriata per la regolamentazione di interventi di consistente
impatto, nel rispetto dei limiti posti dallo statuto di autonomia
alla potesta' legislativa primaria.
La legge regionale, consentendo interventi parcellizzati,
svincolati da una coerente e stabile cornice normativa di
riferimento, trascura l'interesse all'ordinato sviluppo edilizio,
proprio della pianificazione urbanistica, e cosi' danneggia «il
territorio in tutte le sue connesse componenti e, primariamente, nel
suo aspetto paesaggistico e ambientale» (sentenza n. 219 del 2021,
punto 4.2. del Considerato in diritto)».
D'altro canto, tale proroga, disposta in pendenza del
procedimento, condiviso con lo Stato, di adeguamento del piano
paesaggistico relativo alle aree costiere e di elaborazione di quello
relativo alle aree interne, peraltro in corso da lungo tempo, finisce
per compromettere la stessa pianificazione paesaggistica, deputata a
indicare le linee fondamentali della tutela del paesaggio.
La disciplina impugnata contrasta dunque con la normativa
codicistica posta a tutela del paesaggio, che costituisce limite
anche alla competenza legislativa primaria della Regione autonoma
Sardegna nella materia dell'urbanistica e dell'edilizia.
6.5.3.- Si deve dichiarare, pertanto, l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 17 della legge reg. Sardegna n. 1 del 2021.
Sono assorbite le restanti censure.
7.- Oggetto di impugnazione e' anche l'art. 18 della legge reg.
Sardegna n. 1 del 2021, che reca una norma transitoria in tema di
titoli abilitativi.
7.1.- Tale normativa fa salve le richieste di titoli abilitativi
«di cui alla legge regionale n. 8 del 2015 e successive proroghe,
presentate fino alla data del 31 dicembre 2020», e considera validi
gli atti compiuti dagli uffici pubblici statali, regionali o comunali
(comma 1).
Chi intenda beneficiare della piu' favorevole normativa
introdotta dalla legge reg. Sardegna n. 1 del 2021 dovra' presentare
«esclusivamente le integrazioni o modifiche alla documentazione gia'
presentata» in base alle previsioni della legge reg. Sardegna n. 8
del 2015 (comma 2).
Le richieste di titoli abilitativi presentate tra il 1° gennaio e
il 19 gennaio 2021, quest'ultima, data di entrata in vigore della
legge reg. Sardegna n. 1 del 2021, devono essere ripresentate a
decorrere dal 19 gennaio 2021 (comma 3).
7.2.- Il ricorrente assume che tale disposizione, nel far salvi
gli atti presentati sulla base di una normativa previgente e oggetto
di autonoma impugnativa, violi l'art. 3 dello statuto speciale, come
attuato con il d.P.R. n. 480 del 1975, gli artt. 9 e 117, commi primo
e secondo, lettera s), Cost., «rispetto ai quali costituiscono norme
interposte gli articoli 135, 143, 145 e 156 del codice dei beni
culturali e del paesaggio, la legge n. 14 del 2006, di recepimento
della Convenzione europea sul paesaggio, e l'articolo 5, comma 11,
del decreto legge n. 70 del 2011, avendo legiferato in materia di
competenza statale e per di piu' in modo difforme dagli impegni
assunti in sede internazionale».
Tale disposizione, nel prorogare la disciplina del "Piano casa" e
nell'intervenire su un termine gia' scaduto, produrrebbe «esiti
manifestamente arbitrari e irragionevoli», in violazione dell'art. 3
Cost.
Il vulnus all'art. 3 dello statuto speciale si coglierebbe anche
in ragione del contrasto con le norme di grande riforma
economico-sociale dettate dall'art. 41-quinquies, commi ottavo e
nono, della legge n. 1150 del 1942, dall'art. 14 t.u. edilizia,
dall'intesa sul "Piano casa", fondata sull'art. 11 del d.l. n. 112
del 2008, e dall'art. 5, commi 9 e seguenti, del d.l. n. 70 del 2011.
Sarebbe violato, infine, anche l'obbligo di leale collaborazione
con lo Stato, in quanto si verte in materia assoggettata all'obbligo
di pianificazione congiunta.
7.3.- Le questioni sono fondate, in riferimento all'art. 3 dello
statuto speciale.
7.3.1.- Le previsioni impugnate si inquadrano nella reiterata
proroga della disciplina sul "Piano casa" e ne definiscono le
implicazioni sul rilascio di titoli abilitativi e sulla connessa
attivita' istruttoria dell'amministrazione.
Il legislatore regionale, nel disporre l'immediata applicazione -
anche ai procedimenti in corso - della normativa che innalza gli
incrementi volumetrici, estende l'ambito applicativo di tale
disciplina derogatoria e incide sul correlato regime dei titoli
abilitativi, che la previsione ora esaminata arbitrariamente estende
- con effetti ex tunc -cosi' da compromettere la stessa
pianificazione paesaggistica.
7.3.2.- Si deve dichiarare, pertanto, l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 18 della legge reg. Sardegna n. 1 del 2021.
Restano assorbiti gli ulteriori profili di censura.
8.- Alla materia dell'edilizia appartengono anche le previsioni
dell'art. 19 della legge reg. Sardegna n. 1 del 2021, che aggiunge i
commi 1-ter e 1-quater all'art. 7-bis della legge della Regione
Sardegna 11 ottobre 1985, n. 23 (Norme in materia di controllo
dell'attivita' urbanistico-edilizia, di risanamento urbanistico e di
sanatoria di insediamenti ed opere abusive, di snellimento ed
accelerazione delle procedure espropriative).
8.1.- L'art. 7-bis, comma 1-ter, della legge reg. Sardegna n. 23
del 1985, per i fabbricati realizzati con licenza di costruzione
antecedente all'entrata in vigore della medesima legge regionale,
considera tolleranze edilizie, «con conseguente inapplicabilita'
delle disposizioni in materia di parziale difformita', le violazioni
di altezza, distacchi, cubatura o superficie coperta che non eccedano
per singola unita' immobiliare il 5 per cento delle misure
progettuali».
L'art. 7-bis, comma 1-quater, della medesima legge, aggiunto
dalla disposizione impugnata, qualifica come tolleranze edilizie «le
parziali difformita', realizzate nel passato durante i lavori per
l'esecuzione di un titolo abilitativo cui sia seguita, previo
sopralluogo o ispezione da parte di funzionari incaricati, la
certificazione di conformita' edilizia e di agibilita' nelle forme
previste dalla legge e le parziali difformita' rispetto al titolo
abilitativo legittimamente rilasciato, che l'amministrazione comunale
abbia espressamente accertato nell'ambito di un procedimento edilizio
e che non abbia contestato come abuso edilizio o che non abbia
considerato rilevanti ai fini dell'agibilita' dell'immobile».
La disciplina regionale intende tutelare il «principio di
certezza delle posizioni giuridiche» e l'affidamento, e fa salva la
possibilita' di adottare i provvedimenti di annullamento d'ufficio al
ricorrere dei presupposti dell'art. 21-nonies della legge 7 agosto
1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e
di diritto di accesso ai documenti amministrativi).
8.2.- L'art. 19 della legge reg. Sardegna n. 1 del 2021 e'
censurato per violazione dell'art. 3 dello statuto speciale, in
quanto contrasterebbe con le norme di grande riforma
economico-sociale dell'art. 34-bis t.u. edilizia. La normativa
statale prevede - per le tolleranze edilizie - un limite piu'
contenuto (2 per cento) rispetto a quello fissato dal legislatore
regionale (5 per cento), detta una disciplina piu' rigorosa per gli
immobili tutelati e non attribuisce alcun rilievo all'affidamento
nella conservazione di una situazione di fatto abusiva.
Tale contrasto implicherebbe anche l'invasione della sfera di
competenza legislativa esclusiva dello Stato nella determinazione
«dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti
civili dei cittadini» (art. 117, secondo comma, lettera m, Cost.).
La previsione impugnata, inoltre, nell'ampliare l'ambito delle
tolleranze edilizie, negherebbe il rilievo penale di alcune
fattispecie di abusi e sarebbe lesiva, pertanto, della competenza
legislativa esclusiva dello Stato nella materia dell'ordinamento
penale (art. 117, secondo comma, lettera l, Cost.).
Il ricorrente denuncia anche la violazione delle «norme
costituzionali poste a tutela del paesaggio e del patrimonio storico
ed artistico, nonche' della competenza esclusiva statale in materia
paesaggistica», con «un significativo abbassamento del livello della
tutela degli immobili vincolati». Per tali ragioni, vi sarebbe
contrasto con gli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), Cost.
8.3.- Le questioni sono fondate, in riferimento all'art. 3 dello
statuto speciale.
8.3.1.- Occorre dar conto, in via preliminare, della disciplina
sulle tolleranze costruttive delineata dall'art. 34-bis t.u.
edilizia, inserito dall'art. 10, comma 1, lettera p), del
decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76 (Misure urgenti per la
semplificazione e l'innovazione digitale), convertito, con
modificazioni, nella legge 11 settembre 2020, n. 120.
La previsione citata non considera violazione edilizia «[i]l
mancato rispetto dell'altezza, dei distacchi, della cubatura, della
superficie coperta e di ogni altro parametro delle singole unita'
immobiliari», quando lo scostamento sia contenuto nella misura del 2
per cento di quanto e' sancito dal titolo abilitativo (comma 1).
Il legislatore statale qualifica come tolleranze esecutive -
salvo che si tratti di immobili sottoposti a tutela - «le
irregolarita' geometriche e le modifiche alle finiture degli edifici
di minima entita', nonche' la diversa collocazione di impianti e
opere interne, eseguite durante i lavori per l'attuazione di titoli
abilitativi edilizi, a condizione che non comportino violazione della
disciplina urbanistica ed edilizia e non pregiudichino l'agibilita'
dell'immobile» (comma 2).
L'art. 34-bis, comma 3, t.u. edilizia puntualizza che il tecnico
abilitato - ai fini dell'attestazione dello stato legittimo degli
immobili - dichiara le tolleranze esecutive riguardanti gli
interventi precedenti.
Le prescrizioni in tema di tolleranze costruttive definiscono il
profilo di capitale importanza delle difformita' rilevanti, in una
prospettiva che non puo' non essere omogenea sull'intero territorio
nazionale e che investe norme fondamentali di riforma
economico-sociale, vincolanti anche la potesta' legislativa
attribuita alla Regione Sardegna dall'art. 3 dello statuto di
autonomia.
8.3.2.- La normativa regionale impugnata diverge dalle
prescrizioni statali con riguardo a diversi aspetti salienti.
Anzitutto, a fronte di un limite del 2 per cento, individuato dal
testo unico dell'edilizia come punto di equilibrio per la definizione
delle tolleranze costruttive, il legislatore regionale si attesta sul
piu' ampio limite del 5 per cento.
In secondo luogo, l'impugnato art. 19 della legge reg. Sardegna
n. 1 del 2021 detta una disciplina generale, destinata a trovare
applicazione anche per gli immobili vincolati, laddove l'art. 34-bis,
comma 2, t.u. edilizia per tale fattispecie fissa limiti piu'
rigorosi e considera in ogni caso rilevanti «le irregolarita'
geometriche e le modifiche alle finiture degli edifici di minima
entita', nonche' la diversa collocazione di impianti e opere interne,
eseguite durante i lavori per l'attuazione di titoli abilitativi
edilizi».
Il raffronto tra la disciplina regionale e quella del t.u.
edilizia rivela discrepanze notevoli, che contraddicono la
prospettazione riduttiva di una mera "implementazione" di una
disciplina di favore.
8.3.3.- Va dichiarata, pertanto, l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 19 della legge reg. Sardegna n. 1 del 2021, per violazione
dell'art. 3 dello statuto speciale.
Le ulteriori censure prospettate dal ricorrente sono assorbite.
9.- Il ricorrente impugna anche l'art. 21 della legge reg.
Sardegna n. 1 del 2021, che aggiunge il comma 1-bis all'art. 16 della
legge reg. Sardegna n. 23 del 1985 in tema di accertamento di
conformita', da ricondurre pertanto anch'esso alla materia
dell'edilizia.
9.1.- La previsione impugnata dispone che il permesso di
costruire o l'autorizzazione all'accertamento di conformita' possano
essere ottenuti «qualora gli interventi risultino conformi alla
disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della
presentazione della domanda». Tale disciplina - precisa il
legislatore regionale - vale «ai soli fini amministrativi» e restano
dunque impregiudicati «gli effetti penali dell'illecito».
9.2.- L'art. 21 della legge reg. Sardegna n. 1 del 2021 e'
censurato, in quanto, con «un effetto dirompente» di sanatoria
indiscriminata degli abusi, derogherebbe al principio della doppia
conformita'. Tale principio, vincolante anche per le autonomie
speciali, presupporrebbe «la conformita' dell'intervento realizzato
senza titolo sia alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al
momento della realizzazione dell'abuso, che a quella in vigore al
momento della presentazione della domanda».
La previsione impugnata violerebbe innanzitutto l'art. 3 dello
statuto speciale, poiche' il principio della doppia conformita' si
imporrebbe anche alle autonomie speciali, in quanto norma di grande
riforma economico-sociale.
Il ricorrente ritiene che il principio in esame concerna i
«livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili
dei cittadini che devono essere assicurati uniformemente sull'intero
territorio nazionale». Sarebbe lesa, pertanto, la competenza
legislativa esclusiva dello Stato di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera m), Cost.
