ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 2, 3, 4 e
5 della legge della Regione Puglia 30 novembre 2021, n. 39, recante
«Modifiche alla legge regionale 31 maggio 1980, n. 56 (Tutela ed uso
del territorio), disposizioni in materia urbanistica, modifica alla
legge regionale 27 luglio 2001, n. 20 (Norme generali di governo e
uso del territorio), modifica alla legge regionale 6 agosto 2021, n.
25 (Modifiche alla legge regionale 11 febbraio 1999, n. 11
"Disciplina delle strutture ricettive ex artt. 5, 6 e 10 della legge
17 maggio 1983, n. 217 delle attivita' turistiche ad uso pubblico
gestite in regime di concessione e delle associazioni senza scopo di
lucro" e disposizioni varie) e disposizioni in materia derivazione
acque sotterranee», promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso notificato il 1° febbraio 2022, depositato in
cancelleria il 3 febbraio 2022, iscritto al n. 9 del registro ricorsi
2022 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 9,
prima serie speciale, dell'anno 2022.
Visto l'atto di costituzione della Regione Puglia;
udita nell'udienza pubblica del 18 ottobre 2022 la Giudice
relatrice Daria de Pretis;
uditi l'avvocato dello Stato Maria Letizia Guida per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Anna Bucci per la
Regione Puglia;
deliberato nella camera di consiglio del 19 ottobre 2022.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso iscritto al n. 9 del registro ricorsi 2022 il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato alcune
disposizioni, in materia di edilizia e urbanistica, della legge della
Regione Puglia 30 novembre 2021, n. 39, recante «Modifiche alla legge
regionale 31 maggio 1980, n. 56 (Tutela ed uso del territorio),
disposizioni in materia urbanistica, modifica alla legge regionale 27
luglio 2001, n. 20 (Norme generali di governo e uso del territorio),
modifica alla legge regionale 6 agosto 2021, n. 25 (Modifiche alla
legge regionale 11 febbraio 1999, n. 11 "Disciplina delle strutture
ricettive ex artt. 5, 6 e 10 della legge 17 maggio 1983, n. 217 delle
attivita' turistiche ad uso pubblico gestite in regime di concessione
e delle associazioni senza scopo di lucro" e disposizioni varie) e
disposizioni in materia derivazione acque sotterranee».
2.- Con il primo motivo di ricorso, il Presidente del Consiglio
dei ministri censura l'art. 2 della legge reg. Puglia n. 39 del 2021,
che modifica l'art. 51, primo comma, della legge della stessa Regione
31 maggio 1980, n. 56 (Tutela ed uso del territorio), aggiungendovi
le lettere g-bis.), g-ter.) e g-quater.).
Il testo della disposizione contestata e' il seguente:
«1. Al primo comma dell'articolo 51 della legge regionale 31
maggio 1980, n. 56 (Tutela ed uso del territorio), dopo la lettera g)
sono aggiunte le seguenti:
"g-bis.) Nel rispetto delle norme di tutela paesaggistica del
Piano paesaggistico territoriale regionale (PPTR) e al fine di
soddisfare le esigenze produttive delle aziende agricole, e' ammessa
la realizzazione, in zona agricola, di nuovi fabbricati qualora gli
stessi siano necessari alla conduzione del fondo e all'esercizio
dell'attivita' agricola, ivi comprese le attivita' connesse a quella
agricola.
g-ter.) L'esigenza della costituzione di nuovi fabbricati e'
consentita solo nel caso in cui quelli esistenti non abbiano
alternative rispetto al riuso e/o alla trasformazione e va dimostrata
attraverso la presentazione di un piano di sviluppo aziendale e/o di
riconversione e/o di ammodernamento dell'attivita' agricola,
asseverato da tecnico abilitato nel rispetto della normativa di
settore.
g-quater.) I nuovi fabbricati vanno realizzati all'interno o in
adiacenza ai centri aziendali, onde evitare la realizzazione di
insediamenti isolati, fatta salva l'osservanza di norme di carattere
paesaggistico ed ambientale nonche' di carattere igienico-sanitario
previste per specifici insediamenti zootecnici."».
In sintesi, le previsioni introdotte consentono, a determinate
condizioni, di realizzare nuovi fabbricati in zona agricola, qualora
necessari alla conduzione del fondo e all'esercizio dell'attivita'
agricola.
2.1.- Il ricorrente osserva che le nuove lettere g-bis.), g-ter.)
e g-quater.) sono state inserite in una disposizione - come detto,
l'art. 51 della legge reg. Puglia n. 56 del 1980 - la cui efficacia
e' limitata «sino all'entrata in vigore dei Piani territoriali», come
si legge nell'incipit del primo comma e come si desume anche dalla
sua rubrica. Con essa il legislatore regionale avrebbe stabilito
alcune limitazioni nelle more dell'entrata in vigore dei piani
territoriali, con l'intento di salvaguardare il territorio da
trasformazioni incontrollate.
L'approvazione definitiva nel 2000 del Piano urbanistico
territoriale tematico per il paesaggio (PUTT/P), poi sostituito nel
2015 dal Piano paesaggistico territoriale della Regione (PPTR),
avrebbe determinato la definitiva cessazione dell'efficacia del
citato art. 51, sicche', aggiungendo al suo primo comma le lettere
g-bis.), g-ter.) e g-quater.), il legislatore regionale avrebbe
utilizzato una disposizione divenuta inefficace come mero "veicolo"
per introdurre una nuova disciplina delle aree agricole, al fine di
consentirne la trasformazione in deroga al PPTR.
Nonostante il richiamo al «rispetto delle norme di tutela
paesaggistica del Piano paesaggistico territoriale regionale (PPTR)»,
tale disciplina si sovrapporrebbe in modo non coerente a quella
contenuta nelle norme tecniche di attuazione (NTA) del medesimo PPTR,
il cui art. 83, al comma 6, estende a «tutte le zone territoriali
omogenee a destinazione rurale» le specifiche misure di salvaguardia
e di utilizzazione previste dallo stesso art. 83 per «i paesaggi
rurali».
L'art. 2 impugnato violerebbe cosi' innanzitutto l'art. 117,
secondo comma, lettera s), della Costituzione, che riserva allo Stato
la competenza esclusiva in materia di «tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali», contravvenendo all'obbligo di
co-pianificazione paesaggistica di cui agli artt. 135, 143 e 145 del
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali
e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002,
n. 137), che investe anche eventuali modificazioni al piano
approvato. Per le medesime ragioni sarebbe altresi' violato il
principio di leale collaborazione.
Intervenendo irragionevolmente su una norma la cui efficacia e'
limitata «sino all'entrata in vigore dei Piani territoriali», la
disposizione si porrebbe anche in contrasto con gli artt. 3 e 97
Cost.
3.- Con il secondo motivo di ricorso e' censurato l'art. 3 della
legge reg. Puglia n. 39 del 2021, il cui testo e' il seguente:
«Art. 3 - Interventi in aree individuate dal PPTR.
1. Ai sensi dell'articolo 3, comma 1, lettera d), del decreto del
Presidente della Repubblica del 6 giugno 2001, n. 380 (Testo Unico
delle disposizioni legislative e regolamenti in materia edilizia),
cosi' come interpretato con circolare del 2 dicembre 2020 dei
Ministeri delle Infrastrutture, Trasporti e Pubblica Amministrazione
e con parere del Consiglio superiore dei Lavori pubblici dell'8
luglio 2021, sono consentiti, previa deliberazione del Consiglio
comunale, gli interventi previsti dagli articoli 3 e 4 della legge
regionale 30 luglio 2009, n. 14 (Misure straordinarie e urgenti a
sostegno dell'attivita' edilizia e per il miglioramento della
qualita' del patrimonio edilizio residenziale) in aree individuate
dal Piano paesaggistico territoriale regionale (PPTR), approvato con
deliberazione della Giunta Regionale 16 febbraio 2015, n. 176 ed
elaborato attraverso co-pianificazione Stato-Regione unilateralmente
inderogabile, alle condizioni che l'intervento sia conforme alle
prescrizioni, indirizzi, misure di salvaguardia e direttive dello
stesso PPTR e che siano acquisiti nulla osta, comunque denominati,
delle amministrazioni competenti alla tutela paesaggistica».
La norma disciplina la facolta' di realizzare in aree individuate
dal PPTR gli interventi edilizi straordinari di ampliamento,
demolizione e ricostruzione previsti dagli artt. 3 e 4 della legge
reg. Puglia n. 14 del 2009, recante il cosiddetto "Piano casa",
adottato in attuazione dell'intesa tra Stato, regioni ed enti locali
sottoscritta il 1° aprile 2009.
3.1.- Il ricorrente premette che l'art. 3, comma 1, lettera d),
del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo Unico delle
disposizioni legislative e regolamenti in materia edilizia (Testo
A)», come novellato dall'art. 10, comma 1, lettera b), numero 2), del
decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76 (Misure urgenti per la
semplificazione e l'innovazione digitale), convertito, con
modificazioni, nella legge 11 settembre 2020, n. 120, ha esteso la
tipologia degli interventi di demolizione e ricostruzione
riconducibili alla categoria della «ristrutturazione edilizia»,
comprendendovi anche interventi in precedenza qualificabili come
«nuova costruzione» (ai sensi della successiva lettera e), tra cui
«gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti
con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche
planivolumetriche e tipologiche, con le innovazioni necessarie per
l'adeguamento alla normativa antisismica, per l'applicazione della
normativa sull'accessibilita', per l'istallazione di impianti
tecnologici e per l'efficientamento energetico», nonche', «nei soli
casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli
strumenti urbanistici comunali, [con] incrementi di volumetria anche
per promuovere interventi di rigenerazione urbana».
La novella del 2020 avrebbe peraltro escluso da tale regime i
descritti interventi edilizi se realizzati «con riferimento a
immobili sottoposti a tutela ai sensi del codice dei beni culturali e
del paesaggio», prevedendo nella stessa lettera d) dell'art. 3, comma
1, t.u. edilizia una specifica clausola di salvaguardia. In base ad
essa rimane fermo che, con riferimento a tali immobili, «gli
interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di
ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di
ristrutturazione edilizia soltanto ove siano mantenuti sagoma,
prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche
dell'edificio preesistente e non siano previsti incrementi di
volumetria».
