ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 2, 3 e 4
della legge della Regione Trentino-Alto Adige 11 luglio 2014, n. 5,
recante «Modifiche alla legge regionale 26 febbraio 1995, n. 2
(Interventi in materia di indennita' e previdenza ai Consiglieri
della Regione autonoma Trentino-Alto Adige), come modificata dalle
leggi regionali 28 ottobre 2004, n. 4, 30 giugno 2008, n. 4, 16
novembre 2009, n. 8, 14 dicembre 2011, n. 8 e 21 settembre 2012, n.
6, nonche' alla legge regionale 23 novembre 1979, n. 5
(Determinazione delle indennita' spettanti ai membri della Giunta
regionale), e successive modificazioni, volte al contenimento della
spesa pubblica», dell'art. 15 della legge della Regione Trentino-Alto
Adige 21 settembre 2012, n. 6 (Trattamento economico e regime
previdenziale dei membri del Consiglio della Regione autonoma
Trentino-Alto Adige), dell'art. 3 della legge della Regione
Trentino-Alto Adige 28 ottobre 2004, n. 4 (Modificazioni ed
integrazioni alla legge regionale 26 febbraio 1995, n. 2 «Interventi
in materia di indennita' e previdenza ai Consiglieri della Regione
Autonoma Trentino-Alto Adige»), nella parte in cui introduce l'art.
4-bis della legge della Regione Trentino-Alto Adige 26 febbraio 1995,
n. 2 (Interventi in materia di indennita' e previdenza ai consiglieri
della Regione autonoma Trentino-Alto Adige), promossi dal Tribunale
ordinario di Trento con due ordinanze, del 22 aprile 2020 e del 9
giugno 2021, iscritte, rispettivamente, al n. 123 del registro
ordinanze 2020 e al n. 139 del registro ordinanze 2021 e pubblicate
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 39, prima serie
speciale, dell'anno 2020 e n. 39, prima serie speciale, dell'anno
2021.
Visti gli atti di costituzione di S. B., della Regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Südtirol, del Consiglio regionale della Regione
autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, di N. T., nonche' l'atto di
intervento di H. F.;
udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 2022 il Giudice relatore
Angelo Buscema;
uditi gli avvocati Massimo Luciani per N. T., Maurizio Paniz per
S. B., Giandomenico Falcon, Fabio Corvaja e Andrea Manzi per la
Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol e per il Consiglio
regionale della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol;
deliberato nella camera di consiglio del 22 marzo 2022.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza iscritta al numero 123 del registro ordinanze
2020, il Tribunale ordinario di Trento ha sollevato questioni di
legittimita' costituzionale degli artt. 2 e 3 della legge della
Regione Trentino-Alto Adige 11 luglio 2014, n. 5, recante «Modifiche
alla legge regionale 26 febbraio 1995, n. 2 (Interventi in materia di
indennita' e previdenza ai Consiglieri della Regione autonoma
Trentino-Alto Adige), come modificata dalle leggi regionali 28
ottobre 2004, n. 4, 30 giugno 2008, n. 4, 16 novembre 2009, n. 8, 14
dicembre 2011, n. 8 e 21 settembre 2012, n. 6, nonche' alla legge
regionale 23 novembre 1979, n. 5 (Determinazione delle indennita'
spettanti ai membri della Giunta regionale), e successive
modificazioni, volte al contenimento della spesa pubblica», in
riferimento agli artt. 2, 3, 10, 11, 42, 64, 66, 68, 69, 97 e 117
della Costituzione, quest'ultimo anche in relazione all'art. 6 della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848.
L'art. 2 della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 5 del 2014
disponeva che «[a] decorrere dal mese successivo all'entrata in
vigore della presente legge l'ammontare lordo mensile di tutti gli
assegni vitalizi diretti, non attualizzati, e di reversibilita',
compresi quelli gia' in godimento o attribuiti, e' ridotto di una
percentuale del 20 per cento, desunta dalla percentuale di riduzione
della indennita' parlamentare lorda di cui all'articolo 1 della legge
31 ottobre 1965, n. 1261 e successive modificazioni, alla data del 1°
gennaio 2014, rispetto all'indennita' parlamentare lorda indicata
nell'articolo 8, comma 2, della legge regionale 21 settembre 2012, n.
6 (Trattamento economico e regime previdenziale dei membri del
Consiglio della Regione autonoma Trentino-Alto Adige)».
Il successivo art. 3 disponeva che «1. Ove il titolare di assegno
vitalizio diretto o di reversibilita' goda di altro trattamento o
vitalizio diretto o di reversibilita' per aver ricoperto cariche di
parlamentare nazionale o europeo o per essere stato componente di
organi di altre Regioni, l'assegno erogato dal Consiglio regionale,
considerato ai fini del calcolo del cumulo al lordo del valore
attuale, viene ridotto, qualora l'importo lordo complessivo degli
assegni stessi superi la misura lorda di euro 9.000,00 per gli
assegni vitalizi diretti, rispettivamente calcolata in modo
proporzionale per gli assegni vitalizi di reversibilita'. 2. Ai fini
dell'applicazione del comma 1, il titolare di assegno vitalizio
diretto o di reversibilita' erogato dal Consiglio regionale e' tenuto
a dichiarare all'Ufficio di Presidenza o di non percepire alcun
assegno vitalizio diretto o di reversibilita', o l'ammontare lordo
degli assegni percepiti, entro sessanta giorni dall'entrata in vigore
della presente legge. 3. In caso di mancata ottemperanza dell'obbligo
di dichiarazione previsto dal comma 2, l'assegno vitalizio diretto o
di reversibilita' viene sospeso e, per le due mensilita' gia'
erogate, si provvede al recupero dell'indebito in base alle comuni
procedure».
Entrambe le disposizioni sono state abrogate dall'art. 2, comma
2, della legge della Regione Trentino-Alto Adige 15 novembre 2019, n.
7 (Rideterminazione degli assegni vitalizi e di reversibilita'
secondo il metodo di calcolo contributivo).
Il rimettente riferisce di essere stato adito da S. B., titolare
di vitalizio a carico del Consiglio regionale dal 15 marzo 2013, il
quale aveva convenuto in giudizio quest'ultimo unitamente alla
Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol per ottenere
l'accertamento del proprio diritto alla corresponsione dell'assegno
senza le decurtazioni operate in applicazione delle norme censurate,
con conseguente condanna in tal senso.
Dopo l'esperimento di regolamento preventivo di giurisdizione, in
esito al quale la Corte di cassazione aveva confermato la
giurisdizione ordinaria, il giudice a quo aveva sollevato incidente
di costituzionalita' relativamente alla medesima normativa, definito
nel senso della manifesta inammissibilita' con l'ordinanza n. 111 del
2019 di questa Corte.
Il rimettente solleva le descritte questioni di legittimita'
costituzionale a seguito dell'avvenuta riassunzione del giudizio
principale.
1.1.- A suo avviso, le disposizioni censurate contrasterebbero
con «il principio della intangibilita' dei diritti acquisiti e della
certezza e stabilita' dei rapporti giuridici quale forma di tutela
del legittimo affidamento», riconducibile agli artt. 2, 3 e 97 Cost.,
«in quanto elemento essenziale dello Stato di diritto ed espressione,
da un lato, del principio di uguaglianza dinanzi alla Legge;
dall'altro, del principio di solidarieta' cui sono collegati i canoni
di buona fede e di correttezza dall'agire, e cio' anche da parte
della P.A. che deve improntare la propria condotta a canoni di
lealta' e di imparzialita'», nonche' all'art. 117, primo comma,
Cost., in relazione all'art. 6 CEDU, «in assenza di motivi imperativi
di interesse generale costituzionalmente rilevanti».
Secondo il rimettente, sebbene il principio dell'affidamento non
abbia valenza assoluta, le disposizioni normative retroattive, quali
sarebbero quelle denunciate, non potrebbero trasmodare in una
regolamentazione irrazionale, incidendo su situazioni sostanziali di
natura patrimoniale fondate sulla legislazione precedente, rendendosi
necessario al riguardo un rigoroso scrutinio di ragionevolezza - e
non di mera mancanza di arbitrarieta' - valutando le motivazioni a
sostegno dell'intervento legislativo, anche alla luce delle
circostanze di fatto e del contesto in cui esso e' maturato, il tempo
trascorso dal momento di definizione dell'assetto regolatorio
alterato, la prevedibilita' della modifica retroattiva e la
proporzionalita' dell'iniziativa.
Nella fattispecie, il legislatore regionale non avrebbe addotto
alcuna specifica motivazione a sostegno dell'intervento riduttivo,
limitandosi a indicare, nell'intitolazione della legge, una generica
esigenza di contenimento della spesa pubblica, considerata inidonea a
fondarne la legittimita'. Al contempo, l'attore nel giudizio
principale, che aveva iniziato a percepire l'assegno vitalizio da ben
oltre un anno, aveva terminato il proprio mandato elettivo in seno al
Consiglio regionale (svolto dal 1988 al 1994) da venti anni, senza
poterne prevedere, a distanza di cosi' tanto tempo, il sostanziale ed
evidentemente sproporzionato azzeramento, nemmeno in relazione al
godimento del vitalizio erogato dalla Camera dei deputati, poiche'
l'eventualita' dello svolgimento di mandati parlamentari da parte di
coloro che avrebbero goduto di quello dipendente dal mandato di
consigliere era espressamente contemplata dalla normativa regionale
di riferimento.
Inoltre, le disposizioni censurate violerebbero gli artt. 64, 66,
68 e 69 Cost., in quanto i vitalizi regionali risponderebbero alla
medesima ratio, propria dell'indennita', di «sterilizzazione degli
impedimenti economici all'accesso alle cariche di rappresentanza
democratica» e di garanzia dell'attribuzione di un trattamento
economico adeguato ad assicurarne l'indipendenza.
Infine, gli artt. 2 e 3 della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 5
del 2014 violerebbero l'art. 117 Cost., in quanto l'art. 4 del
decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), attribuirebbe alla
Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol una potesta'
legislativa limitata alla materia dell'ordinamento degli uffici
regionali e del personale a essi addetto, che non comprenderebbe la
possibilita' di incidere sui vitalizi, ambito riservato alla potesta'
legislativa dello Stato, che, peraltro, avrebbe si' chiamato le
Regioni a interventi riduttivi, ma salvaguardando i trattamenti in
corso di erogazione (art. 2, comma 1, lettera m, del decreto-legge 10
ottobre 2012, n. 174, recante «Disposizioni urgenti in materia di
finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonche' ulteriori
disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio 2012»,
convertito, con modificazioni, nella legge 7 dicembre 2012, n. 213).
1.2.- In punto di rilevanza, il giudice a quo riferisce che
l'attore, ex consigliere della Regione autonoma Trentino-Alto
Adige/Südtirol e, in ragione di cio', gia' percettore di un assegno
vitalizio di euro 3.543,86 lordi mensili, avrebbe dapprima subito,
come da nota del 23 luglio 2014, in virtu' dell'art. 2 della legge
reg. Trentino-Alto Adige n. 5 del 2014, una decurtazione di euro
708,77 con decorrenza dal mese di luglio del 2014 e, successivamente,
con decreto 26 settembre 2014, in applicazione dell'art. 3 della
medesima legge regionale, la riduzione dell'assegno vitalizio
regionale a euro 139,03, pari alla differenza tra il previsto tetto
di euro 9.000,00 lordi mensili e il vitalizio di euro 8.860,97 lordi
mensili percepito quale ex parlamentare, avendo svolto cinque mandati
quale deputato.
A fronte di una domanda di accertamento del diritto alla
corresponsione dell'assegno vitalizio senza decurtazioni e di
condanna al pagamento di quanto dovuto a tale titolo per l'intero,
l'accoglimento o il rigetto della pretesa dipenderebbe dalla
fondatezza o meno delle questioni di legittimita' costituzionale
sollevate.