La previsione in esame, nel limitarsi a far salvi solo gli
effetti penali dell'illecito, senza menzionare «le relative sanzioni
civili e fiscali», invaderebbe anche la «sfera di competenza
esclusiva statale in materia di ordinamento civile di cui alle
lettere l) ed e) del secondo comma dell'art. 117 Cost.».
9.3.- Le questioni sono fondate, in riferimento all'art. 3 dello
statuto speciale.
9.3.1.- Come gia' chiarito, in base all'art. 36 t.u. edilizia, il
responsabile dell'abuso, o l'attuale proprietario dell'immobile,
possono ottenere il permesso in sanatoria solo quando l'intervento
rispetti sia la disciplina edilizia e urbanistica vigente al tempo
della sua realizzazione sia quella vigente al tempo della
presentazione della domanda. La conformita' alla disciplina edilizia
e urbanistica deve essere salvaguardata «durante tutto l'arco
temporale compreso tra la realizzazione dell'opera e la presentazione
dell'istanza volta ad ottenere l'accertamento di conformita'» (fra le
molte, sentenza n. 68 del 2018, punto 14.2. del Considerato in
diritto).
Tale principio, nel delimitare presupposti e limiti della
sanatoria, riveste importanza cruciale nella disciplina edilizia e,
in quanto riconducibile alle norme fondamentali di riforma
economico-sociale, vincola anche la potesta' legislativa della
Regione autonoma Sardegna.
9.3.2.- Nel richiedere la conformita' alla sola disciplina
vigente al tempo della presentazione della domanda, la disposizione
impugnata amplia in maniera indebita l'ambito applicativo della
sanatoria e si pone in contrasto, pertanto, con il principio
richiamato. Ne' tale contrasto puo' essere escluso sol perche' sono
fatti salvi gli effetti penali degli illeciti, in quanto la rilevanza
della doppia conformita', principio cardine di un razionale governo
del territorio, non si esaurisce nelle sue implicazioni su quegli
illeciti.
9.3.3.- Si deve dichiarare, pertanto, l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 21 della legge reg. Sardegna n. 1 del 2021,
per violazione dell'art. 3 dello statuto speciale.
Sono assorbite le altre censure esposte a sostegno del motivo di
ricorso.
10.- In un secondo nucleo tematico possono essere aggregate le
questioni di legittimita' costituzionale della normativa regionale
che interferisce in misura prevalente con la tutela paesaggistica.
10.1.- In punto di fatto, si deve rilevare che la disciplina
impugnata si raccorda al «complesso - e tuttora incompiuto - percorso
di adeguamento della pianificazione paesaggistica regionale», che
questa Corte ha avuto occasione di tratteggiare nei suoi snodi
fondamentali nella sentenza n. 257 del 2021 (punto 7 del Considerato
in diritto).
Dopo l'approvazione del piano paesaggistico, relativo alle sole
zone costiere (delibera della Giunta regionale del 5 settembre 2006,
n. 36/7, recante «L.R. 25 novembre 2004, n. 8, articolo 1, comma 1,
Approvazione del Piano Paesaggistico - Primo ambito omogeneo.»), il
Presidente della Regione autonoma della Sardegna e il Ministro per i
beni e le attivita' culturali, con protocollo di intesa stipulato il
19 febbraio 2007, si sono impegnati, per un verso, a «completare la
pianificazione paesaggistica regionale nel rispetto delle
disposizioni del Codice e della legge n. 14 del 2006 entro un anno»
dalla stipulazione del protocollo (art. 3) e, per altro verso, «a
provvedere congiuntamente alla verifica e all'adeguamento periodico
della pianificazione paesaggistica regionale, ai sensi e per gli
effetti dell'articolo 143, comma 3, ultimo periodo, del Codice» (art.
4).
Nell'alveo del citato protocollo, «provvisto di una chiara
portata vincolante alla luce dell'univoco richiamo all'impegno delle
parti» (sentenza n. 257 del 2021, punto 12 del Considerato in
diritto), si pongono i disciplinari attuativi siglati dalla Regione e
dal Ministero il 1° marzo 2013 e il 18 aprile 2018, che hanno dato
impulso a una serrata interlocuzione tra gli stessi.
Tali documenti, nel richiamare ex professo l'originario
protocollo d'intesa e nel tracciare il percorso di una pianificazione
condivisa estesa all'intero territorio regionale, si prefiggono di
definire le modalita' operative, i cronoprogrammi e i contenuti
tecnici per lo svolgimento delle attivita' di verifica e di
adeguamento del piano paesaggistico regionale (d'ora in avanti anche:
PPR) dell'ambito costiero e per l'elaborazione del PPR dell'ambito
interno, all'insegna di un coinvolgimento diretto e continuo delle
due amministrazioni e di una costante collaborazione istituzionale.
10.2.- Occorre richiamare i principi che presiedono al riparto
delle competenze tra lo Stato e le Regioni nella materia della tutela
dell'ambiente.
In base all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., spetta in
via esclusiva allo Stato il compito di dettare una disciplina
unitaria e complessiva del bene ambiente, considerato come entita'
organica e connesso a un interesse pubblico di valore costituzionale
primario e assoluto.
Nell'esercizio della competenza legislativa esclusiva sancita
dall'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., il legislatore
statale demanda alla pianificazione paesaggistica il compito di
apprestare le necessarie misure di salvaguardia del paesaggio, in
quanto «territorio espressivo di identita', il cui carattere deriva
dall'azione di fattori naturali, umani e dalle loro interrelazioni»
(art. 131, comma 1, del d.lgs. n. 42 del 2004 - d'ora in avanti anche
codice dei beni culturali e del paesaggio), e, in particolare, di
preservare «quegli aspetti e caratteri che costituiscono
rappresentazione materiale e visibile dell'identita' nazionale, in
quanto espressione di valori culturali» (art. 131, comma 2, codice
dei beni culturali e del paesaggio).
Il sistema della pianificazione paesaggistica, che deve essere
salvaguardato nella sua impronta unitaria e nella sua forza
vincolante, rappresenta attuazione dell'art. 9 Cost. ed e' funzionale
a una tutela organica e di ampio respiro, che non tollera interventi
frammentari e incoerenti.
10.3.- La peculiarita' del bene giuridico ambiente, nella cui
complessita' ricade anche il paesaggio, «riverbera i suoi effetti
anche quando si tratta di Regioni speciali o di Province autonome,
con l'ulteriore precisazione, pero', che qui occorre tener conto
degli statuti speciali di autonomia» (sentenza n. 378 del 2007, punto
4 del Considerato in diritto).
In tale quadro si colloca la previsione dell'art. 8 del d.lgs. n.
42 del 2004, che, nell'apprestare una disciplina unitaria dei beni
culturali e paesaggistici, fa salve «le potesta' attribuite alle
regioni a statuto speciale ed alle province autonome di Trento e
Bolzano dagli statuti e dalle relative norme di attuazione».
Le norme di attuazione «possiedono un sicuro ruolo interpretativo
ed integrativo delle stesse espressioni statutarie che delimitano le
sfere di competenza delle Regioni ad autonomia speciale e non possono
essere modificate che mediante atti adottati con il procedimento
appositamente previsto negli statuti, prevalendo in tal modo sugli
atti legislativi ordinari» (sentenza n. 51 del 2006, punto 5 del
Considerato in diritto).
10.4.- Alla Regione autonoma Sardegna, l'art. 3, lettera f),
dello statuto speciale attribuisce la potesta' legislativa primaria
nella materia «edilizia ed urbanistica».
In attuazione della normativa statutaria, l'art. 6 del d.P.R. n.
480 del 1975 trasferisce alla medesima Regione le funzioni
amministrative in tema di edilizia ed urbanistica, in base al
principio del parallelismo tra funzioni legislative e amministrative
di cui all'art. 6 dello statuto speciale.
Alla Regione sono trasferite le attribuzioni originariamente
assegnate al Ministero della pubblica istruzione, in base alla legge
6 agosto 1967, n. 765 (Modifiche ed integrazioni alla legge
urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150), e poi al Ministero per i beni
culturali ed ambientali, in virtu' del decreto-legge 14 dicembre
1974, n. 657 (Istituzione del Ministero per i beni culturali e per
l'ambiente), convertito, con modificazioni, nella legge 29 gennaio
1975, n. 5. Si tratta di funzioni che attengono all'urbanistica, ma
possono incidere anche sulla valorizzazione del patrimonio culturale
e ambientale.
Nell'ambito di tale trasferimento e' espressamente ricompresa «la
redazione e l'approvazione dei piani territoriali paesistici di cui
all'art. 5 della legge 29 giugno 1939, n. 1497». Nell'assetto
delineato dal d.lgs. n. 42 del 2004, che ha sostituito quest'ultima
legge, tale richiamo e' stato costantemente interpretato nel senso
che esso concerne i piani paesaggistici (sentenza n. 257 del 2021,
punto 6 del Considerato in diritto), fermo restando il vincolo per la
Regione al rispetto del principio di copianificazione, nelle ipotesi
disciplinate dall'art. 135, comma 1, terzo periodo, del codice dei
beni culturali e del paesaggio e in quelle ulteriori contemplate
dalle intese fra le parti, ai sensi degli artt. 143, comma 2, e 156,
comma 3, del medesimo codice.
10.5.- Questa Corte ha ribadito anche di recente che la
prevalenza della pianificazione paesaggistica «integra una regola di
tutela primaria del paesaggio in nessun modo derogabile ad opera
della legislazione regionale che, nella cura di interessi
funzionalmente collegati con quelli propriamente ambientali, deve
rispettare gli standard minimi uniformi di tutela previsti dalla
normativa statale, potendo al limite introdurre un surplus di tutela
e non un regime peggiorativo» (sentenza n. 251 del 2021, punto 3 del
Considerato in diritto).
La deroga alle prescrizioni del piano paesaggistico travalica i
limiti della potesta' legislativa che l'art. 3, lettera f), della
fonte statutaria, cosi' come attuato dall'art. 6 del d.P.R. n. 480
del 1975, attribuisce, come detto, alla Regione autonoma Sardegna
nella materia dell'edilizia e dell'urbanistica e con riguardo ai soli
profili di tutela paesistico-ambientale che a tale materia siano
indissolubilmente legati. Da questo ambito esorbita una qualunque
deroga dello standard di tutela del paesaggio.
Una siffatta deroga e' disarmonica anche rispetto a quel percorso
di leale collaborazione che la Regione autonoma Sardegna e lo Stato
hanno intrapreso nel procedimento di revisione del piano delle aree
costiere e nell'elaborazione del piano relativo alle aree interne,
mediante un confronto costante, scandito anche dalla sottoscrizione
di un protocollo di intesa e di successivi disciplinari attuativi, in
armonia con quanto e' previsto dalla legislazione statale.
E' dunque precluso al legislatore regionale derogare alle
prescrizioni del piano paesaggistico, senza una previa
rideterminazione dei suoi contenuti con lo Stato.
11.- Alla luce di tali principi, si procedera' allo scrutinio del
nucleo delle disposizioni che hanno diretta attinenza con la tutela
del paesaggio, allo scopo di accertare se contrastino con specifiche
prescrizioni del piano paesaggistico o compromettano la tutela che il
piano appresta, anche in violazione del principio di leale
collaborazione.
La disamina sara' svolta in riferimento all'art. 3 dello statuto
speciale e agli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), Cost.
12.- Occorre prendere le mosse dall'art. 30, comma 2, della legge
reg. Sardegna n. 1 del 2021, in quanto disposizione finale che
enuncia in termini generali l'impronta derogatoria della medesima
legge regionale rispetto alla pianificazione paesaggistica.
12.1.- Il legislatore regionale, in particolare, con la
previsione impugnata, sancisce la prevalenza delle disposizioni della
legge reg. Sardegna n. 1 del 2021, dichiarate cogenti e di immediata
applicazione, «sugli atti di pianificazione, anche settoriale, sugli
strumenti urbanistici generali e attuativi e sulle altre vigenti
disposizioni normative regionali».
Questa prevalenza si giustificherebbe alla luce del carattere
delle previsioni della legge regionale impugnata, aventi la natura di
«disposizioni straordinarie per il sostegno dell'economia mediante il
rilancio del settore edilizio coniugate con la riqualificazione, la
razionalizzazione ed il miglioramento della qualita' architettonica e
abitativa, della sicurezza strutturale, della compatibilita'
paesaggistica e dell'efficienza energetica del patrimonio edilizio
esistente nel territorio regionale, anche attraverso la
semplificazione delle procedure».
12.2.- Tale previsione e' censurata, in quanto «manifestamente
illegittima», nella parte in cui «assicura la prevalenza delle
disposizioni regionali rispetto alle previsioni e prescrizioni del
Piano paesaggistico regionale».
Ad avviso del ricorrente, sarebbero violati l'art. 3 dello
statuto speciale e gli artt. 9 e 117, commi primo e secondo, lettera
s), Cost., «rispetto ai quali costituiscono norme interposte gli
articoli 135, 143, 145 e 156 del codice dei beni culturali e del
paesaggio, la legge n. 14 del 2006, di recepimento della Convenzione
europea sul paesaggio, e l'articolo 5, comma 11, del decreto legge n.
70 del 2011».
La previsione in esame sarebbe lesiva dell'art. 3 Cost., «per gli
esiti manifestamente arbitrari e irragionevoli» insiti nella deroga
indiscriminata che dispone.
