ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 1 del
decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6 (Misure urgenti in materia di
contenimento e gestione dell'emergenza epidemiologica da COVID-19),
convertito, con modificazioni, nella legge 5 marzo 2020, n. 13, e
dell'intero testo del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18 (Misure di
potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di sostegno
economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all'emergenza
epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella
legge 24 aprile 2020, n. 27, nonche' dell'art. 1, comma 2, del
decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19 (Misure urgenti per fronteggiare
l'emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con
modificazioni, nella legge 22 maggio 2020, n. 35, e della delibera
del Consiglio dei ministri 31 gennaio 2020 (Dichiarazione dello stato
di emergenza in conseguenza del rischio sanitario connesso
all'insorgenza di patologie derivanti da agenti virali
trasmissibili), promossi rispettivamente, il primo dal Giudice di
pace di Macerata, con ordinanza del 30 ottobre 2020, e gli altri dal
Giudice di pace di Fano, con due ordinanze del 24 maggio e con
ordinanza del 21 giugno 2021, iscritte, rispettivamente, ai numeri
57, 156, 157 e 158 del registro ordinanze 2021 e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri 19 e 42, prima serie
speciale, dell'anno 2021.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 6 aprile 2022 il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera;
deliberato nella camera di consiglio del 7 aprile 2022.
Ritenuto che il Giudice di pace di Macerata (r.o. n. 57 del 2021)
ha sollevato questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1 del
decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6 (Misure urgenti in materia di
contenimento e gestione dell'emergenza epidemiologica da COVID-19),
convertito, con modificazioni, nella legge 5 marzo 2020, n. 13,
nonche' dell'intero testo del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18
(Misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di
sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse
all'emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con
modificazioni, nella legge 24 aprile 2020, n. 27, in riferimento agli
artt. 1, 2, 3, 13, 16, 17, 19, 24, 32, 76 e 117 della Costituzione;
che il giudice rimettente riferisce di conoscere della
opposizione a ordinanza-ingiunzione con cui e' stata inflitta una
«sanzione», per fatto accertato il 13 aprile 2020, «collegata alla
fattispecie prevista dal d.P.C.m. 22 marzo 2020»;
che rilievo, ai fini di qualificare il fatto illecito, e'
altresi' attribuito all'art. 1 del d.P.C.m. 8 marzo 2020 (Ulteriori
disposizioni attuative del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6,
recante misure urgenti in materia di contenimento e gestione
dell'emergenza epidemiologica da COVID-19), nonche' all'ordinanza del
Presidente della Giunta regionale delle Marche 19 marzo 2020 n. 10 e
all'ordinanza del Ministro della Salute 20 marzo 2020 (Ulteriori
misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell'emergenza
epidemiologica da COVID-19, applicabili sull'intero territorio
nazionale);
che le questioni, secondo il giudice a quo, sarebbero rilevanti
perche' l'applicazione delle suddette norme sarebbe indispensabile
alla decisione;
che, in merito alla non manifesta infondatezza, il giudice
rimettente ravvisa un profilo di «eccesso di potere e di difetto di
delega, commissivo e/o omissivo», in contrasto con gli artt. 1, 2, 3,
13, 16, 17, 19, 24, 32, 76 e 117 Cost.
