ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 248, comma
4, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle
leggi sull'ordinamento degli enti locali), promosso dal Consiglio di
Stato, in sede giurisdizionale, sezione quinta, nel procedimento
vertente tra il Comune di Santa Venerina e Ingegneria & Appalti srl,
con ordinanza del 21 luglio 2021, iscritta al n. 177 del registro
ordinanze 2021 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 46, prima serie speciale, dell'anno 2021.
Visti gli atti di costituzione del Comune di Santa Venerina e
Ingegneria & Appalti srl, nonche' l'atto di intervento del Presidente
del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 4 ottobre 2022 il Giudice
relatore Angelo Buscema;
uditi gli avvocati Andrea Scuderi e Marcello Clarich per il
Comune di Santa Venerina, Antonio Saitta per Ingegneria & Appalti srl
e l'avvocato dello Stato Gianni De Bellis per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 5 ottobre 2022.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 21 luglio 2021 (reg. ord. n. 177 del 2021),
il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, sezione quinta, ha
sollevato questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 248,
comma 4, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico
delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), in riferimento agli
artt. 3, 5, 81, 97, 114 e 118 della Costituzione.
Riferisce il giudice rimettente di essere stato adito dal Comune
di Santa Venerina per la riforma della sentenza del TAR Lazio, sede
di Roma, sezione seconda-bis, 18 agosto 2020, n. 9250, resa fra il
medesimo Comune e la societa' Ingegneria & Appalti srl, nel giudizio
di ottemperanza del lodo arbitrale del 13 luglio 2010, n. 95, della
Camera arbitrale presso l'Autorita' di vigilanza sui contratti
pubblici, con cui il Comune di Santa Venerina era stato condannato a
risarcire alla societa' i danni conseguenti alla risoluzione -
disposta a decorrere dal 1° gennaio 2009 dall'amministrazione locale
- di una convenzione risalente al 7 marzo 2003 e avente natura
trentennale (scadenza il 7 marzo 2033), ai sensi della quale la
medesima societa' era risultata aggiudicatrice di un appalto per la
progettazione definitiva ed esecutiva, la costruzione e la gestione
degli impianti di trattamento delle acque destinate al consumo umano
e acqua da tavola, incluso l'adeguamento dei serbatori esistenti nel
Comune di Santa Venerina.
L'importo valutato in sede arbitrale a titolo di risarcimento dei
danni a favore della societa' ammontava in linea capitale ad euro
4.318.405, oltre ad accessori, costituiti dalla rivalutazione
monetaria e dagli interessi.
A causa dell'insostenibilita' per il bilancio comunale della
somma dovuta, il Comune di Santa Venerina, con delibera del Consiglio
comunale del 12 marzo 2013, n. 9, dichiarava il proprio dissesto, ai
sensi degli artt. 244 e seguenti t.u. enti locali e, contestualmente,
impugnava il lodo dinanzi alla Corte d'appello di Roma che, con
sentenza 29 luglio 2015, n. 4643, confermava la validita' e
l'efficacia della decisione arbitrale (ad eccezione della
rivalutazione a titolo di maggior danno). Con ordinanza 9 marzo 2018,
n. 5835 la Corte di cassazione, prima sezione civile, rigettava
integralmente i ricorsi proposti da entrambe le parti.
In seguito all'adesione del Comune alla procedura semplificata
(di cui all'art. 258 t.u. enti locali) e della conseguente erogazione
dell'anticipazione di liquidita' del Ministero dell'interno (art. 33
del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, recante «Misure urgenti per
la competitivita' e la giustizia sociale», convertito, con
modificazioni, nella legge 23 giugno 2014, n. 89), il credito vantato
dalla societa' Ingegneria & Appalti srl e' stato inserito nella massa
passiva della procedura e liquidato in data 22 gennaio 2018 per
l'intero importo ammesso in linea capitale, nonche' per gli interessi
maturati fino al momento della dichiarazione del dissesto, ossia fino
all'11 marzo 2013 (euro 4.354.405,96 in sorte capitale ed euro
476.547,96 a titolo di interessi, per un totale di euro
4.830.953,92).
Una volta chiusa la gestione liquidatoria, con l'approvazione del
rendiconto (ex art. 256, comma 11, t.u. enti locali), la societa', in
data 4 giugno 2018, ha chiesto all'amministrazione, tornata in bonis,
il pagamento degli interessi maturati successivamente alla
dichiarazione di dissesto e, avendo ricevuto risposta negativa, ha
promosso il richiamato giudizio di ottemperanza, per l'integrale
esecuzione del lodo arbitrale, domanda accolta in primo grado dal TAR
Lazio, sede di Roma, con la menzionata sentenza n. 9250 del 2020.
Nei confronti di tale pronuncia, il Comune di Santa Venerina ha
presentato appello al Consiglio di Stato, deducendo che, secondo
un'interpretazione «logico-sistematica» dell'art. 248, comma 4, t.u.
enti locali, il dissesto sarebbe funzionale a garantire il sollecito
ripristino della piena funzionalita' degli enti locali, il pagamento
del credito per l'intera quota capitale durante la procedura
concorsuale avrebbe «natura transattiva e tombale», determinando
l'estinzione di tutti i debiti dell'ente. Sempre secondo il Comune,
peraltro, gli oneri maturati sul credito in linea capitale dopo la
dichiarazione del dissesto - quantificati dalla societa' nella prima
richiesta di pagamento del 4 giugno 2018 in euro 1.385.676,83 e nella
seconda del 7 febbraio 2020 in euro 1.812.677,50 - sarebbero
insostenibili per il bilancio comunale, al punto da dover ricorrere a
un nuovo dissesto.
Ritenendo le questioni rilevanti e non manifestamente infondate,
il Consiglio di Stato ha sospeso il giudizio e ha sollevato questioni
di legittimita' costituzionale dell'art. 248, comma 4, t.u. enti
locali, sulla base delle seguenti motivazioni.