Il ricorrente ravvisa, inoltre, la violazione dell'art. 3 dello
statuto speciale, come attuato con il d.P.R. n. 480 del 1975, e degli
artt. 3 e 97 Cost., poiche' la previsione impugnata, si porrebbe in
conflitto con le norme di grande riforma economico-sociale dettate,
anzitutto, dall'art. 41-quinquies, commi ottavo e nono, della legge
n. 1150 del 1942, «come attuato mediante il decreto ministeriale n.
1444 del 1968, recepito dalla Regione Sardegna con il D. A. n.
2266/U/1983, e il d.P.G. n. 228 del 1994», e poi dagli artt. 2-bis e
14 t.u. edilizia, dall'intesa sul "Piano casa" del 2009, fondata
sulla previsione dell'art. 11 del d.l. n. 112 del 2008, e dall'art.
5, commi 9 e seguenti, del d.l. n. 70 del 2011, come convertiti.
Il ricorrente denuncia, infine, il contrasto con il principio di
leale collaborazione con lo Stato. Il legislatore regionale avrebbe
stabilito la prevalenza della legge impugnata «sulla pianificazione
formatasi in collaborazione con lo Stato nell'ambito di una
pianificazione condivisa» e avrebbe cosi' negato «l'esistenza di un
obbligo di co pianificazione» e, in pari tempo, «il ruolo
fondamentale e determinante dello Stato nella materia della tutela
del paesaggio e del governo del territorio».
12.3.- Le questioni sono fondate, in riferimento all'art. 3 dello
statuto speciale e agli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s),
Cost.
12.3.1.- La previsione impugnata sancisce, con valenza generale e
assoluta, la prevalenza delle disposizioni della legge reg. Sardegna
n. 1 del 2021 anche sulle prescrizioni del PPR. Alla legge regionale
si riconosce, dunque, la facolta' di derogare a tali prescrizioni,
senza limiti di sorta.
Tale interpretazione e' suffragata non solo dal dettato testuale,
che sancisce la prevalenza su tutti gli atti di pianificazione e
dunque sulla stessa pianificazione paesaggistica, ma anche dalle
difese della parte resistente e dalla complessiva disamina della
legge regionale.
La parte resistente osserva che tale potere di deroga e'
espressione della potesta' legislativa esclusiva che spetta alla
Regione autonoma Sardegna anche nella materia della tutela del
paesaggio e che l'impugnato art. 30, comma 2, della legge reg.
Sardegna n. 1 del 2021 e' meramente ricognitivo delle disposizioni
della medesima legge regionale.
Come confermera' lo scrutinio degli altri motivi di ricorso, la
legge regionale impugnata racchiude disposizioni che derogano
espressamente alle prescrizioni del piano paesaggistico regionale.
Non e' dunque praticabile una interpretazione adeguatrice, che
salvaguardi la compatibilita' delle previsioni censurate con
l'assetto di tutela prefigurato dal piano paesaggistico regionale.
12.3.2.- La deroga prevista dalla norma di chiusura della legge
reg. Sardegna n. 1 del 2021, ora all'esame, eccede la potesta'
legislativa regionale.
Nell'introdurre una deroga alla pianificazione paesaggistica
regionale, la previsione impugnata investe il nucleo essenziale della
tutela del paesaggio, affidata alle puntuali prescrizioni del piano
regionale, e appresta una regolamentazione lesiva del valore primario
tutelato dall'art. 9 Cost.
12.3.3.- Si deve dichiarare, pertanto, l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 30, comma 2, della legge reg. Sardegna n. 1
del 2021, nella parte in cui sancisce la prevalenza delle previsioni
della legge reg. Sardegna n. 1 del 2021 sulle prescrizioni del piano
paesaggistico regionale.
Restano assorbiti gli ulteriori profili di censura.
13.- La legge reg. Sardegna n. 1 del 2021 racchiude altre
previsioni che contrastano con puntuali prescrizioni del piano
paesaggistico. Tra queste figura l'art. 3, che inserisce nella legge
reg. Sardegna n. 8 del 2015 l'art. 26-ter in tema di pianificazione
del sistema delle scuderie della Sartiglia di Oristano.
13.1.- Il ricorrente evidenzia che tale previsione consente «in
maniera indiscriminata» nelle aree agricole, «soggette anche a tutela
paesaggistica e del piano paesaggistico regionale», la costruzione di
scuderie, «in deroga non solo alla pianificazione urbanistica, ma
anche a quella paesaggistica».
Peraltro, la tipologia, le dimensioni e i materiali delle
scuderie sarebbero stabilite dallo strumento urbanistico comunale,
«al di fuori del piano paesaggistico regionale».
13.2.- Il ricorrente denuncia il contrasto con l'art. 3 dello
statuto speciale, come attuato con il d.P.R. n. 480 del 1975, in
quanto la previsione impugnata confliggerebbe «con le norme
fondamentali di riforma economica e sociale dettate dallo Stato» e,
in particolare, con l'art. 41-quinquies, commi ottavo e nono, della
legge n. 1150 del 1942, attuato con il d.m. n. 1444 del 1968,
recepito «con il D. A. n. 2266/U/1983, e il d.P.G. n. 228 del 1994»,
e con gli artt. 2-bis, 14 e 15 t.u. edilizia.
Sarebbero altresi' violati gli artt. 9 e 117, commi primo e
secondo, lettera s), Cost., «rispetto ai quali costituiscono norme
interposte gli articoli 135, 143, 145 e 156 del codice dei beni
culturali e del paesaggio, l'articolo 5, comma 11, del decreto legge
n. 70 del 2011, e la legge n. 14 del 2006, di recepimento della
Convenzione europea sul paesaggio».
Sarebbe violato, infine, il principio di leale collaborazione.
13.3.- E' necessario delineare le particolarita' della normativa
regionale, al fine di inquadrare i profili di censura tratteggiati
dal ricorrente.
L'art. 26-ter della legge reg. Sardegna n. 8 del 2015, aggiunto
dalla previsione impugnata, riconosce, al comma 1, la valenza
storica, culturale e turistica della Sartiglia, giostra equestre che
si corre a Oristano nel periodo di carnevale.
Le censure vertono sull'art. 26-ter, comma 2, della legge reg.
Sardegna n. 8 del 2015, che consente di realizzare nell'agro del
territorio di Oristano, e in particolare nelle sottozone E1, E2, E3
ed E4 delle zone agricole, alcune strutture, finalizzate a
«organizzare e valorizzare dal punto di vista paesaggistico le
scuderie, intese quali strutture di supporto indispensabili per la
valorizzazione della antica giostra equestre, della cultura del
cavallo e delle attivita' sportive ad esso correlate».
L'art. 8 del decreto del Presidente della Giunta regionale n. 228
del 1994 chiarisce che la sottozona E1 comprende le aree
caratterizzate da una produzione agricola tipica e specializzata, la
sottozona E2 si identifica nelle aree di primaria importanza per la
funzione agricolo-produttiva, anche in relazione all'estensione, alla
composizione e alla localizzazione dei terreni, laddove la sottozona
E3 abbraccia le aree caratterizzate da un elevato frazionamento
fondiario e contemporaneamente utilizzabili per scopi
agricolo-produttivi e per scopi residenziali e la sottozona E4
corrisponde alle aree caratterizzate dalla presenza di «preesistenze
insediative», utilizzabili per l'organizzazione dei centri rurali.
In particolare, il citato art. 26-ter, comma 2, della legge reg.
Sardegna n. 8 del 2015, «nei singoli lotti di superficie superiore a
1.000 metri quadri e inferiore ad un ettaro», consente di edificare
«una struttura zootecnica (box per cavalli, fienile, deposito, vano
appoggio), da autorizzarsi nei limiti volumetrici di cui all'articolo
3 del decreto del Presidente della Giunta regionale n. 228 del 1994
ovvero 0,2 mc/mq e con un massimo di mc 500».
L'art. 26-ter, comma 2, della legge reg. Sardegna n. 8 del 2015
demanda, infine, all'amministrazione comunale il compito di definire,
«con apposita integrazione delle norme tecniche di attuazione del
vigente PUC, nell'ottica della tutela e valorizzazione dell'ambiente
e del paesaggio», la tipologia, le dimensioni e i materiali della
struttura zootecnica.
13.4.- La difesa regionale, in linea preliminare, ha posto in
risalto il carattere assertivo ed esplorativo delle censure.
Tali rilievi non sono fondati.
Il ricorrente ha dedotto la deroga alle prescrizioni del piano
paesaggistico regionale e ha svolto a tale riguardo una
argomentazione adeguata, idonea a superare il vaglio di
ammissibilita' che spetta a questa Corte.
Le questioni promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri
sono dunque ammissibili.
13.5.- Le questioni sono fondate, in riferimento all'art. 3 dello
statuto speciale e agli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s),
Cost.
13.5.1.- La normativa regionale deve essere scrutinata alla luce
delle prescrizioni del piano paesaggistico sui nuclei e sulle case
sparsi nell'agro, prescrizioni che devono essere recepite negli
strumenti urbanistici (art. 83, comma 6, delle norme tecniche
d'attuazione, d'ora in avanti anche: NTA).
A tale riguardo, l'art. 83, comma 1, lettera a), di tali norme
tecniche di attuazione stabilisce che i Comuni, fino all'adeguamento
degli strumenti urbanistici al piano paesaggistico, ottemperino ad
alcune prescrizioni.
Per gli imprenditori agricoli e per le aziende che svolgono
effettiva e prevalente attivita' agricola, la costruzione di nuovi
edifici ad esclusiva funzione agricola e' consentita per le opere
indispensabili alla conduzione del fondo e alle attrezzature
necessarie per le attivita' aziendali, «previa attenta verifica della
stretta connessione tra l'edificazione e la conduzione agricola e
zootecnica del fondo».
Quanto agli edifici ad uso abitativo connessi a tali interventi,
il lotto minimo richiesto per unita' abitativa e' pari a tre ettari
per gli imprenditori agricoli e le aziende che esercitano attivita' a
carattere intensivo ed e' pari a cinque ettari per l'esercizio di
attivita' a carattere estensivo.
All'atto del rilascio del titolo abilitativo, il responsabile
comunale del procedimento deve accertare il possesso dei requisiti
soggettivi dell'azienda o dell'imprenditore agricolo che abbia
presentato la richiesta (art. 83, comma 3, NTA).
L'art. 83, comma 1, lettera b), NTA, nei casi restanti, consente
l'edificazione di strutture di appoggio non residenziali per una
superficie coperta non superiore ai trenta metri quadrati, per fondi
da tre fino a dieci ettari. Il limite di trenta metri quadrati puo'
essere raddoppiato «fino a 60 mq. per superfici superiori a 10
ettari, comunque per volumetrie non superiori rispettivamente a 90 e
180 mc.».
L'art. 83, comma 1, lettera c), NTA impone di effettuare il
dimensionamento degli edifici sulla base della superficie del fondo
interessato dal piano aziendale e ribadisce che non e' possibile
impiegare corpi aziendali separati al fine di raggiungere la
superficie minima prescritta ne' edificare in colline o alture del
fondo.
L'art. 83, comma 2, NTA, consente, per gli edifici esistenti che
insistono su lotti inferiori a quelli minimi prescritti, soltanto
operazioni di manutenzione ordinaria e straordinaria senza aumento di
volumetria di unita' abitative e interventi orientati all'adeguamento
tipologico.
13.5.2.- La disciplina impugnata si discosta sotto molteplici
profili dalle prescrizioni del piano paesaggistico regionale.
Tali profili di discrepanza attengono, in primo luogo, alla
dimensione minima del lotto agricolo, che nel piano paesaggistico
deve essere almeno pari a tre ettari, laddove la previsione
introdotta dalla legge regionale consente l'edificazione anche nei
lotti tra 0,1 ettari e un ettaro. Inoltre, le citate norme tecniche
di attuazione, per gli edifici gia' esistenti su lotti inferiori a
quelli minimi, escludono aumenti di volumetria, per contro ammessi
dalla disposizione in esame.
La disciplina impugnata, inoltre, prescinde anche dalla stretta
connessione tra l'edificazione e la conduzione agricola e zootecnica
del fondo, nei casi in cui il fondo sia di proprieta' di un
imprenditore agricolo o di un'azienda agricola.
E' significativo che, allo scopo di superare la cogenza delle
prescrizioni del piano paesaggistico regionale e l'obbligo dei Comuni
di recepirle negli strumenti urbanistici, il legislatore regionale
abbia previsto la realizzazione delle nuove strutture secondo una
apposita integrazione delle norme tecniche di attuazione del piano
urbanistico comunale.
La previsione impugnata, nell'incidere sui nuclei sparsi
nell'agro, oggetto di specifica protezione nelle citate norme
tecniche di attuazione del piano paesaggistico regionale, si
ripercuote su aspetti legati alla tutela del paesaggio nella sua
dimensione storica e culturale. Essa, nel porsi in contrasto con
quanto dispone il piano paesaggistico e nell'accrescere le
potenzialita' di edificazione, determina un evidente decremento della
tutela del valore primario e assoluto sancito dall'art. 9 Cost.
13.5.3.- Si deve dichiarare, pertanto, l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 3 della legge reg. Sardegna n. 1 del 2021,
nella parte in cui introduce l'art. 26-ter, comma 2, della legge reg.
Sardegna n. 8 del 2015.
Sono assorbite le residue censure.
14.- Il ricorrente impugna, inoltre, l'art. 5, comma 1, lettere
b) ed i), della legge reg. Sardegna n. 1 del 2021, che modifica
l'art. 31 della legge reg. Sardegna n. 8 del 2015 in tema di
interventi di incremento volumetrico delle strutture destinate
all'esercizio di attivita' turistico-ricettive, sanitarie e
socio-sanitarie.