che, in particolare, quanto ai d.P.C.m. 8 marzo 2020 e 22 marzo
2020 (Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 23 febbraio
2020, n. 6, recante misure urgenti in materia di contenimento e
gestione dell'emergenza epidemiologica da COVID-19, applicabili
sull'intero territorio nazionale), il rimettente sostiene che essi
sono «strumenti incostituzionali, posto che detti provvedimenti non
hanno la potestas di limitare la liberta' dei singoli cittadini ne'
imporre prescrizioni se non in via adesiva da parte dei destinatari»;
che il giudice a quo deduce, anzitutto, la lesione della liberta'
personale, della liberta' di circolazione, della liberta' di
riunione, della liberta' di culto e del diritto di difesa, che
sarebbero stati compressi in violazione delle rispettive riserve di
legge;
che, in secondo luogo, il rimettente lamenta la violazione, nel
bilanciamento tra i diritti sopramenzionati e il diritto alla salute,
dei principi di prevenzione, precauzione, proporzionalita' e
adeguatezza;
che e' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha eccepito l'inammissibilita' delle questioni, e, nel
merito, ha chiesto che esse siano dichiarate non fondate;
che la difesa statale ha anzitutto eccepito la carente
descrizione della fattispecie, aggiungendo che neppure si
comprenderebbe il riferimento al d.l. n. 18 del 2020, come
convertito, che non regolamenta il regime delle sanzioni
amministrative di contrasto all'emergenza epidemiologica da COVID-19;
che, inoltre, l'Avvocatura generale osserva che, se i fatti si
sono verificati il 13 aprile 2020, non sarebbe applicabile il
censurato d.l. n. 6 del 2020, ma il decreto-legge 25 marzo 2020, n.
19 (Misure urgenti per fronteggiare l'emergenza epidemiologica da
COVID-19), convertito, con modificazioni, nella legge 22 maggio 2020,
n. 35, sicche' le disposizioni denunciate non sarebbero rilevanti;
che, nel merito, l'Avvocatura sostiene che i decreti-legge
censurati rispettano la riserva di legge prevista dall'art. 16 Cost,
prevedendo la misura della sanzione, l'organo deputato ad irrogarla,
e un giusto bilanciamento tra i diritti coinvolti, nel rispetto del
principio di proporzionalita';
che, con tre ordinanze di analogo tenore (r.o. numeri 156, 157 e
158 del 2021), il Giudice di pace di Fano ha sollevato questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 2, del d.l. n.19 del
2020, come convertito, nonche' della dichiarazione dello stato di
emergenza per rischio sanitario adottata con delibera del Consiglio
dei ministri 31 gennaio 2020 (Dichiarazione dello stato di emergenza
in conseguenza del rischio sanitario connesso all'insorgenza di
patologie derivanti da agenti virali trasmissibili), in riferimento
agli artt. 2, 4, 13, 16, 77 e 78 Cost. (r.o. numeri 156 e 157 del
2021) e agli artt. 13, 77 e 78 Cost. (r.o. n. 158 del 2021);
che i giudizi a quibus hanno per oggetto la opposizione ad
ordinanze-ingiunzione, con cui sono state inflitte sanzioni
amministrative pecuniarie ai ricorrenti, perche' trovati al di fuori
della abitazione senza giustificato motivo;
che i fatti, riferisce il rimettente, avevano rilievo penale
quando furono commessi, e sono stati in seguito depenalizzati
dall'art. 4, comma 8, del d.l. n. 19 del 2020, come convertito;
che, in particolare, l'art. 1 del d.P.C.m. 8 marzo 2020
(Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 23 febbraio 2020,
n. 6, recante misure urgenti in materia di contenimento e gestione
dell'emergenza epidemiologica da COVID-19) e il successivo d.P.C.m. 9