1.1.- In punto di rilevanza, afferma il rimettente di dover
necessariamente applicare nel giudizio la norma censurata, posto che
essa rappresenta la premessa legislativa su cui si fonda la pretesa
creditoria della societa' appellata, precisando altresi' di non poter
percorrere l'opzione interpretativa seguita dall'ente locale, sugli
effetti estintivi del pagamento integrale della quota capitale
disposto dall'organo straordinario di liquidazione nella fase di
dissesto. Riferisce il Consiglio di Stato, infatti, che a tale
interpretazione osterebbe non solo il tenore letterale della
disposizione, ma la stessa giurisprudenza costituzionale resa, da
ultimo, nella sentenza n. 269 del 1998, con cui la Corte avrebbe
dichiarato non fondate le questioni di legittimita' della previgente
disposizione (art. 81, comma 4, del decreto legislativo 25 febbraio
1995, n. 77, recante «Ordinamento finanziario e contabile degli enti
locali», come modificato dal decreto legislativo 11 giugno 1996, n.
336, recante «Disposizioni correttive del decreto legislativo 25
febbraio 1995, n. 77, in materia di ordinamento finanziario e
contabile degli enti locali»), precisando che, in coerenza con le
caratteristiche di una procedura concorsuale, la disposizione
relativa agli accessori del credito ha la finalita' di determinare
esattamente la consistenza della massa passiva da ammettere al
pagamento nell'ambito del dissesto dell'ente locale, ma essa «non
implica la "estinzione" dei crediti non ammessi o residui, i quali,
conclusa la procedura di liquidazione, potranno essere fatti valere
nei confronti dell'ente risanato». Questo precedente avrebbe chiarito
che la norma in questione stabilisce un regime di temporanea
inesigibilita' degli accessori del credito, strumentale alla
liquidazione della massa passiva dell'ente locale, e destinato a
cessare con la chiusura delle attivita' dell'organo straordinario di
liquidazione (d'ora innanzi: OSL).
1.2.- In punto di non manifesta infondatezza, sostiene il
Consiglio di Stato che il principio espresso dal precedente
costituzionale ora richiamato debba essere rivalutato, sotto il
profilo della sua perdurante conformita' a Costituzione, alla luce
della riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione,
intervenuta nel 2001, che avrebbe riconosciuto «in modo pieno» ai
Comuni «la loro posizione di ente pubblico territoriale di base,
esponenziale delle comunita' locali, in attuazione del principio
fondamentale del pluralismo autonomistico espresso dall'art. 5
Cost.».
La norma di cui all'art. 248, comma 4, t.u. enti locali sarebbe,
dunque, anzitutto costituzionalmente illegittima per lesione del
principio autonomista di cui all'art. 5 Cost., che postulerebbe
l'esistenza necessaria dei comuni, in ragione dell'inesauribilita'
delle funzioni e dei servizi pubblici loro attribuiti, quale livello
di governo di prossimita', e che renderebbe una «conseguenza
costituzionalmente vincolata il loro ritorno in bonis».
La norma sull'inesigibilita' solo temporanea degli accessori del
credito per gli enti in dissesto, in quanto analoga alla normativa
applicabile all'imprenditore insolvente (segnatamente, l'art. 154 del
decreto legislativo 12 gennaio 2019, n. 14, recante «Codice della
crisi d'impresa e dell'insolvenza in attuazione della legge 19
ottobre 2017, n. 155»), sarebbe altresi' costituzionalmente
illegittima per contrasto con il principio di uguaglianza, recato
dall'art. 3 Cost., poiche' sarebbero equiparate, sul piano normativo,
situazioni ontologicamente diverse. Afferma il giudice rimettente,
infatti, che mentre lo scopo della procedura di dissesto sarebbe la
stabile rimozione degli squilibri di bilancio che hanno determinato
il dissesto dell'ente locale, nelle regole di matrice civilistica che
si applicano alla crisi dell'impresa, la sorte del soggetto debitore
e' indifferente. Come conseguenza di tale equiparazione
«ingiustificata» e dell'applicazione, quindi, anche all'ente locale
delle regole sul decorso degli interessi dei crediti commerciali
nell'ambito della procedura concorsuale, l'obiettivo della stabile
rimozione degli squilibri di bilancio che hanno determinato il
dissesto dell'ente sarebbe compromesso, poiche' all'ente tornato in
bonis sarebbero ancora imputabili gli interessi maturati dopo la
dichiarazione del dissesto, nonostante l'intervenuto pagamento della
quota capitale del debito da parte dell'OSL. Tale norma, in ultima
analisi, nell'imputare all'ente tornato in bonis gli interessi non
liquidabili dall'OSL, potrebbe rendere necessario un nuovo intervento
straordinario a carico della finanza pubblica e pertanto innescare
una catena di dissesti, vanificando l'obiettivo di riequilibrio del
bilancio.
Sarebbe altresi' leso il principio di ragionevolezza, poiche' la
vigente disciplina sugli accessori del credito, attribuendo ai
creditori degli enti locali in dissesto una tutela eccessiva rispetto
a un equilibrato bilanciamento delle contrapposte esigenze a base
dell'istituto, determinerebbe il rischio di dissesti in successione
dell'ente locale, a scapito della collettivita' di cui l'ente locale
e' istituzione pubblica esponenziale.
Il regime normativo degli accessori del credito nei confronti
dell'ente dissestato contrasterebbe, poi, con gli artt. 81 e 97,
primo comma, Cost., per il rischio di generare dissesti in
successione, cosi' compromettendo il percorso dell'ente locale verso
l'obiettivo primario dell'equilibrio di bilancio, con la rimozione
degli squilibri finanziari che ne avevano determinato il dissesto,
rendendo irrealizzabile «qualsiasi ragionevole progetto di
risanamento, in tal modo entrando in collisione sia con il principio
di equita' intragenerazionale che intergenerazionale» (e' citata la
sentenza di questa Corte n. 18 del 2019).