14.1.- Tale disposizione e' censurata in quanto consente «nuovi e
maggiori incrementi volumetrici delle strutture destinate
all'esercizio di attivita' turistico-ricettive, sanitarie e
socio-sanitarie», anche in aree sottoposte a vincolo paesaggistico,
con «una sistematica violazione delle previsioni e prescrizioni del
piano paesaggistico regionale».
In particolare, la lettera b) e' oggetto di impugnazione, nella
parte in cui modifica l'art. 31, comma 1, della legge reg. Sardegna
n. 8 del 2015 e consente di realizzare interventi di ristrutturazione
e di rinnovamento con connessi incrementi volumetrici anche mediante
la realizzazione di corpi di fabbrica separati.
La lettera i) e' pure censurata nella parte in cui introduce
nell'art. 31 della legge reg. Sardegna n. 8 del 2015 i commi 7-bis,
7-ter e 7-quater.
Il comma 7-bis consente, «anche in aree vincolate
paesaggisticamente, senza il necessario rispetto delle previsioni e
prescrizioni del piano paesaggistico regionale» e senza richiedere
l'autorizzazione paesaggistica, la chiusura con elementi amovibili,
per un periodo non superiore a duecentoquaranta giorni, delle verande
coperte gia' realizzate nelle singole strutture turistico-ricettive.
Il comma 7-ter sottrae al regime dei titoli edilizi e alle
prescrizioni del PPR le coperture per piscine, anche quando siano
realizzate in aree vincolate paesaggisticamente. Si tratterebbe di
opere «di rilevante impatto paesaggistico», non destinate a
soddisfare esigenze meramente temporanee e contingenti, secondo i
caratteri dell'art. 6 t.u. edilizia, che definisce le particolarita'
dell'edilizia libera.
Il comma 7-quater consente di ampliare le strutture destinate
all'esercizio di attivita' di turismo rurale anche nella fascia
costiera. Quest'ultima e' individuata quale bene paesaggistico
tipizzato dal piano regionale, che vieta nuove costruzioni in aree
inedificate e non prevede la possibilita' di ampliare le strutture
destinate ad attivita' turistico ricettive e quelle sanitarie e
socio-sanitarie.
14.2.- La disciplina impugnata contrasterebbe, pertanto, con gli
artt. 9 e 117, commi primo e secondo, lettera s), Cost., «rispetto ai
quali costituiscono norme interposte gli articoli 135, 143, 145 e 156
del Codice dei beni culturali e del paesaggio, l'articolo 5, comma
11, del decreto legge n. 70 del 2011, e la legge n. 14 del 2006, di
recepimento della Convenzione europea sul paesaggio».
Il ricorrente prospetta anche il contrasto con l'art. 3 dello
statuto speciale, come attuato con il d.P.R. n. 480 del 1975, che
prescrive la coerenza con le norme fondamentali di riforma
economico-sociale, quali sono quelle contenute nell'art.
41-quinquies, commi ottavo e nono, della legge n. 1150 del 1942,
negli artt. 2-bis e 14 t.u. edilizia, nell'intesa sul "Piano casa"
del 2009, fondata sull'art. 11 del d.l. n. 112 del 2008, e nell'art.
5, commi 9 e seguenti, del d.l. n. 70 del 2011, come convertiti.
Sarebbe violato anche il principio di leale collaborazione con lo
Stato.
Quanto alla lettera i), nella parte in cui introduce nell'art. 31
della legge reg. Sardegna n. 8 del 2015 i commi 7-bis e 7-ter,
sarebbe lesiva anche dell'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.,
in quanto contravverrebbe ai livelli essenziali «delle prestazioni
concernenti i diritti civili dei cittadini», che spetta allo Stato
definire.
14.3.- Si deve, preliminarmente, sgombrare il campo dalle
eccezioni di inammissibilita' mosse - sotto un duplice profilo -
dalla difesa regionale.
14.3.1.- La parte resistente ha eccepito la tardivita'
dell'impugnazione, in quanto la disciplina degli incrementi
volumetrici sarebbe gia' dettata dal previgente - e non impugnato -
art. 31 della legge reg. Sardegna n. 8 del 2015.
Tale eccezione non e' fondata.
L'impugnazione e' rituale e tempestiva, in quanto investe le
modificazioni che il legislatore regionale ha introdotto con riguardo
alla preesistente disciplina degli incrementi volumetrici. La mancata
impugnazione della disciplina originaria non preclude la proposizione
di censure contro le innovazioni legislative.
14.3.2.- La parte resistente, in secondo luogo, reputa le censure
inammissibili, perche' generiche e indeterminate.
Neppure tale eccezione coglie nel segno.
Il ricorrente ha indicato in maniera circostanziata i profili di
contrasto con la disciplina posta a tutela del paesaggio e con la
normativa edilizia, e le censure superano, pertanto, il vaglio di
ammissibilita'.
14.4.- Le questioni, pertanto, possono essere scrutinate nel
merito.
14.4.1.- Occorre muovere dall'esame dell'art. 5, comma 1, lettera
b), della legge reg. Sardegna n. 1 del 2021.
Tale previsione, al fine di riqualificare e di accrescere le
potenzialita' delle strutture destinate all'esercizio di attivita'
turistico-ricettive, sanitarie e socio-sanitarie, ricadenti nelle
zone urbanistiche omogenee A, autorizza gli interventi di
ristrutturazione e di rinnovamento che comportano incrementi
volumetrici, anche mediante la realizzazione di corpi di fabbrica
separati, nella misura massima del 50 per cento del volume
urbanistico esistente.
Si innalza, dunque, la percentuale di incremento volumetrico
originariamente prevista (30 per cento) e si delinea una peculiare
articolazione di tale incremento: «a) il 25 per cento riservato
all'adeguamento delle camere agli standard internazionali, senza
incremento del numero complessivo delle stanze; b) il 15 per cento
riservato all'incremento del numero complessivo delle stanze; c) il
10 per cento riservato al miglioramento del livello di
classificazione ai sensi dell'articolo 17 della legge regionale 28
luglio 2017, n. 16 (Norme in materia di turismo); d) in alternativa o
in aggiunta ad una o piu' delle lettere a), b) e c), e comunque fino
alla concorrenza massima del 50 per cento del volume urbanistico
esistente, e' consentito l'ampliamento delle zone comuni nelle
strutture ricettive turistico-alberghiere quali hall, sale convegni e
spazi comuni; tali ampliamenti sono consentiti anche per le strutture
socio-assistenziali quali le comunita' integrate e le comunita'
alloggio, per la realizzazione di idonei spazi protetti e delle
cosiddette "zone di isolamento"».
14.4.1.1.- Non sono fondate, nei termini appresso precisati, le
censure in merito all'impugnata lettera b), nella parte in cui
concerne gli incrementi volumetrici delle zone urbanistiche omogenee
A, definite come le parti del territorio interessate da agglomerati
urbani che rivestono carattere storico, artistico, di particolare
pregio ambientale o tradizionale.
L'art. 31, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 8 del 2015, come
modificato dalla disposizione impugnata, nel rinviare all'art. 30,
comma 2, primo periodo, della medesima legge regionale, e'
inequivocabile nel richiedere che gli incrementi volumetrici possano
essere realizzati soltanto «negli edifici che non conservano
rilevanti tracce dell'assetto storico e che siano in contrasto con i
caratteri architettonici e tipologici del contesto», previa
approvazione di un Piano particolareggiato adeguato al PPR.
Proprio questa specificazione si pone a salvaguardia della
compatibilita' con le prescrizioni del piano paesaggistico.
14.4.1.2.- Tale compatibilita' non si ravvisa, per contro, ne'
per le previsioni della lettera b), concernenti le zone urbanistiche
B (completamento residenziale), C (espansione residenziale), F
(turistiche) e G (servizi generali), in quanto non e' stabilita la
condizione della previa approvazione di un piano particolareggiato
adeguato al piano paesaggistico, ne' con riguardo alla lettera i),
nella parte in cui introduce il comma 7-quater nell'art. 31 della
legge reg. Sardegna n. 8 del 2015.
Quest'ultima previsione, allo scopo di riqualificare e di
accrescere le potenzialita' delle strutture destinate all'esercizio
di attivita' di turismo rurale che ricadono nelle zone E (zone
agricole), purche' al di fuori della fascia dei 300 metri dalla linea
di battigia marina, autorizza interventi di ristrutturazione e di
rinnovamento che comportano incrementi volumetrici, nella misura
massima del 50 per cento del volume urbanistico esistente, anche
mediante la realizzazione di corpi di fabbrica separati, incrementi
che possono essere destinati all'adeguamento delle camere agli
standard internazionali.
Nel consentire gli incrementi volumetrici nella fascia costiera
anche mediante la realizzazione di corpi di fabbrica separati, sia
pure al di fuori della fascia di 300 metri dalla linea di battigia
marina, l'art. 5, comma 1, lettera b), con riguardo alle zone
urbanistiche omogenee B, C, F e G, e lettera i), nella parte in cui
introduce nell'art. 31 della legge reg. Sardegna n. 8 del 2015 il
comma 7-quater, collide con specifiche prescrizioni del piano
paesaggistico regionale.
L'art. 17, comma 3, lettera a), NTA ricomprende tra i beni
paesaggistici, tipizzati e individuati nella cartografia del piano
paesaggistico regionale, anche la fascia costiera, che ha una
estensione maggiore rispetto a quella compresa entro la profondita'
di 300 metri dalla linea di battigia, come la stessa parte resistente
non manca di riconoscere nell'odierno giudizio.
Per la fascia costiera, che l'art. 19 NTA considera bene
paesaggistico d'insieme e risorsa strategica fondamentale per lo
sviluppo sostenibile del territorio sardo, l'art. 20, comma 1,
lettera a), delle medesime norme tecniche detta una rigorosa
disciplina di tutela, che vieta nelle aree inedificate «qualunque
intervento di trasformazione», ad eccezione di quelli previsti
dall'art. 12.
Sono consentiti, in particolare: a) interventi di manutenzione
ordinaria, straordinaria, di consolidamento statico, di
ristrutturazione, di restauro, che non alterino lo stato dei luoghi,
il profilo esteriore, la volumetria degli edifici, la destinazione
d'uso e il numero delle unita' immobiliari; b) opere di eliminazione
di barriere architettoniche, muri di cinta e cancellate, aree
destinate ad attivita' sportive e ricreative senza creazione di
volumetria, opere costituenti pertinenza, revisione o installazione
di impianti tecnologici, varianti a concessioni edilizie gia'
rilasciate che non incidano sui parametri urbanistici e sulle
volumetrie, non cambino destinazione d'uso e categoria edilizia e non
alterino la sagoma, parcheggi di pertinenza nel sottosuolo del lotto
in cui insiste il fabbricato, vasche di approvvigionamento idrico e
pozzi, opere precarie e temporanee, pergolati e grigliati, palloni
pressostatici a carattere stagionale; c) gli interventi funzionali
alle attivita' agro-silvo-pastorali che non comportino alterazioni
permanenti dello stato dei luoghi o dell'assetto idrogeologico del
territorio; d) opere di forestazione, di taglio e di riconversione
colturale e di bonifica, antincendio e conservazione, da eseguirsi
nei boschi e nelle foresta; e) opere di risanamento e consolidamento
degli abitati e delle aree interessate da fenomeni franosi; opere di
sistemazione idrogeologica e di bonifica dei siti inquinati.
Sono fatte salve anche le eccezioni di cui al comma 2 dell'art.
20 NTA, che consentono di realizzare, nell'ambito urbano, previa
autorizzazione del piano urbanistico comunale, trasformazioni
finalizzate alla realizzazione di residenze, servizi e ricettivita'
solo se contigue ai centri abitati e subordinate alla preventiva
verifica della compatibilita' del carico sostenibile del litorale e
del fabbisogno di ulteriori posti letto (art. 20, comma 2, numero 1,
lettera a, NTA).
Nelle aree gia' interessate da insediamenti turistici o
produttivi, previa intesa tra Regioni, Province e Comuni interessati,
si possono realizzare interventi di riqualificazione urbanistica e
architettonica degli insediamenti turistici o produttivi esistenti,
interventi di riuso e trasformazione a scopo turistico-ricettivo di
edifici esistenti, interventi di completamento di edifici esistenti
(art. 20, comma 2, numero 2, lettere a, b, c, NTA).
In tutta la fascia costiera l'art. 20, comma 2, numero 3), NTA
consente interventi di conservazione, gestione e valorizzazione di
beni paesaggistici (lettera a), la realizzazione di infrastrutture
puntuali o di rete, purche' previste nei piani settoriali,
preventivamente adeguati al piano paesaggistico regionale (lettera
b).
L'art. 12, comma 2, NTA dispone che siano inedificabili, in
quanto sottoposti a vincolo di integrale conservazione dei singoli
caratteri naturalistici, storico morfologici e dei rispettivi
insiemi, i terreni costieri compresi in una fascia di profondita' di
300 metri dalla linea di battigia, anche se elevati sul mare, e per
le isole minori nei 150 metri, con l'eccezione dei terreni costieri
ricadenti nelle zone omogenee C (di espansione residenziale), D
(industriali, artigianali e commerciali) e G (servizi generali),
contermini ai Comuni o alle frazioni.