marzo 2020 vietavano ogni spostamento delle persone fisiche in
entrata e in uscita, salvo che per comprovate esigenze lavorative, di
salute o di necessita';
che l'inosservanza di tale divieto ha determinato l'irrogazione
della sanzione amministrativa oggetto dei processi principali;
che quanto alla rilevanza, il giudice a quo afferma la necessita'
di risolvere il dubbio di costituzionalita' ai fini delle decisioni;
che, in merito alla non manifesta infondatezza, il rimettente
sostiene che la dichiarazione dello stato di emergenza del 31 gennaio
2020 sarebbe costituzionalmente illegittima, in quanto «alcuna norma
primaria o avente efficacia di legge ordinaria» attribuisce al
Consiglio dei ministri il potere di dichiarare lo stato di emergenza
per rischio sanitario;
che, inoltre, dopo aver riprodotto l'intero testo dell'art. 1,
comma 2, del d.l. n. 19 del 2020, il giudice a quo assume violato
l'art. 13 Cost., il quale prevede che la liberta' personale e'
inviolabile e non e' ammessa alcuna restrizione personale se non per
atto motivato dall'autorita' giudiziaria;
che, in aggiunta a cio', lo stesso rimettente eccepisce la
violazione dell'art. 16 Cost. in quanto le limitazioni previste dalla
norma costituzionale per motivi di sanita' e sicurezza potrebbero
comportare un divieto di circolazione solo per l'accesso a «luoghi
particolari», e non su tutto il territorio nazionale;
che, infine, il giudice a quo sostiene l'illegittimita'
costituzionale delle norme censurate, in riferimento agli artt. 2 e 4
Cost., perche' vi sarebbe una violazione del diritto al lavoro,
impedendo alle persone di espletare le proprie attivita' lavorative,
costringendole nelle proprie abitazioni;
che e' intervenuto in tutti i giudizi il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha eccepito l'inammissibilita' delle questioni e, nel
merito, ha chiesto che esse siano dichiarate non fondate;
che l'Avvocatura ha sostenuto che le ordinanze sarebbero del
tutto immotivate quanto alla rilevanza e che le fattispecie sarebbero
descritte in maniera cosi' generica da non consentirne neppure
l'esatta collocazione temporale;
che il rimettente avrebbe anche omesso di valutare la fondatezza
dei giustificati motivi dedotti con i ricorsi di opposizione alle
ordinanze-ingiunzione;
che, inoltre, sarebbe inammissibile la questione vertente sulla
dichiarazione dello stato di emergenza per rischio sanitario, in
quanto atto privo della forza di legge;
che, nel merito, l'Avvocatura richiama la sentenza n. 198 del
2021 di questa Corte, osservando che l'individuazione della casistica
e delle situazioni di fatto interessate da una compressione dei
diritti fondamentali e' effettuata da fonti primarie e non dai
d.P.C.m., nel pieno rispetto del disegno costituzionale;
che, in relazione alla dedotta violazione dell'art. 13 Cost. da
parte dell'art. 1, comma 2, del d.l. n. 19 del 2020, come convertito,
l'Avvocatura sostiene non si tratti di una restrizione della liberta'
personale, non essendoci alcuna «degradazione giuridica» della
persona;
che si rientrerebbe, invece, in una generale limitazione della
liberta' di circolazione che ha subito una conformazione ope legis in
nome dell'emergenza sanitaria, nel rispetto sempre dei principi di
proporzionalita', adeguatezza e temporaneita' delle misure;
che, in conclusione, secondo l'Avvocatura, il legislatore ha
operato un ragionevole bilanciamento tra contrapposti interessi
meritevoli di tutela, assicurando adeguata salvaguardia al diritto
alla salute, gravemente compromesso dall'andamento imprevedibile
della pandemia.