2.- Con atti dal contenuto coincidente, si sono costituiti in
giudizio la Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol e il
Consiglio regionale, deducendo l'inammissibilita' e, comunque, la non
fondatezza delle questioni sollevate.
Anzitutto, permarrebbero le ragioni d'inammissibilita'
evidenziate nell'ordinanza n. 111 del 2019 di questa Corte, cui il
rimettente non avrebbe posto rimedio, con conseguente difetto di
motivazione sulla rilevanza.
In secondo luogo, le questioni sarebbero inammissibili per omessa
ricostruzione del quadro normativo di riferimento, atteso che il
giudice a quo non avrebbe considerato che, gia' prima dell'ordinanza
di rimessione, le disposizioni censurate sono state abrogate
dall'art. 2, comma 2, della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 7 del
2019, e che l'art. 1, commi da 965 a 967, della legge 30 dicembre
2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021),
avrebbe imposto il ricalcolo con metodo contributivo degli assegni
vitalizi in corso di erogazione, con cio' venendo meno il carattere
permanente e irreversibile dell'intervenuta riduzione, profilo di
rilievo centrale nelle censure articolate dal rimettente.
Ancora, le questioni sollevate sarebbero inammissibili in quanto
generiche e indeterminate, poiche' con esse si mirerebbe
all'eliminazione di un inesistente carattere retroattivo della legge
- che viceversa disporrebbe una riduzione pro futuro di benefici
relativi ai rapporti di durata - con correlativa impossibilita' di
«esercizio del diritto di difesa».
In subordine, la Regione e il Consiglio regionale eccepiscono
l'irrilevanza delle questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 2 della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 5 del 2014,
atteso che nel giudizio a quo sarebbe contestata la «rideterminazione
dell'assegno vitalizio mediante applicazione del limite al cumulo in
applicazione dell'art. 3, non mediante la riduzione dell'assegno
vitalizio in applicazione dell'art. 2, che e' assorbita dalla prima
operazione. Sicche' l'art. 2 non ha trovato e non e' destinato a
trovare applicazione nel giudizio a quo», alla luce dell'intervenuta
abrogazione.
Infine, sarebbero inammissibili le questioni genericamente
sollevate in riferimento all'art. 117 Cost., poiche' il rimettente
non avrebbe indicato la competenza statale violata dalla legge
regionale.
Sempre in via preliminare, la Regione e il Consiglio regionale
sostengono che il thema decidendum non possa includere anche la
violazione degli artt. 10, 11 e 117, primo comma, Cost., in relazione
all'art. 6 CEDU, non trattandosi di «domande rivolte a codesta
Corte»; in subordine, si tratterebbe di censure inammissibili,
perche' insufficientemente argomentate, o manifestamente infondate,
in quanto i parametri evocati sarebbero inconferenti rispetto alle
norme denunciate.
Nel merito, le questioni sollevate in riferimento agli artt. 2, 3
e 97 Cost. non sarebbero fondate, poiche' dai principi
dell'affidamento e della certezza e stabilita' dei rapporti giuridici
non potrebbe derivare alcuna pretesa all'immutabilita' della
disciplina legislativa dei rapporti intersoggettivi di durata: essa
non potrebbe consistere ne' in un diritto fondamentale della persona
(art. 2 Cost.) ne' in un riflesso del principio di buon andamento,
mentre sarebbe necessario che la funzione legislativa possa
conformare tali rapporti secondo le concrete esigenze e circostanze
che si pongono nel corso del tempo, anche in termini di
concretizzazione dei doveri inderogabili di solidarieta' sociale che
costituiscono il risvolto del riconoscimento dei diritti della
persona di cui all'art. 2 Cost. e il fondamento del programma di cui
all'art. 3, secondo comma, Cost. Quanto all'evocazione del principio
di ragionevolezza a sostegno del divieto di regolazione retroattiva,
esso non sarebbe pertinente, poiche' nel presente caso non vi sarebbe
applicazione retroattiva di norme.
Peraltro, quand'anche la censura fosse diretta a evidenziare
l'irragionevolezza delle disposizioni in quanto volte a prevedere una
modifica peggiorativa dei trattamenti di durata, essa non sarebbe
comunque fondata, atteso che difetterebbe la configurabilita' di un
affidamento sull'immutabilita' dei trattamenti medesimi, suscettibili
di alterazione in senso sfavorevole da parte del legislatore, a
maggior ragione quando la loro determinazione sia regolata da una
disciplina dettata proprio dai destinatari degli stessi. Inoltre,
nell'ambito in considerazione, la discrezionalita' del legislatore
sarebbe particolarmente estesa - anche alla luce della non
assimilabilita' dei vitalizi ai trattamenti pensionistici, viste le
condizioni privilegiate che ne consentono il godimento - e, a
fondamento della scelta legislativa, sussisterebbe la necessita' di
soddisfare indefettibili esigenze di bilancio e di equita' sociale,
evidenziate dalla relazione al disegno di legge, che costituirebbero
«imperativi costituzionalmente rilevanti», a prescindere dalla
situazione finanziaria del bilancio del Consiglio regionale della
Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol.
Con particolare riferimento all'art. 3 della legge reg.
Trentino-Alto Adige n. 5 del 2014, la ragionevolezza dell'intervento
si desumerebbe sia dal fatto che tale disposizione si pone in
continuita' con altre previsioni di legge adottate in passato dalla
Regione per porre limiti al cumulo del vitalizio regionale con altri
vitalizi pubblici (viene evocato l'art. 4, comma 11, della legge
della Regione Trentino-Alto Adige 26 febbraio 1995, n. 2, recante
«Interventi in materia di indennita' e previdenza ai consiglieri
della Regione autonoma Trentino-Alto Adige»), sia dal fatto che, «a
fronte di erogazioni della medesima natura non sussist[o]no ragioni
per destinare ulteriori risorse pubbliche alla stessa finalita',
essendo tali finalita' gia' integralmente soddisfatte dagli altri
assegni vitalizi». Peraltro, il tetto massimo mensile fissato dal
legislatore regionale in euro 9.000 lordi garantirebbe comunque «una
indennita' idonea a compensare lo svolgimento di ogni tipo di
servizio onorario prestato» e soddisferebbe «qualunque forma di
esigenza latamente previdenziale», oltretutto con un trattamento
maturato a seguito di condizioni particolarmente favorevoli e
determinato attraverso un meccanismo che ne consentirebbe la
rimodulazione al rialzo, come sarebbe concretamente avvenuto nella
fattispecie, a seguito della riduzione del vitalizio parlamentare.
Infine, non sarebbero fondate ne' le censure di violazione
dell'art. 42 Cost., in quanto inapplicabile alle prestazioni
obbligatorie, ne' quelle formulate in riferimento agli artt. 64, 66,
68 e 69 Cost., parametri riferibili ai membri delle Camere e non a
quelli del Consiglio regionale, la cui violazione, inoltre, sarebbe
esclusa dal fatto che, in ogni caso, la necessita' di
«sterilizzazione degli impedimenti economici alle cariche elettive»
non sarebbe in alcun modo pregiudicata dalle norme contestate, che
garantirebbero un congruo emolumento.
3.- Si e' costituito in giudizio S. B., chiedendo l'accoglimento
delle questioni sollevate dal giudice a quo e rinviando lo
svolgimento dei propri argomenti difensivi a successiva memoria
illustrativa.
4.- E' intervenuto in giudizio H. F., anch'egli titolare di
assegno vitalizio regionale ridotto in applicazione delle
disposizioni censurate e parte in causa in analogo contenzioso
pendente davanti al Tribunale di Trento.
A suo avviso, l'ammissibilita' del proprio intervento deriverebbe
dalla gia' avvenuta riunione del giudizio incidentale originato dalle
domande svolte da S. B., oggi riproposto, con quello scaturito dalle
analoghe pretese da lui stesso vantate dinanzi al medesimo Tribunale,
entrambi definiti con l'ordinanza n. 111 del 2019 di questa Corte.
Tanto premesso, l'intervenuto sostiene che il rimettente abbia
emendato i difetti motivazionali che avevano dato luogo alla
precedente pronuncia di manifesta inammissibilita' delle questioni
sollevate e che esse, nel merito, siano fondate.
A quest'ultimo proposito, la consistenza e la permanenza delle
riduzioni operate dalle disposizioni censurate a mero beneficio della
finanza pubblica, peraltro a fronte di una contribuzione di ammontare
non irrilevante, violerebbero il principio del legittimo affidamento
presidiato dai parametri evocati dal rimettente, ivi incluso l'art.
117, primo comma, Cost. in relazione all'art. 6 CEDU, rispetto alle
funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario, e in
combinato disposto con l'art. 11 Cost., trattandosi di principio del
diritto eurounitario.
Inoltre, le disposizioni violerebbero le competenze statali in
materia di ordinamento civile (art. 117, secondo comma, lettera l,
Cost.) - cui ricondurre i rapporti intersoggettivi privatistici e la
salvaguardia della proprieta' privata - e di coordinamento della
finanza pubblica (art. 117, terzo comma, Cost.), atteso che il
principio espresso dall'art. 2, comma 1, lettera m), del d.l. n. 174
del 2012, come convertito, nell'incentivare una riduzione dei
vitalizi regionali, farebbe salvi quelli in corso di erogazione.
5.- In prossimita' dell'udienza S. B., la Regione e il Consiglio
regionale hanno depositato delle memorie illustrative.
S. B., dopo aver confermato la ricostruzione operata dal
rimettente in merito all'applicazione di entrambe le misure riduttive
previste dalla normativa censurata, ha sostenuto la violazione degli
artt. 2, 3, 10, 42, 51, 64, 66, 68, 69 e 117, primo comma, Cost., in
relazione all'art. 6 CEDU e all'art. 1 del Protocollo addizionale
alla CEDU, firmato a Parigi il 20 marzo 1952.
Cio' alla luce della mancata considerazione della data di
maturazione dei trattamenti, dei mandati consiliari svolti, delle
riduzioni operate in epoca di poco precedente - che hanno anche
riguardato i vitalizi dovuti in ragione dell'attivita' di
parlamentare nazionale - e della concomitante applicazione dei
contributi di solidarieta', nonche' della mancata previsione di
gradualita', temporaneita' e mitigazione delle misure, foriere di un
sostanziale azzeramento dell'assegno - con portata di fatto
espropriativa fondata sul mero interesse finanziario - e di una
correlata vanificazione della contribuzione versata. Di qui la
violazione dei principi del legittimo affidamento e di certezza del
diritto - trattandosi di misure ingiustificate, sia economicamente
che alla stregua dell'art. 2, comma 1, lettera m), del d.l. n. 174
del 2012, come convertito, oltre che irragionevoli, discriminatorie e
sproporzionate, trasmodate in una regolamentazione irrazionale di un
assetto ormai consolidato, la cui modifica in peius non era
prevedibile - e del principio di libero accesso alle cariche
elettive, essendovi frapposto un impedimento economico, in violazione
degli artt. 3, secondo comma, e 51 Cost.
La Regione e il Consiglio regionale, nella loro memoria
illustrativa, oltre a eccepire l'inammissibilita' dell'intervento in
giudizio spiegato da H. F., hanno rimarcato l'incompleta
ricostruzione del contesto normativo e, segnatamente, la mancata
considerazione della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 7 del 2019,
che, riducendo ulteriormente il trattamento di S. B., osterebbe
all'accoglimento della domanda formulata nel giudizio a quo.