3.1.1.- Il ricorrente riferisce che sul significato da attribuire
all'espressione «con riferimento agli immobili sottoposti a tutela ai
sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio», contenuta al
citato art. 3, comma 1, lettera d), ultimo periodo, t.u. edilizia, e'
stato posto un quesito interpretativo al Ministero della cultura
(MIC), anche a seguito di una serie di circolari e pareri «non del
tutto allineati tra loro» espressi «da diversi organi del Consiglio
superiore dei lavori pubblici». Tra essi segnala (oltre a note
difformi delle Regioni Liguria e Emilia-Romagna) la circolare del
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti e del Ministro della
pubblica amministrazione del 2 dicembre 2020 e il parere del
Consiglio superiore dei lavori pubblici dell'8 luglio 2021,
richiamati nell'impugnato art. 3 della legge reg. Puglia n. 39 del
2021.
Nel citato parere il Consiglio superiore dei lavori pubblici
dell'8 luglio 2021 aveva ritenuto che su «immobili il cui vincolo
risiede nell'essere inseriti in aree sottoposte a vincolo
paesaggistico (Parte III del Codice) - sebbene privi di riconosciuto
valore storico, artistico, o architettonico intrinseco - [e']
consentito intervenire anche attraverso demolizione e ricostruzione
classificabili nella "ristrutturazione edilizia", che nella
definizione del D.P.R. 380/2001 comprende anche modifiche alla
sagoma, al sedime, ai prospetti ed al volume preesistente». Il
ricorrente sottolinea come tale parere - contraddetto da quello, di
poco successivo, espresso dal medesimo Consiglio superiore dei lavori
pubblici il 15 luglio 2021 - e' stato disatteso dal MIC, che con la
nota interpretativa del 21 settembre 2021 ha concluso nel senso che
«tutti gli immobili ricadenti nelle aree paesaggisticamente tutelate
sono [...] immobili tutelati, e per essi e' sempre necessaria
l'autorizzazione paesaggistica nel caso di realizzazione di
interventi anche di lieve entita'», e che gli interventi di
demolizione e ricostruzione su di essi «potranno, quindi, essere
qualificati come mera "ristrutturazione edilizia" invece che come
"nuova costruzione" soltanto ove siano mantenuti sagoma, prospetti,
sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche
dell'edificio preesistente e non siano previsti incrementi di
volumetria».
Secondo tale interpretazione, sarebbe pertanto irrilevante, ai
fini dell'applicazione della clausola di salvaguardia dell'art. 3,
comma 1, lettera d), ultimo periodo, t.u. edilizia, che «il regime di
tutela sia stato specificamente imposto con un provvedimento
amministrativo o per legge e che il medesimo regime trovi
applicazione esclusivamente in relazione ad edifici aventi caratteri
intrinseci di pregio architettonico oppure ad edifici, ricadenti in
ambiti tutelati, che potrebbero apparire privi di pregio».
3.1.1.1.- Alla luce del descritto quadro normativo, il Presidente
del Consiglio dei ministri lamenta che il legislatore regionale -
richiamando nella disposizione impugnata la soluzione interpretativa
esposta nel citato parere del Consiglio dei lavori pubblici dell'8
luglio 2021, non coerente con gli ordinari canoni ermeneutici e
comunque difforme rispetto alla norma statale - ha ampliato la
categoria degli interventi di ristrutturazione edilizia prevista
dall'art. 3, comma 1, lettera d), t.u. edilizia, includendovi quelli
di demolizione e ricostruzione in aree vincolate con modifiche di
sagoma, sedime, prospetti e aumenti di volume, che si dovrebbero
invece considerare come interventi di «nuova costruzione», ai sensi
della lettera e) dello stesso art. 3, comma 1.
Scopo della norma regionale sarebbe di attrarre tali interventi
modificativi - diversamente da quanto stabilisce la legge statale -
nelle ristrutturazioni edilizie, cosi' da non incorrere nel divieto
di nuove costruzioni previsto dagli artt. 45, 62, 63, 64, 65 e 66
delle NTA del PPTR in diverse aree vincolate, come i territori
costieri e quelli contermini ai laghi, i boschi e le relative aree di
rispetto, le aree umide, i prati e pascoli naturali nonche' le
formazioni arbustive.
L'art. 3 della legge reg. Puglia n. 39 del 2021 violerebbe cosi'
l'art. 117, commi secondo, lettera s), e terzo, Cost., per contrasto
con l'art. 3, comma 1, lettera d), t.u. edilizia, espressione sia
della competenza esclusiva dello Stato in materia di «tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali», in quanto
diretta a tutelare il paesaggio, sia di un principio fondamentale in
materia di «governo del territorio», quale e' la definizione delle
categorie di interventi edilizi.
Sarebbero inoltre violati gli artt. 3 e 97 Cost., per
irragionevolezza del richiamo a un parere del Consiglio superiore dei
lavori pubblici in seguito «smentito» dallo stesso organo con la (di
poco successiva) nota del 15 luglio 2021.
3.1.2.- In secondo luogo, l'art. 3 impugnato riprodurrebbe, in
sostanza, la norma contenuta nell'art. 6, comma 2, lettera c-bis,
della legge reg. Puglia n. 14 del 2009, abrogato a opera dell'art. 1,
comma 1, della legge della Regione Puglia 24 marzo 2021, n. 3,
recante «Modifica all'articolo 6 della legge regionale 30 luglio
2009, n. 14 (Misure straordinarie e urgenti a sostegno dell'attivita'
edilizia e per il miglioramento della qualita' del patrimonio
edilizio residenziale) e disposizioni in materia di prezzario
regionale delle opere pubbliche», a seguito di un impegno assunto
dalla Regione dopo un'interlocuzione con il Governo, risultando
«pleonastica» la clausola della necessaria conformita' degli
interventi straordinari previsti dal "Piano casa" a prescrizioni,
indirizzi, misure di salvaguardia e direttive del PPTR, a fronte
dello scopo perseguito, di consentire nuove costruzioni nonostante i
divieti dello stesso PPTR.
In conclusione, ne risulterebbero violati ancora l'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., per contrasto con gli artt. 135,
143 e 145 cod. beni culturali, e il principio di leale
collaborazione, nonche' l'art. 9 Cost., in quanto la disposizione
impugnata abbasserebbe i livelli di tutela del paesaggio, e di nuovo
gli artt. 3 e 97 Cost., per l'irragionevolezza della scelta di
consentire interventi in deroga alle previsioni del PPTR, imponendone
al contempo il rispetto.
4.- Con il terzo motivo di ricorso, il Presidente del Consiglio
dei ministri censura l'art. 4 della legge reg. Puglia n. 39 del 2021,
il cui testo e' il seguente:
«Art. 4 - Ampliamento delle attivita' produttive.
1. L'ampliamento delle attivita' produttive di cui all'articolo 8
del decreto del Presidente della Repubblica del 7 settembre 2010, n.
160 (Regolamento per la semplificazione e il riordino della
disciplina sullo sportello unico per le attivita' produttive, ai
sensi dell'articolo 38, comma 3, del decreto-legge n. 112 del 2008,
convertito con modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008) e alla
deliberazione della Giunta regionale 11 dicembre 2018, n. 2332, non
e' soggetto a limitazioni di superficie coperta e di volume.
2. Gli ampliamenti fino al 20 per cento delle attivita'
produttive di cui al comma 1, non costituiscono variante urbanistica
e sono rilasciati secondo le disposizioni di cui all'articolo 3,
lettera e) e all'articolo 20, del d.p.r. 380/2001».
4.1.- Il comma 1 della disposizione impugnata rinvia dunque
all'art. 8 del d.P.R. 7 settembre 2010, n. 160 (Regolamento per la
semplificazione e il riordino della disciplina sullo sportello unico
per le attivita' produttive, ai sensi dell'articolo 38, comma 3, del
decreto-legge n. 112 del 2008, convertito con modificazioni, dalla
legge 6 agosto 2008. n. 133), che disciplina i «[r]accordi
procedimentali» con gli strumenti urbanistici dei progetti di
insediamento di attivita' produttive, subordinando all'esito di una
conferenza di servizi, convocata dal responsabile dello Sportello
unico per le attivita' produttive (SUAP), la variazione dello
strumento urbanistico comunale, qualora esso «non individu[i] aree» o
«individu[i] aree insufficienti» per l'insediamento di dette
attivita'. L'attuazione nella Regione della citata normativa sullo
sportello unico per le attivita' produttive e' stata operata con la
deliberazione della Giunta regionale dell'11 dicembre 2018, n. 2332
(Atto di indirizzo e coordinamento per l'applicazione dell'art. 8 del
D.P.R. n. 160/2010 "Regolamento per la semplificazione ed il riordino
della disciplina sullo sportello unico per le attivita' produttive".
Modifiche e integrazioni alla d.G.R. 22 novembre 2011, n. 2581),
anch'essa richiamata nel comma 1 dell'art. 4 impugnato.
Consentendo l'ampliamento delle attivita' produttive senza
limitazioni di superficie coperta e di volume, sulla base di una
procedura semplificata per conferenza di servizi, la disposizione in
esame si porrebbe innanzitutto in contrasto con l'art. 117, terzo
comma, Cost. Essa violerebbe i principi fondamentali in materia di
«governo del territorio» contenuti nel decreto del Ministro dei
lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444 (Limiti inderogabili di
densita' edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e
rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e
produttivi e spazi pubblici o riservati alle attivita' collettive, al
verde pubblico o a parcheggi da osservare ai fini della formazione
dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli
esistenti, ai sensi dell'art. 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765),
che fissa non solo i rapporti massimi tra gli spazi destinati agli
insediamenti residenziali e produttivi e gli spazi pubblici o
riservati alle attivita' collettive, a verde pubblico o a parcheggio
(artt. 3 e 5), ma anche i limiti inderogabili di densita' edilizia
(art. 7), di altezza degli edifici (art. 8) e di distanza dei
fabbricati (art. 9) da osservare per le diverse zone territoriali
omogenee.
4.2.- Il comma 2 dello stesso art. 4 in esame prevede poi che
«gli ampliamenti fino al 20 per cento delle attivita' produttive di
cui al comma 1» non siano assoggettati al procedimento di
approvazione delle varianti urbanistiche e siano «rilasciati»
applicando le norme sul «[p]rocedimento per il rilascio del permesso
di costruire», disciplinato dall'art. 20 t.u. edilizia, alla stregua
degli «interventi di nuova costruzione», come definiti dall'art. 3,
comma 1, lettera e), dello stesso testo unico.
