ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1,
della legge della Regione Siciliana 29 luglio 2021, n. 19 (Modifiche
alla legge regionale 10 agosto 2016, n. 16 in materia di
compatibilita' delle costruzioni realizzate in aree sottoposte a
vincolo), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso notificato il 1°-6 ottobre 2021, depositato in cancelleria il
6 ottobre 2021, iscritto al n. 56 del registro ricorsi 2021 e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n. 43, prima
serie speciale, dell'anno 2021.
Visto l'atto di costituzione della Regione Siciliana;
udito nell'udienza pubblica del 22 novembre 2022 il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera;
uditi l'avvocato dello Stato Marco Corsini per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Ulisse Corea per la Regione
Siciliana;
deliberato nella camera di consiglio del 22 novembre 2022.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso depositato il 6 ottobre 2021 (reg. ric. 56 del
2021), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1, della legge della
Regione Siciliana 29 luglio 2021, n. 19 (Modifiche alla legge
regionale 10 agosto 2016, n. 16 in materia di compatibilita' delle
costruzioni realizzate in aree sottoposte a vincolo), in riferimento
agli artt. 3, 117, secondo comma, lettere l) ed s), 123 e 127 della
Costituzione, nonche' in riferimento agli artt. 14 e 27 del regio
decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello
statuto della Regione siciliana), convertito nella legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2.
La legge reg. Siciliana n. 19 del 2021 si compone di due
articoli, l'art. 1, strutturato in due commi (di cui solo il primo e'
oggetto dell'odierno gravame), e l'art. 2, che regola l'entrata in
vigore della legge.
Con la disposizione impugnata, il legislatore regionale intende
fornire l'interpretazione autentica dell'art. 24 della legge della
Regione Siciliana 5 novembre 2004, n. 15 (Misure finanziarie urgenti.
Assestamento del bilancio della Regione e del bilancio dell'Azienda
delle foreste demaniali della Regione siciliana per l'anno
finanziario 2004. Nuova decorrenza di termini per la richiesta di
referendum), che ha attuato in Sicilia il cosiddetto terzo condono
edilizio, introdotto dall'art. 32 del decreto-legge 30 settembre
2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la
correzione dell'andamento dei conti pubblici), convertito, con
modificazioni, nella legge 24 novembre 2003, n. 326.
Ai sensi del citato art. 24, comma 1, e' consentita, dalla data
di entrata in vigore della legge, la presentazione dell'istanza per
il rilascio della concessione edilizia in sanatoria «ai sensi
dell'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003»; inoltre, sempre il
richiamato art. 24 - in forza dell'art. 1, comma 1, della legge reg.
Siciliana n. 19 del 2021 - deve essere interpretato nel senso che e'
ammissibile la sanatoria delle opere abusive «realizzate nelle aree
soggette a vincoli che non comportino inedificabilita' assoluta».
Piu' nel dettaglio, la disposizione impugnata inserisce, nella
legge della Regione Siciliana 10 agosto 2016, n. 16 (Recepimento del
Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia
edilizia approvato con decreto del Presidente della Repubblica 6
giugno 2001, n. 380), l'art. 25-bis, rubricato «Norme di
interpretazione autentica», in base al quale:
«1. L'articolo 24 della legge regionale 5 novembre 2004, n. 15 si
interpreta nel senso che sono recepiti i termini e le forme di
presentazione delle istanze presentate ai sensi dell'articolo 32 del
decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito con modificazioni
dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, e pertanto resta ferma
l'ammissibilita' delle istanze presentate per la regolarizzazione
delle opere realizzate nelle aree soggette a vincoli che non
comportino inedificabilita' assoluta nel rispetto di tutte le altre
condizioni prescritte dalla legge vigente. 2. Per la definizione
delle pratiche di sanatoria di cui al presente articolo, gli enti
competenti rilasciano il nulla osta entro i termini previsti dalla
normativa vigente».
Quanto al comma 2 dell'art. 1 della legge regionale impugnata,
che, come detto, non e' oggetto di gravame, prevede che, mediante il
rinvio alla «normativa vigente», il citato nulla osta venga reso
entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge
ovvero, nel caso di istanza di riesame, dalla data di presentazione
della medesima istanza.