Il Consiglio di Stato ravvisa altresi' un contrasto della
disciplina censurata con il principio di buon andamento della
pubblica amministrazione, di cui all'art. 97, secondo comma, Cost.,
poiche', nonostante l'avvenuta liquidazione dei debiti accumulati in
precedenza, sarebbe ostacolato il ripristino della piena
funzionalita' dell'ente locale, il quale rimarrebbe sempre esposto
alle azioni dei creditori privati a tutela dei propri diritti.
Verrebbe distorto, quindi, l'impianto complessivo della disciplina,
non solo sul dissesto, ma anche sulla "lotta" contro i ritardi nei
pagamenti delle transazioni commerciali, che si fonderebbe, invece,
sul «rischio di insolvenza del debitore privato e sulla conseguente
esigenza di mercato di una sua maggiore remunerazione» (e' citata la
sentenza di questa Corte n. 78 del 2020).
Sarebbero, infine, lesi gli artt. 114 e 118 Cost. poiche' il
regime di inesigibilita' solo temporanea degli accessori dei crediti
commerciali, paventando per l'ente comunale il possibile succedersi
"a catena" di dissesti finanziari, contrasterebbe con il ruolo
assegnato dalla Costituzione al comune, quale ente di governo
esponenziale delle comunita' locali, «radicato nell'esperienza
storico-istituzionale di queste ultime e, pertanto preposto
all'esercizio delle funzioni amministrative e dei servizi rispondenti
ai bisogni primari della persona».
Ritiene, pertanto, il Consiglio di Stato che la «soluzione
costituzionalmente imposta» per rimuovere tale irragionevole
equiparazione di situazioni fra loro antitetiche sia quella di
«considerare inesigibili in via definitiva e non solo temporanea gli
accessori del credito nei confronti dell'ente locale» e quindi
assegnare carattere estintivo al pagamento del credito per quota
capitale ed interessi - maturati fino al momento dell'apertura del
dissesto - disposto dall'OSL.
2.- Si e' costituita in giudizio la Ingegneria & Appalti srl
chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili e,
comunque, manifestamente infondate.
2.1.- Secondo la resistente nel giudizio a quo, per costante
giurisprudenza ordinaria e amministrativa, la norma di cui all'art.
248, comma 4, t.u. enti locali avrebbe carattere meramente sospensivo
e non precluderebbe all'interessato - una volta esaurita la gestione
straordinaria con la fine della procedura di dissesto - di
riattivarsi per la corresponsione delle stesse poste nei confronti
dell'ente risanato (sono citate numerose sentenze fra cui, TAR
Calabria, sezione di Reggio Calabria, 12 febbraio 2021, n. 131; TAR
Sicilia, sezione di Catania, 30 luglio 2021, n. 2603; Consiglio di
Stato, sezione quinta, 19 settembre 2007, n. 4878 e sezione quarta,
17 maggio 2005, n. 2469; nonche' Corte di cassazione, sezione terza
civile, 29 gennaio 2003, n. 1265).
Riporta la difesa della societa' che la giurisprudenza della
stessa sezione cui appartiene il giudice rimettente, fino a poco
tempo fa, risultava allineata a tale interpretazione dell'art. 248,
comma 4, t.u. enti locali, tanto da giudicare manifestamente
infondata una analoga questione di legittimita' costituzionale
prospettatale, ritenendo che non ci fosse alcun contrasto della
disciplina sul dissesto, ne' con l'art. 41 Cost., «ne' con la tutela
del diritto di credito, ai sensi dell'art. 3 della Costituzione letto
in combinato disposto con l'art. 1 del Protocollo» della Convenzione
europea per i diritti dell'uomo (e' citata la sentenza del Consiglio
di Stato, sezione quinta, 26 maggio 2020, n. 3338).
Rammenta la difesa della parte privata che, in passato, la norma
censurata dall'odierno rimettente sarebbe stata sottoposta per ben
quattro volte al giudizio di questa Corte, benche' i precedenti
costituzionali abbiano riguardato disposizioni normative contenute in
fonti antecedenti al d. lgs. n. 267 del 2000, nel quale sono poi
confluite, e abbiano affrontato censure per certi versi opposte a
quelle odierne, relative alla lesione di prerogative costituzionali
attribuite ai creditori degli enti locali. Tali precedenti
giurisprudenziali imporrebbero di respingere, con «insuperabili
argomenti», i dubbi di legittimita' costituzionale ipotizzati in
quelle occasioni e precluderebbero pertanto l'accoglimento delle
odierne questioni.
Piu' precisamente, con la sentenza n. 149 del 1994, questa Corte
avrebbe affermato che, in mancanza (a quel tempo) di un diritto
vivente, la norma allora vigente (art. 21, comma 3, del decreto-legge
18 gennaio 1993, n. 8, recante «Disposizioni urgenti in materia di
finanza derivata e di contabilita' pubblica», convertito, con
modificazioni, in legge 19 marzo 1993, n. 68) doveva essere
interpretata nel senso di lasciare «in ogni caso impregiudicate tutte
le eventuali questioni (di merito) in ordine alla sussistenza della
pretesa creditoria», anche durante lo stato di dissesto dell'ente
locale.
Con la sentenza n. 155 del 1994, inoltre, questa Corte avrebbe
affermato - avversando la tesi oggi propugnata dal rimettente - che,
nelle more del dissesto, i debiti del comune verso i privati
continuano a maturare accessori, ritenendo non in contrasto con la
Costituzione il regime giuridico, allora vigente, dell'aiuto
finanziario dello Stato che poneva il creditore di un'amministrazione
territoriale in una posizione migliore rispetto al creditore di un
privato.
Chiamata nuovamente a pronunciarsi sulla medesima norma, con la
successiva sentenza n. 242 del 1994, questa Corte avrebbe, altresi',
chiarito che «[q]uanto [...] al profilo relativo alla ritenuta
definitivita' della c.d. cristallizzazione del credito - la quale
concreterebbe una ingiustificata disparita' di trattamento rispetto
alla procedura fallimentare per essere in quest'ultima la
cristallizzazione stessa soltanto temporanea posto che alla chiusura
della procedura concorsuale i creditori riacquistano il libero
esercizio della loro azione verso il debitore (ex art. 120 l. fall.)