Sarebbe violato l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in
relazione all'art. 145, comma 5, cod. beni culturali, in quanto,
prevedendo procedure semplificate per l'approvazione delle varianti,
o escludendo determinate modificazioni dalla categoria delle
varianti, sottrarrebbe gli ampliamenti delle attivita' produttive
alla procedura disciplinata dall'art. 97 delle NTA del PPTR, di
adeguamento degli strumenti urbanistici e delle loro varianti alla
pianificazione paesaggistica, che richiede la partecipazione del MIC.
5.- Con il quarto motivo di ricorso e' censurato l'art. 5 della
legge reg. Puglia n. 39 del 2021, che integra l'art. 12 della legge
della Regione Puglia 7 luglio 2001, n. 20 (Norme generali di governo
e uso del territorio), aggiungendo al suo comma 3, dopo la lettera
e-bis.), la lettera e-ter.), che prevede un «incremento dell'indice
di fabbricabilita' fondiaria fino a 0,1 mc/mq, per gli interventi di
cui all'articolo 51 della L.R. n. 56/1980».
Il citato comma 3 dell'art. 12 disciplina le ipotesi in cui «[l]a
deliberazione motivata del Consiglio comunale che apporta variazioni
agli strumenti urbanistici generali vigenti non e' soggetta ad
approvazione regionale di cui alla legge regionale 31 maggio 1980, n.
56 (Tutela ed uso del territorio), o a verifica di compatibilita'
regionale, provinciale, metropolitana di cui alla presente legge».
La nuova lettera e-ter.) riguarda espressamente gli «interventi»
previsti dall'art. 51 della legge reg. Puglia n. 56 del 1980, norma
incisa dall'art. 2 della legge reg. Puglia n. 39 del 2021, impugnato
con il primo motivo di ricorso.
5.1.- Secondo il ricorrente, la disposizione, per la sua
genericita', si potrebbe riferire a interventi da realizzare, oltre
che nelle zone agricole secondo quanto previsto alle nuove lettere
g-bis.), g-ter.) e g-quater.) del primo comma dell'art. 51
(introdotte, come visto, per consentire nuovi fabbricati necessari
all'esercizio dell'attivita' agricola), anche nelle aree boschive e
nelle fasce di rispetto dalle acque, dove l'edificazione e' stata
dapprima vietata o consentita in modo limitato dallo stesso art. 51,
e successivamente sottoposta dal PPTR a specifiche prescrizioni e
condizioni.
L'incremento dell'indice di fabbricabilita' fondiaria (fino a 0,1
mc/mq) comporterebbe, per un verso, una deroga unilaterale alla
disciplina del PPTR, necessariamente da condividere con lo Stato,
come prescritto dagli artt. 135, 143 e 145 cod. beni culturali, e
violerebbe pertanto l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
Per altro verso, lo stesso incremento «indiscriminato»
dell'indice di fabbricabilita' delle zone omogenee di tipo E (ovvero
le zone agricole) contrasterebbe con i parametri di densita' edilizia
di cui al d.m. n. 1444 del 1968, e in particolare con l'indice
massimo e inderogabile di 0,03 mc/mq fissato per tali zone, ove ne
sia consentita l'edificazione. Sarebbe cosi' violato il principio
fondamentale di «governo del territorio» contenuto all'art.
41-quinquies, ottavo comma, della legge 17 agosto 1942, n. 1150
(Legge urbanistica), e dunque dell'art. 117, terzo comma, Cost.
6.- Con atto depositato il 9 marzo 2022 si e' costituita in
giudizio la Regione Puglia, che ha concluso per l'inammissibilita' e
comunque per la non fondatezza delle questioni.
6.1.- Quanto all'art. 2 della legge reg. Puglia n. 39 del 2021,
la Regione ha eccepito preliminarmente l'inammissibilita' delle
questioni per difetto di specifica motivazione e inconferenza dei
parametri invocati. Non sarebbero indicati i termini concreti in cui
la disposizione impugnata avrebbe violato i parametri costituzionali
invocati ne' le norme richiamate a parametro interposto, ne' sarebbe
chiarito in cosa consiste il vulnus arrecato alle aree a destinazione
agricola e ai paesaggi rurali.
6.1.1.- Nel merito, le questioni sarebbero in ogni caso non
fondate dal momento che il ricorrente partirebbe «da un equivoco e da
un errore di prospettiva».
L'art. 2 conterrebbe disposizioni di esclusiva natura
urbanistica, operanti su un piano diverso dalle NTA del PPTR, in
quanto destinate a integrare solo la disciplina urbanistica degli
strumenti comunali, «li' dove carente se non proprio assente con
riferimento alle zone agricole». Molti comuni pugliesi sarebbero
ancora dotati di strumenti urbanistici «di vecchia generazione (Piani
Regolatori Generali o, addirittura, Programmi di Fabbricazione), non
[...] adeguati alla nuova normativa urbanistica» succeduta alla legge
reg. Puglia n. 56 del 1980 e recanti una disciplina delle zone
agricole «assai scarsa e lacunosa». Per essi, l'art. 51 della legge
reg. Puglia n. 56 del 1980 conserverebbe tuttora efficacia.
Lungi dal rappresentare un "veicolo" per inserire
nell'ordinamento una disciplina non coerente con quella contenuta
nelle NTA del PPTR, l'art. 2 impugnato introdurrebbe alcuni
presupposti per l'edificazione di nuovi fabbricati in zona agricola,
senza derogare alle norme di tutela paesaggistica del PPTR, il cui
rispetto e' espressamente richiamato per ben due volte nel testo
della disposizione.
6.2.- Quanto all'art. 3 della legge reg. Puglia n. 39 del 2021,
la Regione ripropone in via preliminare la medesima eccezione di
inammissibilita' per genericita' delle censure.
6.2.1.- Nel merito, la disposizione impugnata non avrebbe di mira
l'ampliamento della categoria delle demolizioni e ricostruzioni
consentite in aree vincolate.
Nel rispetto della competenza statale in materia di
qualificazione degli interventi edilizi, il legislatore regionale si
sarebbe limitato a operare un rinvio di tipo "dinamico" all'art. 3,
comma 1, lettera d), t.u. edilizia e alle circolari ministeriali
interpretative, senza distinguere tra edifici oggetto di vincoli
specifici e edifici situati in ambiti vincolati, dovendo entrambi
essere considerati immobili vincolati e sottoposti a tutela.
L'espressa previsione dell'obbligo di rendere gli interventi del
"Piano casa" conformi «alle prescrizioni, indirizzi, misure di
salvaguardia e direttive dello stesso PPTR» e di acquisire i «nulla
osta, comunque denominati, delle amministrazioni competenti alla
tutela paesaggistica», manterrebbe l'ambito di applicazione dell'art.
3 entro i limiti del rispetto della normativa paesaggistica
sovraordinata.
Sarebbe significativo in particolare il riferimento operato dal
ricorrente all'art. 6, comma 2, lettera c-bis), della legge reg.
Puglia n. 14 del 2009 e alla sua abrogazione, in quanto la
differenza, nelle rispettive clausole di richiamo al PPTR, tra il
citato art. 6, comma 2, lettera c-bis) e l'art. 3 impugnato
escluderebbe che quest'ultimo abbia reintrodotto una norma analoga a
quella contenuta nel primo.
Non sarebbero violate, pertanto, ne' «le normative di principio»,
ne' l'art. 9 Cost. e neppure gli artt. 3 e 97 Cost. Parametro,
quest'ultimo, inconferente in un'ipotesi di esercizio della funzione
legislativa e non di un'attivita' amministrativa.
6.3.- Anche sull'impugnazione dell'art. 4 della legge reg. Puglia
n. 39 del 2021, la Regione reitera in via preliminare la gia'
indicata eccezione di inammissibilita'.
6.3.1.- Nel merito, la non fondatezza delle questioni deriverebbe
ancora una volta «da un errore di prospettiva e da un equivoco di
fondo». Il legislatore regionale non avrebbe inteso derogare alle
prescrizioni del d.m. n. 1444 del 1968, giacche' la disposizione
regola un procedimento derogatorio e speciale, com'e' quello previsto
dall'art. 8 del d.P.R. n. 160 del 2010.
Nemmeno avrebbe inteso sottrarre gli insediamenti in esame a ogni
valutazione urbanistica, ambientale e paesaggistica. La norma avrebbe
il solo scopo di chiarire che per «ampliamento dell'attivita'
produttiva» si deve intendere ogni incremento percentuale di volumi e
di superfici coperte. Proprio al fine di scongiurare il rischio di
letture equivoche, la Regione avrebbe adottato un nuovo testo della
disposizione approvando l'art. 10, comma 1, della legge della Regione
Puglia 4 marzo 2022, n. 3, recante «Modifiche alla legge regionale 6
agosto 2021, n. 29 (Disciplina dell'enoturismo), modifiche alla legge
regionale 20 dicembre 2017, n. 59 (Norme per la protezione della
fauna selvatica omeoterma, per la tutela e la programmazione delle
risorse faunistico-ambientali e per il prelievo venatorio) e modifica
alla legge regionale 30 novembre 2021, n. 39 (Modifiche alla legge
regionale 31 maggio 1980, n. 56 (Tutela ed uso del territorio),
disposizioni in materia urbanistica, modifica alla legge regionale 27
luglio 2001, n. 20 (Norme generali di governo e uso del territorio),
modifica alla legge regionale 6 agosto 2021, n. 25 (Modifiche alla
legge regionale 11 febbraio 1999, n. 11 - Disciplina delle strutture
ricettive ex artt. 5, 6 e 10 della legge 17 maggio 1983, n. 217 delle
attivita' turistiche ad uso pubblico gestite in regime di concessione
e delle associazioni senza scopo di lucro" e disposizioni varie) e
disposizioni in materia di derivazione acque sotterranee».
6.3.1.1.- Quanto al comma 2 dell'art. 4, per la difesa regionale
gli ampliamenti sino al venti per cento, ove incidenti su aree
sottoposte a vincolo, non sarebbero sottratti al vaglio degli organi
ministeriali preposti alla tutela, da effettuare necessariamente
nell'ambito del procedimento di rilascio del titolo edilizio
abilitativo.
6.4.- Quanto all'art. 5 della legge reg. Puglia n. 39 del 2021,
e' nuovamente eccepita l'inammissibilita' delle questioni, per motivi
analoghi a quelli gia' dedotti.
6.4.1.- Nel merito, la Regione osserva preliminarmente che l'art.