1.1.- L'Avvocatura generale dello Stato premette che l'art. 32
del d.l. n. 269 del 2003, come convertito, consentiva, al fine di
regolarizzare il settore edilizio, il condono delle opere abusive
esistenti mediante il rilascio del titolo abilitativo alle condizioni
stabilite dalla stessa norma statale e dalle normative regionali,
fatte comunque salve le competenze delle Regioni a statuto speciale
(commi da 1 a 4).
Il condono avrebbe dovuto riguardare le opere ultimate entro il
31 marzo 2003 che non avessero comportato un ampliamento
dell'esistente in misura superiore al trenta per cento della relativa
volumetria o, in alternativa, che presentassero ulteriori
caratteristiche espressamente indicate (commi 25 e 26).
Il termine di presentazione delle domande veniva fissato a pena
di decadenza entro il 10 dicembre 2004, con l'attestazione del
pagamento dell'oblazione e dell'anticipazione degli oneri concessori
(comma 32).
Tali disposizioni venivano dettate come estensione della
disciplina del condono gia' introdotta dalle leggi 28 febbraio 1985,
n. 47 (Norme in materia di controllo dell'attivita'
urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere
abusive), e 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione
della finanza pubblica), con una importante differenza: venivano
espressamente escluse dall'ambito di applicazione del terzo condono
le opere abusive realizzate in aree soggette a vincoli di
inedificabilita' relativa (comma 27, lettera d), la cui sanatoria era
invece ammessa dai precedenti condoni.
In tale ambito, argomenta l'Avvocatura, con l'art. 24 della legge
regionale n. 15 del 2004, la Regione Siciliana aveva integralmente
recepito quanto stabilito dall'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003, come
convertito, attesa la previsione - al comma 1 del citato art. 24 -
che la concessione edilizia in sanatoria puo' essere richiesta e
rilasciata nelle forme e nei limiti di cui all'art. 32 della legge
nazionale.
In ragione di tale richiamo, doveva ritenersi che non fossero
ammissibili le istanze presentate per la regolarizzazione delle opere
realizzate in aree soggette a vincoli di inedificabilita' relativa,
appunto escluse dal citato comma 27, lettera d), dell'art. 32.
Non poteva dunque continuare ad applicarsi l'art. 23 della legge
della Regione Siciliana 10 agosto 1985, n. 37 (Nuove norme in materia
di controllo dell'attivita' urbanistico-edilizia, riordino
urbanistico e sanatoria delle opere abusive), che, nel recepire il
primo condono, ammetteva tale misura anche con riguardo alle opere
realizzate in aree soggette a vincolo di inedificabilita' relativa
dietro nulla osta dell'autorita' competente per il vincolo, limitando
il divieto di sanatoria solo in relazione alle zone caratterizzate da
inedificabilita' assoluta.
In tal senso, nel ricorso vengono richiamate alcune sentenze
della Corte di cassazione secondo cui «il legislatore regionale, a
differenza di quanto accaduto con la L.R. n. 37 del 1985, ha recepito
nell'ambito territoriale della Regione Sicilia, la L. n. 326 del
2003, art. 32 direttamente e integralmente e cioe' sia con riguardo
alle forme che ai limiti ivi previsti tra cui, anche, la previsione
di cui al comma 27, lettera d), per la quale la concessione edilizia
in sanatoria non puo' essere rilasciata per interventi di nuova
costruzione in aree sottoposte ai vincoli ivi citati» (viene
richiamata la sentenza della Corte di cassazione, sezione terza
penale, n. 30693 del 2021). Il ricorrente evidenzia che, sulla base
del medesimo orientamento, la legge reg. Siciliana n. 37 del 1985 non
potrebbe dunque prevalere sulla normativa statale sopravvenuta che
disciplina in ogni suo aspetto il condono edilizio, anche tenuto
conto della posteriorita' temporale di quest'ultima rispetto alla
prima (sul punto vengono richiamate le sentenze della Corte di
cassazione, sezione terza penale, 8 aprile 2016, n. 45527, e 27
ottobre 2011, n. 45977).