Le parti hanno inoltre ribadito i loro argomenti quanto
all'omesso superamento della lacuna ricostruttiva rilevata
dall'ordinanza n. 111 del 2019 di questa Corte - circa l'interazione
tra la decurtazione del 20 per cento e il limite alla possibilita' di
cumulo (destinato ad assorbire la prima, come dimostrerebbero le
rideterminazioni in aumento dell'assegno, di cui S. B. avrebbe
frattanto beneficiato) - e al difetto di rilevanza, evidenziando
altresi' la peculiarita' del vitalizio spettante ai consiglieri
regionali - che ne giustificherebbe la modificabilita' anche per
ragioni di sostenibilita' del sistema - la possibilita' di
riespansione insita nel meccanismo del limite di cumulo - che
escluderebbe la sterilizzazione della contribuzione - e la non
assimilabilita' alle pensioni. Infine, non sarebbe pertinente
l'evocazione degli artt. 64, 66, 68 e 69 Cost., in quanto ius
singulare inapplicabile ai consiglieri regionali.
6.- Con ordinanza iscritta al numero 139 del registro ordinanze
2021 il Tribunale ordinario di Trento ha sollevato questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 2 della legge reg.
Trentino-Alto Adige n. 5 del 2014 - in riferimento agli artt. 3, 97,
117, commi primo, secondo, lettera l), e terzo, Cost., in relazione
all'art. 6 CEDU e all'art. 2, comma 1, lettera m), del d.l. n. 174
del 2012, come convertito, e in riferimento all'art. 4 dello statuto
reg. Trentino-Alto Adige - nonche' degli artt. 3 della legge della
Regione Trentino-Alto Adige 28 ottobre 2004, n. 4 (Modificazioni ed
integrazioni alla legge regionale 26 febbraio 1995, n. 2 «Interventi
in materia di indennita' e previdenza ai Consiglieri della Regione
Autonoma Trentino-Alto Adige), nella parte in cui introduce l'art.
4-bis della legge della Regione Trentino-Alto Adige 26 febbraio 1995,
n. 2 (Interventi in materia di indennita' e previdenza ai consiglieri
della Regione autonoma Trentino-Alto Adige), 15 della legge della
Regione Trentino-Alto Adige 21 settembre 2012, n. 6 (Trattamento
economico e regime previdenziale dei membri del Consiglio della
Regione autonoma Trentino-Alto Adige), e 4 della legge reg.
Trentino-Alto Adige n. 5 del 2014, in riferimento agli artt. 3, 38,
53, 97, 117, commi primo - in relazione all'art. 6 CEDU - e secondo,
lettera l), Cost. e 4 dello statuto reg. Trentino-Alto Adige.
Del contenuto dell'art. 2 della legge reg. Trentino-Alto Adige n.
5 del 2014 si e' gia' detto a proposito dell'ordinanza iscritta al n.
123 reg. ord. del 2020.
L'art. 4-bis della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 2 del 1995 -
come detto, introdotto dall'art. 3 della legge reg. Trentino-Alto
Adige n. 4 del 2004 - prevede che «1. A carico degli assegni vitalizi
e di reversibilita' dei Consiglieri eletti fino alla XIII Legislatura
compresa viene effettuata, con decorrenza 1° gennaio 2005, una
trattenuta del 4 per cento a titolo di contributo di solidarieta'. 2.
L'Ufficio di Presidenza con regolamento individuera' le relative
modalita' operative».
L'art. 15 della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 6 del 2012
prevede che «1. A carico degli assegni vitalizi diretti e di
reversibilita' viene effettuata una trattenuta variabile fino a un
massimo del 12 per cento a titolo di contributo di solidarieta'. 2.
L'Ufficio di Presidenza disciplina con propria deliberazione le
modalita' operative».
L'art. 4 della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 5 del 2014
stabilisce che «[i]l contributo di solidarieta' da applicare agli
assegni vitalizi inferiori alla misura del 30,40 per cento della base
di calcolo prevista dal comma 2 dell'articolo 8 della legge regionale
n. 6 del 2012 e' pari al 6 per cento. Agli assegni di reversibilita'
riferiti ad assegni vitalizi non attualizzati, maturati fino alla
misura del 57 per cento della medesima base di calcolo, il contributo
di solidarieta' da applicare e' pari all'8 per cento ed agli assegni
di reversibilita' riferiti ad assegni vitalizi di misura superiore,
il contributo di solidarieta' da applicare e' pari al 12 per cento».
Il rimettente riferisce di essere stato adito da N. T. - vedova
di W. M., consigliere regionale dal 1978 al 1993, e titolare di
assegno vitalizio di reversibilita' dal giugno 2008 - la quale aveva
convenuto il Consiglio regionale unitamente alla Regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Südtirol per ottenere l'accertamento del proprio
diritto alla corresponsione dell'assegno senza le decurtazioni
operate in applicazione dell'art. 2 della legge reg. Trentino-Alto
Adige n. 5 del 2014 e dei contributi di solidarieta' previsti
dall'ulteriore normativa regionale censurata, con conseguente
condanna in tal senso delle controparti.
6.1.- Le censure mosse dal rimettente all'art. 2 della legge reg.
Trentino-Alto Adige n. 5 del 2014 in riferimento agli artt. 3, 97 e
117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 6 CEDU,
sostanzialmente coincidono con quelle rivolte alla medesima
disposizione dall'ordinanza iscritta al n. 123 reg. ord. del 2020 e
precedentemente illustrate, con la precisazione che il legislatore
non avrebbe tenuto conto della non irrilevante contribuzione versata
durante il mandato e avrebbe operato «senza che vi fosse una ragione
stringente e insuperabile connessa alla finanza pubblica». L'art. 97
Cost. risulterebbe altresi' violato in quanto i percettori del
trattamento verrebbero penalizzati «senza ottenere una maggiore
efficienza dell'Amministrazione e della sicurezza previdenziale nella
garanzia del mandato elettivo».
Inoltre, la disposizione violerebbe la competenza regionale in
materia di ordinamento degli organi e degli uffici regionali (art. 4
dello statuto reg. Trentino-Alto Adige), invadendo quelle statali in
materia di ordinamento civile (art. 117, secondo comma, lettera l,
Cost.), cui ricondurre i rapporti intersoggettivi privatistici e la
salvaguardia della proprieta' privata, e di coordinamento della
finanza pubblica (art. 117, terzo comma, Cost.), atteso che il
principio espresso dall'art. 2, comma 1, lettera m), del d.l. n. 174
del 2012, come convertito, nell'incentivare una riduzione dei
vitalizi regionali, farebbe salvi quelli in corso di erogazione.
Quanto alla normativa regionale relativa ai contributi di
solidarieta', essa violerebbe gli artt. 3, 97 e 117, commi primo - in
relazione all'art. 6 CEDU - e secondo, lettera l), Cost., nonche'
l'art. 4 dello statuto, in quanto tali prelievi, solo nominalmente
distinguibili dal "taglio lineare" operato dall'art. 2 della legge
reg. Trentino-Alto Adige n. 5 del 2014, non risponderebbero a
esigenze solidaristiche o perequative e non sarebbero ne' temporanei
ne' dettati dalla necessita' di sopperire a esigenze di erogazione.
Infine, i contributi di solidarieta' disciplinati dalla normativa
censurata rivestirebbero natura tributaria, in quanto integrerebbero
i requisiti al riguardo delineati dalla giurisprudenza costituzionale
e attingerebbero una platea di soggetti irragionevolmente limitata
(si cita in particolare la sentenza n. 116 del 2013), senza ricevere
una destinazione endoprevidenziale e tantomeno rispettare lo statuto
di costituzionalita' tracciato da questa Corte nelle sentenze n. 173
del 2016 e n. 234 del 2020. Di qui la violazione degli artt. 3, 38 e
53 Cost.
6.2.- Quanto alla rilevanza delle questioni sollevate, il
rimettente, oltre a escludere la praticabilita' di un'interpretazione
costituzionalmente orientata delle disposizioni censurate, riferisce
che l'attrice avrebbe subito dal giugno 2008, sull'assegno di
reversibilita' pari a euro 5.159,65 lordi mensili, la riduzione
dovuta all'applicazione del contributo di solidarieta' variamente
modulato nel tempo, cui si e' cumulato nel 2014 l'autonoma riduzione
del 20 per cento in applicazione dell'art. 2 della legge reg.
Trentino-Alto Adige n. 5 del 2014.
A fronte di una domanda di accertamento del diritto alla
corresponsione dell'assegno di reversibilita' senza decurtazioni e di
condanna al pagamento di quanto dovuto a tale titolo per l'intero,
l'accoglimento o il rigetto della pretesa dipenderebbe dalla
fondatezza o meno delle questioni di legittimita' costituzionale
sollevate.
Ne' rileverebbe l'abrogazione, da parte degli artt. 2, comma 2, e
3 della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 7 del 2019, rispettivamente
degli artt. 2, 3 e 4 della legge regionale n. 5 del 2014 e degli
artt. 4-bis della legge regionale n. 2 del 1995 e 15 della legge reg.
Trentino-Alto Adige n. 6 del 2012 che disporrebbe solo pro futuro,
lasciando inalterata la rilevanza delle questioni sollevate.
7.- Si sono costituiti in giudizio la Regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Südtirol e il Consiglio regionale, deducendo
l'inammissibilita' e, comunque, la non fondatezza delle questioni
sollevate.
Anzitutto, le questioni relative agli artt. 4-bis della legge
reg. Trentino-Alto Adige n. 2 del 1995 - come introdotto dall'art. 3
della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 4 del 2004 - e 15 della legge
reg. Trentino-Alto Adige n. 6 del 2012 sarebbero irrilevanti, in
quanto, nel giudizio a quo, l'attrice avrebbe avanzato domanda di
accertamento e condanna al versamento di quanto dovuto a titolo di
vitalizio nell'ammontare risultante prima delle decurtazioni operate
in applicazione degli artt. 2 e 4 della legge reg. Trentino-Alto
Adige n. 5 del 2014, dolendosi, dunque, solo dell'applicazione di
questi ultimi.
In secondo luogo, le questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 2 della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 5 del 2014,
sollevate in riferimento agli artt. 3, 97 e 117, primo comma, in
relazione all'art. 6 CEDU, sarebbero inammissibili, in quanto prive
del requisito della chiarezza, poiche' fondamentalmente incentrate su
un inesistente carattere retroattivo della legge - che viceversa
disporrebbe solo una riduzione pro futuro di benefici relativi ai
rapporti di durata - con pregiudizio alla possibilita' di difesa.
Nel merito, tali censure non sarebbero fondate, in quanto la
giurisprudenza costituzionale non avrebbe mai riconosciuto la
configurabilita' di un affidamento sull'immutabilita' della
disciplina dei rapporti di durata, neanche in materia pensionistica,
rimanendo ferma la possibilita' di un intervento riduttivo non
irrazionale. Nella fattispecie, peraltro, la discrezionalita' del
legislatore sarebbe ancora maggiore, stante la non riconducibilita'
dell'assegno vitalizio alle prestazioni di quiescenza - rispetto alle
quali risulterebbe attribuito a condizioni piu' favorevoli - e il suo
esercizio risponderebbe, oltre che a indefettibili esigenze di
bilancio, a ragioni di equita' sociale, le quali, al pari delle
prime, rappresenterebbero «imperativi costituzionalmente rilevanti».
Un affidamento da tutelare, infine, sarebbe da escludere nella
fattispecie, proprio in ragione del fatto che la disciplina del
vitalizio sarebbe dettata dai suoi stessi beneficiari.
Inammissibile, in quanto apodittica, sarebbe la censura di
violazione del principio di imparzialita' di cui all'art. 97 Cost.
Le questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 2 della
legge reg. Trentino-Alto Adige n. 5 del 2014 sollevate in riferimento
agli artt. 117, commi secondo, lettera l), e terzo, Cost. non
sarebbero fondate.