54, comma 1, lettera s), della legge della Regione Puglia 30 dicembre
2021, n. 51 (Disposizioni per la formazione del bilancio di
previsione 2022 e bilancio pluriennale 2022-2024 della Regione Puglia
- Legge di stabilita' regionale 2022) ha integralmente sostituito la
lettera e-ter.) dell'art. 12, comma 3, della legge reg. Puglia n. 20
del 2001, inserita dalla disposizione impugnata, con la seguente:
«e-ter) incremento dell'indice di fabbricabilita' fondiaria fino 0,1
mc/mq per la realizzazione, in zona agricola, di nuovi fabbricati
qualora gli stessi siano strumentali alla conduzione del fondo o
all'esercizio dell'attivita' agricola e delle attivita' a questa
connesse».
La nuova norma avrebbe delimitato l'ambito di applicazione della
precedente, superando quindi i dubbi di equivocita' e incertezza
paventati dal ricorrente.
Con riguardo alla lamentata violazione dei limiti inderogabili di
cui all'art. 41-quinquies, ottavo comma, della legge urbanistica e al
d.m. n. 1444 del 1968, secondo la Regione il previsto incremento non
sarebbe applicabile agli edifici residenziali in zona agricola, per i
quali l'art. 7, numero 4), del citato decreto ministeriale prevede la
massima densita' fondiaria di mc 0,03 mc/mq, ma esclusivamente agli
edifici strumentali alla conduzione del fondo e all'esercizio delle
attivita' agricole e connesse.
Per altro verso, l'art. 5 in esame non introdurrebbe un
generalizzato incremento dell'indice fondiario, ma una mera
semplificazione procedimentale, diretta a ricondurre le relative
varianti urbanistiche alla competenza comunale, esentandole dal
controllo di compatibilita' regionale e provinciale. Resterebbe
nondimeno ferma l'applicazione della normativa di tutela
paesaggistica.
7.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato il 6
settembre 2022 una memoria, in cui ha replicato alle difese della
Regione e insistito per l'accoglimento delle questioni, respingendo
innanzitutto le eccezioni di inammissibilita' sollevate in
riferimento a tutti i motivi di ricorso, sostenendo che sono stati
compiutamente evidenziati i termini delle prospettate questioni di
legittimita' costituzionale.
7.1.- Nel merito dell'impugnazione dell'art. 2, le considerazioni
sulla parziale attuazione degli strumenti comunali di pianificazione
urbanistica sarebbero irrilevanti, non provate e comunque
contraddette dall'evidente cessazione di efficacia dell'art. 51 della
legge reg. Puglia n. 56 del 1980, come modificato dall'art. 2 in
esame, a seguito dell'entrata in vigore del PUTT/P, nel 2000,
sostituito dal PPTR nel 2015.
Sarebbe in ogni caso lesa la competenza legislativa dello Stato
nella materia «governo del territorio», di cui all'art. 117, terzo
comma, Cost. Il citato art. 2 contrasterebbe, infatti, con i principi
fondamentali espressi dall'art. 9 t.u. edilizia, che disciplina la
«[a]ttivita' edilizia in assenza di pianificazione urbanistica»,
individuando gli interventi consentiti nei comuni sprovvisti di
strumenti edilizi (al comma 1) e nelle aree in cui non siano stati
approvati gli strumenti urbanistici attuativi previsti da quelli
generali come presupposto per l'edificazione (al comma 2).
7.2.- Quanto all'art. 3, la sua illegittimita' costituzionale
deriverebbe dall'avere fornito un'errata interpretazione riduttiva
(superata da altri pareri e circolari ministeriali) della clausola di
salvaguardia di cui all'art. 3, comma 1, lettera d), t.u. edilizia,
in violazione della competenza legislativa statale in materia,
peraltro pacificamente riconosciuta dalla stessa Regione.
7.3.- Quanto all'art. 4, l'affermazione secondo cui il
legislatore regionale non avrebbe inteso derogare all'invocata
disciplina statale sarebbe apodittica. Inoltre, la modifica normativa
operata dall'art. 10, comma 1, della legge reg. Puglia n. 3 del 2022,
non sarebbe idonea a superare il rilevato vulnus costituzionale e
presenterebbe a sua volta ulteriori profili di illegittimita'
costituzionale, dedotti con il distinto ricorso iscritto al n. 30
reg. ric. 2022.
7.4.- Quanto all'art. 5, la difesa erariale ribadisce le ragioni
di impugnazione gia' esposte.
8.- Nel giudizio e' stata depositata il 22 marzo 2022 un'opinione
scritta di Italia Nostra Onlus, quale amicus curiae, ammessa dal
Presidente della Corte con decreto del 6 luglio 2022. L'opinione
aderisce alla posizione del ricorrente, di cui ripropone in sostanza
le ragioni, richiamando diffusamente la giurisprudenza costituzionale
in materia.
9.- Anche la Regione Puglia ha depositato una memoria in
prossimita' dell'udienza, in cui ha insistito nelle rassegnate
conclusioni.
9.1.- Sull'art. 2, la Regione osserva che l'incipit dell'art. 51
della legge reg. Puglia n. 56 del 1980, come modificato dalla
disposizione impugnata, andrebbe interpretato semplicemente nel senso
che le limitazioni insediative in esso previste non sarebbero piu'
applicabili una volta entrate in vigore le norme regolatrici
prevalenti contenute nei predetti piani. Le lettere g-bis.), g-ter.)
e g-quater.), aggiunte dall'art. 2, non introdurrebbero norme di
natura transitoria, «bensi' duratura e indeterminata», e sarebbero
«dotat[e] di autonoma rilevanza, validita' ed efficacia», pur nel
rispetto della disciplina paesaggistica.
La censura sostenuta dal Presidente del Consiglio dei ministri
nella memoria illustrativa, in riferimento all'art. 117, terzo comma,
Cost., sarebbe inammissibile, costituendo un tentativo di ampliare
illegittimamente il thema decidendum, con il richiamo fra l'altro di
una norma interposta (l'art. 9 t.u. edilizia) non indicata nella
delibera di autorizzazione all'impugnazione.
9.2.- Sull'art. 3, la Regione cita la recente sentenza di questa
Corte n. 192 del 2022, che ha dichiarato l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 6, comma 2, lettera c-bis), della legge reg.
Puglia n. 14 del 2009, nel testo in vigore anteriormente alla sua
abrogazione, «nella parte in cui non prevede che gli interventi
edilizi disciplinati dalla stessa legge regionale debbano essere
realizzati anche nel rispetto delle specifiche prescrizioni del
PPTR». Dalla pronuncia si desumerebbe che, se la legge regionale
prevede invece il rispetto delle prescrizioni del PPTR, come e' nel
caso in esame, non vi sarebbe vulnus ne' ai principi costituzionali
di co-pianificazione e di leale collaborazione, ne´ alle altre norme
costituzionali invocate dal ricorrente.
9.3.- Sugli artt. 4 e 5 sono richiamate le difese svolte in
precedenza.
9.4.- Quanto all'opinione scritta dell'amicus curiae, nella
menzionata memoria illustrativa, la Regione Puglia osserva che il
ricorrente avrebbe censurato le disposizioni della legge reg. Puglia
n. 39 del 2021 non perche', come si sostiene nell'opinione scritta,
esse consentono di realizzare in zona agricola fabbricati necessari
alla conduzione del fondo e all'esercizio dell'attivita' agricola,
bensi' perche' favorirebbero il proliferare degli insediamenti
abitativi. Di conseguenza, le relative deduzioni dell'amicus curiae
dovrebbero essere «stralciate dagli atti di causa» e comunque non
utilizzate al fine del decidere.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso
indicato in epigrafe, ha impugnato alcune disposizioni in materia di
edilizia e urbanistica della legge reg. Puglia n. 39 del 2021.
1.1.- Con il primo motivo di ricorso e' censurato l'art. 2 della
legge regionale impugnata, che modifica l'art. 51, primo comma, della
legge reg. Puglia n. 56 del 1980, aggiungendovi le lettere g-bis.),
g-ter.) e g-quater.).
Le previsioni cosi' introdotte consentono, a determinate
condizioni, di realizzare nuovi fabbricati in zona agricola, qualora
siano necessari alla conduzione del fondo e all'esercizio
dell'attivita' agricola.
1.1.1.- Secondo il ricorrente, l'art. 51 della legge reg. Puglia
n. 56 del 1980 avrebbe una funzione di salvaguardia del territorio
«sino all'entrata in vigore dei Piani territoriali» (come si legge
nell'incipit del primo comma), al fine di evitare trasformazioni
incontrollate in attesa della pianificazione. L'approvazione nel 2000
del Piano urbanistico territoriale tematico per il paesaggio
(PUTT/P), poi sostituito nel 2015 dal Piano paesaggistico
territoriale (PPTR), avrebbe fatto cessare definitivamente
l'efficacia dello stesso art. 51. Aggiungendo ora al suo primo comma
le lettere g-bis.), g-ter.) e g-quater.), il legislatore regionale
avrebbe utilizzato una disposizione divenuta inefficace come mero
"veicolo" per introdurre una nuova disciplina delle aree agricole, al
fine di consentirne la trasformazione in deroga al PPTR.
Nonostante il richiamo al «rispetto delle norme di tutela
paesaggistica» del PPTR, tale disciplina si sovrapporrebbe in modo
non coerente a quella contenuta nelle norme tecniche di attuazione
(NTA) dello stesso PPTR - in particolare nell'art. 83, al comma 6 -,
che estendono a «tutte le zone territoriali omogenee a destinazione
rurale» le specifiche misure di salvaguardia e di utilizzazione
previste dallo stesso art. 83 per «i paesaggi rurali».
L'art. 2 impugnato violerebbe cosi' innanzitutto l'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., che riserva allo Stato la
competenza legislativa in materia di «tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali», contravvenendo all'obbligo di
copianificazione paesaggistica di cui agli artt. 135, 143 e 145 cod.
beni culturali, che investe anche eventuali modificazioni al piano
approvato. Per le medesime ragioni sarebbe altresi' violato il
principio di leale collaborazione.
Intervenendo irragionevolmente su una norma la cui efficacia e'
limitata «sino all'entrata in vigore dei Piani territoriali», la
disposizione si porrebbe anche in contrasto con gli artt. 3 e 97
Cost.
Nella memoria depositata in prossimita' dell'udienza il
ricorrente sostiene inoltre che sarebbe lesa anche la competenza
concorrente dello Stato nella materia «governo del territorio», di
cui all'art. 117, terzo comma, Cost. Il citato art. 2 contrasterebbe
infatti con i principi fondamentali espressi dall'art. 9 t.u.
edilizia, che disciplina la «[a]ttivita' edilizia in assenza di
pianificazione urbanistica», individuando gli interventi consentiti
nei comuni sprovvisti di strumenti edilizi (al comma 1) e nelle aree
in cui non siano stati approvati gli strumenti urbanistici attuativi
previsti da quelli generali come presupposto per l'edificazione (al
comma 2).