Peraltro, fino all'adeguamento degli strumenti urbanistici
comunali, l'art. 20, comma 4, NTA del piano paesaggistico dispone che
si applichino le rigorose prescrizioni dell'art. 15 sugli ambiti di
paesaggio costieri, che pongono limiti stringenti all'attivita'
edilizia che puo' essere realizzata.
La possibilita' di incrementi volumetrici, anche mediante
realizzazione di corpi di fabbrica separati, consentita in termini
ampi dalla previsione impugnata, integra violazione delle
prescrizioni del piano paesaggistico, che vieta interventi di
trasformazione delle aree inedificate, con le tassative eccezioni che
si sono ricordate.
Si deve, pertanto, dichiarare l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 5, comma 1, lettera b), della legge reg. Sardegna n. 1 del
2021, con specifico riguardo alle zone urbanistiche B, C, F e G, e
dell'art. 5, comma 1, lettera i), della medesima legge regionale, che
introduce nell'art. 31 della legge reg. Sardegna n. 8 del 2015 il
comma 7-quater, nella parte in cui consentono nella fascia costiera -
al di fuori delle tassative eccezioni indicate dal piano
paesaggistico - di realizzare gli incrementi volumetrici anche
mediante la realizzazione di corpi di fabbrica separati.
14.4.2.- Non sono fondate, nei termini appresso precisati, le
censure riguardanti l'art. 5, comma 1, lettera i), della legge reg.
Sardegna n. 1 del 2021, nella parte in cui introduce il comma 7-bis
nell'art. 31 della legge reg. Sardegna n. 8 del 2015.
Il legislatore regionale, allo scopo di favorire il prolungamento
della stagione turistica, consente, «per un periodo non superiore a
duecentoquaranta giorni, la chiusura con elementi amovibili, anche a
tenuta, delle verande coperte gia' legittimamente autorizzate nelle
singole strutture turistiche ricettive».
Le censure si appuntano sul preteso esonero dall'obbligo di
ottenere l'autorizzazione paesaggistica.
La disposizione in esame non dispensa chi realizzi le coperture
dall'obbligo di richiedere l'autorizzazione paesaggistica, quando
cio' sia necessario in base alla legislazione statale, come si evince
anche dall'interpretazione sistematica della normativa regionale.
L'art. 35, comma 4, della legge reg. Sardegna n. 8 del 2015, nel
dettare le disposizioni comuni agli interventi, allude all'ipotesi in
cui sia necessaria l'autorizzazione paesaggistica. Anche da tale dato
si puo' evincere che la normativa in questione non esonera
dall'obbligo di conseguirla.
14.4.3.- Egualmente non fondate, nei sensi appresso precisati,
sono le questioni che vertono sulla lettera i), nella parte in cui
introduce il comma 7-ter nell'art. 31 della legge reg. Sardegna n. 8
del 2015.
La disposizione impugnata assimila alle opere di edilizia libera
le coperture per piscine, disponendo, inoltre, che non incidano sulla
volumetria e sulla superficie coperta.
L'art. 6 t.u. edilizia, al comma 1, lettera e-bis), riconduce
alle opere di edilizia libera, che possono essere eseguite senza
alcun titolo abilitativo, «le opere stagionali e quelle dirette a
soddisfare obiettive esigenze, contingenti e temporanee, purche'
destinate ad essere immediatamente rimosse al cessare della
temporanea necessita' e, comunque, entro un termine non superiore a
centottanta giorni comprensivo dei tempi di allestimento e di
smontaggio del manufatto, previa comunicazione di avvio dei lavori
all'amministrazione comunale».
La disposizione impugnata rinvia all'art. 15 della legge reg.
Sardegna n. 23 del 1985.
Il comma 2, lettera e), del citato art. 15, in coerenza con la
normativa statale dettata dal testo unico dell'edilizia, annovera tra
gli interventi che possono essere eseguiti senza alcun titolo
edilizio, previa comunicazione dell'avvio dei lavori, «opere
oggettivamente precarie dirette a soddisfare esigenze contingenti e
temporanee tali da poter essere immediatamente rimosse alla
cessazione della necessita' e, comunque, entro un termine di
utilizzazione non superiore a centoventi giorni».
L'avvio dei lavori e' condizionato all'ottenimento di tutti gli
atti di assenso, comunque denominati, necessari per l'intervento
edilizio (art. 15, comma 3, della legge reg. Sardegna n. 23 del
1985).
Si deve poi trattare di interventi compatibili con la
destinazione di zona (art. 15, comma 4, della legge reg. Sardegna n.
23 del 1985).
In virtu' dell'art. 15, comma 6, ultimo periodo, della medesima
legge regionale, entro dieci giorni dallo scadere del tempo di
permanenza delle opere temporanee, l'interessato, anche per via
telematica, informa l'amministrazione comunale dell'avvenuta
rimozione delle opere.
Le coperture per piscine in tanto possono essere assimilate alle
opere di edilizia libera, in quanto ne possiedano le caratteristiche
oggettive, cosi' come definite dall'art. 15, comma 2, lettera e),
della legge reg. Sardegna n. 23 del 1985, che regola una fattispecie
caratterizzata da identita' di ratio.
Non ogni copertura per piscina, dunque, rientra nell'edilizia
libera. Peraltro, tali manufatti risultano intrinsecamente
temporanei, proprio perche' funzionali a preservare le piscine in
vista della ripresa dell'attivita' turistica e correlate a una
disciplina che mira a prolungare la stagione turistica e dunque a
circoscrivere nel tempo le esigenze che le coperture in esame mirano
a soddisfare.
Cosi' intesa, la normativa non presenta i profili di censura
denunciati nel ricorso.
15.- E' poi censurato l'art. 9, comma 1, lettera b), della legge
reg. Sardegna n. 1 del 2021, che modifica le disposizioni dell'art.
34 della legge reg. Sardegna n. 8 del 2015, volte a definire i casi
in cui non sono ammessi gli interventi per il miglioramento del
patrimonio esistente.
15.1.- La disposizione e' sospettata di illegittimita'
costituzionale, in quanto restringerebbe le categorie dei beni
sottratti all'applicazione della legge reg. Sardegna n. 8 del 2015 e,
conseguentemente, estenderebbe la portata applicativa delle deroghe
alla disciplina urbanistica e paesaggistica.
15.2.- Il ricorrente prospetta la violazione degli artt. 9, 117,
commi primo e secondo, lettera s), Cost., «rispetto ai quali
costituiscono norme interposte gli articoli 135, 143, 145 e 156 del
Codice dei beni culturali e del paesaggio, l'articolo 5, comma 11,
del decreto legge n. 70 del 2011, e la legge n. 14 del 2006, di
recepimento della Convenzione europea sul paesaggio», dal momento che
la normativa impugnata interverrebbe a «disciplinare una materia
riservata alla competenza esclusiva dello Stato e per di piu' contro
impegni assunti in sede internazionale».
Sarebbe violato anche l'art. 3 dello statuto speciale, come
attuato con il d.P.R. n. 480 del 1975, poiche' le disposizioni in
esame, «pur in ipotesi in ambito legislativamente di competenza
regionale», comunque contrasterebbero con le norme fondamentali di
grande riforma economico sociale di cui all'art. 41-quinquies, commi
ottavo e nono, della legge n. 1150 del 1942, agli artt. 2-bis e 14
t.u. edilizia, all'intesa sul "Piano casa" del 2009, fondata sulle
previsioni dell'art. 11 del d.l. n. 112 del 2008, come convertito, e
all'art. 5, commi 9 e seguenti, del d.l. n. 70 del 2011, come
convertito.
Sarebbe violato il principio di leale collaborazione con lo Stato
«in materia riservata alla co pianificazione».
15.3.- Occorre, preliminarmente, delimitare il tema del decidere
devoluto all'esame di questa Corte e ricostruire il contenuto
precettivo delle previsioni impugnate.
Le censure si appuntano sul comma 1, lettera b), dell'art. 9
della legge reg. Sardegna n. 1 del 2021, nella parte in cui ha
soppresso l'art. 34, comma 1, lettera h), della legge regionale n. 8
del 2015.
La lettera h) del citato art. 34 non consentiva di realizzare gli
interventi di incremento volumetrico «negli edifici e nelle unita'
immobiliari ricadenti nei centri di antica e prima formazione
ricompresi in zone urbanistiche omogenee diverse dalla A, ad
eccezione di quelli che non conservano rilevanti tracce dell'assetto
storico e che siano riconosciuti, dal piano particolareggiato o con
deliberazione del consiglio comunale, in contrasto con i caratteri
architettonici e tipologici del contesto».
La normativa abrogata stabiliva che la deliberazione dovesse
riguardare l'intero centro di antica e prima formazione, chiarire i
criteri seguiti nell'analisi ed essere adottata in data anteriore a
qualsiasi intervento di ampliamento.
La predetta lettera h) dell'art. 34 non si applicava agli
interventi di riuso dei sottotetti esistenti per il solo scopo
abitativo nelle zone urbanistiche A, B, C, E ed F e agli interventi
per il riuso degli spazi di grande altezza. In tali fattispecie, ai
fini dell'ammissibilita', si sarebbero dovuti verificare «la
compatibilita' tipologica con i caratteri costruttivi ed
architettonici degli edifici interessati e il rispetto delle regole
compositive del prospetto originario nel caso in cui alterassero
l'aspetto esteriore dell'edificio».
Il ricorrente osserva che i centri di antica e prima formazione
sono beni paesaggistici, per i quali il piano regionale contempla
specifiche disposizioni di tutela. Su tale profilo si diffondono le
argomentazioni del ricorrente, che richiama anche le pertinenti
prescrizioni del piano paesaggistico regionale.
Il ricorrente non formula specifiche censure contro l'abrogazione
della lettera i) dell'art. 34 della legge reg. Sardegna n. 8 del
2015, che vietava gli interventi «negli edifici, nelle unita'
immobiliari e in specifici ambiti territoriali di particolare
qualita' storica, architettonica o urbanistica» per i quali il
consiglio comunale, con propria deliberazione da assumere nel termine
perentorio di centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della
legge, avesse limitato o escluso l'applicazione delle disposizioni
della legge regionale sugli interventi di miglioramento del
patrimonio edilizio esistente.
15.4.- La parte resistente, in via preliminare, ha adombrato la
genericita' degli argomenti addotti nel ricorso.
Tale eccezione deve essere disattesa, poiche' il ricorrente ha
suffragato i motivi di censura con un'argomentazione idonea a
chiarire i termini delle doglianze, che vertono sull'ampliamento
delle possibilita' di realizzazione degli interventi di incremento
volumetrico.
15.5.- Le questioni sono fondate, in riferimento all'art. 3 dello
statuto speciale e agli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s),
Cost.
15.5.1.- Occorre dar conto, nelle sue linee essenziali, della
disciplina del PPR per i centri di prima e antica formazione.
L'art. 63 NTA include nell'edificato urbano anche i centri di
antica e prima formazione (lettera a) e, all'art. 66, rinvia, per
tali centri, alle disposizioni relative agli insediamenti storici di
cui al Titolo II.
Il Titolo II disciplina l'assetto storico culturale.
Il piano paesaggistico regionale, all'art. 47, comma 1, NTA,
definisce l'assetto storico culturale come l'insieme delle aree,
degli immobili, degli edifici e dei manufatti «che caratterizzano
l'antropizzazione del territorio a seguito di processi storici di
lunga durata».
Tale assetto storico culturale comprende gli immobili e le aree
di notevole interesse pubblico tutelate ai sensi dell'art. 136 del
d.lgs. n. 42 del 2004, le zone di interesse archeologico, gli
immobili e le aree tipizzati, sottoposti a tutela dal piano
paesaggistico e, in particolare, le aree caratterizzate da edifici e
manufatti di valenza storico culturale e quelle caratterizzate da
insediamenti storici.
L'assetto storico culturale comprende anche i beni identitari e,
segnatamente, le aree caratterizzate da edifici e manufatti di
valenza storico culturale, le reti e gli elementi connettivi, e le
aree di insediamento produttivo di interesse storico culturale.
L'art. 47, comma 7, NTA dispone che la Regione, mediante
programmi di valorizzazione e di conservazione, in coerenza con gli
strumenti di pianificazione, determini «le azioni strategiche
necessarie per la promozione, valorizzazione e qualificazione delle
valenze storico culturali e identitarie».
L'art. 51 NTA si occupa delle aree caratterizzate da insediamenti
storici, che sono costituite dalle matrici di sviluppo dei centri di
antica e prima formazione, letti dalla cartografia storica,
comprensivi anche dei centri di fondazione moderni e contemporanei,
dei nuclei specializzati del lavoro e dell'insediamento sparso.
Tali aree comprendono, in particolare, i nuclei di primo impianto
e di antica formazione, il sistema delle sette citta' regie, i centri
rurali, i centri di fondazione sabauda, le citta' e i centri di
fondazione degli anni trenta del Novecento, i centri specializzati
del lavoro, i villaggi minerari e industriali, i villaggi delle
bonifiche e delle riforme agrarie dell'Ottocento e del Novecento, gli
elementi dell'insediamento rurale sparso.
L'art. 52 NTA detta le prescrizioni da osservare nelle aree
caratterizzate da insediamenti storici.
In particolare, il suo comma 3 prevede che gli interventi sui
tessuti edilizi e urbani che conservino rilevanti tracce dell'assetto
storico debbano essere rivolti esclusivamente alla riqualificazione e
al recupero mediante manutenzione ordinaria e straordinaria, restauro
e risanamento conservativo, ristrutturazione edilizia interna.