Considerato che Giudice di pace di Macerata (r.o. n. 57 del 2021)
ha sollevato questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1 del
decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6 (Misure urgenti in materia di
contenimento e gestione dell'emergenza epidemiologica da COVID-19),
convertito, con modificazioni, nella legge 5 marzo 2020, n. 13,
nonche' dell'intero testo del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18
(Misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di
sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse
all'emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con
modificazioni, nella legge 24 aprile 2020, n. 27, in riferimento agli
artt. 1, 2, 3, 13, 16, 17, 19, 24, 32, 76 e 117 della Costituzione;
che, con tre ordinanze di analogo tenore (r.o. numeri 156, 157 e
158 del 2021), il Giudice di pace di Fano ha sollevato questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 2, del decreto-legge
25 marzo 2020, n. 19 (Misure urgenti per fronteggiare l'emergenza
epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella
legge 22 maggio 2020, n. 35, nonche' della dichiarazione dello stato
di emergenza per rischio sanitario adottata con delibera del
Consiglio dei ministri del 31 gennaio 2020 (Dichiarazione dello stato
di emergenza in conseguenza del rischio sanitario connesso
all'insorgenza di patologie derivanti da agenti virali
trasmissibili), in riferimento, rispettivamente, agli artt. 2, 4, 13,
16, 77 e 78 Cost. (r.o. numeri 156 e 157 del 2021) e agli artt. 13,
77 e 78 Cost. (r.o. n. 158 del 2021);
che le questioni cosi' poste sono connesse e meritano di essere
riunite per una decisione congiunta;
che i giudizi a quibus si originano dalla impugnazione di
ordinanze-ingiunzione, con le quali sono state applicate ai
ricorrenti sanzioni amministrative pecuniarie per avere trasgredito a
misure imposte, al fine di contenere la pandemia da COVID-19, da
d.P.C.m. adottati sulla base di norme di legge;
che le questioni di legittimita' costituzionale sollevate dal
Giudice di pace di Macerata sono manifestamente inammissibili, come
eccepito dall'Avvocatura generale dello Stato, intervenuta in tutti i
giudizi in rappresentanza del Presidente del Consiglio dei ministri,
per una assoluta carenza nella descrizione della fattispecie, che si
traduce in difetto di motivazione sulla rilevanza (da ultimo,
ordinanza n. 76 del 2022);
che la ricostruzione operata dal rimettente, omettendo di
indicare quale violazione sia stata contestata al ricorrente nel
processo principale, impedisce infatti di valutare se e quale, tra le
disposizioni censurate, sia da applicare nel giudizio a quo;
che, inoltre, come anche stavolta eccepito dall'Avvocatura, ove
il fatto sia stato commesso il 13 aprile 2020, non sarebbe ad esso
applicabile il censurato d.l. n. 6 del 2020, come convertito, che e'
stato abrogato dall'art. 5, comma 1, lettera a), del d.l. n. 19 del
2020, salvo alcune disposizioni che non rilevano ai fini della
presente decisione;
che anche le questioni sollevate dal Giudice di pace di Fano, con
le tre ordinanze sopra indicate, sono manifestamente inammissibili;
che, infatti, la dichiarazione dello stato di emergenza per
rischio sanitario adottata con delibera del Consiglio dei ministri
del 31 gennaio 2020 non e' un atto avente forza di legge soggetto al
sindacato incidentale di legittimita' costituzionale (art. 134
Cost.), come rilevato dall'Avvocatura generale dello Stato;
che il denunciato art. 1, comma 2, del d.l. n. 19 del 2020, come
convertito, reca un numeroso elenco di possibili misure atte a
contrastare la pandemia da COVID-19, mentre il rimettente, nel
censurare l'intero comma citato, non spiega se la legittimita' di
tali misure sia oggetto del processo principale, omettendo di
motivare sulla rilevanza della relativa questione di legittimita'
costituzionale;
che, percio', sono manifestamente inammissibili le questioni
sollevate in riferimento all'art. 1, comma 2, del d.l. n. 19 del 2020
quanto a «tutte le restanti parti di tale comma che comunque limitano
anche indirettamente la liberta' personale degli individui»;
che la sola condotta delle parti ricorrenti oggetto dei giudizi a
quibus, in quanto sanzionata in via amministrativa, consiste, secondo