Quanto al primo parametro, non sarebbe revocabile in dubbio la
competenza della Regione a incidere sui trattamenti vitalizi,
avendoli istituiti e regolati. Cio', peraltro, troverebbe conferma
nel fatto che il legislatore non vi avrebbe mai provveduto
direttamente, limitandosi a condizionarne la disciplina
nell'esercizio della propria competenza in materia di coordinamento
della finanza pubblica. A tale ambito andrebbe ricondotto l'art. 2,
comma 1, lettera m), del d.l. n. 174 del 2012, come convertito,
evocato dal rimettente quale parametro interposto, ma la "salvezza"
dei trattamenti in corso di erogazione, ivi prevista, avrebbe dovuto
intendersi esclusivamente nel senso che essi non rientravano nel
vincolo riduttivo imposto dalla disposizione di coordinamento, non
invece quale impedimento per le Regioni di assumere misure piu'
virtuose dal punto di vista finanziario.
Le questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 4 della
legge reg. Trentino-Alto Adige n. 5 del 2014, sollevate in
riferimento agli artt. 3, 97, 117, commi primo - in relazione
all'art. 6 CEDU - e secondo, lettera l), Cost. sarebbero
inammissibili o, comunque, non fondate per le stesse ragioni
illustrate a proposito delle censure rivolte all'art. 2 della
medesima legge regionale, ulteriormente evidenziandosi, a riprova
dell'insussistenza dell'affidamento, come, al momento dell'inizio del
godimento del trattamento di reversibilita', fosse gia' operante un
contributo di solidarieta', seppur diversamente modulato.
Le censure rivolte al citato contributo di solidarieta' per
violazione degli artt. 3, 38 e 53 Cost. sarebbero inammissibili, in
quanto presenterebbero carattere ancipite e contraddittorio. Il
rimettente, infatti, da un lato assumerebbe la natura tributaria
della ritenuta - onde il contrasto con gli artt. 3 e 53 Cost., che
dovrebbe condurre all'ablazione della normativa - e, dall'altro, la
smentirebbe - secondo quanto ritenuto dalla giurisprudenza
costituzionale richiamata, che, appunto, l'ha negata - evocando la
violazione degli artt. 3 e 38 Cost. in quanto, quale prestazione
legalmente imposta non tributaria, avrebbe dovuto avere durata al
massimo triennale e prevedere la destinazione del provento della
riduzione a finalita' mutualistiche. Tale ultima conclusione,
peraltro, urterebbe con l'assunto precedente per cui la Regione
sarebbe priva di competenza a legiferare.
Nel merito, le questioni non sarebbero fondate, in quanto il
previsto contributo di solidarieta' non avrebbe natura tributaria ma
«interna al sistema degli assegni vitalizi» a integrale carico del
Consiglio regionale, e sarebbe finalizzato a ridurre l'onere di
finanziamento degli assegni medesimi, al fine di fronteggiarne il
costo gravoso e insostenibile, successivamente ovviato
dall'imposizione di un ricalcolo contributivo.
8.- Si e' costituita in giudizio N. T., parte attrice nel
giudizio a quo, sostenendo l'ammissibilita' e la fondatezza delle
questioni sollevate alla stregua dei ritenuti condivisibili argomenti
sviluppati nell'ordinanza di rimessione a sostegno di un petitum
ablativo della normativa regionale, sulla quale si fonda sia la
riduzione del 20 per cento, sia il contributo di solidarieta', come
variamente modulato nel corso del tempo, applicato all'assegno di
reversibilita' erogatole.
9.- In prossimita' dell'udienza, N. T., la Regione e il Consiglio
regionale hanno depositato una memoria illustrativa.
N. T., in replica agli argomenti difensivi svolti dalla Regione e
dal Consiglio regionale, ripercorrendo, in particolare, il contenuto
dei propri atti processuali nel giudizio principale, ha anzitutto
sostenuto la rilevanza delle questioni di legittimita' costituzionale
relative ai contributi di solidarieta' anteriori a quello di cui
all'art. 4 della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 5 del 2014. In
secondo luogo, ha evidenziato come, a suo avviso, correttamente le
censure si appuntino sul carattere retroattivo della normativa
censurata, trattandosi di retroattivita' impropria lesiva del
legittimo affidamento, a fronte di misure non temporalmente limitate
e reiterate, come ritenutosi a proposito dell'incisione sui
trattamenti pensionistici. Ancora, ha negato rilievo alla mancata
censura della sopravvenuta legge reg. Trentino-Alto Adige n. 7 del
2019, applicabile solo pro futuro e non necessariamente foriera di
ulteriori riduzioni rispetto al regime precedente alle misure
adottate nel 2014. Inoltre, ha negato che l'incisione determinata
dalla normativa censurata si giustifichi alla stregua di un'esigenza
di sostenibilita', considerate le condizioni di avanzo di
amministrazione in cui versava il bilancio del Consiglio regionale.
Infine, ha contestato ogni contraddittorieta' nella qualificazione
tributaria dei contributi di solidarieta' avvicendatesi nel tempo e
nell'evocazione della giurisprudenza costituzionale che ne ha sancito
la necessaria temporaneita'.
La Regione e il Consiglio regionale, nella loro memoria
illustrativa, oltre a ribadire le difese precedentemente svolte,
hanno evidenziato come il trattamento riconosciuto agli ex
consiglieri regionali abbia caratteristiche tali da impedirne la
futura intangibilita', nella fattispecie giustificata da ragioni di
sostenibilita' del sistema, considerato anche il regime contributivo
di favore accordato dal legislatore statale ai lavoratori che
accedono alle cariche elettive. Viene inoltre evidenziato come il
trattamento di reversibilita' di cui beneficia la parte, anche a
fronte dell'applicazione del contributo di solidarieta', sia comunque
piu' vantaggioso di quello fruito a seguito della rideterminazione in
applicazione del criterio di calcolo contributivo, introdotto dalla
legge reg. Trentino-Alto Adige n. 7 del 2019, non censurata.
Considerato in diritto
1.- Con ordinanza iscritta al numero 123 del registro ordinanze
2020 il Tribunale ordinario di Trento ha sollevato questioni di
legittimita' costituzionale degli artt. 2 e 3 della legge della
Regione Trentino-Alto Adige 11 luglio 2014, n. 5, recante «Modifiche
alla legge regionale 26 febbraio 1995, n. 2 (Interventi in materia di
indennita' e previdenza ai Consiglieri della Regione autonoma
Trentino-Alto Adige), come modificata dalle leggi regionali 28
ottobre 2004, n. 4, 30 giugno 2008, n. 4, 16 novembre 2009, n. 8, 14
dicembre 2011, n. 8 e 21 settembre 2012, n. 6, nonche' alla legge
regionale 23 novembre 1979, n. 5 (Determinazione delle indennita'
spettanti ai membri della Giunta regionale), e successive
modificazioni, volte al contenimento della spesa pubblica», in
riferimento agli artt. 2, 3, 10, 11, 42, 64, 66, 68, 69, 97 e 117
della Costituzione, quest'ultimo anche in relazione all'art. 6 della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848.
Con successiva ordinanza, iscritta al numero 139 del registro
ordinanze 2021, il medesimo Tribunale di Trento ha sollevato
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 2 della legge reg.
Trentino-Alto Adige n. 5 del 2014 - in riferimento agli artt. 3, 97,
117, commi primo, secondo, lettera l), e terzo, Cost., in relazione
all'art. 6 CEDU e all'art. 2, comma 1, lettera m), del decreto-legge
10 ottobre 2012, n. 174 (Disposizioni urgenti in materia di finanza e
funzionamento degli enti territoriali, nonche' ulteriori disposizioni
in favore delle zone terremotate nel maggio 2012), convertito, con
modificazioni, nella legge 7 dicembre 2012, n. 213, e all'art. 4 del
decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) - nonche' degli artt.
3 della legge della Regione Trentino-Alto Adige 28 ottobre 2004, n. 4
(Modificazioni ed integrazioni alla legge regionale 26 febbraio 1995,
n. 2 «Interventi in materia di indennita' e previdenza ai Consiglieri
della Regione Autonoma Trentino-Alto Adige), che introduce l'art.
4-bis della legge della Regione Trentino-Alto Adige 26 febbraio 1995,
n. 2 (Interventi in materia di indennita' e previdenza ai consiglieri
della Regione autonoma Trentino-Alto Adige), 15 della legge della
Regione Trentino-Alto Adige 21 settembre 2012, n. 6 (Trattamento
economico e regime previdenziale dei membri del Consiglio della
Regione autonoma Trentino-Alto Adige), e 4 della legge reg.
Trentino-Alto Adige n. 5 del 2014, in riferimento agli artt. 3, 38,
53, 97, 117, commi primo - in relazione all'art. 6 CEDU - e secondo,
lettera l), Cost. e 4 dello statuto reg. Trentino-Alto Adige.
Piu' in particolare, l'art. 2 della legge reg. Trentino-Alto
Adige n. 5 del 2014 disponeva che «[a] decorrere dal mese successivo
all'entrata in vigore della presente legge l'ammontare lordo mensile
di tutti gli assegni vitalizi diretti, non attualizzati, e di
reversibilita', compresi quelli gia' in godimento o attribuiti, e'
ridotto di una percentuale del 20 per cento, desunta dalla
percentuale di riduzione della indennita' parlamentare lorda di cui
all'articolo 1 della legge 31 ottobre 1965, n. 1261 e successive
modificazioni, alla data del 1° gennaio 2014, rispetto all'indennita'
parlamentare lorda indicata nell'articolo 8, comma 2, della legge
regionale 21 settembre 2012, n. 6 (Trattamento economico e regime
previdenziale dei membri del Consiglio della Regione autonoma
Trentino - Alto Adige)».
Il successivo art. 3 disponeva che «1. Ove il titolare di assegno
vitalizio diretto o di reversibilita' goda di altro trattamento o
vitalizio diretto o di reversibilita' per aver ricoperto cariche di
parlamentare nazionale o europeo o per essere stato componente di
organi di altre Regioni, l'assegno erogato dal Consiglio regionale,
considerato ai fini del calcolo del cumulo al lordo del valore
attuale, viene ridotto, qualora l'importo lordo complessivo degli
assegni stessi superi la misura lorda di euro 9.000,00 per gli
assegni vitalizi diretti, rispettivamente calcolata in modo
proporzionale per gli assegni vitalizi di reversibilita'. 2. Ai fini
dell'applicazione del comma 1, il titolare di assegno vitalizio
diretto o di reversibilita' erogato dal Consiglio regionale e' tenuto
a dichiarare all'Ufficio di Presidenza o di non percepire alcun
assegno vitalizio diretto o di reversibilita', o l'ammontare lordo
degli assegni percepiti, entro sessanta giorni dall'entrata in vigore
della presente legge. 3. In caso di mancata ottemperanza dell'obbligo
di dichiarazione previsto dal comma 2, l'assegno vitalizio diretto o
di reversibilita' viene sospeso e, per le due mensilita' gia'
erogate, si provvede al recupero dell'indebito in base alle comuni
procedure».
L'art. 4-bis della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 2 del 1995 -
introdotto dall'art. 3 della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 4 del
2004 - prevedeva che «1. A carico degli assegni vitalizi e di
reversibilita' dei Consiglieri eletti fino alla XIII Legislatura
compresa viene effettuata, con decorrenza 1° gennaio 2005, una
trattenuta del 4 per cento a titolo di contributo di solidarieta'. 2.
L'Ufficio di Presidenza con regolamento individuera' le relative
modalita' operative».
L'art. 15 della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 6 del 2012
prevedeva che «1. A carico degli assegni vitalizi diretti e di
reversibilita' viene effettuata una trattenuta variabile fino a un
massimo del 12 per cento a titolo di contributo di solidarieta'. 2.