1.2.- La Regione Puglia ha eccepito in via preliminare
l'inammissibilita' delle questioni per difetto di motivazione, in
quanto non sarebbero indicati i termini concreti della lamentata
violazione dei parametri costituzionali invocati ne' le norme
richiamate a parametro interposto, ne' sarebbe chiarito in cosa
consiste il vulnus arrecato alle aree a destinazione agricola e ai
paesaggi rurali.
1.2.1.- L'eccezione non e' fondata per quanto riguarda i
parametri diversi dall'art. 97 Cost.
In linea con la costante giurisprudenza di questa Corte
sull'onere di motivazione nei giudizi in via principale (ex plurimis,
sentenze n. 135, n. 119 e n. 5 del 2022, n. 201, n. 52 e n. 29 del
2021), il ricorrente ha chiaramente e adeguatamente esposto le
ragioni poste a fondamento della lamentata violazione dei parametri
invocati, che individua nella deroga unilaterale introdotta dal
legislatore regionale al piano paesaggistico (segnatamente all'art.
83 delle NTA del PPTR, che prevede le misure di salvaguardia e di
utilizzazione dei paesaggi rurali). In cio' consisterebbero sia la
lesione della competenza esclusiva statale in materia di tutela
dell'ambiente (ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s,
Cost.), per contrasto con le norme del codice dei beni culturali e
del paesaggio che disciplinano la pianificazione paesaggistica (artt.
135, 143 e 145), sia il vulnus al principio di leale collaborazione,
in relazione all'obbligo di copianificazione.
Quanto all'effettiva sussistenza della lamentata deroga
unilaterale (o, come deduce la difesa regionale, alla «inconferenza
dei parametri interposti»), il relativo esame appartiene al merito e
non all'ammissibilita' delle questioni.
Anche la censura di irragionevolezza e conseguente violazione
dell'art. 3 Cost. risulta sufficientemente motivata con la
considerazione che la disposizione impugnata sarebbe introdotta in
una disposizione ormai priva di efficacia.
1.2.2.- Non si puo' giungere alla stessa conclusione di non
fondatezza dell'eccezione di difetto di motivazione per quanto
riguarda la lamentata violazione dell'art. 97 Cost. Non solo,
infatti, non si precisa quale sarebbe il principio violato, tra
quelli contenuti nel citato art. 97, ma, anche ipotizzando che sia
richiamato implicitamente il principio di buon andamento della
pubblica amministrazione, di cui al secondo comma, manca del tutto
nel ricorso l'esposizione di motivi del vulnus costituzionale che non
si esauriscano nella gia' dedotta irragionevolezza.
Tale questione deve dunque essere dichiarata inammissibile.
1.2.3.- Ugualmente inammissibile, in quanto proposta per la prima
volta nella memoria depositata in prossimita' dell'udienza, oltre che
riferita a un parametro non compreso nella delibera del Consiglio dei
ministri di promovimento del ricorso, e' la questione promossa in
riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost., in relazione all'art. 9
t.u. edilizia. Secondo la costante giurisprudenza costituzionale,
nelle memorie difensive e' possibile prospettare soltanto argomenti a
sostegno delle questioni sollevate nel ricorso, non anche svolgere
deduzioni dirette ad ampliare il thema decidendum (ex plurimis,
sentenze n. 119 del 2022, n. 261 e n. 154 del 2017); inoltre, nei
giudizi in via principale deve sussistere una piena e necessaria
corrispondenza tra la deliberazione con cui l'organo legittimato si
determina all'impugnazione ed il contenuto del ricorso, attesa la
natura politica dell'atto d'impugnazione (ex plurimis, sentenze n.
166 e n. 129 del 2021, n. 83 del 2018).
1.3.- Nel merito, le questioni non sono fondate.
1.3.1.- Si esamina in primo luogo, per la sua pregiudizialita'
logico-giuridica, la censura di violazione della competenza esclusiva
dello Stato in materia ambientale e paesaggistica (art. 117, secondo
comma, lettera s, Cost.), cui si accompagna la lamentata violazione
del principio di leale collaborazione.
La possibilita' di realizzare, «in zona agricola, [...] nuovi
fabbricati qualora gli stessi siano necessari alla conduzione del
fondo e all'esercizio dell'attivita' agricola, ivi comprese le
attivita' connesse a quella agricola», e' consentita dalla lettera
g-bis.) del primo comma dell'art. 51 della legge reg. Puglia n. 56
del 1980, aggiunta dall'art. 2 della legge reg. Puglia n. 39 del
2021, «[n]el rispetto delle norme di tutela paesaggistica del Piano
paesaggistico territoriale regionale (PPTR)», oltre che delle
ulteriori condizioni indicate nelle successive lettere g-ter.) e
g-quater.).
Inoltre, la lettera g-quater.), nel prescrivere che i nuovi
fabbricati debbano essere realizzati «all'interno o in adiacenza ai
centri aziendali, onde evitare la realizzazione di insediamenti
isolati», fa comunque «salva l'osservanza di norme di carattere
paesaggistico ed ambientale».
La presenza delle clausole citate esclude che la disposizione
impugnata deroghi unilateralmente alle previsioni di tutela delle
aree agricole contenute nel PPTR.
E' poi generico e indimostrato l'assunto del ricorrente secondo
cui la nuova disciplina «si sovrappone in modo non coerente a quella
contenuta nelle NTA del PPTR». L'art. 83 delle NTA del PPTR, invocato
nel ricorso quale previsione di tutela paesaggistica derogata dalle
disposizioni censurate, disciplina le «[m]isure di salvaguardia ed
utilizzazione per i paesaggi rurali», ma non prevede un divieto
assoluto e generalizzato di nuovi fabbricati nelle zone agricole.
L'assenza di un divieto esplicito, del resto, si desume anche dal
comma 2, lettera a2), dello stesso art. 83, alla cui stregua «si
considerano non ammissibili [...] i piani, progetti e interventi
[...] che comportano», tra l'altro, «ristrutturazione edilizia e
nuova edificazione che non garantiscano il corretto inserimento
paesaggistico, il rispetto delle tipologie edilizie e dei paesaggi
agrari tradizionali, nonche' gli equilibri ecosistemico-ambientali».
Dalla previsione e' consentito desumere, a contrario, che nuovi
fabbricati possono essere realizzati, sulla base di piani, progetti o
interventi che presentino i prescritti requisiti.
L'art. 2 della legge reg. Puglia n. 39 del 2021 non deroga dunque
alle prescrizioni del PPTR a tutela dei paesaggi rurali, ma si limita
a consentire nuove costruzioni destinate alla produzione agricola che
siano compatibili con dette prescrizioni, cui espressamente lo stesso
art. 2 rinvia. Ne' indicazioni di segno contrario possono essere
desunte dal comma 6 dell'art. 83 delle NTA, che semplicemente estende
l'applicabilita' delle prescrizioni paesaggistiche contenute nei
precedenti commi dello stesso art. 83 a «tutte le zone territoriali
omogenee a destinazione rurale».
In definitiva, l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. non
e' violato, giacche' la disciplina regionale impugnata non pregiudica
l'unitarieta' e la vincolativita' della pianificazione paesaggistica
ne', tanto meno, mette a repentaglio l'obbligatorieta'
dell'elaborazione congiunta del piano paesaggistico e delle sue
modifiche. Per le medesime ragioni, non e' leso il principio di leale
collaborazione.
1.3.2.- Non sussiste nemmeno il lamentato contrasto con l'art. 3
Cost. per la pretesa irragionevolezza dell'inserimento della novella
in una disposizione ritenuta non piu' efficace.
Per quanto la tecnica legislativa utilizzata dalla Regione per
introdurre la disposizione oggetto di censura - aggiungendo le
lettere g-bis.), g-ter.) e g-quater.) all'elenco delle «previsioni
insediative fino all'entrata in vigore dei Piani territoriali» - si
presenti discutibile, essa non sembra trasmodare in irragionevolezza
tale da inficiarne la legittimita' costituzionale.
Ferma restando ogni valutazione nel merito della scelta
sostanziale operata, la collocazione della nuova disciplina nel
tessuto normativo preesistente rientra nella facolta' di scelta del
legislatore regionale, il quale non incontra altri limiti,
nell'individuazione del testo sul quale intervenire con modifiche
innovative, che non sia quello della manifesta irragionevolezza, cio'
che qui non ricorre.
Il contesto nel quale si innesta la nuova disciplina e' infatti
pur sempre pertinente, dal momento che, sia la norma preesistente,
sia il frammento normativo inserito, riguardano il tema dei limiti
all'edificazione in determinate aree del territorio regionale. Ne',
d'altro canto, si puo' sostenere, come fa l'Avvocatura, che l'art. 51
della legge reg. Puglia n. 56 del 1980, nel quale e' inserita la
novella, non operi piu', essendosi verificata la condizione alla
quale e' subordinata l'applicabilita' delle sue previsioni. La norma
stessa infatti continua ad essere vigente e idonea a produrre, ove
ricorrano le condizioni per la sua concreta applicazione, i suoi
effetti (cio' che accadrebbe per esempio se la vigenza del piano
territoriale venisse meno, per qualsiasi motivo), allo stesso modo
con cui sono dunque destinate a produrli le modifiche apportate con
la disposizione qui in esame, che non e' evidentemente soggetta alla
stessa condizione.
2.- Con il secondo motivo di ricorso e' censurato l'art. 3 della
legge reg. Puglia n. 39 del 2021.
La norma disciplina la facolta' di realizzare in aree individuate
dal PPTR, previa deliberazione del Consiglio comunale, gli interventi
edilizi straordinari di ampliamento, demolizione e ricostruzione
previsti dagli artt. 3 e 4 della legge reg. Puglia n. 14 del 2009,
recante il cosiddetto "Piano casa", adottato in attuazione
dell'intesa tra Stato, regioni ed enti locali sottoscritta il 1°
aprile 2009 e finalizzata al rilancio dell'economia mediante il
sostegno all'attivita' edilizia e al miglioramento della qualita'
architettonica, energetica e ambientale del patrimonio edilizio
esistente.