quanto riferisce il rimettente, nell'avere lasciato la dimora, in
mancanza di ragione giustificatrice;
che i fatti, in tutti e tre i giudizi riuniti, sono stati
commessi nella vigenza del d.l. n. 6 del 2020, come convertito, come
si deduce da quanto precisato dal rimettente in ordine alla loro
depenalizzazione;
che, infatti, l'art. 3, comma 4, del citato d.l. n. 6 del 2020
sanzionava ai sensi dell'art. 650 del codice penale, l'inosservanza
delle misure di contenimento previste dall'art. 1 dello stesso
decreto-legge, e attuate con gli strumenti amministrativi di cui al
medesimo art. 3;
che, in seguito, l'art. 5, comma 1, lettera a), del d.l. n. 19
del 2020, come convertito, ha abrogato il d.l. n. 6 del 2020, ad
eccezione degli artt. 3, comma 6-bis e 4, qui privi di rilievo;
che, inoltre, l'art. 4, comma 1, del medesimo d.l. ha
depenalizzato l'inosservanza delle misure di contenimento descritte
dal precedente art. 1, comma 2, con l'eccezione della violazione
della misura della quarantena imposta a chi sia risultato affetto da
COVID-19;
che l'art. 4, comma 8, del d.l. n. 19 del 2020, come convertito,
ha esteso la depenalizzazione alle violazioni commesse anteriormente
alla data di entrata in vigore di tale testo normativo, e, dunque, a
quelle realizzate nella vigenza del d.l. n. 6 del 2020;
che sui termini delle odierne questioni non incide l'art. 11,
comma 2, del decreto-legge 24 marzo 2022, n. 24 (Disposizioni urgenti
per il superamento delle misure di contrasto alla diffusione
dell'epidemia da COVID-19, in conseguenza della cessazione dello
stato di emergenza), convertito, con modificazioni, nella legge 19
maggio 2022, n. 52, secondo il quale l'art. 4 del d.l. n. 19 del
2020, come convertito, continua a trovare applicazione nei casi in
cui disposizioni vigenti di legge facciano ad esso espresso rinvio;
che, infatti, tale previsione non implica un'abrogazione con
effetto retroattivo del citato art. 4;
che il rimettente censura l'art. 1, comma 2, del d.l. n. 19 del
2020, come convertito, che elenca le misure adottabili per contenere
la pandemia a partire dal 26 marzo 2020, senza avere previamente
verificato se le condotte sulle quali verte il giudizio a quo, e
precedenti a tale data, fossero, o no, illecite al tempo in cui
furono poste in essere;
che, in caso di esito negativo di tale scrutinio, il principio di
legalita' proprio delle sanzioni amministrative pecuniarie, enunciato
anche dall'art. 1, comma 1, della legge 24 novembre 1981, n. 689
(Modifiche al sistema penale), impedirebbe di sanzionare un fatto che
non era illecito quando fu realizzato, sulla base di una previsione
di legge posteriore;
che, mancando di ricercare e individuare la base legale
dell'illecito contestato nel d.l. n. 6 del 2020, come convertito,
anziche' nel d.l. n. 19 del 2020, come convertito, il rimettente ha
omesso di motivare sulla rilevanza delle questioni di legittimita'
costituzionale;
che, infatti, non sarebbe neppure in astratto ipotizzabile
l'applicabilita' nel giudizio a quo dell'art. 4, comma 8, del d.l. n.
19 del 2020 (che prevede che i fatti commessi anteriormente alla sua
entrata in vigore siano puniti con sanzione amministrativa), peraltro
non espressamente censurato, se non dopo aver verificato che gli
stessi costituissero gia' illecito nella vigenza del d.l. n. 6 del
2020;
che il rimettente, percio', avrebbe dovuto valutare sia la
riconducibilita' del fatto ad una delle misure attivate in via
amministrativa durante la vigenza del piu' volte citato d.l. n. 6 del
2020, sia la circostanza che tale misura trovasse in tale
decreto-legge una descrizione sufficiente, quanto agli elementi
costitutivi della violazione, per rispettare il principio di
legalita' in senso sostanziale (sentenza n. 198 del 2021);
che, pertanto, le questioni relative all'art. 1, comma 2, del
d.l. n. 19 del 2020, come convertito, per la parte concernente «la
limitazione della circolazione delle persone» e la «possibilita' di
allontanarsi dalla propria residenza, domicilio o dimora» sono a
propria volta manifestamente inammissibili;
che sono cosi' assorbiti gli ulteriori profili di
inammissibilita' eccepiti dall'Avvocatura.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87 e 9, comma 1, delle Norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale, vigenti ratione temporis.