L'Ufficio di Presidenza disciplina con propria deliberazione le
modalita' operative».
L'art. 4 della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 5 del 2014
stabiliva che «[i]l contributo di solidarieta' da applicare agli
assegni vitalizi inferiori alla misura del 30,40 per cento della base
di calcolo prevista dal comma 2 dell'articolo 8 della legge regionale
n. 6 del 2012 e' pari al 6 per cento. Agli assegni di reversibilita'
riferiti ad assegni vitalizi non attualizzati, maturati fino alla
misura del 57 per cento della medesima base di calcolo, il contributo
di solidarieta' da applicare e' pari all'8 per cento ed agli assegni
di reversibilita' riferiti ad assegni vitalizi di misura superiore,
il contributo di solidarieta' da applicare e' pari al 12 per cento».
Le ordinanze censurano dunque alcune disposizioni che hanno
inciso negativamente sull'ammontare degli assegni vitalizi, diretti e
di reversibilita', spettanti in ragione della carica di consigliere
regionale precedentemente rivestita dal beneficiario o dai
superstiti, prevedendo, rispettivamente, la riduzione del 20 per
cento del loro importo (art. 2 della legge reg. Trentino-Alto Adige
n. 5 del 2014), un limite alla cumulabilita' con altro trattamento
vitalizio erogato dal Parlamento nazionale o europeo o da altra
Regione (art. 3 della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 5 del 2014) e
un contributo di solidarieta', variamente modulato nel corso del
tempo (artt. 4-bis della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 2 del
1995, 15 della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 6 del 2012 e 4 della
legge reg. Trentino-Alto Adige n. 5 del 2014).
Tutte le disposizioni censurate sono state abrogate a opera degli
artt. 2, comma 2, e 3 della legge della Regione Trentino-Alto Adige
15 novembre 2019, n. 7 (Rideterminazione degli assegni vitalizi e di
reversibilita' secondo il metodo di calcolo contributivo).
2.- I due atti di promovimento censurano una normativa
parzialmente coincidente, in riferimento a parametri e con argomenti
in larga misura sovrapponibili. I giudizi possono dunque essere
riuniti per essere decisi con un'unica pronuncia.
3.- Preliminarmente, deve essere dichiarato inammissibile
l'intervento spiegato da H. F. nel giudizio iscritto al n. 123 reg.
ord. del 2020.
A suo avviso, l'ammissibilita' dell'intervento deriverebbe dalla
gia' avvenuta riunione dell'incidente di costituzionalita' oggi
riproposto con altro giudizio incidentale - in cui H. F. si era
costituito in quanto parte di quello principale dal quale era
scaturito, relativo ad analoghe pretese - entrambi definiti con
l'ordinanza n. 111 del 2019 di questa Corte.
Ai sensi dell'art. 4, comma 7, delle Norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale, vigente ratione temporis,
«[n]ei giudizi in via incidentale possono intervenire i titolari di
un interesse qualificato, inerente in modo diretto e immediato al
rapporto dedotto in giudizio».
Alla stregua della costante giurisprudenza costituzionale, «non
e' sufficiente, al fine di rendere ammissibile l'intervento, la
circostanza che il soggetto sia titolare di interessi analoghi a
quelli dedotti nel giudizio principale o che sia parte in un giudizio
analogo, ma diverso dal giudizio a quo, sul quale la decisione di
questa Corte possa influire» (ordinanza n. 225 del 2021). In tal
caso, infatti, ove ammesso, l'intervento «contrasterebbe [...] con il
carattere incidentale del giudizio di legittimita' costituzionale, in
quanto il suo accesso a tale giudizio avverrebbe senza la previa
verifica della rilevanza e della non manifesta infondatezza della
questione di legittimita' costituzionale da parte del rispettivo
giudice a quo» (ordinanza n. 191 del 2021).
L'occasionale precedente trattazione congiunta di distinti
incidenti di costituzionalita' non consente di giungere a una diversa
conclusione, restando inalterato l'impedimento all'accesso diretto,
scisso dalla verifica di rilevanza e di non manifesta infondatezza
che solo il giudice a quo, e l'ordinanza di rimessione che ne
racchiuda le valutazioni al riguardo, puo' svolgere.
D'altra parte, la riunione delle cause per consentirne la
definizione con «un'unica pronuncia» (art. 15, comma 2, delle Norme
integrative, vigente ratione temporis) lascia immutata l'autonomia
dei singoli giudizi e della posizione delle parti in ciascuno di
essi, senza per cio' rendere l'interesse di cui e' titolare
l'intervenuto «immediatamente inerente al rapporto sostanziale
dedotto in giudizio e non semplicemente regolato, al pari di ogni
altro, dalla norma o dalle norme oggetto di censura» (sentenza n. 106
del 2019).
4.- Sempre in via preliminare, occorre valutare l'ammissibilita'
delle plurime questioni di legittimita' costituzionale sollevate con
le due ordinanze, procedendo partitamente per ciascuna di esse e
muovendo anzitutto dall'ordinanza iscritta al n. 123 reg. ord. del
2020.
4.1.- Costituendosi in giudizio, la Regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Südtirol e il Consiglio regionale hanno eccepito
che il rimettente non avrebbe provveduto a emendare l'atto di
rimessione dai vizi, relativi alla difettosa motivazione sulla
rilevanza, che avevano condotto alla pronuncia di manifesta
inammissibilita', da parte dell'ordinanza di questa Corte n. 111 del
2019, delle questioni precedentemente sollevate.
L'eccezione non e' fondata.
Il rimettente riferisce che S. B. ha subito, dapprima (nel luglio
2014), la decurtazione del 20 per cento dell'assegno, percependolo in
misura ridotta, e in seguito, a distanza di due mesi (nel settembre
2014), la sua rideterminazione in ragione dell'applicazione del
limite al cumulo con altro trattamento vitalizio (di fonte
parlamentare). In tal modo, seppur per un bimestre, hanno trovato
applicazione sia l'art. 2 della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 5
del 2014, sia successivamente l'art. 3 della medesima legge, relativo
alla cumulabilita', con la conseguenza che l'accoglimento o la
reiezione della domanda attorea di accertamento del diritto a
ricevere l'assegno vitalizio senza decurtazioni e quella di condanna
al pagamento di quanto trattenuto dipendono dalla declaratoria
d'incostituzionalita', o meno, di entrambe le disposizioni. Di qui la
rilevanza delle questioni a esse afferenti, senza che possano venire
in rilievo le allegazioni delle parti, ossia della Regione e del
Consiglio regionale (ex multis, sentenza n. 237 del 2021 e ordinanza
n. 111 del 2019), secondo cui la riduzione del 20 per cento sarebbe
avvenuta solo provvisoriamente, fintantoche' il Consiglio non avesse
rideterminato "ora per allora" l'ammontare dell'assegno in
applicazione del solo limite di cumulo, destinato ad assorbire
l'altra misura, con richiesta di restituzione di quanto frattanto
versato in eccedenza.
4.2.- La Regione e il Consiglio regionale eccepiscono altresi'
l'incompleta ricostruzione del quadro normativo di riferimento, con
riflesso sull'iter argomentativo seguito a supporto della non
manifesta infondatezza delle questioni, in quanto il rimettente non
avrebbe tenuto conto dell'avvenuta abrogazione, gia' prima
dell'ordinanza di rimessione, delle disposizioni censurate da parte
dell'art. 2, comma 2, della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 7 del
2019, rendendo le riduzioni non piu' «permanenti e irreversibili».
L'eccezione non e' fondata.
L'incompleta ricostruzione della cornice normativa e' fonte di
inammissibilita' ove comprometta irrimediabilmente le valutazioni del
rimettente sulla rilevanza o sulla non manifesta infondatezza (ex
aliis, sentenza n. 61 del 2021). Cio', tuttavia, non accade nella
fattispecie: non sotto il primo profilo, alla stregua delle domande
proposte nel giudizio principale, di accertamento del diritto alla
corresponsione dell'assegno senza le decurtazioni operate in
applicazione delle norme censurate, con conseguente condanna in tal
senso (salva la precisazione che seguira'); ma nemmeno sotto il
secondo, considerato che la permanenza e l'irreversibilita' degli
effetti delle misure riduttive non costituiscono un aspetto cruciale
(sentenza n. 264 del 2020) delle censure formulate (in sintesi:
d'incompetenza del legislatore regionale e di violazione del
principio del legittimo affidamento e della garanzia della posizione
del consigliere), supportate da una motivazione non incentrata
specificamente (ordinanza n. 147 del 2020) sulla durata delle
riduzioni e quindi influenzata poco o punto dal fatto che esse siano
poi cessate per essere sostituite da un regime altrimenti limitativo
dell'ammontare dovuto.
Nella memoria depositata in prossimita' dell'udienza, la Regione
e il Consiglio regionale, a sostegno della carenza nella
ricostruzione del quadro normativo, evidenziano che l'accoglimento
delle domande attoree sarebbe impedito dalla legge reg. Trentino-Alto
Adige n. 7 del 2019, che disciplina la rideterminazione dell'assegno
secondo il metodo di calcolo contributivo, determinando una riduzione
ancor piu' marcata di quella derivante dalle misure censurate.
In disparte il rilievo che il ricalcolo contributivo non implica
sempre necessariamente una riduzione del trattamento - non avendo
altrimenti senso la previsione per cui «[l]'assegno vitalizio a
seguito della rideterminazione non puo' comunque superare l'importo
dell'assegno vitalizio erogato o comunque spettante ai sensi delle
norme vigenti prima dell'entrata in vigore di questa legge» (art. 5,
comma 3, della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 7 del 2019) - la
rideterminazione riguarda soltanto le prestazioni future, successive
alla normativa sopravvenuta, non quelle anteriori, alle quali
confinare la domanda e la pronuncia. Dunque, la nuova disciplina non
esclude la rilevanza delle questioni ne' inficia l'iter logico che ha
supportato la relativa valutazione.
4.3.- La Regione e il Consiglio regionale eccepiscono
l'inammissibilita' delle questioni per genericita' e incertezza sia
del petitum che della motivazione, in quanto sarebbe chiesta
l'eliminazione di un inesistente carattere retroattivo della legge -
che viceversa disporrebbe una riduzione pro futuro di benefici
relativi a un rapporto di durata - con correlativa impossibilita' di
«esercizio del diritto di difesa».
L'eccezione non e' fondata.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, «l'ordinanza di
rimessione delle questioni di legittimita' costituzionale non
necessariamente deve concludersi con un dispositivo recante altresi'
un petitum, essendo sufficiente che dal tenore complessivo della
motivazione emerga[no] con chiarezza il contenuto ed il verso delle
censure» (di recente, sentenza n. 150 del 2021).
Sebbene la lettura del dispositivo dell'atto introduttivo possa
indurre a ravvisare una richiesta di intervento di tipo manipolativo,
le argomentazioni contenute nel corpo dell'ordinanza evidenziano con
chiarezza come quello auspicato sia meramente ablativo, in quanto
diretto alla radicale caducazione di entrambe le disposizioni
sottoposte all'esame di questa Corte.
Come detto, l'incertezza denunciata riguarderebbe anche la
motivazione sulla non manifesta infondatezza, ritenuta oscillare tra
la denuncia della retroattivita' della disciplina e la lamentata
modifica in peius del regime relativo a un rapporto di durata.
Il riferimento alla retroattivita' per una normativa destinata a
operare solo per il futuro, tuttavia, non rende incerta la
motivazione, evidentemente calibrata - come agevolmente desumibile
anche dalla descrizione della fattispecie - sulla modifica
peggiorativa del rapporto, secondo il meccanismo della cosiddetta
retroattivita' impropria (ex aliis, sentenza n. 234 del 2020), in
relazione al quale il rimettente formula le proprie censure.