Tali interventi, precisa la stessa disposizione, sono consentiti
«[a]i sensi dell'articolo 3, comma 1, lettera d), del decreto del
Presidente della Repubblica del 6 giugno 2001, n. 380 [...], cosi'
come interpretato con circolare del 2 dicembre 2020 dei Ministeri
delle Infrastrutture, Trasporti e Pubblica Amministrazione e con
parere del Consiglio superiore dei Lavori pubblici dell'8 luglio
2021», e «alle condizioni che l'intervento sia conforme alle
prescrizioni, indirizzi, misure di salvaguardia e direttive dello
stesso PPTR e che siano acquisiti nulla osta, comunque denominati,
delle amministrazioni competenti alla tutela paesaggistica».
2.1.- Un primo profilo di censura si incentra sulla parte della
norma impugnata che qualifica gli interventi del "Piano casa"
realizzabili in aree comprese nel PPTR come ristrutturazioni edilizie
ai sensi dell'art. 3, comma 1, lettera d), t.u. edilizia,
nell'interpretazione che di quest'ultima disposizione ha proposto il
Consiglio superiore dei lavori pubblici nel parere espressamente
richiamato dal legislatore regionale.
Va premesso che l'art. 3, comma 1, lettera d), t.u. edilizia -
come novellato dall'art. 10, comma 1, lettera b), numero 2), del d.l.
n. 76 del 2020, come convertito - ha esteso la tipologia degli
interventi di demolizione e ricostruzione riconducibili alla
categoria della «ristrutturazione edilizia», ricomprendendovi anche
interventi in precedenza qualificati come «nuova costruzione» ai
sensi della successiva lettera e), quali la «demolizione e
ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma, prospetti,
sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche».
La citata novella del 2020 riserva, tuttavia, un regime
particolare ai descritti interventi qualora realizzati - per quello
che qui rileva - «con riferimento a immobili sottoposti a tutela ai
sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio». Per questi
ultimi, in base a una specifica clausola di salvaguardia contenuta
nella stessa lettera d), ultimo periodo, «[r]imane fermo che [...]
gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di
ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di
ristrutturazione edilizia soltanto ove siano mantenuti sagoma,
prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche
dell'edificio preesistente e non siano previsti incrementi di
volumetria».
Il Consiglio superiore dei lavori pubblici, in un parere espresso
in relazione a una circolare ministeriale (entrambi richiamati nella
disposizione impugnata), ha ritenuto che l'espressione «immobili
sottoposti a tutela ai sensi del codice dei beni culturali e del
paesaggio», contenuta nel citato art. 3, comma 1, lettera d), t.u.
edilizia, si riferisca ai soli immobili specificamente vincolati e
non a quelli inseriti in aree sottoposte a vincolo paesaggistico, ma
privi di intrinseco valore storico, artistico o architettonico.
Il ricorrente lamenta che il legislatore regionale - richiamando
nella disposizione impugnata la soluzione interpretativa che, in
contrasto con i canoni ermeneutici, restringe il significato della
norma statale - in tal modo abbia ampliato la categoria degli
interventi di ristrutturazione edilizia, includendovi quelli di
demolizione e ricostruzione in aree vincolate con modifiche di
sagoma, sedime, prospetti e aumenti di volume, che si dovrebbero
invece considerare come interventi di «nuova costruzione», ai sensi
della lettera e) dello stesso art. 3, comma 1, t.u. edilizia.
Scopo della norma regionale sarebbe di attrarre tali interventi
modificativi - diversamente da quanto stabilito dalla legge statale -
nelle ristrutturazioni edilizie, cosi' da eludere il divieto di nuove
costruzioni previsto dalle NTA del PPTR (in particolare, agli artt.
45, 62, 63, 64, 65 e 66) in diverse aree vincolate, come i territori
costieri e quelli contermini ai laghi, i boschi e le relative aree di
rispetto, le aree umide, i prati e pascoli naturali nonche' le
formazioni arbustive.
L'art. 3 della legge reg. Puglia n. 39 del 2021 violerebbe cosi'
l'art. 117, commi secondo, lettera s), e terzo, Cost., per contrasto
con l'art. 3, comma 1, lettera d), t.u. edilizia, espressione sia
della competenza esclusiva dello Stato in materia di «tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali», in quanto
diretta a tutelare il paesaggio, sia di un principio fondamentale
della materia «governo del territorio», quale e' la definizione delle
categorie di interventi edilizi.
Inoltre, sarebbero violati gli artt. 3 e 97 Cost. per
l'irragionevolezza del richiamo di un parere del Consiglio superiore
dei lavori pubblici successivamente «smentito» dallo stesso organo
con la (di poco successiva) nota del 15 luglio 2021.
2.2.- In secondo luogo, l'art. 3 impugnato riprodurrebbe, in
sostanza, la norma contenuta nell'art. 6, comma 2, lettera c-bis),
della legge reg. Puglia n. 14 del 2009, abrogato dall'art. 1, comma
1, della legge reg. Puglia n. 3 del 2021, mentre la clausola della
necessaria conformita' degli interventi straordinari previsti dal
"Piano casa" a prescrizioni, indirizzi, misure di salvaguardia e
direttive del PPTR sarebbe «pleonastica» a fronte dello scopo
perseguito, di consentire nuove costruzioni nonostante i divieti
dello stesso PPTR.
Sarebbero cosi' violati: l'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., per contrasto con gli artt. 135, 143 e 145 cod. beni
culturali; il principio di leale collaborazione; l'art. 9 Cost., in
quanto la disposizione impugnata abbasserebbe i livelli di tutela del
paesaggio; gli artt. 3 e 97 Cost., per l'irragionevolezza della
scelta di consentire interventi in deroga alle previsioni del PPTR,
imponendone al contempo il rispetto.
2.3.- La Regione ha reiterato l'eccezione di inammissibilita'
delle questioni per difetto di specifica motivazione e inconferenza
dei parametri, gia' sollevata in riferimento all'art. 2 della stessa
legge regionale.
L'eccezione non e' fondata - tranne che per la censura di
violazione dell'art. 97 Cost., per i motivi esposti in precedenza -,
essendo anche in questo caso adeguata l'esposizione delle ragioni
poste a base delle censure e appartenendo al merito il giudizio sulla
lamentata inconferenza dei parametri invocati.
2.4.- Nel merito, va esaminata in primo luogo la questione
promossa in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost.
Essa e' fondata, nei limiti di seguito esposti.
Non vi e' dubbio che l'art. 3, comma 1, lettera d), t.u.
edilizia, comprensivo della descritta clausola di salvaguardia,
esprima un principio fondamentale della materia «governo del
territorio», alla luce del costante orientamento di questa Corte
secondo cui la definizione delle diverse categorie di interventi
edilizi e il regime dei relativi titoli abilitativi spettano allo
Stato (ex plurimis, sentenze n. 282 e 231 del 2016, n. 259 del 2014 e
n. 309 del 2011).
Facendo proprio un possibile significato della norma statale di
principio, elaborata in atti interni della pubblica amministrazione
di per se' non vincolanti, la disposizione regionale impugnata
interpreta il citato art. 3, comma 1, lettera d), nel senso che il
regime piu' rigoroso degli «interventi di ristrutturazione edilizia»
si applica solo a una categoria di immobili tutelati (quelli
sottoposti a un vincolo puntuale), mentre per gli altri (immobili
ubicati in aree vincolate, ma senza pregio) opera la regola meno
restrittiva che fa rientrare nella «ristrutturazione edilizia» la
demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma,
prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche.
La scelta regionale di rendere l'opzione interpretativa prescelta
vincolante ai fini dell'applicazione del "Piano casa", incidendo
sulla qualificazione degli interventi edilizi e sul loro regime,
opera in uno spazio di disciplina riservato allo Stato. In tale
ambito non e' consentito alla Regione di irrigidire nelle forme della
legge la definizione di categorie di interventi che il legislatore ha
gia' regolato; e cio' nemmeno nel caso in cui la soluzione da essa
adottata sia gia' desumibile dall'applicazione in concreto della
disciplina statale, essendo assorbente il rilievo per cui dette
scelte non possono che essere rimesse al legislatore statale, per
evidenti esigenze di uniforme trattamento sull'intero territorio
nazionale (sentenza n. 233 del 2015).
La Regione nega per vero che la norma incida sulla definizione
degli interventi edilizi, in quanto il rinvio che opera al testo
unico dell'edilizia e alle circolari ministeriali, contenuto
nell'art. 3 della legge reg. Puglia n. 39 del 2021, sarebbe «di tipo
"dinamico", nel senso di riferirsi a tutte le eventuali modifiche
alle norme statali o ai relativi atti di natura
interpretativa-esplicativa, quali le circolari e i pareri, che
dovessero intervenire». Sennonche', proprio il richiamo a determinati
pareri e circolari, tra i diversi (e contrastanti) gia' elaborati
all'epoca di approvazione della indicata legge regionale n. 39 del
2021, rivela l'intendimento dello stesso legislatore regionale di
"fissare" il rinvio all'art. 3, comma 1, lettera d), t.u. edilizia
nel testo vigente all'epoca, onde qualificare come ristrutturazioni
edilizie, e non come nuove costruzioni, gli interventi straordinari
del "Piano casa" consentiti in aree individuate dal PPTR.
Sussiste dunque la violazione del principio fondamentale della
materia fissato dalla legge statale e dunque dell'art. 117, comma
terzo, Cost. Per eliminare il vulnus e' peraltro sufficiente un
intervento ablativo parziale, limitato alle parole «cosi' come
interpretato con circolare del 2 dicembre 2020 dei Ministeri delle
Infrastrutture, Trasporti e Pubblica Amministrazione e con parere del
Consiglio superiore dei Lavori pubblici dell'8 luglio 2021,».
In questo modo, l'incipit della disposizione regionale assume
effettivamente la natura di rinvio mobile, consentendo fra l'altro
l'applicazione della citata clausola di salvaguardia anche nella
formulazione attuale, risultante dalle modifiche medio tempore
introdotte dall'art. 28, comma 5-bis, lettera a), del decreto-legge
1° marzo 2022, n. 17 (Misure urgenti per il contenimento dei costi
dell'energia elettrica e del gas naturale, per lo sviluppo delle
energie rinnovabili e per il rilancio delle politiche industriali),
convertito, con modificazioni, nella legge 27 aprile 2022, n. 34, e
dall'art. 14, comma 1-ter, lettera a), del decreto-legge 17 maggio
2022, n. 50 (Misure urgenti in materia di politiche energetiche
nazionali, produttivita' delle imprese e attrazione degli
investimenti, nonche' in materia di politiche sociali e di crisi
ucraina), convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio 2022,
n. 91.