- deve escludersi che sussista tale denunziata violazione del
principio di eguaglianza. La corretta lettura della norma censurata,
compiuta tenendo presente il quadro normativo complessivo risultante
anche dalle disposizioni regolamentari dettate dal d.P.R. n. 378 del
1993, conduce a ritenere errata l'opinione del giudice rimettente
circa la pretesa definitivita' della lamentata cristallizzazione dei
crediti».
Fugherebbe ogni dubbio, poi, la sentenza n. 269 del 1998, con cui
questa Corte avrebbe ribadito che rivalutazione ed interessi maturano
anche successivamente all'apertura della procedura, ma rimangono non
opponibili ad essa ed esclusi dalla massa passiva, restando integra
la facolta' del creditore di azionare tali diritti nei confronti del
comune, esaurita la gestione straordinaria. La stessa pronuncia
affermerebbe, poi, che tale interpretazione, «compatibile con il
testo normativo e coerente con i principi delle procedure
concorsuali, non si presta ai dubbi di legittimita' costituzionale
sollevati e deve dunque essere preferita dal giudice nell'individuare
il contenuto normativo della legge della quale deve fare
applicazione» (e' citata la sentenza n. 269 del 1998).
Secondo la difesa della parte privata, dunque, gli approdi
costituzionali teste' richiamati fornirebbero l'interpretazione
costituzionalmente orientata dell'art. 248, comma 4, t.u. enti
locali, da considerarsi da tempo ormai diritto vivente, e
renderebbero le odierne questioni manifestamente infondate.
2.2.- Ad adiuvandum, afferma ulteriormente che l'eventuale
accoglimento dei dubbi prospettati dal Consiglio di Stato lederebbe
«il principio ultramillenario ex art. 2740 c.c. secondo cui "il
debitore risponde dell'adempimento delle obbligazioni con tutti i
suoi beni presenti e futuri", indipendentemente dal fatto che
soggetto passivo dell'obbligazione sia un privato o un ente
pubblico». Non sarebbe nemmeno chiaro dall'ordinanza di rimessione
perche', fra tutti gli enti della pubblica amministrazione, solo il
comune dovrebbe essere esentato dalla responsabilita' patrimoniale
universale.
Invero, la disciplina dell'art. 248, comma 4, t.u. enti locali
trarrebbe origine proprio dalla norma civilistica sulla liquidazione
giudiziale dell'imprenditore commerciale, come interpretata da
costante giurisprudenza, ai sensi della quale «la sospensione del
corso degli interessi sui crediti chirografari, di cui alla L. Fall.,
art. 55, comma 1, vale solo all'interno del concorso, mentre nei
rapporti intercorrenti tra ciascun creditore e il fallito
(l'imprenditore insolvente) gli interessi continuano a maturare
[...]. Ne consegue che, una volta chiuso il fallimento (la procedura
concorsuale), i creditori possono richiedere al debitore tornato in
bonis non solo il pagamento della residua somma (comprensiva degli
interessi preconcorsuali) ammessa al passivo e non ricevuta nella
ripartizione dell'attivo, ma anche gli interessi sul credito per
sorte capitale ammesso, come normalmente e ordinariamente prodottisi
durante il tempo della pendenza della procedura» (e' riportata
l'ordinanza della Corte di cassazione, sezione prima civile, 12
maggio 2021, n. 12559).
Tale schema sarebbe mutuato dal legislatore per la procedura sul
dissesto, di cui all'art. 248, comma 4, t.u. enti locali, normativa
gia' giudicata conforme a Costituzione dalla richiamata sentenza n.
269 del 1998, in cui la Corte avrebbe affermato che «[l]a norma, in
coerenza con le caratteristiche di una procedura concorsuale, ha la
finalita' di determinare in maniera certa e definitiva, rispetto alla
procedura, la massa passiva, in modo da consentire il pagamento,
totale o parziale, dei debiti con la massa attiva. Ma questo non
implica la "estinzione" dei crediti non ammessi o residui, i quali,
conclusa la procedura di liquidazione, potranno essere fatti valere
nei confronti dell'ente risanato».
La soluzione ipotizzata dal rimettente, per contro - sempre
secondo la difesa della parte privata- sarebbe costituzionalmente
illegittima, in quanto, prevedendo l'estinzione definitiva dei debiti
residui, si porrebbe in netto contrasto con i principi di uguaglianza
e di imparzialita' di cui agli artt. 3 e 97 Cost. Si determinerebbe,
infatti, un'ingiustificata asimmetria a danno del creditore privato,
che subirebbe per intero l'inadempimento dell'ente locale, a
differenza di quanto avverrebbe nei confronti di un soggetto privato
debitore. Parimenti ingiustificata e costituzionalmente illegittima
sarebbe la disuguaglianza che si creerebbe fra due creditori del
medesimo comune, in ipotesi, con riferimento a obbligazioni di
identica natura, ma sorte in momenti diversi, che vedrebbero trattato
diversamente il proprio credito, a seconda che rientri o non nel
periodo di competenza della procedura di dissesto.
Sarebbe, infine, privo di pregio il richiamo al precedente
costituzionale di cui alla sentenza n. 18 del 2019, perche' la
fattispecie decisa in quell'occasione sarebbe del tutto diversa da
quella odierna, trattandosi in quel caso di una norma che,
consentendo l'allungamento dei tempi di rientro dei piani di
riequilibrio degli enti locali in dissesto, alterava l'equilibrio di
bilancio per un lunghissimo periodo e consentiva «di destinare, per
un trentennio, in ciascun esercizio relativo a tale periodo, alla
spesa di parte corrente somme necessarie al rientro dal disavanzo».
3.- E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che venga dichiarata anzitutto l'inammissibilita'
delle questioni, per omesso tentativo di interpretazione
costituzionalmente orientata della norma.