Poiche', peraltro, la legittimita' di interventi di tal fatta
deve trovare adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza
- come meglio si vedra' - ad avviso del rimettente tale valutazione
imporrebbe di considerare anche le circostanze di fatto e di contesto
in cui essi sono maturati, tra cui distanza temporale dalla
definizione del precedente assetto regolatorio, prevedibilita' e
proporzionalita' dell'iniziativa. Se detti elementi rilevino solo nel
caso di disposizione propriamente retroattiva o anche in caso di
modifica peggiorativa pro futuro costituisce valutazione afferente al
merito; la loro deduzione, nella fattispecie, non e' comunque tale da
inficiare la chiarezza delle censure e la relativa intellegibilita'
ai fini del contraddittorio.
4.4.- La Regione e il Consiglio regionale eccepiscono altresi'
l'inammissibilita' delle questioni di legittimita' costituzionale
sollevate in riferimento all'art. 117 Cost., genericamente indicato,
poiche' il rimettente non avrebbe chiarito quale sarebbe la
competenza statale violata dalla legge regionale.
L'eccezione e' fondata.
Il giudice a quo, infatti, non specifica in alcun modo a quale
materia l'intervento normativo censurato sarebbe ascrivibile e,
quindi, nemmeno precisa quale competenza statale sarebbe incisa,
rendendo cosi' inammissibili le questioni in riferimento al parametro
evocato (di recente, sentenza n. 84 del 2022, intervenuta in un
giudizio in via principale).
4.5.- In via gradata, la Regione e il Consiglio regionale
sostengono che il thema decidendum non possa includere anche la
violazione degli artt. 10, 11 e 117, primo comma, Cost., in relazione
all'art. 6 CEDU, non trattandosi di «domande rivolte a codesta Corte»
e, in ulteriore subordine, eccepiscono l'inammissibilita' delle
questioni sollevate in riferimento ai citati parametri, in quanto non
assistite da adeguata motivazione.
Quanto alla prima difesa, volta a un'interpretazione riduttiva
del thema decidendum, essa non puo' essere condivisa.
Invero, il rimettente assume che sia «dato ravvisare anche la
violazione dell'art. 117 co. 1 Cost. per violazione dei vincoli
derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi
internazionali», richiamando l'art. 6 CEDU, nonche' la violazione
degli artt. 10 e 11 Cost., questi ultimi specificamente indicati
anche in dispositivo.
E' fondata l'eccezione d'inammissibilita' limitatamente alla
dedotta violazione degli artt. 10 e 11 Cost., che risultano evocati
senza che sia spesa alcuna specifica motivazione a sostegno del
vulnus a essi recato.
Diversamente, la violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., in
relazione all'art. 6 CEDU, risulta sufficientemente, seppur
sinteticamente, argomentata, anche grazie al richiamo alle pronunce
di questa Corte che hanno ricondotto alla disposizione convenzionale
interposta la tutela dell'affidamento legittimo e della certezza
delle situazioni giuridiche. La verifica della consistenza del motivo
di censura costituisce valutazione propria dello scrutinio di merito.
4.6.- Infine, occorre rilevare d'ufficio che le censure
prospettate in riferimento agli artt. 2 e 97 Cost. per violazione
dell'affidamento e della certezza del diritto sono inammissibili per
l'insufficienza delle argomentazioni spese a conforto delle stesse
(analogamente, sentenza n. 236 del 2017).
Parimenti inammissibile e' la censura formulata in riferimento
all'art. 42 Cost., parametro meramente evocato, senza che la sua
violazione sia minimamente motivata e senza che a tale lacuna possa
sopperirsi attingendo alla memoria illustrativa depositata da S. B.
in prossimita' dell'udienza, atteso che l'oggetto del giudizio
incidentale e' definito dall'ordinanza di rimessione e non e'
possibile far ricorso alle integrazioni ricavabili dalle memorie
delle parti costituite (ex aliis, sentenza n. 237 del 2021).
In tale memoria, peraltro, la parte deduce anche la violazione
degli artt. 3, secondo comma, 51 e 117, primo comma, Cost. in
relazione all'art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU, non
indicati nell'ordinanza di rimessione.
E' tuttavia precluso alle parti ampliare il thema decidendum come
circoscritto dal giudice a quo, con la conseguenza che le censure
formulate in riferimento a tali parametri non possono essere prese in
considerazione.
5.- Sempre in via preliminare, occorre valutare anche
l'ammissibilita' delle questioni di legittimita' costituzionale
sollevate con l'ordinanza iscritta al n. 139 reg. ord. del 2021.
5.1.- Anzitutto, la Regione e il Consiglio regionale eccepiscono
l'irrilevanza delle questioni di legittimita' costituzionale degli
artt. 3 della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 4 del 2004 - che
introduce l'art. 4-bis della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 2 del
1995 - e 15 della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 6 del 2012,
atteso che la parte attrice nel giudizio a quo avrebbe avanzato
domanda di accertamento e condanna al versamento di quanto dovuto a
titolo di vitalizio nell'ammontare risultante immediatamente prima
delle decurtazioni operate in applicazione degli artt. 2 e 4 della
legge reg. Trentino-Alto Adige n. 5 del 2014, dolendosi, dunque, solo
dell'applicazione di questi ultimi.
L'eccezione non e' fondata.
Il rimettente riferisce che la domanda attorea riguarda
l'ammontare dell'assegno di reversibilita' nella sua integralita',
ossia al lordo di tutti i contributi di solidarieta' applicati nel
corso del tempo, nessuno escluso. Di qui la rilevanza delle questioni
a essi afferenti, senza che possano venire in rilievo le allegazioni
delle parti (ex multis, sentenza n. 237 del 2021 e ordinanza n. 111
del 2019).
5.2.- In secondo luogo, le medesime parti eccepiscono
l'inammissibilita' delle questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 2 della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 5 del 2014 in
riferimento agli artt. 3, 97 e 117, primo comma, Cost., in relazione
all'art. 6 CEDU, in quanto prive del requisito della chiarezza,
poiche' fondamentalmente incentrate su un inesistente carattere
retroattivo della legge - che viceversa disporrebbe una riduzione pro
futuro di benefici relativi a un rapporto di durata - con pregiudizio
alla possibilita' di difesa.
Con riguardo all'art. 3 Cost. si puo' richiamare quanto
precedentemente osservato a proposito dell'analogo argomento dedotto
a proposito delle questioni sollevate con l'ordinanza iscritta al n.
123 reg. ord. del 2020 (supra, punto 4.3.), per cui l'eccezione non
e' fondata.
Analogamente deve concludersi quanto alle censure formulate in
riferimento all'art. 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 6
CEDU, atteso che il rimettente deduce chiaramente la violazione,
dedicandole una specifica motivazione di sostegno, accompagnata
dall'indicazione degli orientamenti giurisprudenziali della Corte EDU
che conforterebbero una pronuncia nel senso auspicato. La verifica
della consistenza degli argomenti addotti attiene alla valutazione di
merito.
Viceversa, la questione sollevata in riferimento all'art. 97
Cost. e' inammissibile per carenza di argomentazioni spese a suo
conforto.
5.3.- Fondata e' l'eccezione d'inammissibilita' della Regione e
del Consiglio regionale relativa all'autonoma censura formulata nei
confronti dell'art. 2 della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 5 del
2014 - e successivamente ribadita nei riguardi dei contributi di
solidarieta' - in riferimento all'art. 97 Cost.
Il rimettente, dopo aver richiamato un'ordinanza del Tribunale
ordinario di Trieste con cui si denuncia una disposizione regionale
di contenuto analogo a quella trentina, afferma che «[a]lla luce di
queste considerazioni si manifesta anche il dubbio di violazione
dell'art. 97 Cost., in quanto il legislatore regionale e' intervenuto
violando il principio di imparzialita' dell'Amministrazione e ha
compresso i diritti dei soggetti pregiudicati senza ottenere una
maggiore efficienza dell'Amministrazione e della sicurezza
previdenziale nella garanzia del mandato elettivo».
In tal modo, da un lato, la motivazione della censura e'
illustrata per relationem con riferimento al diverso atto di
promovimento, senza tuttavia ripercorrere per sintesi le
argomentazioni poste a fondamento del dubbio di legittimita'
costituzionale ivi palesato (ex plurimis, sentenza n. 92 del 2021);
dall'altro, quanto il rimettente ulteriormente deduce non risulta
altrimenti sufficiente a colmare la lacuna motivazionale. E' infatti
evocato il principio di imparzialita' senza spiegare perche' la
riduzione del trattamento vitalizio debba tradursi in un incremento
di efficienza amministrativa per essere compatibile con tale
parametro. Di qui l'inammissibilita' della censura.
5.4.- La Regione e il Consiglio regionale eccepiscono, inoltre,
l'inammissibilita' delle questioni relative alle disposizioni
regionali disciplinanti il contributo di solidarieta' sollevate in
riferimento agli artt. 3, 38 e 53 Cost. In particolare, le censure
sarebbero contraddittorie e ancipiti in quanto il rimettente, da un
lato, assumerebbe la natura tributaria del prelievo - onde il
contrasto con gli artt. 3 e 53 Cost., che dovrebbe condurre
all'ablazione della normativa - e, dall'altro, la smentirebbe -
secondo quanto ritenuto dalla richiamata giurisprudenza
costituzionale (sentenze n. 173 del 2016 e n. 234 del 2020) che,
appunto, l'ha negata - evocando la violazione degli artt. 3 e 38
Cost. a opera di una prestazione legalmente imposta non tributaria,
che avrebbe dovuto avere durata al massimo triennale e prevedere la
destinazione del provento della riduzione a finalita' mutualistiche.
L'eccezione e' fondata.
Il rimettente, assumendo la sussistenza dei requisiti elaborati
da questa Corte per ravvisare la natura tributaria del prelievo,
deduce la violazione degli artt. 3 e 53 Cost., evocando a sostegno
della censura, in particolare, quanto affermato nella sentenza n. 116
del 2013 a proposito di un contributo di solidarieta' che attingeva
le cosiddette "pensioni d'oro".
Al contempo, pero', il giudice a quo lamenta la violazione degli
artt. 3 e 38 Cost., deducendo il mancato rispetto dello statuto
costituzionale tracciato dalla giurisprudenza di questa Corte (nelle
sentenze n. 173 del 2016, citata per ampi stralci, e n. 234 del
2020), in particolare quanto a termine di durata triennale del
prelievo e sua mancata devoluzione a una finalita'
"endoprevidenziale". Tale giurisprudenza, tuttavia, ha negato la
natura tributaria dei contributi allora scrutinati, qualificandoli
come prestazioni patrimoniali non tributarie e, su tale presupposto,
delineando i requisiti da rispettare per ritenerli costituzionalmente
compatibili.
Dunque, senza alcun tipo di graduazione nella prospettazione
della doglianza, il rimettente assume la natura tributaria dei
prelievi, sottratti al principio di universalita' dell'imposizione
tributaria, e, al contempo, la nega, lamentando il mancato rispetto
dello statuto costituzionale che consenta di ravvisarne la
legittimita' ove ne siano privi.
In tal modo, come eccepito, il giudice a quo, muovendo da due
collidenti interpretazioni della normativa denunciata, secondo
un'alternativita' irrisolta, fornisce una motivazione contraddittoria
e ancipite in ordine alla non manifesta infondatezza delle questioni,
con la conseguenza che esse risultano inammissibili (ex multis,
sentenza n. 271 del 2019 e ordinanza n. 104 del 2020; nonche', piu'
specificamente, sentenza n. 46 del 2018, relativa a un vizio
motivazionale analogo a quello che connota la fattispecie all'odierno
esame).