Le altre questioni riguardanti lo stesso vincolo interpretativo,
promosse in riferimento agli artt. 3 e 117, secondo comma, lettera
s), Cost., sono assorbite.
2.4.1.- Restano da esaminare le ulteriori questioni riguardanti
il medesimo art. 3 della legge reg. Puglia n. 39 del 2021. Esse si
fondano sull'asserita reintroduzione in esso dell'abrogato art. 6,
comma 2, lettera c-bis), della legge reg. Puglia n. 14 del 2009, che
- pur non vincolando a una determinata interpretazione della
disciplina statale in tema di ristrutturazioni edilizie - avrebbe
gia' consentito la realizzazione di interventi straordinari in deroga
al PPTR. Si tratta dunque di questioni autonome, che non possono
essere considerate assorbite, giacche' con esse il ricorrente lamenta
che gli interventi straordinari consentiti dall'art. 3 in esame
possono derogare alla disciplina contenuta nel PPTR, anche oltre gli
specifici divieti di nuove costruzioni in determinate aree tutelate.
Tali questioni non sono fondate.
A escludere l'illegittimita' costituzionale della disposizione
impugnata -relativamente alle questioni sopra indicate - e'
sufficiente, anche in questo caso, la circostanza che essa imponga
espressamente il rispetto delle prescrizioni del PPTR. In proposito
si puo' richiamare quanto gia' esposto sopra con riguardo all'art. 2
della stessa legge regionale.
Sul punto si deve sottolineare, inoltre, come con la recente
sentenza n. 192 del 2022 questa Corte - investita dal Consiglio di
Stato di un'analoga questione relativa all'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost. - abbia dichiarato costituzionalmente illegittimo
il citato art. 6, comma 2, lettera c-bis), della legge reg. Puglia n.
14 del 2009, nel testo in vigore anteriormente all'abrogazione,
«nella parte in cui non prevede che gli interventi edilizi
disciplinati dalla [...] legge regionale [n. 14 del 2009] debbano
essere realizzati anche nel rispetto delle specifiche prescrizioni
del PPTR».
Nella pronuncia si osserva che, «[p]osto il carattere
confliggente della normativa censurata con la disciplina
paesaggistica, l'omesso richiamo al generale rispetto delle
prescrizioni specifiche del PPTR non puo' essere inteso alla stregua
di un mero silenzio della legge, colmabile [...] in via
interpretativa, nel senso che la relativa disciplina sia
implicitamente applicabile, bensi' come una deroga, o meglio come la
facolta' per i Comuni e i privati, rispettivamente, di consentire e
porre in essere tali interventi non osservando il contenuto
precettivo del PPTR»; ed ancora che «[l]a conclusione e` avvalorata,
a contrario, dalla circostanza che la norma censurata si limita a
richiedere il rispetto dei soli "indirizzi" e "direttive" del PPTR:
previsione che non vale a escludere il rilevato contrasto con il
principio di prevalenza del Piano paesaggistico, proprio perche' il
rinvio e` circoscritto alla parte programmatica del Piano, a traverso
la quale quest'ultimo non detta specifiche regole sull'utilizzo e
sulla trasformazione dei beni paesaggistici, ma pone gli obiettivi di
qualita' della pianificazione».
La diversa clausola contenuta ora all'art. 3 della legge reg.
Puglia n. 39 del 2021, che si riferisce a «prescrizioni, indirizzi,
misure di salvaguardia e direttive dello stesso PPTR», soddisfa le
condizioni richieste dalla citata pronuncia e non puo' dunque essere
considerata pleonastica, come sostiene il ricorrente.
Non sono pertanto violati ne' l'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost., in relazione agli artt. 135, 143 e 145 cod. beni
culturali, ne' il principio di leale collaborazione, giacche' la
norma impugnata non ha reintrodotto quella abrogata, derogatoria del
PPTR.
L'effettivita' della clausola del necessario rispetto del PPTR
elimina inoltre il rischio di un abbassamento dei livelli di tutela
del paesaggio, in violazione dell'art. 9 Cost., ed esclude altresi'
la lamentata lesione del principio di ragionevolezza di cui all'art.
3 Cost.
3.- Con il terzo motivo di ricorso e' censurato l'art. 4 della
legge reg. Puglia n. 39 del 2021.
3.1.- Il comma 1 di tale disposizione prevede che
«[l]'ampliamento delle attivita' produttive» di cui all'art. 8 del
d.P.R. n. 160 del 2010 (attuato nella Regione Puglia con la
deliberazione della Giunta regionale 11 dicembre 2018, n. 2332) «non
e' soggetto a limitazioni di superficie coperta e di volume».
La norma rinvia dunque all'art. 8 del d.P.R. n. 160 del 2010
(oltre che alla richiamata deliberazione della Giunta regionale
pugliese), che disciplina i «[r]accordi procedimentali» con gli
strumenti urbanistici dei progetti di insediamento di attivita'
produttive e subordina all'esito di una conferenza di servizi,
convocata dal responsabile dello Sportello unico per le attivita'
produttive, la variazione dello strumento urbanistico comunale,
qualora esso «non individu[i] aree o individu[i] aree insufficienti»
per l'insediamento di dette attivita'.
Consentendo l'ampliamento delle attivita' produttive senza
limitazioni di superficie coperta e di volume, sulla base di una
procedura semplificata affidata alla conferenza di servizi, la
disposizione in esame si porrebbe innanzitutto in contrasto con
l'art. 117, terzo comma, Cost., per violazione dei principi
fondamentali in materia di «governo del territorio» contenuti nel
d.m. n. 1444 del 1968, che fissa non solo i rapporti massimi tra gli
spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e gli
spazi pubblici o riservati alle attivita' collettive, a verde
pubblico o a parcheggio (artt. 3 e 5), ma anche i limiti inderogabili
di densita' edilizia (art. 7), di altezza degli edifici (art. 8) e di
distanza dei fabbricati (art. 9) da osservare per le diverse zone
territoriali omogenee.
3.2.- Il comma 2 dello stesso art. 4 prevede che «gli ampliamenti
fino al 20 per cento delle attivita' produttive di cui al comma 1»
non sono assoggettati al procedimento di approvazione delle varianti
urbanistiche e sono «rilasciati» applicando le norme sul
«[p]rocedimento per il rilascio del permesso di costruire»,
disciplinato dall'art. 20 del t.u. edilizia, alla stregua degli
«interventi di nuova costruzione», come definiti dall'art. 3, comma
1, lettera e), dello stesso testo unico.
Sarebbe violato l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., per
contrasto con l'art. 145, comma 5, cod. beni culturali, in quanto,
prevedendo procedure semplificate per l'approvazione delle varianti,
o escludendo determinate modificazioni dalla categoria delle
varianti, sottrarrebbe gli ampliamenti delle attivita' produttive
alla procedura, disciplinata dall'art. 97 delle NTA del PPTR, di
adeguamento degli strumenti urbanistici e delle loro varianti alla
pianificazione paesaggistica, che richiede la partecipazione del MIC.
3.3.- La Regione Puglia ha reiterato la gia' indicata eccezione
preliminare di inammissibilita' per difetto di motivazione, di cui va
riaffermata la non fondatezza per le ragioni gia' esposte.
3.4.- Sempre in via preliminare, si osserva che il comma 1
dell'art. 4 della legge reg. Puglia n. 39 del 2021 e' stato nel
frattempo integralmente sostituito dall'art. 10, comma 1, della legge
reg. Puglia n. 3 del 2022. Il testo risultante dalla sostituzione e'
il seguente: «1. Nell'ambito dei procedimenti di cui all'articolo 8
del decreto del Presidente della Repubblica 7 settembre 2010, n. 160
(Regolamento per la semplificazione ed il riordino della disciplina
sullo sportello unico per le attivita' produttive, ai sensi
dell'articolo 38, comma 3, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112,
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133) e
della deliberazione della Giunta regionale 11 dicembre 2018, n. 2332,
per ampliamento delle attivita' produttive si intende l'aumento, di
qualsivoglia percentuale, della dimensione dell'attivita' gia'
esistente, in termini di superficie coperta o di volume». La novella
del 2022 e' stata impugnata dal Presidente del Consiglio dei ministri
con ricorso iscritto al n. 30 reg. ric. 2022, cio' che esclude la
necessita' di estendere lo scrutinio di questa Corte alla nuova
formulazione del comma 1 dell'art. 4, in essa contenuta (ex plurimis,
sentenze n. 36 del 2021 e n. 286 del 2019).
Va comunque escluso che lo ius superveniens abbia determinato, in
riferimento al comma 1 della disposizione impugnata, la cessazione
della materia del contendere.
Secondo il costante orientamento di questa Corte, la modifica
normativa, intervenuta nel corso del giudizio, della disposizione
oggetto della questione di legittimita' costituzionale promossa in
via principale determina la cessazione della materia del contendere
quando si verificano, nel contempo, due condizioni: il carattere
satisfattivo delle pretese avanzate con il ricorso e il fatto che la
disposizione impugnata non abbia avuto medio tempore applicazione (ex
plurimis, sentenze n. 187, n. 24 e n. 23 del 2022, n. 7 del 2021).
Nel caso in esame la norma impugnata, di immediata attuazione, e'
rimasta in vigore per oltre tre mesi, e non vi e' certezza della sua
mancata applicazione medio tempore, sicche', anche senza necessita'
di verificare se la modifica intervenuta sia effettivamente
satisfattiva, si deve concludere che non sussistono i presupposti per
la cessazione della materia del contendere.
3.5.- Nel merito, le questioni sono fondate.
3.5.1.- Il dato letterale del comma 1 depone nel senso che gli
ampliamenti in esso previsti sono consentiti senza limiti di
superficie coperta e di volume, quando si versi nello speciale regime
procedimentale disciplinato al citato art. 8 del d.P.R. n. 160 del
2010. La stessa successiva integrale sostituzione della norma, come
visto, con un'altra asseritamente diretta, secondo la difesa
regionale, a fugare «equivoche letture», conferma tale conclusione.
Questa Corte ha gia' affermato che «i limiti fissati dal d.m. n.
1444 del 1968, che trova il proprio fondamento nell'art.
41-quinquies, commi 8 e 9, della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (Legge
urbanistica), hanno efficacia vincolante anche verso il legislatore
regionale [...], costituendo [...] principi fondamentali della
materia, in particolare come limiti massimi di densita' edilizia a
tutela del "primario interesse generale all'ordinato sviluppo
urbano"» (sentenza n. 217 del 2020).