Occorre poi, in caso di profonda alterazione dei caratteri
tipologici e costruttivi, favorire la conservazione degli elementi
identitari superstiti (comma 5).
Sono vietati gli interventi che comportino una modifica dei
caratteri che connotano la trama viaria e edilizia e dei manufatti,
anche isolati, che costituiscano testimonianza storica e culturale
(comma 10).
L'art. 53 NTA, nelle aree caratterizzate da insediamenti storici,
dispone che i Comuni seguano i seguenti indirizzi: conservazione
della stratificazione storica, conservazione e valorizzazione delle
tracce che testimoniano l'origine storica dell'insediamento,
riqualificazione dell'aspetto ambientale e del paesaggio urbano,
riqualificazione dei tessuti di antica formazione, anche attraverso
interventi di ristrutturazione urbanistica, per sostituire parti
incongrue e incompatibili, nella ricerca del disegno e della trama
originari del tessuto.
L'originaria formulazione dell'art. 34, comma 1, lettera h),
nell'escludere che gli interventi potessero avere luogo negli edifici
e negli immobili ricadenti nei centri di antica e prima formazione
ricompresi in zone urbanistiche diverse da quella A, si collocava
nell'alveo delle previsioni del piano paesaggistico regionale, che a
tali centri dedicavano particolare attenzione.
15.5.2.- Nell'ammettere rilevanti interventi di aumento di
volumetria con riguardo agli immobili di particolare pregio posti nei
centri di prima e antica formazione, la previsione impugnata non e'
compatibile con le linee di indirizzo e le prescrizioni del piano,
che appresta una peculiare tutela per tali centri, in quanto
componenti dell'assetto storico-culturale della Regione autonoma
Sardegna.
Nell'estendere l'ambito applicativo di ammissibilita' degli
interventi, il legislatore regionale deroga in peius allo standard di
tutela che il piano ha individuato per preservare l'assetto
identitario del paesaggio, nella sua valenza insieme storica ed
estetica.
15.5.3.- Si deve dichiarare, pertanto, l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 9, comma 1, lettera b), della legge reg.
Sardegna n. 1 del 2021, nella parte in cui abroga l'art. 34, comma 1,
lettera h), della legge reg. Sardegna n. 8 del 2015.
Sono assorbite le restanti censure.
16.- E' impugnato anche l'art. 13 della legge reg. Sardegna n. 1
del 2021, che introduce nella legge reg. Sardegna n. 8 del 2015
l'art. 38-bis, relativo al trasferimento dei volumi realizzabili
ricadenti in alcune zone del Piano stralcio per l'assetto
idrogeologico.
16.1.- Ad avviso del ricorrente, la disciplina in esame, nel
consentire le delocalizzazioni con riguardo a edifici ricadenti nelle
zone di molto elevata pericolosita' idraulica (Hi4) o da frana (Hg4)
o di pericolosita' idraulica (Hi3) o da frana (Hg3) soltanto elevata,
si traduce in una «"fuga" dal piano paesaggistico» e concerne non
solo e non tanto edifici esistenti, legittimamente realizzati in
ambiti che poi risultino di elevato rischio idrogeologico, «ma
anzitutto e principalmente edifici non ancora realizzati in ambiti a
rischio idrogeologico».
L'approvazione del piano di assetto idrogeologico dovrebbe
condurre all'esclusione o alla limitazione delle edificazioni, non
gia' a «consentire l'edificazione in altre aree del territorio
comunale, aggravando il relativo carico urbanistico».
16.2.- Il ricorrente ravvisa, pertanto, la violazione degli artt.
9 e 117, commi primo e secondo, lettera s), Cost., «rispetto ai quali
costituiscono norme interposte gli articoli 4, 20, 21, 135, 143, 145
e 156 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, l'articolo 5,
comma 11, del decreto legge n. 70 del 2011 e la legge n. 14 del 2006,
di recepimento della Convenzione europea sul paesaggio».
La disciplina impugnata sarebbe anche lesiva dell'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., in quanto, nel riconoscere «una
sorta di "diritto quesito" all'edificazione» ai privati proprietari
di aree edificabili in base a uno strumento urbanistico comunale, poi
superato dalle previsioni confliggenti del piano di assetto
idrogeologico, e nell'attribuire cosi' «un diritto soggettivo al
trasferimento delle volumetrie non realizzabili a causa dei vincoli
idrogeologici», avrebbe invaso la competenza legislativa esclusiva
dello Stato nella materia «ordinamento civile».
Il ricorrente lamenta anche la violazione dell'art. 3 dello
statuto speciale, come attuato con il d.P.R. n. 480 del 1975, in
quanto la disciplina in esame si porrebbe in contrasto con le norme
fondamentali di riforma economico-sociale dettate dall'art.
41-quinquies, commi ottavo e nono, della legge n. 1150 del 1942,
dagli artt. 2-bis e 14 t.u. edilizia, dall'intesa sul "Piano casa"
del 2009, fondata sull'art. 11 del d.l. n. 112 del 2008, e dall'art.
5, commi 9 e seguenti, del d.l. n. 70 del 2011, come convertiti.
Sarebbe violato, infine, il principio di leale collaborazione.
16.3.- Le questioni sono fondate, in riferimento all'art. 3 dello
statuto speciale e agli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s),
Cost.
16.3.1.- La disciplina impugnata si prefigge di conseguire la
riqualificazione dei contesti contraddistinti da un elevato o molto
elevato rischio idrogeologico e di mettere in sicurezza il territorio
e, a tale scopo, promuove e incentiva interventi di trasferimento dei
volumi previsti come realizzabili previa approvazione dei piani
attuativi nelle zone urbanistiche C (di espansione residenziale), D
(industriali, commerciali e artigianali) e G (servizi generali),
ricadenti nelle aree di pericolosita' idraulica o da frana elevata o
molto elevata.
La disciplina in esame promuove analoghi interventi di
trasferimento dei volumi previsti come realizzabili nelle zone
urbanistiche B (di completamento residenziale), che ricadono in aree
contraddistinte da rischio idrogeologico elevato o molto elevato
(art. 38-bis, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 8 del 2015,
aggiunto dalla previsione impugnata).
Tali interventi sono estesi anche ai volumi esistenti,
legittimamente realizzati nelle zone urbanistiche B, C, D, F
(turistiche) e G, che ricadono nelle aree che presentano il descritto
rischio idrogeologico, volumi «per i quali e' consentito il
trasferimento, previa approvazione di piani attuativi, in altre zone
urbanistiche B, C, D, F e G del territorio comunale situate al di
fuori delle aree a rischio idraulico o geologico, con incremento del
volume del 35 per cento» (art. 38-bis, comma 2, della legge reg.
Sardegna n. 8 del 2015).
Le altre previsioni dell'art. 38-bis della legge reg. Sardegna n.
8 del 2015 regolano nel dettaglio le modalita' per il trasferimento
dei volumi.
16.3.2.- Il legislatore regionale non solo consente la
realizzazione di tali volumi in deroga alle vigenti disposizioni
regionali, eccezion fatta per le distanze tra fabbricati e pareti
finestrate (art. 38-bis, commi 9 e 10, della citata legge reg.
Sardegna n. 8 del 2015), ma dispone anche che le norme tecniche di
attuazione del piano di assetto idrogeologico siano modificate in
conformita' agli interventi ammessi dalla previsione impugnata (art.
38-bis, comma 13, della predetta legge regionale).
La deroga alle disposizioni regionali e' formulata in termini
indiscriminati, idonei a ricomprendere anche le prescrizioni poste a
salvaguardia del paesaggio, e dunque vanifica la specifica funzione
di tutela che il piano paesaggistico svolge. La deroga, peraltro,
investe anche le norme tecniche di attuazione del piano di assetto
idrogeologico, in quanto attuano aspetti disciplinati dal piano
paesaggistico e correlati a profili di tutela del paesaggio.
Tale indistinta portata derogatoria, che rappresenta aspetto
saliente della disciplina, determina il superamento dei limiti della
potesta' legislativa statutaria, in contrasto con le previsioni del
piano paesaggistico e del piano di assetto idrogeologico. E' violata,
pertanto, la sfera di competenza esclusiva statale nella materia
della tutela dell'ambiente.
16.3.3.- Deve essere dichiarata, pertanto, l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 13 della legge reg. Sardegna n. 1 del 2021,
in tutte le sue previsioni, tra loro inscindibilmente connesse.
Restano assorbiti gli ulteriori profili di censura prospettati
nel ricorso.
17.- E' impugnato, per profili che attengono sia alla normativa
edilizia sia alla tutela del paesaggio, anche l'art. 14 della legge
reg. Sardegna n. 1 del 2021, che modifica in piu' punti l'art. 39
della legge reg. Sardegna n. 8 del 2015, in tema di rinnovo del
patrimonio edilizio con interventi di demolizione e di ricostruzione.
17.1.- Ad avviso del ricorrente, la disciplina impugnata
confligge con gli artt. 9 e 117, commi primo e secondo, lettera s),
Cost., «rispetto ai quali costituiscono norme interposte gli articoli
4, 20, 21, 135, 143, 145 e 156 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio, la legge n. 14 del 2006, di recepimento della Convenzione
europea sul paesaggio, e l'articolo 5, comma 11, del decreto legge n.
70 del 2011».
Il ricorrente denuncia anche la violazione dell'art. 3 dello
statuto speciale, come attuato mediante il d.P.R. n. 480 del 1975, in
quanto la previsione dell'art. 14 della legge reg. Sardegna n. 1 del
2021 contrasterebbe con le norme di grande riforma economico-sociale
costituite dall'art. 41-quinquies, commi ottavo e nono, della legge
n. 1150 del 1942, dagli artt. 2-bis e 14 t.u. edilizia, dall'intesa
sul "Piano casa" del 2009, fondata sulla previsione dell'art. 11 del
d.l. n. 112 del 2008, e dall'art. 5, commi 9 e seguenti, del d.l. n.
70 del 2011.
La disposizione in esame sarebbe lesiva, infine, del principio di
leale collaborazione.
17.2.- Occorre, prima ancora di procedere alla disamina dei
singoli profili di censura, vagliare l'eccezione di inammissibilita'
formulata dalla Regione.
Tale eccezione fa leva sulla tardivita' dell'impugnazione. La
disciplina degli interventi di demolizione e ricostruzione sarebbe
stata introdotta dalla legge reg. Sardegna n. 8 del 2015, che il
ricorrente non avrebbe ritualmente impugnato.
L'eccezione non puo' essere accolta.
Nei confronti delle previsioni impugnate, a prescindere dalla
circostanza che il legislatore regionale ha modificato in misura
apprezzabile la disciplina previgente, il termine di impugnazione e'
rispettato.
17.3.- Il motivo di ricorso contiene svariate censure, che
saranno esaminate singolarmente, in quanto toccano aspetti diversi di
un'articolata disciplina.
17.3.1.- Le censure sono riferite, in primo luogo, alle lettere
a) e b), che modificano, rispettivamente, i commi 2 e 3 dell'art. 39
della legge reg. Sardegna n. 8 del 2015.
L'art. 39, comma 2, della predetta legge regionale, cosi' come
modificato dalla disposizione impugnata, consente, su proposta del
privato interessato, la demolizione dei fabbricati esistenti e la
successiva ricostruzione con la concessione di un credito volumetrico
pari al volume dell'edificio demolito maggiorato del 30 per cento,
affidandone la determinazione, nella formulazione modificata dalla
disposizione impugnata, all'ufficio tecnico comunale. L'impugnata
lettera a) sostituisce quest'ultima determinazione dell'ufficio
tecnico comunale alla deliberazione del Consiglio comunale,
originariamente prevista.
L'art. 39, comma 3, della legge reg. Sardegna n. 8 del 2015 oggi
dispone che, ove l'intervento preveda la ricostruzione nel medesimo
lotto urbanistico, l'ufficio tecnico comunale, con la stessa
determinazione, stabilisce i parametri urbanistico-edilizi
dell'intervento nel rispetto delle vigenti disposizioni, con
eventuale superamento dei parametri volumetrici e dell'altezza
previsti dalle vigenti disposizioni comunali e regionali. L'impugnata
lettera b) sostituisce, anche in questo caso, la determinazione
dell'ufficio tecnico comunale alla deliberazione del Consiglio
comunale, originariamente prevista.
Il ricorrente denuncia la violazione del principio fondamentale
espresso dall'art. 5, comma 11, del d.l. n. 70 del 2011, che richiede
la delibera del Consiglio comunale per consentire la realizzazione di
interventi in deroga agli strumenti urbanistici, in armonia con
l'art. 14 t.u. edilizia.
17.3.1.1.- Le questioni non sono fondate.
In virtu' dell'art. 5, comma 11, del d.l. n. 70 del 2011, gli
interventi di demolizione e di ricostruzione consentiti dalla
legislazione regionale sono assoggettati, anche per quel che riguarda
i mutamenti di destinazione d'uso, al rispetto dell'art. 14 t.u.
edilizia, che consente il rilascio del permesso di costruire in
deroga, previa deliberazione del Consiglio comunale.
L'art. 14 t.u. edilizia dispone che il permesso di costruire in
deroga possa essere rilasciato soltanto per gli edifici e gli
impianti pubblici o di interesse pubblico, previa deliberazione del
Consiglio comunale, nel rispetto delle prescrizioni a tutela dei beni
culturali e del paesaggio e delle altre normative di settore aventi
incidenza sulla disciplina dell'attivita' edilizia.