A tale profilo d'inammissibilita' si aggiunge quello correlato
all'incertezza del tipo di intervento richiesto a questa Corte onde
porre rimedio alla dedotta illegittimita' costituzionale, non
desumendosi in maniera univoca, ne' dal dispositivo, ne' dalla
motivazione dell'ordinanza di rimessione, se il giudice a quo invochi
un'ablazione che consenta la reductio ad legitimitatem a fronte di
prelievi tributari ingiustificatamente discriminatori, o un
intervento manipolativo-additivo, come evincibile dai passaggi
motivazionali in cui si denuncia la mancata previsione di un termine
triennale di vigenza e il difetto di destinazione endoprevidenziale
del provento della prestazione imposta.
L'evidenziata indeterminatezza - in questo secondo caso
amplificata dalla genericita' dell'intervento indicato - costituisce
ulteriore causa di inammissibilita' (ex multis, sentenza n. 123 del
2021).
6.- Nel merito, occorre anzitutto esaminare, per ragioni di
priorita' logico-giuridica (sentenza n. 108 del 2017), le questioni
di legittimita' costituzionale, sollevate con l'ordinanza iscritta al
n. 139 reg. ord. del 2021, degli artt. 2 e 4 della legge reg.
Trentino-Alto Adige n. 5 del 2014, 3 della legge reg. Trentino-Alto
Adige n. 4 del 2004, nella parte in cui introduce l'art. 4-bis della
legge reg. Trentino-Alto Adige n. 2 del 1995, 15 della legge reg.
Trentino-Alto Adige n. 6 del 2012 in riferimento agli artt. 4 dello
statuto reg. Trentino-Alto Adige e 117, secondo comma, lettera l),
Cost., nonche' la questione dell'art. 2 della legge reg.
Trentino-Alto Adige n. 5 del 2014, in riferimento all'art. 117, terzo
comma, Cost., in relazione all'art. 2, comma 1, lettera m), del d.l.
n. 174 del 2012, come convertito.
6.1.- Il primo ordine di questioni non e' fondato.
Questa Corte ha ricondotto la disciplina afferente al trattamento
economico e previdenziale dei consiglieri regionali alla struttura
organizzativa delle Regioni (sentenza n. 198 del 2012), al contempo
riconoscendo loro ampia autonomia al riguardo (sentenze n. 44 del
2021, n. 254 del 2015, n. 23 del 2014 e n. 151 del 2012) e
richiamando, specificamente, quella a esse spettante in ambito
finanziario (sentenza n. 157 del 2007).
Tali considerazioni consentono di ricondurre la disciplina del
vitalizio regionale, a prescindere dal fatto che essa incida
riduttivamente o meno sulla sua misura, alla potesta' normativa della
Regione - che dispone di competenza legislativa in materia di
«ordinamento degli uffici regionali e del personale ad essi addetto»
(art. 4, numero 1, dello statuto) e di ampia autonomia finanziaria
(articoli da 69 a 86 dello statuto) - nonche', in correlazione
all'organo interessato, alla potesta' regolamentare spettante al
Consiglio regionale (art. 31 dello statuto).
Ne consegue la non fondatezza delle censure attinenti alla
competenza.
6.2.- Parimenti non fondata e' la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 2 della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 5
del 2014, sollevata in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost.,
in relazione all'art. 2, comma 1, lettera m), del d.l. n. 174 del
2012, come convertito (disciplina comunque temporanea in quanto
abrogata dalla legge reg. Trentino-Alto Adige n. 7 del 2019).
L'autonomia regionale in tema di trattamento dei consiglieri
regionali ben puo' essere indirizzata dal legislatore statale
nell'esercizio della competenza concorrente in materia di
coordinamento della finanza pubblica. E tra le norme statali
espressive di un principio riconducibile a tale ambito materiale
rientra senz'altro l'art. 2, comma 1, lettera m), del d.l. n. 174 del
2012, come convertito (sentenza n. 23 del 2014).
Esso, a fini di contenimento della spesa pubblica, ha richiamato,
per i consiglieri regionali, la previsione del passaggio al sistema
di calcolo contributivo del vitalizio (art. 14, comma 1, lettera f,
del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, recante «Ulteriori misure
urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo»,
convertito, con modificazioni, nella legge 14 settembre 2011, n. 148)
e, «fatti salvi i relativi trattamenti gia' in erogazione», fino a
tale passaggio ha indicato limiti di eta' e di durata del mandato per
il riconoscimento e la corresponsione dell'assegno.
Il rimettente sostiene che la disposizione evocata a parametro
interposto risulta violata dalla riduzione percentuale degli assegni
in corso di erogazione disposta dall'art. 2 della legge reg.
Trentino-Alto Adige n. 5 del 2014, con conseguente vulnus all'art.
117, terzo comma, Cost.
Il dedotto contrasto, tuttavia, non sussiste.
Anzitutto, alla stregua del suo tenore letterale, l'art. 2, comma
1, lettera m), del d.l. n. 174 del 2012, come convertito, fa salvi i
trattamenti in essere solo quanto alla previsione dei limiti di eta'
e di durata del mandato, senza precludere una loro riduzione.
In secondo luogo, la norma statale esprime un principio di
coordinamento della finanza pubblica in quanto volta a contenere la
spesa e a garantire un risparmio in relazione al funzionamento del
sistema politico (sentenza n. 23 del 2014). Esula da tale finalita' -
e, dunque, dalla portata dell'evocato principio - la salvezza dei
trattamenti in corso di erogazione, in quanto piuttosto volta a
definire il perimetro di operativita' del vincolo.
Alla luce delle considerazioni che precedono, la censura
formulata in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost. risulta
priva di fondamento.
7.- Le ordinanze di rimessione censurano la riduzione del 20 per
cento dell'assegno diretto e di reversibilita', il limite (9.000 euro
lordi mensili) alla cumulabilita' del vitalizio regionale con analogo
trattamento per aver ricoperto la carica di parlamentare nazionale o
europeo o per essere stato componente di organi di altre Regioni e i
contributi di solidarieta' avvicendatisi nel tempo; misure, queste,
considerate lesive dei principi del legittimo affidamento e di
certezza del diritto e, dunque, degli artt. 3 e 117, primo comma,
Cost., in relazione all'art. 6 CEDU.
7.1.- Quanto a quest'ultima disposizione, si puo' fin da subito
rilevare come, secondo quanto chiarito da questa Corte, in consonanza
con la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo
(sentenza 3 settembre 2013, M.C. e altri contro Italia), presupposto
oggettivo, in questo contesto, della tutela garantita dall'art. 6
CEDU e' che le disposizioni censurate diano corpo a un'ingerenza del
potere legislativo sull'amministrazione della giustizia e mirino a
influenzare la definizione giudiziaria di una lite (sentenza n. 236
del 2017).
Nella fattispecie non solo tale ingerenza non viene affatto
dedotta, ma, e soprattutto, l'efficacia solo pro futuro delle misure
riduttive censurate esclude che le stesse possano violare la
disposizione convenzionale evocata. Di qui la non fondatezza delle
questioni sollevate in relazione a essa e in riferimento all'art.
117, primo comma, Cost.
7.2.- Quanto alla violazione dell'art. 3 Cost., a cui ricondurre
il principio di tutela del legittimo affidamento, «da considerarsi
ricaduta e declinazione "soggettiva" dell'indispensabile carattere di
coerenza di un ordinamento giuridico, quale manifestazione del valore
della certezza del diritto» (sentenza n. 108 del 2019), occorre
rammentare che, «con riferimento ai rapporti di durata, e alle
modificazioni peggiorative che su di essi incidono secondo il
meccanismo della cosiddetta retroattivita' impropria, questa Corte ha
piu' volte affermato che il legislatore dispone di ampia
discrezionalita' e puo' anche modificare in senso sfavorevole la
disciplina di quei rapporti, ancorche' l'oggetto sia costituito da
diritti soggettivi perfetti; cio' a condizione che la retroattivita'
trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non
trasmodi in un regolamento irrazionalmente lesivo del legittimo
affidamento dei cittadini (ex plurimis, sentenze n. 241 del 2019, n.
16 del 2017, n. 203 del 2016 e n. 236 del 2009)» (sentenza n. 234 del
2020).
7.2.1.- Onde valutare il requisito della «giustificazione sul
piano della ragionevolezza» occorre prendere le mosse dalle ragioni
che hanno condotto il legislatore regionale all'adozione delle
disposizioni censurate.
Per quanto riguarda la legge reg. Trentino-Alto Adige n. 5 del
2014 - e quindi le misure consistenti nella riduzione del 20 per
cento degli assegni (art. 2), nel limite alla cumulabilita' (art. 3)
e nell'ultima declinazione del contributo di solidarieta' (art. 4) -
dai lavori preparatori (segnatamente, dalla relazione introduttiva al
disegno di legge) emerge come l'iniziativa sia stata adottata
«nell'intento di intervenire sugli assegni vitalizi diretti o di
reversibilita' in godimento o da attribuire, al fine di essere
maggiormente in linea con esigenze di sobrieta', di ragionevolezza e
di contenimento della spesa pubblica», aspetto, quest'ultimo,
evidenziato nella stessa intitolazione della legge («Modifiche [...]
volte al contenimento della spesa pubblica») e valorizzato dalla
«grave situazione economica» in cui le misure vengono assunte.
Tali ragioni trovano conferma nella discussione in sede
assembleare, che ha condotto all'approvazione e ha coinvolto la coeva
legge della Regione Trentino-Alto Adige 11 luglio 2014, n. 4, recante
«Interpretazione autentica dell'articolo 10 della legge regionale 21
settembre 2012, n. 6 (Trattamento economico e regime previdenziale
dei membri del Consiglio della Regione autonoma Trentino-Alto Adige)
e provvedimenti conseguenti», la quale e' anch'essa intervenuta in
senso riduttivo sui vitalizi in corso di erogazione, in particolare
incidendo - in senso retroattivo proprio - su un meccanismo di
attualizzazione di una loro quota. Scrutinando le questioni di
legittimita' costituzionale di detta normativa, questa Corte ha
ravvisato il perseguimento di una duplice esigenza giustificativa:
«quella di ricondurre a criteri di "equita' e ragionevolezza"» e
«quella di provvedere al "contenimento della spesa pubblica"»
(sentenza n. 108 del 2019).
Proprio con riferimento alla coeva legge reg. Trentino-Alto Adige
n. 4 del 2014, relativa ai trattamenti vitalizi regionali trentini,
questa Corte ha valorizzato le esigenze di contenimento della spesa
pubblica e di risparmio nella loro plausibilita' astratta e, nel
giudizio di ragionevolezza, le ha ritenute prevalenti rispetto, tra
l'altro, alla ritenuta non necessarieta' di interventi correttivi
nella prospettiva della finanza pubblica, al cospetto di una crisi
economica di ingente e notoria portata e in coerenza con interventi
legislativi statali, in larga misura coevi.
Analoghe finalita' si rinvengono anche alla base della previsione
dei contributi di solidarieta' che si sono avvicendati nel tempo
precedentemente all'art. 4 della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 5
del 2014, come si desume dalla destinazione loro impressa dalla
deliberazione dell'Ufficio di presidenza del Consiglio della Regione
autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol 26 novembre 2013, n. 371 (Testo
unificato dei Regolamenti di esecuzione della legge regionale 26
febbraio 1995, n. 2 concernente "Interventi in materia di indennita'
e previdenza ai Consiglieri della Regione autonoma Trentino-Alto
Adige", modificata dalle leggi regionali 28 ottobre 2004, n. 4, 30
giugno 2008, n. 4, 16 novembre 2009, n. 8 e 14 dicembre 2011, n. 8,
nonche' dalla legge regionale 21 settembre 2012, n. 6 che disciplina
altresi' il trattamento economico e il regime previdenziale dei
membri del Consiglio a decorrere dalla XV Legislatura), ossia la
riduzione dell'onere per gli assegni vitalizi diretti e di
reversibilita' a carico del bilancio del Consiglio regionale (per i
contributi di solidarieta' dal 2005 al 31 dicembre 2013: art. 56) e
il concorso all'alimentazione a regime del fondo di garanzia (art.