Sussiste, pertanto, la violazione dell'art. 117, terzo comma,
Cost., in riferimento ai principi fondamentali della materia «governo
del territorio» espressi dal d.m. n. 1444 del 1968.
Si deve dunque dichiarare l'illegittimita' costituzionale del
comma 1 dell'art. 4 della legge reg. Puglia n. 39 del 2021, nel testo
in vigore anteriormente alla sua sostituzione a opera dell'art. 10,
comma 1, della legge reg. Puglia n. 3 del 2022.
Resta assorbita l'ulteriore questione riferita all'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., avente per oggetto lo stesso comma
1 nella parte in cui prevede una procedura semplificata per
l'approvazione delle varianti.
3.5.2.- Il comma 2 stabilisce che gli ampliamenti fino al 20 per
cento delle attivita' produttive «non costituiscono variante
urbanistica», con la conseguenza che le relative modifiche sono
sottratte al procedimento previsto dall'art. 97 delle NTA per
l'adeguamento al PPTR «dei piani urbanistici generali e territoriali
comunali e loro varianti», procedimento nel quale e' assicurata la
necessaria partecipazione degli organi ministeriali, in attuazione
dell'art. 145, comma 5, cod. beni culturali. Ne' si puo' ritenere che
tale mancanza sia compensata, come sostiene la Regione, dalla
partecipazione degli organi ministeriali preposti alla tutela
paesaggistica ai procedimenti per il rilascio del titolo abilitativo
edilizio, giacche' tali procedimenti non hanno la finalita' di
conformare e adeguare gli strumenti urbanistici alle previsioni della
pianificazione paesaggistica.
D'altro canto, il silenzio della disposizione impugnata sul
necessario rispetto della disciplina in tema di copianificazione non
puo' nemmeno essere colmato in via interpretativa, proprio per
l'espressa qualificazione degli ampliamenti come modifiche
dell'assetto urbanistico che «non costituiscono variante», in quanto
tali non assoggettate al procedimento previsto all'art. 97 delle NTA.
In conclusione, sussiste la lamentata violazione del principio di
copianificazione e quindi dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., in relazione alla norma interposta dell'art. 145, comma 5,
cod. beni culturali.
Si deve dunque dichiarare l'illegittimita' costituzionale anche
del comma 2 dell'art. 4 della legge reg. Puglia n. 39 del 2021.
4.- Con il quarto motivo di ricorso e' impugnato l'art. 5 della
legge reg. Puglia n. 39 del 2021, che integra l'art. 12 della legge
reg. Puglia n. 20 del 2001, aggiungendo al suo comma 3, dopo la
lettera e-bis.), la lettera e-ter.), che prevede un «incremento
dell'indice di fabbricabilita' fondiaria fino a 0,1 mc/mq, per gli
interventi di cui all'articolo 51 della L.R. n. 56/1980».
Il citato comma 3 dell'art. 12 disciplina le ipotesi in cui «[l]a
deliberazione motivata del Consiglio comunale che apporta variazioni
agli strumenti urbanistici generali vigenti non e' soggetta ad
approvazione regionale di cui alla legge regionale 31 maggio 1980, n.
56 (Tutela ed uso del territorio), o a verifica di compatibilita'
regionale, provinciale, metropolitana di cui alla presente legge».
La nuova lettera e-ter.) riguarda espressamente gli «interventi»
previsti dall'art. 51 della legge reg. Puglia n. 56 del 1980, norma
incisa dall'art. 2 della legge reg. Puglia n. 39 del 2021, impugnato
con il primo motivo di ricorso.
Secondo il ricorrente, la disposizione, per la sua genericita',
si potrebbe riferire a interventi da realizzare, oltre che nelle zone
agricole, secondo quanto previsto alle nuove lettere g-bis.), g-ter.)
e g-quater.) del primo comma dell'art. 51 (introdotte, come visto,
dall'art. 2 della legge reg. Puglia n. 39 del 2021, dianzi esaminato,
per consentire nuovi fabbricati necessari all'esercizio
dell'attivita' agricola), anche nelle aree boschive e nelle fasce di
rispetto dalle acque, nelle quali l'edificazione e' stata dapprima
vietata o consentita in modo limitato dallo stesso art. 51, e
successivamente sottoposta dal PPTR a specifiche prescrizioni e
condizioni.
Il previsto incremento dell'indice di fabbricabilita' fondiaria
(fino a 0,1 mc/mq) di tali aree comporterebbe, per un verso, una
deroga unilaterale alla disciplina del PPTR, che deve invece essere
necessariamente condivisa con lo Stato, come prescritto dagli artt.
135, 143 e 145 cod. beni culturali, e violerebbe pertanto l'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost.
Per altro verso, lo stesso incremento «indiscriminato»
dell'indice di fabbricabilita' delle zone omogenee di tipo E (ovvero
le zone agricole) contrasterebbe con i parametri di densita' edilizia
del d.m. n. 1444 del 1968 e in particolare con l'indice massimo e
inderogabile di 0,03 mc/mq fissato per tali zone, ove ne sia
consentita l'edificazione. Ne conseguirebbe la violazione del
principio fondamentale in materia di «governo del territorio»
contenuto all'art. 41-quinquies, ottavo comma, della legge
urbanistica, e dunque dell'art. 117, terzo comma, Cost.
4.1.- L'eccezione preliminare di inammissibilita' riproposta
dalla Regione Puglia anche con riferimento alle questioni relative
all'art. 5 non e' fondata, per le ragioni esposte in precedenza.
4.2.- Sempre in via preliminare, si osserva che la lettera
e-ter.) dell'art. 12, comma 3, della legge reg. Puglia n. 20 del
2001, inserita dalla disposizione impugnata, e' stata sostituita
dall'art. 54, comma 1, lettera s), della legge reg. Puglia n. 51 del
2021 con la seguente: «e-ter) incremento dell'indice di
fabbricabilita' fondiaria fino 0,1 mc/mq per la realizzazione, in
zona agricola, di nuovi fabbricati qualora gli stessi siano
strumentali alla conduzione del fondo o all'esercizio dell'attivita'
agricola e delle attivita' a questa connesse».
La disposizione - che e' stata impugnata dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso iscritto al n. 25 reg. ric. 2022 -
fa ora specifico ed esclusivo riferimento alla realizzazione di nuovi
fabbricati in zona agricola, utilizzando la stessa formula contenuta
nell'art. 51, primo comma, lettera g-bis.), della legge reg. Puglia
n. 56 del 1980, come modificato dall'art. 2 della legge regionale qui
in esame.
Lo ius superveniens non incide peraltro sui termini della
controversia.
Per un verso, esso non ha carattere satisfattivo, poiche' la
limitazione della portata della norma ai nuovi fabbricati in zona
agricola lascia comunque inalterate (quantomeno) le pretese avanzate
dal ricorrente con la questione riferita all'art. 117, terzo comma,
Cost. Non ricorrono dunque i presupposti della cessazione della
materia del contendere, anche a prescindere dal profilo della mancata
applicazione della norma, rimasta in vigore solo ventotto giorni.
Per altro verso, si deve escludere l'estensione del presente
giudizio alla nuova disposizione, dal momento che essa e', come
visto, oggetto di un distinto ricorso.
4.3.- Nel merito, le questioni non sono fondate.
Quanto alla violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., questa Corte ha costantemente affermato che, in forza del
principio di prevalenza della tutela paesaggistica, espresso all'art.
145, comma 3, cod. beni culturali, una norma regionale incidente
sull'assetto del territorio non si puo' ritenere derogatoria delle
previsioni di tutela paesaggistica solo perche' omette di disporne il
necessario rispetto, in assenza di deroghe espresse e specifiche,
sempre che una pianificazione paesaggistica esista (come accade nella
Regione Puglia) e che sia possibile colmare in via interpretativa il
mero silenzio della legge (ex plurimis, sentenze n. 187 e n. 24 del
2022, n. 124 e n. 54 del 2021).
Anche a voler ritenere che la norma impugnata, per la sua
generica formulazione, si applichi a tutti gli interventi previsti
all'art. 51 della legge reg. Puglia n. 56 del 1980, compresi quelli
da realizzare in aree ora disciplinate dal PPTR, essa non prevede
un'esplicita e specifica deroga alle prescrizioni contenute nel
piano, e puo' ben essere interpretata nel senso che le variazioni
derivanti dall'incremento dell'indice edificatorio - e soggette alla
procedura disciplinata dal comma 3 dell'art. 12 della legge reg.
Puglia n. 20 del 2001 - debbano rispettare comunque le specifiche
prescrizioni del PPTR.
Non sussiste dunque lesione dei principi di prevalenza e di
co-pianificazione di cui agli artt. 136, 143 e 145 cod. beni
culturali, invocati quali norme interposte.
Quanto alla violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., secondo
il ricorrente il contrasto con l'art. 41-quinquies, ottavo comma,
della legge urbanistica deriverebbe, per il tramite del d.m. n. 1444
del 1968, dal superamento dell'indice massimo e inderogabile di 0,03
mc/mq ivi stabilito per gli insediamenti residenziali nelle zone
agricole. La norma impugnata favorirebbe in tal modo la
trasformazione di insediamenti rurali in insediamenti abitativi, «con
conseguente grave rischio di fenomeni di c.d. dispersione urbana».
Dal contesto della motivazione si desume che il ricorrente
intende riferirsi all'incremento delle edificazioni nelle zone
omogenee di tipo E previste alle nuove lettere g-bis.), g-ter.) e
g-quater.) dell'art. 51, comma primo, della legge reg. Puglia n. 56
del 1980.
Gli interventi consentiti da tali disposizioni, tuttavia, non
riguardano gli insediamenti residenziali in zona agricola. La formula
usata dal legislatore (lettera g-bis: «al fine di soddisfare le
esigenze produttive delle aziende agricole, e' ammessa la
realizzazione, in zona agricola, di nuovi fabbricati qualora gli
stessi siano necessari alla conduzione del fondo e all'esercizio
dell'attivita' agricola, ivi comprese le attivita' connesse a quella
agricola») fa chiaramente riferimento a fabbricati che devono avere
destinazione produttiva, e non dunque residenziale.
Considerato che il limite inderogabile di «densita' fondiaria di
mc. 0,03 per mq» nelle zone omogenee di tipo E e' prescritto dal d.m.
n. 1444 del 1968 (all'art. 7, numero 4) solo «per le abitazioni», si
deve ritenere che la disposizione impugnata non deroghi ai limiti di
densita' edilizia stabiliti dalle norme interposte e non contrasti
quindi con i principi fondamentali della materia «governo del
territorio».