L'art. 14, comma 1-bis, t.u. edilizia precisa che, per gli
interventi di ristrutturazione edilizia, la richiesta di permesso di
costruire in deroga e' ammessa previa deliberazione del Consiglio
comunale che ne attesta l'interesse pubblico limitatamente alle
finalita' di rigenerazione urbana, di contenimento del consumo del
suolo e di recupero sociale e urbano dell'insediamento.
La deroga - chiarisce l'art. 14, comma 3, t.u. edilizia - puo'
riguardare solo i limiti di densita' edilizia, di altezza e di
distanza tra i fabbricati di cui alle norme di attuazione degli
strumenti urbanistici generali ed esecutivi e le destinazioni d'uso
ammissibili. Rimane fermo il rispetto delle norme igieniche,
sanitarie e di sicurezza e delle prescrizioni inderogabili in tema di
densita' edilizia, altezza e distanza tra i fabbricati, poste dagli
artt. 7, 8 e 9 del d.m. n. 1444 del 1968.
L'art. 5, comma 11, del d.l. n. 70 del 2011 precisa che la
disposizione dell'art. 14 t.u. edilizia vale «sino all'entrata in
vigore della normativa regionale».
Come ha gia' affermato questa Corte, tale disposizione e'
richiamata «solo per il caso di assenza di leggi regionali, sicche'
l'esistenza di una legge regionale sul "piano casa" esclude
l'applicabilita' dell'art. 14 del testo unico» (sentenza n. 217 del
2020, punto 4.1. del Considerato in diritto).
Nel caso di specie, l'esistenza di una specifica legge regionale
sul "Piano casa" esclude il denunciato contrasto con la normativa
statale.
17.3.2.- Il secondo profilo di censura tocca la lettera d)
dell'art. 14 della legge reg. Sardegna n. 1 del 2021.
In virtu' della previsione impugnata, le disposizioni dell'art.
39, comma 6, della legge regionale n. 8 del 2015 si applicano «agli
edifici legittimamente realizzati entro il 31 dicembre 2020, nonche'
nei casi di edifici successivamente legittimati a seguito di positiva
conclusione del procedimento di condono o di accertamento di
conformita' e, ove necessario, dell'accertamento di compatibilita'
paesaggistica».
Le censure vertono sul fatto che e' stato differito al 31
dicembre 2020 il termine per la realizzazione degli edifici,
originariamente individuato nella data di entrata in vigore della
legge reg. Sardegna n. 8 del 2015.
Il ricorrente lamenta l'estensione di una normativa concepita
come temporanea ed eccezionale anche a immobili appena edificati, per
i quali non si ravvisa alcuna necessita' di procedere a
riqualificazione e rigenerazione urbana.
17.3.2.1.- La questione e' fondata.
La legge reg. Sardegna n. 1 del 2021 persegue finalita' di
riqualificazione e di rigenerazione urbana, che ispirano anche le
modificazioni dettate dall'art. 14 alla disciplina degli interventi
di demolizione e di ricostruzione.
Con tale finalita' e' in palese contrasto la scelta di estendere
il termine per l'applicazione della disciplina straordinaria sugli
interventi di demolizione e di ricostruzione e di includere anche le
costruzioni appena edificate in un ambito applicativo che deve essere
delimitato con rigore, in ragione della portata ampiamente
derogatoria della regolamentazione prevista dal legislatore
regionale. Nella fattispecie delle costruzioni appena ultimate non si
coglie l'esigenza di riqualificazione mediante interventi radicali di
demolizione e ricostruzione, con l'attribuzione di consistenti
premialita' volumetriche.
Si deve dunque dichiarare l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 14, comma 1, lettera d), della legge reg. Sardegna n. 1 del
2021.
17.3.3.- La terza censura verte sull'art. 14 della legge reg.
Sardegna n. 1 del 2021 e, in particolare, sulla lettera g), che
modifica l'art. 39, comma 13, lettera e), della legge reg. Sardegna
n. 8 del 2015.
In virtu' delle modificazioni impugnate, gli interventi di
integrale demolizione e ricostruzione non sono ammessi quando
ricadono in aree sottoposte a particolari vincoli di tutela «se gia'
individuate con apposito provvedimento regolamentare o normativo
prima della presentazione dell'istanza del richiedente».
Mediante il riferimento all'art. 38, comma 1, della legge reg.
Sardegna n. 8 del 2015, il legislatore regionale richiama le «aree
ricadenti all'interno delle zone urbanistiche omogenee E ed H ed
interne al perimetro dei beni paesaggistici di cui all'articolo 142,
comma 1, lettere a), b), c), ed i) del decreto legislativo 22 gennaio
2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi
dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), e successive
modifiche ed integrazioni», le «aree necessarie per garantire spazi
pubblici finalizzati all'incremento della qualita' dell'abitare, come
spazi a verde, spazi a parcheggio e centri di aggregazione sociale»,
le «aree dichiarate ad elevata o molto elevata pericolosita'
idrogeologica», gli edifici posti «in prossimita' di emergenze
ambientali, architettoniche, archeologiche o storico-artistiche», le
aree di rispetto inedificabili, il perimetro di tutela integrale e la
fascia di rispetto condizionata dei beni dell'assetto storico
culturale del piano paesaggistico regionale, oltre che le ulteriori
aree a tal fine individuate dal Comune.
Nella formulazione previgente, gli interventi non erano ammessi
quando ricadevano nelle aree menzionate nell'art. 38, comma 1, della
legge reg. Sardegna n. 8 del 2015. Il legislatore regionale non
puntualizzava che il vincolo dovesse preesistere alla presentazione
dell'istanza dell'interessato.
17.3.3.1.- Le questioni sono inammissibili.
Le censure si esauriscono nel rilievo che la disciplina impugnata
priverebbe di ogni efficacia la successiva individuazione di
ulteriori aree di interesse paesaggistico. Il ricorrente, tuttavia,
non offre alcun ragguaglio sui principi vigenti in tema di vincoli
paesaggistici sopravvenuti e sulla portata della successiva
individuazione delle aree di interesse paesaggistico, ne' dimostra in
modo esauriente il contrasto della normativa regionale con tali
principi.
Le censure sono dunque inammissibili, perche' assertive e non
avvalorate da una adeguata ricostruzione del quadro normativo.
17.3.4.- La quarta censura riguarda la lettera h) dell'art. 14,
comma 1, della legge reg. Sardegna n. 1 del 2021, nella parte in cui
modifica l'art. 39, comma 15, della legge regionale n. 8 del 2015.
Sin dall'originaria formulazione, la norma regionale consente la
demolizione degli edifici esistenti nella fascia dei 300 metri dalla
linea di battigia marina e ricadenti nelle zone urbanistiche E
(agricole), F (turistiche) e H (di salvaguardia), nonche' nelle zone
urbanistiche G, dedicate ai servizi generali, non contermini
all'abitato. La ricostruzione dell'intera volumetria e' assentibile,
anche secondo l'originaria formulazione della norma.
La disposizione impugnata aggiunge: «senza l'obbligo del rispetto
dell'ubicazione, della sagoma e della forma del fabbricato da
demolire». Su tale inciso vertono le censure proposte nell'odierno
giudizio, riferite alla violazione della competenza legislativa
esclusiva dello Stato nella materia della tutela dell'ambiente.
17.3.4.1.- Le questioni sono fondate.
La disposizione impugnata incide sulla fascia di 300 metri dalla
linea di battigia, peraltro tutelata in maniera pregnante ai sensi
dell'art. 142, lettera a), del d.lgs. n. 42 del 2004, oltre che alla
stregua del vigente piano paesaggistico regionale. Tale incidenza non
e', peraltro, contestata dalla difesa regionale.
Non e' influente la circostanza che gia' la disciplina previgente
contemplasse interventi destinati a ricadere nella fascia entro i 300
metri dalla linea di battigia, poiche', come gia' detto, nei giudizi
in via principale non opera l'istituto dell'acquiescenza; si deve
rilevare, inoltre, che la previsione aggiunta dalla legge impugnata
introduce un ulteriore elemento di deroga, che si ripercuote
sull'assetto paesaggistico.
La previsione in esame, difatti, concerne un aspetto tutt'altro
che marginale della tutela paesaggistica, in quanto esenta gli
interventi disciplinati dal novellato art. 39 della legge reg.
Sardegna n. 8 del 2015 dall'obbligo del rispetto dell'ubicazione,
della sagoma e della forma del fabbricato da demolire.
Ne' pone rimedio al vulnus denunciato la precisazione che il
nuovo fabbricato deve determinare «un minore impatto paesaggistico
secondo le indicazioni impartite dall'Amministrazione regionale con
apposite linee guida adottate dalla Giunta regionale con atto n. 18
del 5 aprile 2016».
Il legislatore regionale ha travalicato i limiti della potesta'
legislativa sancita dallo statuto speciale, modificando
unilateralmente - e per di piu' in senso deteriore - la disciplina
della fascia costiera, bene paesaggistico assoggettato a rigorosa
tutela, per la peculiarita' delle caratteristiche naturali e
ambientali.
Si deve dichiarare, pertanto, l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 14, comma 1, lettera h), della legge reg. Sardegna n. 1 del
2021, nella parte in cui aggiunge all'art. 39, comma 15, della legge
reg. Sardegna n. 8 del 2015 l'inciso «senza l'obbligo del rispetto
dell'ubicazione, della sagoma e della forma del fabbricato da
demolire».
17.3.5.- Il ricorrente promuove anche questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 14 della legge reg. Sardegna n. 1 del 2021,
considerato nella sua interezza.
Le censure muovono dal presupposto che la disciplina impugnata,
per effetto dell'art. 39, comma 13, della legge reg. Sardegna n. 8
del 2015, sia applicabile senza limiti anche ai beni culturali, in
contrasto con gli artt. 4, 20 e 21 del d.lgs. n. 42 del 2004.
17.3.5.1.- Le questioni non sono fondate, nei termini di seguito
illustrati.
In difetto di deroga espressa, si impone in ogni caso
l'applicazione della speciale disciplina di tutela dei beni culturali
prevista dal piano paesaggistico e dal codice dei beni culturali e
del paesaggio.
Cosi' intesa, la disposizione impugnata si sottrae ai rilievi del
ricorrente.
18.- Il ricorrente censura anche l'art. 15, comma 1, lettera c),
della legge reg. Sardegna n. 1 del 2021, che modifica l'art. 40 della
legge reg. Sardegna n. 8 del 2015, in tema di programmi integrati di
riordino urbano.
18.1.- Tali programmi perseguono l'obiettivo di riqualificare gli
ambiti urbani e le periferie caratterizzati dalla presenza di una
pluralita' di funzioni e di tessuti edilizi disorganici, incompiuti,
parzialmente utilizzati o degradati, favorendo il miglioramento della
qualita' dell'abitare, anche attraverso l'incremento della dotazione
degli standard.
La previsione impugnata dispone che nessuna zona urbanistica
omogenea sia «aprioristicamente esclusa» dall'ambito di applicazione
dei programmi integrati di riordino urbano. Su questa disposizione si
appuntano le censure del ricorrente.
Secondo la versione previgente dell'art. 40, comma 7, secondo
periodo, della legge reg. Sardegna n. 8 del 2015, erano esclusi
dall'ambito di tali programmi i centri di antica e prima formazione e
le zone urbanistiche omogenee E (zone agricole) e H (zone di
salvaguardia ambientale).
Il ricorrente imputa al legislatore regionale di avere modificato
unilateralmente le norme di gestione e di uso delle aree tutelate
paesaggisticamente, con una disciplina destinata a incidere anche su
beni paesaggistici come i centri di antica e prima formazione o su
beni oggetto di peculiare tutela, come le zone agricole, senza
escludere dal suo ambito applicativo le zone omogenee H (di
salvaguardia ambientale).
La normativa impugnata (art. 40, comma 2, della legge reg.
Sardegna n. 8 del 2015) contemplerebbe interventi di
riqualificazione, di sostituzione edilizia, di modifiche di
destinazione d'uso di aree e di immobili con un incremento
volumetrico massimo del 40 per cento della volumetria demolita, senza
escludere dall'ambito applicativo di tali interventi i beni
culturali.
18.2.- Il ricorrente, pertanto, denuncia la violazione degli
artt. 9 e 117, commi primo e secondo, lettera s) - «rispetto ai quali
costituiscono norme interposte gli articoli 4, 20, 21, 135, 143, 145
e 156 del codice dei beni culturali e del paesaggio, la legge n. 14
del 2006, di recepimento della Convenzione europea sul paesaggio, e
l'articolo 5, comma 11, del decreto legge n. 70 del 2011» - dell'art.
3 dello statuto speciale e del principio di leale collaborazione con
lo Stato, che si estrinsecherebbe nell'obbligo di copianificazione.
18.3.- Le questioni sono fondate, in riferimento all'art. 3 dello
statuto speciale e agli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s),
Cost.
18.3.1.- L'impugnato art. 15, comma 1, lettera c), incide
sull'art. 40, comma 7, della legge reg. Sardegna n. 8 del 2015.
Questa disposizione, al primo periodo, affida ai Comuni il
compito di individuare gli ambiti territoriali nei quali realizzare
gli interventi previsti dai programmi integrati per il riordino
urbano.
Tali interventi saranno localizzati, in via prioritaria, nelle
zone urbanistiche omogenee C contigue all'ambito urbano, ovvero nelle
zone di espansione residenziale «destinate a nuovi complessi
residenziali, che risultino inedificate o nelle quali l'edificazione
preesistente non raggiunga i limiti di superficie utilizzata
richiesti per le zone B».