23) istituito «a tutela del bilancio del Consiglio regionale per la
liquidazione degli assegni vitalizi diretti e di reversibilita' dei
Consiglieri eletti fino alla XIV» legislatura (art. 21).
Orbene, sul piano della ragionevole giustificazione, questa
Corte, in generale, ha considerato idoneo sia l'intento del
contenimento della spesa (sentenze n. 236 del 2017 e n. 203 del
2016), sia quello di sostenibilita' di un regime, previdenziale
(sentenza n. 263 del 2020) o meno (sentenza n. 16 del 2017).
A queste considerazioni giustificative, si possono aggiungere le
asserite «esigenze di sobrieta'» da assecondare attraverso il
ridimensionamento di trattamenti retti da un regime connotato da
indici di particolare favore quanto: a eta' e contribuzione minima
necessaria per maturare il diritto all'assegno; ad ammontare della
contribuzione gravante sul consigliere in rapporto alla sua misura;
alla possibilita' di cumularlo con altro trattamento vitalizio (in
tutto o in parte) e di quiescenza altrimenti maturato, in passato
anche in virtu' di contribuzioni figurative (finche' non e'
intervenuto l'art. 38 della legge 23 dicembre 1999, n. 488, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (Legge finanziaria 2000)».
Tali elementi di vantaggio, seppur sensibilmente temperati
nell'evoluzione normativa successiva, risultano piu' marcati per i
trattamenti retti dai regimi maggiormente risalenti, quali quelli di
cui ai giudizi a quibus, regolati, secondo i dati riferiti nelle
ordinanze di rimessione, dal decreto del Presidente del Consiglio
regionale della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol 24
ottobre 1994, n. 209 (Testo coordinato ed unificato del regolamento
per la previdenza e assistenza ai Consiglieri della Regione
Trentino-Alto Adige) - applicabile ai consiglieri eletti tra la VII e
la X legislatura (dicembre 1973-dicembre 1993), come si desume
dall'art. 20 - e dalla successiva legge reg. Trentino-Alto Adige n. 2
del 1995.
Piu' in particolare, il citato decreto assoggettava i consiglieri
a una contribuzione mensile pari al 14 per cento dell'indennita'
consiliare (art. 1), prevedendo che l'assegno venisse liquidato ai
consiglieri cessati dal mandato che avessero compiuto 60 anni,
ricoperto la carica per almeno una legislatura e corrisposto i
contributi per almeno 5 anni, con un'eta' minima che si abbassava di
un anno per ogni anno in piu' di mandato consiliare (o parlamentare,
nazionale e europeo) con «il limite al compimento del 50° anno di
eta'» (art. 2); la misura dell'assegno variava a seconda del numero
di anni di contribuzione, raggiungendo il 25 per cento
dell'indennita' consiliare lorda per i soggetti con 5 anni di
contribuzione, incrementato del 4 per cento per ogni anno di
contribuzione ulteriore, fino a raggiungere il massimo dell'85 per
cento dell'indennita' consiliare lorda (art. 4). Quanto all'assegno
di reversibilita' - spettante al superstite se la morte fosse
avvenuta: a) dopo la cessazione del mandato in presenza di almeno 5
anni di contribuzione; b) in corso di mandato; c) dopo la concessione
del vitalizio (art. 6) - esso variava, per il coniuge, da un minimo
del 65 per cento a un massimo del 90 per cento dell'assegno che
sarebbe spettato al defunto, a seconda del numero di figli a carico
(art. 7).
L'art. 4 della successiva legge reg. Trentino-Alto Adige n. 2 del
1995, nella sua versione originaria, prevedeva che ai consiglieri
spettasse un assegno vitalizio in base ai requisiti previsti per i
membri della Camera dei deputati, salvo che per l'eta' minima
richiesta per beneficiarne (65 anni, anziche' i 60 previsti per i
deputati) e il periodo minimo di contribuzione (10 anni, anziche' 5),
fissata nel 18 per cento dell'indennita' consiliare; l'importo
dell'assegno ammontava, dopo dieci anni di contribuzione, al 38 per
cento dell'indennita' parlamentare lorda, cifra che poteva essere
aumentata del 3,8 per cento per ogni anno di contribuzione fino al
massimo di venti anni, potendo cosi' raggiungere il limite del 76 per
cento; era poi imposto a tutti i consiglieri, indipendentemente dallo
stato civile, il versamento di un'ulteriore quota per consentire
l'erogazione del 65 per cento del vitalizio ai superstiti.
E' di tutta evidenza la vantaggiosita' della disciplina
sommariamente descritta, soprattutto se confrontata con i principi
che nel tempo sono venuti regolando i trattamenti pensionistici, per
quanto non assimilabili, per natura e regime, ai vitalizi goduti in
conseguenza della cessazione di una determinata carica (sentenza n.
289 del 1994), salvo che per la lata funzione previdenziale che
questi ultimi anche rivestono e per alcune affinita' strutturali
(versamenti contributivi, erogazione al raggiungimento di una certa
eta', reversibilita') (Corte di cassazione, sezioni unite, sentenze
20 luglio 2016, n. 14925 e n. 14920).
Con specifico riferimento ai contributi di solidarieta', occorre
altresi' evidenziare che, nel medesimo periodo in cui hanno trovato
applicazione quelli oggetto della normativa censurata, si sono
susseguiti prelievi che hanno riguardato i trattamenti pensionistici
di importo piu' elevato. Ci si riferisce, in particolare, alle
ritenute, variamente denominate, di cui all'art. 37 della legge n.
488 del 1999; all'art. 3, comma 102, della legge 24 dicembre 2003, n.
350, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2004)»; all'art. 18, comma
22-bis, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti
per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni,
nella legge 15 luglio 2011, n. 111; all'art. 1, commi 486 e 487,
della legge 27 dicembre 2013, n. 147, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di
stabilita' 2014)»; all'art. 1, comma 261, della legge 30 dicembre
2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021).
Infine, con specifico riferimento al limite alla cumulabilita' di
cui all'art. 3 della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 5 del 2014, si
puo' rammentare quanto affermato da questa Corte, sempre con
riferimento ai trattamenti pensionistici, ossia che la sussistenza di
un'altra fonte di reddito ne puo' ragionevolmente giustificare la
diminuzione, riducendosi la funzione previdenziale che li connota
(sentenza n. 241 del 2016).
7.2.2.- Se le considerazioni che precedono consentono di
riscontrare la ragionevole giustificazione degli interventi riduttivi
posti in essere dal legislatore regionale, occorre adesso valutare se
essi si traducano in un regime lesivo del legittimo affidamento,
tenendo presente che anch'esso «e' soggetto al normale bilanciamento
proprio di tutti i principi e diritti costituzionali» (sentenza n.
241 del 2019).
Ebbene, al riguardo questa Corte ha chiarito che «[l]'esigenza di
ripristinare criteri di equita' e di ragionevolezza e di rimuovere le
sperequazioni e le incongruenze, insite in un trattamento di favore,
e' da ritenersi preponderante rispetto alla tutela dell'affidamento»
(sentenza n. 240 del 2019; nello stesso senso, sentenza n. 108 del
2019).
D'altra parte, si deve rimarcare che, segnatamente nelle
fattispecie dei giudizi a quibus, le misure di cui alla normativa
censurata riguardano trattamenti di ammontare piu' elevato, come
dimostrato dall'applicabilita' del limite alla cumulabilita' -
comunque destinato ad assorbire, a regime, la riduzione di cui
all'art. 2 della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 5 del 2014. Cio'
e' comprovato dai decreti del Presidente del Consiglio regionale che,
nel corso del tempo, hanno rideterminato l'ammontare dell'assegno di
S. B. in considerazione delle fluttuazioni del vitalizio
parlamentare, garantendogli il mantenimento di un importo complessivo
di 9.000 euro lordi mensili, chiaramente non comprensivo di eventuali
ulteriori redditi da lavoro o da pensione e tutt'altro che esiguo - e
dalla percentuale (12 per cento) del contributo di solidarieta'
applicata all'assegno spettante al coniuge superstite N. T. (nella
specie pari a euro 5.159,65 lordi mensili), ossia quella prevista per
gli «assegni di reversibilita' riferiti ad assegni vitalizi di misura
superiore» (art. 4 della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 5 del
2014).
Tali considerazioni risultano in linea con la giurisprudenza di
questa Corte, che ha escluso la lesione del legittimo affidamento in
ragione dell'incisione su un trattamento di ammontare elevato
(sentenza n. 263 del 2020).
Quanto alla prevedibilita' degli interventi, non si puo' ritenere
che, nella fattispecie, gli interessati potessero fare affidamento su
un ammontare degli assegni, anche di quelli in corso di erogazione,
non suscettibile di modifiche riduttive pro futuro, a fronte di
trattamenti cosi' come in precedenza descritti e delle coeve misure
adottate in generale dal legislatore statale a fini di contenimento
della spesa, anche previdenziale.
Le considerazioni fin qui svolte conducono a concludere che le
misure introdotte, oltre a trovare giustificazione sul piano della
ragionevolezza, non trasmodano in un regolamento lesivo del legittimo
affidamento. Ne consegue la non fondatezza delle questioni sollevate.
8.- Con l'ordinanza iscritta al n. 123 reg. ord. del 2020 il
rimettente lamenta altresi' il contrasto della riduzione del 20 per
cento dei vitalizi e del limite alla loro cumulabilita' con gli artt.
64, 66, 68 e 69 Cost.
A sostegno della violazione, il giudice a quo assume che il
vitalizio regionale risponda alla medesima ratio, sottesa
all'indennita' consiliare, di sterilizzazione degli impedimenti
economici all'accesso alle cariche di rappresentanza democratica e di
garanzia dell'attribuzione di un trattamento economico adeguato ad
assicurarne l'indipendenza.
Le questioni non sono fondate.
Come chiarito da questa Corte, nonche' dalla giurisprudenza di
legittimita', «[a]l Parlamento nazionale [...] deve essere
riconosciuta una posizione costituzionale del tutto peculiare [...],
in ragione della quale le norme che si riferiscono ad esso od ai suoi
membri sono da qualificare come diritto singolare» (sentenza n. 24
del 1968; nello stesso senso, ex aliis, Corte di cassazione, sezioni
unite, sentenza 13 marzo 2020, n. 7220). Da esso «vengono garantite
forme di indipendenza e prerogative ben piu' ampie di quelle concesse
ai Consigli regionali» (sentenza n. 66 del 1964), «negandosi in
conseguenza la piena equiparazione delle assemblee legislative
regionali alle assemblee parlamentari» (sentenza n. 6 del 1970; nello
stesso senso, sentenze n. 110 del 1970, n. 143 del 1968 e n. 14 del
1965), considerato che, «"diversamente dalle funzioni assegnate alle
Camere, le attribuzioni dei Consigli si inquadrano [...]
nell'esplicazione di autonomie costituzionalmente garantite, ma non
si esprimono a livello di sovranita'" (sentenza n. 301 del 2007)»
(sentenza n. 279 del 2008).
Alla luce delle considerazioni che precedono, i parametri evocati
risultano inconferenti, con conseguente non fondatezza delle
questioni sollevate in riferimento a essi (sentenza n. 198 del 2021).