Premesso che, per costante giurisprudenza costituzionale,
l'illegittimita' costituzionale viene dichiarata non quando sia
possibile dare alle leggi interpretazioni incostituzionali, ma quando
sia impossibile dare alle leggi interpretazioni costituzionali (e'
citata la sentenza n. 49 del 2011), secondo la difesa erariale non
puo' comprendersi come il rimettente possa al contempo affermare che
«l'interpretazione dell'art. 248, comma 4, T.u.e.l. data dalla Corte
costituzionale nel precedente piu' volte richiamato non consente
[...] di ritenere, sul distinto piano dell'ammissibilita' delle
questioni di costituzionalita', che i possibili profili di contrasto
della disposizione di legge applicabile nel presente giudizio siano
superabili in via interpretativa» e chiedere, poi, che il principio
affermato dalla Corte venga rivalutato, «quanto meno sotto il profilo
della sua perdurante conformita' alla Carta fondamentale, alla luce
della successiva riforma del titolo V della parte seconda della
Costituzione». Ritiene, pertanto, l'Avvocatura generale dello Stato
che il rimettente avrebbe dovuto cercare di dare alla normativa
censurata una interpretazione costituzionalmente orientata, anche
alla luce del mutato quadro costituzionale e legislativo all'interno
del quale si inserisce la norma.
Le questioni sarebbero in ogni caso non fondate, poiche' la
scelta di equiparare - ai fini della sospensione degli interessi - la
situazione sul dissesto degli enti locali a quella della procedura di
liquidazione giudiziale, costituirebbe espressione dell'esercizio
della discrezionalita' del legislatore, sindacabile esclusivamente
sotto il profilo della palese irragionevolezza, che non ricorrerebbe
nel caso in esame.
4.- Si e' costituito in giudizio anche il Comune di Santa
Venerina, e ha chiesto che vengano accolte le censure formulate dal
rimettente, proponendo le medesime argomentazioni prospettate dal
Consiglio di Stato in ordine alla lesione degli artt. 3, 5, 81, 97,
114 e 118 Cost.
5.- Con memoria depositata nei termini, la difesa di Ingegneria &
Appalti srl ha ribadito la manifesta infondatezza delle questioni
sollevate dal Consiglio di Stato, poiche' quest'ultimo avrebbe dato
un'interpretazione atomistica della disposizione di cui all'art. 248,
comma 4, t.u. enti locali, senza tener conto del sistema normativo in
cui la norma si colloca. L'erronea prospettiva ermeneutica da cui
avrebbe preso le mosse l'ordinanza di rimessione avrebbe indotto il
Consiglio di Stato a postulare come contrarie a costituzione
conseguenze applicative che pero' non sarebbero frutto
dell'irragionevolezza della norma in discussione, ne' dell'intero
sistema normativo, ma esclusivamente della «condizione deficitaria
estrema in cui, di fatto, un'amministrazione locale si puo' venire a
trovare».
6.- Il Comune di Santa Venerina ha depositato ulteriore memoria
in cui sostiene che, alla luce delle modifiche costituzionali
intervenute nel 2001 al Titolo V della Parte II della Costituzione e
nel 2012 (con l'introduzione del principio dell'equilibrio di
bilancio per tutte le pubbliche amministrazioni e per gli enti
territoriali), il dubbio di legittimita' costituzionale sollevato dal
Consiglio di Stato debba ritenersi fondato, poiche' sarebbero
prevalenti e assorbenti esigenze di stabilita' di bilancio, rispetto
alle esigenze «di natura "organizzativa"», collegate all'andamento
della procedura liquidatoria, che avevano giustificato la sentenza di
questa Corte n. 269 del 1998, secondo una lettura sistematica delle
norme, raffrontate alla Costituzione allora vigente.
Infine, la difesa del Comune di Santa Venerina afferma che la
norma censurata sarebbe irragionevolmente equiparata alla disciplina
sul fallimento privatistico, per due ordini di motivi, indicativi
della non assimilabilita' del dissesto degli enti locali alle
procedure liquidatorie di natura commerciale. Il primo consiste nella
previsione dell'intervento statale quale «pagatore di ultima
istanza», per la copertura del disavanzo dell'ente locale e per il
suo risanamento, norma assente nelle procedure fallimentari
privatistiche. Il secondo motivo «di natura teleologica» - sarebbe
collegato e derivante dai nuovi principi sanciti dagli artt. 97, 114
e 118 Cost. - si rinverrebbe nel fatto che la sopravvivenza dell'ente
locale e dell'esercizio delle funzioni pubbliche affidategli e' un
elemento essenziale, mentre nelle procedure concorsuali la sorte
dell'imprenditore sarebbe «del tutto irrilevante».
Ritiene pertanto il Comune che, trattandosi di posizioni
ontologicamente e funzionalmente diseguali, il mantenimento della
norma censurata sia irragionevole e lesivo del principio di
uguaglianza.
Considerato in diritto
1.- Con l'ordinanza indicata in epigrafe (reg. ord. n. 177 del
2021), il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, sezione
quinta, ha sollevato questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 248, comma 4, t.u. enti locali, ai sensi del quale «[d]alla
data della deliberazione di dissesto e sino all'approvazione del
rendiconto di cui all'articolo 256 i debiti insoluti a tale data e le
somme dovute per anticipazioni di cassa gia' erogate non producono
piu' interessi ne' sono soggetti a rivalutazione monetaria. Uguale
disciplina si applica ai crediti nei confronti dell'ente che
rientrano nella competenza dell'organo straordinario di liquidazione
a decorrere dal momento della loro liquidita' ed esigibilita'».
Secondo il rimettente, la disposizione, nell'omologare la
disciplina sugli accessori del credito a quella dell'impresa in stato
di insolvenza - anziche' prevedere che il pagamento della quota
capitale del debito, eseguito dall'organo straordinario di
liquidazione (d'ora innanzi: OSL), abbia natura estintiva - sarebbe
lesiva degli artt. 3, 5, 81, 97, 114 e 118 Cost.
1.1.- Piu' precisamente, il giudice a quo assume che
l'inesigibilita' solo temporanea degli accessori del credito per gli
enti in dissesto, analogamente a quanto previsto per l'imprenditore
insolvente sottoposto a procedura concorsuale (art. 154 del d.lgs. n.