La localizzazione avverra', quindi, nelle zone urbanistiche
omogenee D, che si identificano nelle «parti del territorio destinate
a nuovi insediamenti per impianti industriali, artigianali,
commerciali, di conservazione, trasformazione o commercializzazione
di prodotti agricoli e/o della pesca», e nelle zone urbanistiche
omogenee G, che consistono nelle «parti del territorio destinate ad
edifici, attrezzature ed impianti, pubblici e privati, riservati a
servizi di interesse generale, quali strutture per l'istruzione
secondaria, superiore ed universitaria, i beni culturali, la sanita',
lo sport e le attivita' ricreative, il credito, le comunicazioni, o
quali mercati generali, parchi, depuratori, impianti di
potabilizzazione, inceneritori e simili». Quanto alle zone D e G, il
legislatore regionale precisa che la localizzazione avverra' nelle
zone contigue all'ambito urbano e non completate o dismesse.
18.3.2.- Con le modificazioni introdotte dalla disposizione
impugnata cadono le esclusioni originariamente previste dall'art. 40,
comma 7, della legge reg. Sardegna n. 8 del 2015 per la realizzazione
dei programmi integrati per il riordino urbano.
Nell'assetto previgente della disciplina regionale, tali
programmi non potevano essere realizzati nei centri di antica e prima
formazione e nelle zone urbanistiche omogenee E (zone agricole) e H.
Le zone H, denominate zone di salvaguardia, non rientrano in alcuna
delle classificazioni elaborate dall'art. 3 del decreto
dell'Assessore degli enti locali, finanze ed urbanistica 20 dicembre
1983, n. 2266/U (Disciplina dei limiti e dei rapporti relativi alla
formazione di nuovi strumenti urbanistici ed alla revisione di quelli
esistenti nei Comuni della Sardegna), e «rivestono un particolare
valore speleologico, archeologico, paesaggistico o di particolare
interesse per la collettivita', quali fascia costiera, fascia attorno
agli agglomerati urbani, fascia di rispetto cimiteriale, fascia lungo
le strade statali provinciali e comunali».
La disciplina impugnata estende a tutte le zone urbanistiche
omogenee l'ambito di applicazione dei programmi integrati per il
riordino urbano, dapprima esclusi nelle zone di particolare valenza
culturale o paesaggistica, come i centri di antica e prima
formazione, le zone agricole, le zone di salvaguardia ambientale.
Una disciplina cosi' congegnata interviene su beni che ricevono
specifica tutela nel piano paesaggistico regionale e nella normativa
regionale previgente, in armonia e in connessione inscindibile con le
previsioni del piano. Nella prospettiva di una piu' efficace
protezione del paesaggio, tale normativa escludeva dai programmi
integrati per il riordino urbano proprio i beni prima citati - i
centri di antica e prima formazione, le zone agricole e le zone di
salvaguardia ambientale - che includono anche beni di peculiare
valore archeologico e paesaggistico, nonche' la fascia costiera.
Nel rimuovere tali ipotesi di esclusione, la disposizione
impugnata riduce la tutela riservata ai beni che, nello stesso piano
paesaggistico e nella legislazione regionale che ne ha completato e
arricchito le indicazioni, sono assoggettati ad autonoma e peculiare
disciplina.
Ne' tale decremento di tutela e' contraddetto dalla
specificazione che il Consiglio comunale provvede alla localizzazione
delle aree di intervento in coerenza con quanto statuisce il piano
paesaggistico regionale, poiche' all'originaria e tassativa
esclusione di alcune aree ora fa riscontro una normativa a maglie
piu' larghe, che non contempla una protezione inderogabile.
18.3.3.- Si deve dichiarare, pertanto, l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 15, comma 1, lettera c), della legge reg.
Sardegna n. 1 del 2021, nella parte in cui abroga l'art. 40, comma 7,
secondo periodo, della legge reg. Sardegna n. 8 del 2015,
introducendo il periodo «Nessuna zona urbanistica omogenea e'
aprioristicamente esclusa».
In virtu' di tale declaratoria di illegittimita' costituzionale,
i centri di antica e prima formazione, le zone agricole e le zone di
salvaguardia ambientale continuano a essere esclusi dall'ambito
applicativo dei programmi integrati per il riordino urbano.
Sono assorbite le residue censure.
19.- Il ricorrente impugna, altresi', l'art. 16 della legge reg.
Sardegna n. 1 del 2021, che modifica l'art. 41 della legge reg.
Sardegna n. 8 del 2015, nella parte in cui contiene disposizioni
transitorie relative alla legge della Regione Sardegna 23 ottobre
2009, n. 4 (Disposizioni straordinarie per il sostegno dell'economia
mediante il rilancio del settore edilizio e per la promozione di
interventi e programmi di valenza strategica per lo sviluppo) e alla
disciplina transitoria del primo "Piano casa".
19.1.- In particolare, l'impugnato art. 16 modifica l'art. 41,
commi 3 e 4, della legge regionale n. 8 del 2015. Il comma 3, in
particolare, richiama l'art. 13 della legge regionale n. 4 del 2009,
anche nella sua lettera d), riguardante gli interventi ammissibili
nella fase di adeguamento degli strumenti urbanistici al PPR.
Nell'effettuare il richiamo di tale ultima legge regionale,
abrogata dall'art. 44, comma 3, della legge reg. Sardegna n. 8 del
2015, la normativa impugnata si riprometterebbe di «modificare, in
senso retroattivo, i presupposti per l'accoglimento delle istanze
presentate entro il termine del 29 novembre 2014 (ai sensi del comma
1 dell'art. 41 nel testo sopra richiamato), con questo introducendo
una sorta di sanatoria» e ampliando le deroghe alle prescrizioni del
piano paesaggistico regionale, in contrasto con il divieto di
sanatoria ex post di cui all'art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004.
19.2.- Il ricorrente ravvisa il contrasto con gli artt. 9 e 117,
commi primo e secondo, lettera s), Cost., «rispetto ai quali
costituiscono norme interposte gli articoli 135, 143, 145 e 156 del
Codice dei beni culturali e del paesaggio, la legge n. 14 del 2006,
di recepimento della Convenzione europea sul paesaggio, e l'articolo
5, comma 11, del decreto legge n. 70 del 2011», in quanto la
disciplina impugnata interverrebbe «a regolare materia spettante
esclusivamente allo Stato, e comunque in modo difforme dagli obblighi
assunti in sede internazionale».
Sarebbe violato anche l'art. 3 dello statuto speciale, poiche' la
normativa in esame, «pur eventualmente appartenendo alla competenza
regionale», comunque si porrebbe in contrasto con le norme
fondamentali di riforma economico sociale contenute nell'art.
41-quinquies, commi ottavo e nono, della legge n. 1150 del 1942,
negli artt. 2-bis e 14 t.u. edilizia, nell'intesa sul "Piano casa"
del 2009, fondata sull'art. 11 del d.l. n. 112 del 2008, e nell'art.
5, commi 9 e seguenti, del d.l. n. 70 del 2011, come convertiti.
La disciplina impugnata sarebbe lesiva del principio di
ragionevolezza (art. 3 Cost.), in considerazione degli «esiti
manifestamente arbitrari e irragionevoli cui conduce la modifica ex
post delle condizioni di accoglimento delle domande di c.d. piano
casa gia' presentate nel 2014» e delle disparita' di trattamento che
determina con il mutamento delle regole applicabili.
Sarebbe violato, infine, il principio di leale collaborazione.
19.3.- La parte resistente ha eccepito l'inammissibilita' delle
censure, avendo il ricorrente trascurato di illustrare le ragioni di
contrasto con le previsioni del piano paesaggistico regionale.
Tale eccezione e' fondata con riguardo all'art. 16, comma 1,
lettera b), e le questioni proposte a tale riguardo devono essere,
pertanto, dichiarate inammissibili sotto tutti i diversi profili
evocati nel ricorso.
La lettera b) dell'impugnato art. 16 della legge reg. Sardegna n.
1 del 2021 ha introdotto alcune modifiche, che intervengono in una
duplice direzione. Essa ha eliminato l'inciso «[n]ei comuni dotati di
piano urbanistico comunale ai sensi della legge regionale n. 45 del
1989, e successive modifiche ed integrazioni», con cui esordiva
l'art. 41, comma 4, della legge reg. Sardegna n. 8 del 2015, nel
consentire l'attuazione degli interventi localizzati nelle zone
urbanistiche C, D e G.
E' stato poi eliminato, nel medesimo art. 41, comma 4,
l'aggettivo «tutte», che precedeva l'espressione «contigue al centro
urbano», riferita alle zone urbanistiche omogenee C, D e G.
Il ricorrente non approfondisce la portata lesiva delle modifiche
di dettaglio apportate dalla normativa impugnata e, a tale riguardo,
la doglianza non e' articolata in termini idonei a superare il vaglio
di ammissibilita'.
Quanto all'art. 16, comma 1, lettera a), della legge reg.
Sardegna n. 1 del 2021, il ricorrente individua, invece, in termini
univoci le questioni sottoposte allo scrutinio di legittimita'
costituzionale, il cui fulcro risiede nella deroga alle prescrizioni
del piano paesaggistico regionale.
19.4.- Le questioni promosse a tale riguardo sono fondate, in
riferimento all'art. 3 dello statuto speciale e agli artt. 9 e 117,
secondo comma, lettera s), Cost.
19.4.1.- Alla disamina del merito delle questioni conviene
premettere la ricostruzione del quadro normativo in cui le
innovazioni impugnate si collocano.
L'art. 16 della legge reg. Sardegna n. 1 del 2021 incide, con le
modifiche recate dalla lettera a), sulle previsioni transitorie
dell'art. 41 della legge reg. Sardegna n. 8 del 2015.
L'art. 41, comma 1, di tale legge prevede che le disposizioni di
cui al Capo I della legge reg. Sardegna n. 4 del 2009, e successive
modifiche ed integrazioni, continuino ad applicarsi «per
l'espletamento e fino alla conclusione solamente per i procedimenti
instaurati dalla presentazione, entro il termine del 29 novembre
2014, della denuncia di inizio di attivita' o dell'istanza volta
all'ottenimento della concessione edilizia, ancorche' le disposizioni
medesime siano divenute inefficaci o siano state modificate al tempo
della loro applicazione».
L'art. 41, comma 3, della legge reg. Sardegna n. 8 del 2015, come
modificato dalla previsione impugnata, consente l'attuazione di
determinati interventi, per i quali sia stata positivamente conclusa,
con la sottoscrizione del verbale del tavolo tecnico, la verifica
della coerenza delle volumetrie programmate con il contesto
paesaggistico ed ambientale di riferimento, effettuata di concerto
tra amministrazione regionale e amministrazione comunale.
L'originaria formulazione contemplava soltanto gli interventi di
cui alla lettera e) dell'art. 13 della legge reg. Sardegna n. 4 del
2009. Tale ultima disposizione, in particolare, prevede che, ai fini
della riqualificazione delle strutture destinate all'esercizio di
attivita' turistico-ricettive, anche qualora localizzate nei 300
metri dalla linea di battigia, ridotti a 150 metri nelle isole
minori, possano essere autorizzati, in deroga agli strumenti
urbanistici vigenti, interventi di ristrutturazione e rinnovamento.
Eventuali incrementi volumetrici, per i quali non opera l'art. 6
della legge della Regione Sardegna 25 novembre 2004, n. 8 (Norme
urgenti di provvisoria salvaguardia per la pianificazione
paesaggistica e la tutela del territorio regionale), non possono
comunque superare il 25 per cento dei volumi legittimamente
esistenti, a condizione che realizzino concreti obiettivi di qualita'
paesaggistico-architettonica e di efficienza tecnico-funzionale e non
si sviluppino verso il mare. Gli incrementi volumetrici di cui alla
citata lettera e) non si applicano alle strutture turistico-ricettive
che abbiano gia' usufruito degli incrementi previsti dall'art. 10-bis
della legge della Regione Sardegna 22 dicembre 1989, n. 45 (Norme per
l'uso e la tutela del territorio regionale).
La previsione impugnata interviene ad aggiungere il riferimento
agli interventi contemplati dalla lettera d) dell'art. 13 della legge
reg. Sardegna n. 4 del 2009. Tale ultima disposizione, nei Comuni non
dotati di piano urbanistico comunale di cui alla legge reg. Sardegna
n. 45 del 1989, nelle zone territoriali omogenee C, D, G, ed F,
all'interno della fascia dei 2.000 metri dalla linea di battigia, e,
per le isole minori, entro i 500 metri dalla linea di battigia,
consente di realizzare gli interventi previsti dagli strumenti
attuativi gia' approvati e convenzionati, a condizione che le
relative opere di urbanizzazione siano state legittimamente avviate
prima dell'approvazione del piano paesaggistico regionale. Oltre tale
fascia sono realizzabili gli interventi previsti nei piani attuativi
regolarmente approvati e, se di iniziativa privata, convenzionati.
L'art. 13 della legge reg. Sardegna n. 4 del 2009, che affidava
ai piani paesaggistici, alle loro varianti e agli atti di
aggiornamento e revisione il compito di introdurre norme temporanee
di salvaguardia e di indicare le opere eseguibili sino
all'adeguamento degli strumenti urbanistici comunali, fissando
principi e direttive puntuali, e' stato abrogato dall'art. 44, comma
3, della legge reg. Sardegna n. 8 del 2015.