14 del 2019), sarebbe costituzionalmente illegittima per contrasto
con il principio di uguaglianza, poiche' equipara, sul piano
normativo, situazioni ontologicamente diverse, essendo i comuni enti
esponenziali della collettivita' amministrata, non assimilabili ai
privati.
Sarebbe altresi' leso il principio di ragionevolezza, poiche' la
vigente disciplina sugli accessori del credito attribuirebbe ai
creditori degli enti locali in dissesto una tutela eccessiva, a
scapito della collettivita' di cui il comune e' espressione.
Il regime normativo degli accessori del credito nei confronti
dell'ente dissestato contrasterebbe, poi, con gli artt. 81 e 97,
primo comma, Cost., per il rischio di generare dissesti in
successione, cosi' compromettendo il percorso dell'ente locale verso
l'obiettivo primario dell'equilibrio di bilancio, rendendo
irrealizzabile, «qualsiasi ragionevole progetto di risanamento, in
tal modo entrando in collisione sia con il principio di equita'
intragenerazionale che intergenerazionale».
Il Consiglio di Stato ravvisa, altresi', un contrasto della norma
censurata con il principio di buon andamento della pubblica
amministrazione, di cui all'art. 97, secondo comma, Cost., poiche',
nonostante la liquidazione dei debiti precedentemente accumulati,
sarebbe ostacolato il ripristino della piena funzionalita' dell'ente
locale, il quale rimarrebbe esposto alle azioni dei creditori
privati.
Sarebbero, infine, violati gli artt. 5, 114 e 118 Cost., poiche'
il regime di inesigibilita' solo temporanea degli accessori dei
crediti commerciali, consentendo una successione di dissesti
finanziari "a catena", sarebbe incompatibile con il ruolo assegnato
dalla Costituzione al comune, quale ente di governo esponenziale
delle comunita' locali, «radicato nell'esperienza
storico-istituzionale di queste ultime e, pertanto preposto
all'esercizio delle funzioni amministrative e dei servizi rispondenti
ai bisogni primari della persona».
1.2.- Riferisce il Giudice rimettente di essere stato adito dal
Comune di Santa Venerina per la riforma della sentenza del TAR Lazio,
sede di Roma, sezione seconda-bis, 18 agosto 2020, n. 9250, resa fra
il medesimo Comune e la societa' Ingegneria & Appalti srl, nel
giudizio di ottemperanza del lodo arbitrale richiamato nel Ritenuto
in fatto, con cui il Comune di Santa Venerina era stato condannato a
risarcire alla societa' i danni conseguenti alla risoluzione di una
convenzione trentennale per la progettazione, la costruzione e la
gestione degli impianti di trattamento delle acque destinate al
consumo umano e da tavola, e che aveva portato l'ente alla
deliberazione di dissesto.
Una volta conclusa la gestione liquidatoria - durante la quale
l'OSL aveva pagato il debito alla societa' Ingegneria & Appalti srl
in quota capitale e interessi, maturati fino alla data di
deliberazione del dissesto - la medesima societa' aveva chiesto al
Comune tornato in bonis il pagamento degli interessi maturati
successivamente alla dichiarazione di dissesto, ai sensi dell'art.
248, comma 4, t.u. enti locali. A fronte del rifiuto
dell'amministrazione di pagare gli ulteriori interessi, la societa'
ha proposto il richiamato giudizio di ottemperanza, che e' stato
accolto in primo grado dal TAR. Nel corso dell'appello, il Consiglio
di Stato ha sollevato le presenti questioni di legittimita'
costituzionale.
1.3.- E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che sia dichiarata anzitutto l'inammissibilita'
delle questioni, per omesso tentativo di interpretazione
costituzionalmente orientata della norma e, in subordine, che la
questione sia dichiarata non fondata poiche' la scelta di equiparare
- ai fini della sospensione degli interessi - la situazione sul
dissesto degli enti locali a quella dell'impresa sottoposta a
procedura concorsuale costituirebbe espressione dell'esercizio della
discrezionalita' del legislatore, sindacabile esclusivamente sotto il
profilo della palese irragionevolezza, che non ricorrerebbe nel caso
in esame.
2.- In via preliminare, deve essere disattesa l'eccezione di
inammissibilita' sollevata dalla difesa dello Stato, secondo cui il
rimettente non avrebbe esperito il doveroso tentativo di interpretare
l'art. 248, comma 4, t.u. enti locali in senso conforme a
Costituzione.
Il Consiglio di Stato ha, infatti, espressamente escluso la
praticabilita' di un'interpretazione costituzionalmente orientata
della disposizione censurata, affermando di non poter percorrere
l'opzione ermeneutica prospettata dall'ente locale, sugli asseriti
effetti estintivi del pagamento integrale della quota capitale da
parte dell'OSL. A tale interpretazione, secondo il rimettente,
osterebbe non solo il tenore letterale della disposizione, ma anche
l'orientamento espresso da questa Corte, e da ultimo con la sentenza
n. 269 del 1998, che ha dichiarato non fondate le questioni di
legittimita' avente ad oggetto la medesima norma, contenuta pero'
nella previgente disposizione (art. 81, comma 4, del d.lgs. n. 77 del
1995, come modificato dal d.lgs. n. 336 del 1996). Nel precedente
richiamato, questa Corte ha precisato che la norma in questione detta
un regime d'inesigibilita' (solo) temporanea degli accessori del
credito, strumentale alla liquidazione della massa passiva dell'ente
locale nell'ambito della procedura di dissesto e destinato a cessare
con la chiusura delle attivita' dell'OSL.
Come questa Corte afferma, con indirizzo ormai costante,
«l'effettivo esperimento del tentativo di una interpretazione
costituzionalmente orientata - ancorche' risolto dal giudice a quo
con esito negativo per l'ostacolo ravvisato nella lettera della
disposizione denunciata - consente di superare il vaglio di
ammissibilita' della questione incidentale sollevata. La correttezza
o meno dell'esegesi presupposta dal rimettente - e, piu' in
particolare, la superabilita' o non superabilita' degli ostacoli
addotti a un'interpretazione costituzionalmente orientata della
disposizione censurata - attiene invece al merito, e cioe' alla
successiva verifica di fondatezza della questione stessa» (da ultimo,
sentenza n. 204 del 2021).
3.- Al fine dell'esame del merito, onde valutare le censure
formulate in riferimento all'art. 3 Cost., giova premettere l'esame
della disciplina sugli accessori del credito nella liquidazione
giudiziale dell'impresa privata, che funge da tertium comparationis,
e, specificamente, la norma che impone la sospensione del corso degli
interessi, contenuta nel comma 1 dell'art. 154 del d.lgs. n. 14 del
2019, ai sensi del quale «[l]a dichiarazione di apertura della
liquidazione giudiziale sospende il corso degli interessi
convenzionali o legali, agli effetti del concorso, fino alla chiusura
della procedura ovvero fino all'archiviazione disposta ai sensi
dell'articolo 234, comma 7, a meno che i crediti non siano garantiti
da ipoteca, da pegno o privilegio, salvo quanto e' disposto
dall'articolo 153, comma 3».
Tale disposizione ricalca sostanzialmente la precedente
disciplina recata dagli artt. 55, comma 1, e 120 del regio decreto 16
marzo 1942, n. 267 (Disciplina del fallimento, del concordato
preventivo, dell'amministrazione controllata e della liquidazione
coatta amministrativa), prima che il d.lgs. n. 14 del 2019, in
attuazione della legge di delega n. 155 del 2017, adottasse una
revisione organica e sistematica del regime concorsuale, al fine di
dare unitarieta' a una materia gia' oggetto di molteplici interventi
legislativi.
In proposito, la giurisprudenza di legittimita' ha riconosciuto
la responsabilita' del debitore insolvente, tornato in bonis, per gli
interessi maturati nel corso della procedura concorsuale, pur essendo
tutti i creditori gia' stati pagati integralmente per capitale e
interessi nel corso della procedura (ex multis, Corte di cassazione,
sezione prima civile, ordinanza 12 maggio 2021, n. 12559; sentenze 9
luglio 2020, n. 14527 e 19 giugno 2020, n. 11983), ed ha chiarito che
la ratio di tale normativa risiede nel generale principio della
responsabilita' patrimoniale sancito dall'art. 2740 del codice
civile, che si applica anche alle procedure concorsuali.
4.- Tanto premesso e passando all'esame del merito, la questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 248, comma 4, t.u. enti
locali, sollevata in riferimento al principio di eguaglianza, non e'
fondata.
Il rimettente assume, quale tertium comparationis, l'art. 154 del
codice della crisi d'impresa e dell'insolvenza, che prevede la
medesima sorte degli accessori del credito stabilita dalla
disposizione censurata, consistente nell'asserita ingiustificata
equiparazione, sul piano normativo, di situazioni ontologicamente
diverse, posto che i comuni non sarebbero omologabili ai privati,
essendo enti esponenziali della collettivita' amministrata.
4.1.- Questa Corte, nell'esaminare la disposizione - contenuta in
una fonte previgente a quella oggetto dell'odierno scrutinio -
relativa agli interessi sul debito degli enti locali, ha affermato
che, in coerenza con le caratteristiche di una procedura concorsuale,
la disposizione relativa agli accessori del credito ha la finalita'
di determinare esattamente la consistenza della massa passiva da
ammettere al pagamento nell'ambito del dissesto dell'ente locale, ma
essa «non implica la "estinzione" dei crediti non ammessi o residui,
i quali, conclusa la procedura di liquidazione, potranno essere fatti
valere nei confronti dell'ente risanato» (sentenza n. 269 del 1998).
Ha altresi' precisato, con riferimento al «blocco di rivalutazione ed
interessi», in pendenza della procedura concorsuale, che tale
meccanismo risulta finalizzato alla realizzazione della par condicio,
oltre che a impedire un ulteriore deterioramento della condizione
patrimoniale del debitore (sentenza n. 242 del 1994).
In sostanza, l'esigenza che le disposizioni poste a raffronto
mirano a soddisfare afferisce specificamente alla condizione dei
creditori - tanto dell'ente locale, quanto dell'imprenditore - di
essere tutelati in modo analogo, ancorche' l'ordinamento preveda
misure atte ad assicurare la continuita' delle funzioni dell'ente
locale oltre il dissesto.
Emblematico, in proposito, e' il disposto dell'art. 256, comma
12, t.u. enti locali, che prevede specificamente per l'ente locale in
dissesto - in caso di incapienza della massa attiva, tale da
comprometterne il risanamento - la possibilita' per il Ministro
dell'interno di stabilire misure straordinarie per il pagamento
integrale della massa passiva della liquidazione, anche in deroga
alle norme vigenti, senza oneri a carico dello Stato.
5.- Parimenti non e' fondata la censura formulata in riferimento
al principio di ragionevolezza.
L'assunto del giudice rimettente, secondo cui la vigente
disciplina sugli accessori del credito attribuirebbe ai creditori
degli enti locali in dissesto una tutela eccessiva a scapito della
collettivita' di cui l'ente locale e' esponenziale, non tiene conto
del fatto che la disciplina sul dissesto (artt. 244 e seguenti t.u.
enti locali) contiene una serie di misure volte a consentire, da un
lato, che l'OSL gestisca il passivo pregresso (a tutela della massa
dei creditori) e, dall'altro lato, che il comune continui a esistere
e operare (in quanto ente necessario), con un bilancio autonomo e
distinto da quello dell'OSL, finalizzato non solo a gestire gli
affari correnti, connessi soprattutto ai servizi essenziali, ma pure
ad accantonare risorse per il pagamento di eventuali debiti o
accessori che dovessero generarsi in pendenza della gestione
liquidatoria.
Le attuali norme sul dissesto sono dunque espressive di un
bilanciamento non irragionevole tra l'esigenza, che e' alla base
della sicurezza dei traffici commerciali, che si correla all'art. 41
Cost., di tutelare i creditori e l'esigenza di ripristinare sia la
continuita' di esercizio dell'ente locale incapace di assolvere alle
funzioni, sia i servizi indispensabili per la comunita' locale.
Benche', dunque, con la separazione tra le attivita' finalizzate
al risanamento e quelle di liquidazione della massa passiva, il
dissesto abbia assunto una fisionomia che lo avvicina al fallimento
dell'impresa, la normativa, complessivamente considerata, include
anche dei correttivi, a tutela sia dell'ente locale - che deve
continuare a esistere - sia dei creditori, che possono contare sul
contributo a carico dello Stato (in tal senso, anche Consiglio di
Stato, adunanza plenaria, 12 gennaio 2022, n. 1).
6.- Prive di fondamento sono anche le censure formulate in
riferimento agli artt. 5, 81, 97, primo e secondo comma, 114 e 118
Cost.
Secondo il rimettente, la disposizione denunciata sarebbe idonea
a innescare una serie di dissesti "a catena", cosi' da compromettere
irrimediabilmente il raggiungimento dell'equilibrio di bilancio e
della piena funzionalita' dell'ente locale, ponendosi in contrasto
con il ruolo assegnato al comune dalla Costituzione.
Tale valutazione non e' condivisibile.
Deve invero osservarsi che la particolare fattispecie da cui
origina il giudizio a quo riguarda un Comune di piccole dimensioni,
che aveva pero' generato un debito ingente. Il dissesto "a catena",
che il rimettente imputa all'art. 248, comma 4, t.u. enti locali, non
e' la conseguenza diretta della norma, ma e' attribuibile piuttosto a
scelte amministrative dell'ente, il quale - nella pendenza della
procedura di dissesto - avrebbe dovuto apprestare misure, anche
contabili, idonee a garantire il piu' rapido ripristino
dell'equilibrio finanziario (artt. 259 e seguenti t.u. enti locali).
In proposito, questa Corte ha gia' ribadito che il pagamento dei
debiti scaduti della pubblica amministrazione rappresenta un
«"obiettivo prioritario [...] non solo per la critica situazione
economica che il ritardo ingenera nei soggetti creditori, ma anche
per la stretta connessione con l'equilibrio finanziario dei bilanci
pubblici, il quale viene intrinsecamente minato dalla presenza di
situazioni debitorie non onorate tempestivamente" (sentenza n. 250
del 2013)» (sentenza n. 78 del 2020).
Nel caso oggetto del giudizio a quo, ad esempio, la possibile
nuova dichiarazione di dissesto a cui - si assume - sarebbe esposto
il Comune di Santa Venerina non e' dunque imputabile alla norma
censurata, ma rappresenta piuttosto un inconveniente di fatto,
inidoneo, da solo, a fondare un profilo di legittimita'
costituzionale (ex multis, sentenze n. 220 del 2021, n. 115 del 2019,
n. 225 del 2018).
Peraltro, come questa Corte ha gia' chiarito, il quadro normativo
e quello costituzionale vigenti consentono di affrontare le
situazioni patologiche della finanza locale, sia quando queste siano
imputabili a caratteristiche socio-economiche della collettivita' e
del territorio, mediante l'attivazione dei meccanismi di solidarieta'
previsti dall'art. 119, terzo e quinto comma, Cost. (quindi, in
ipotesi di deficit strutturali); sia quando le disfunzioni sono
dovute a patologie organizzative, per il rilievo e contrasto delle
quali il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174 (Disposizioni urgenti
in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali,
nonche' ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel
maggio 2012), convertito, con modificazioni, nella legge 7 dicembre
2012, n. 213, ha previsto strumenti puntuali e coordinati per
prevenire situazioni di degrado progressivo nella finanza locale
(sentenza n. 115 del 2020).
Seppur con riferimento a leggi regionali, questa Corte ha
altresi' ribadito che le norme che comportino spese, quando non siano
connesse a prestazioni riconducibili a diritti fondamentali, sono
assoggettate al «principio della sostenibilita' economica» (ex
multis, sentenze n. 190 del 2022, n. 62 del 2020 e, nello stesso
senso, n. 227 del 2019). In altri termini, un comune, nell'assumere
un impegno di spesa pluridecennale, dovrebbe prestare idonea
considerazione alla relativa sostenibilita' finanziaria, con
l'indicazione delle risorse effettivamente disponibili, con studi di
fattibilita' di natura tecnica e finanziaria e con l'articolazione
delle singole coperture finanziarie (sentenza n. 227 del 2019), a
presidio della sana gestione finanziaria.
Deve tuttavia osservarsi che, nel caso oggi all'esame di questa
Corte, il profilo dell'esposizione debitoria per interessi passivi
per ritardati pagamenti assume particolare rilievo, anche «in
considerazione [...] del loro specifico e oneroso criterio di
calcolo, [che] riduce le effettive risorse da destinare alle
finalita' istituzionali» (sentenza n. 78 del 2020).
7.- Il tema dell'imputabilita' all'ente risanato dei debiti non
soddisfatti dall'OSL e' stato peraltro segnalato di recente
dall'Osservatorio sulla finanza e la contabilita' degli enti locali
istituito presso il Ministero dell'interno («Criticita' finanziarie
degli enti locali. Cause e spunti di riflessione per una riforma
delle procedure di prevenzione e risanamento», pubblicato il 12
luglio 2019), il quale, nel valutare gli strumenti posti in essere
dal legislatore per fronteggiare le situazioni di crisi degli enti
locali - segnatamente, il dissesto, il dissesto guidato e la
procedura di riequilibrio finanziario - ne ha messo in luce gli
aspetti problematici, riferiti in particolare alla facolta' concessa
ai creditori di rifiutare la proposta transattiva formulata dall'OSL,
ovvero di chiedere all'ente tornato in bonis eventuali interessi
maturati nel corso della procedura.
In questa prospettiva, il legislatore, nell'apprestarsi a
riformare la normativa sulla crisi finanziaria degli enti locali,
potra' prestare adeguata attenzione alle diverse esigenze che si
contrappongono.