1.2.- Cio' premesso, con il primo motivo di ricorso il Presidente
del Consiglio dei ministri lamenta la violazione degli artt. 117,
secondo comma, lettera s), 123, 127, Cost., nonche' degli artt. 14 e
27 dello statuto di autonomia. La disposizione impugnata, espressione
della competenza statutaria primaria della Regione Siciliana nelle
materie dell'urbanistica e della tutela del paesaggio (art. 14, primo
comma, lettere f ed n), nell'estendere l'ambito di applicazione del
condono edilizio alle aree soggette a vincoli di inedificabilita'
relativa, contrasterebbe con la norma di grande riforma
economico-sociale contenuta nell'art. 32, comma 27, lettera d), del
citato d.l. n. 269 del 2003, come convertito, che esclude il condono
in presenza di vincoli relativi; limitazione, questa, introdotta
dallo Stato nell'esercizio della competenza legislativa esclusiva
nella materia della tutela dell'ambiente e dei beni culturali (art.
117, secondo comma, lettera s, Cost.).
A sostegno di tale censura, il ricorrente deduce che la
disposizione impugnata, erroneamente definita dal legislatore
regionale di interpretazione autentica, introdurrebbe una indebita
estensione, per la sola Regione Siciliana, dei limiti di applicazione
del terzo condono edilizio, in contrasto con quanto stabilito
dall'art. 32, comma 27, lettera d), del d.l. n. 269 del 2003, come
convertito, le cui previsioni non sarebbero derogabili da parte del
legislatore regionale e che infatti l'art. 24 della legge reg.
Siciliana n. 15 del 2004 aveva integralmente recepito.
Piu' nello specifico, i limiti statali al condono edilizio
assurgerebbero nel caso delle regioni ordinarie a principi
fondamentali sanciti dallo Stato nella materia, di competenza
legislativa concorrente, del governo del territorio e, nel caso delle
regioni ad autonomia speciale, a norme di grande riforma
economico-sociale.
A quest'ultimo riguardo, nel ricorso viene richiamata la sentenza
n. 196 del 2004 con cui - in relazione al terzo condono - questa
Corte avrebbe affermato che le previsioni concernenti la
determinazione massima dei fenomeni condonabili integrano norme di
grande riforma economico-sociale che, sulla base degli statuti,
costituiscono un limite per le potesta' legislative primarie delle
regioni ad autonomia speciale.
D'altro canto, secondo il Presidente del Consiglio dei ministri,
questa Corte avrebbe ripetutamente sancito la prevalenza del potere
legislativo statale nel vincolare la competenza legislativa
regionale, anche esclusiva, allorquando le leggi nazionali dettino
norme di riforma economico-sociale nella materia della tutela
dell'ambiente, dei beni culturali e del paesaggio, onde evitare una
lesione diretta dei beni culturali e paesaggistici, con conseguente
grave diminuzione del livello di tutela garantito nell'intero
territorio nazionale.
Ad avviso del ricorrente, pertanto, il limite al condono edilizio
posto dall'art. 32, comma 27, lettera d), del d.l. n. 269 del 2003,
come convertito, rientrerebbe a pieno titolo nell'ambito delle norme
di grande riforma economico-sociale, proprio in quanto introdotto a
salvaguardia delle esigenze di tutela dei beni culturali e del
paesaggio (art. 117, secondo comma, lettera s, Cost.).
La disposizione impugnata eccederebbe quindi dai limiti alla
potesta' legislativa regionale sanciti dallo statuto di autonomia e
violerebbe i parametri costituzionali che regolano la formazione
delle leggi regionali, con invasione della sfera di competenza
legislativa esclusiva dello Stato.
1.3.- La norma impugnata violerebbe altresi' l'art. 3 Cost. sotto
il profilo della ragionevolezza e della coerenza e certezza
dell'ordinamento giuridico.
A fondamento di tale censura, il ricorrente evidenzia ancora una
volta il carattere innovativo e non meramente interpretativo della
disposizione impugnata, in quanto renderebbe sanabili, su beni
vincolati di interesse culturale e paesaggistico, interventi che
pacificamente non lo sono in base alla disciplina statale e
regionale.
Per l'effetto, la disposizione impugnata non dirimerebbe alcun
dubbio interpretativo sulla portata di una determinata norma,
attribuendole una delle possibili varianti di senso compatibili col
tenore letterale, bensi' introdurrebbe surrettiziamente una
prescrizione nuova e retroattiva, estendendo l'ambito di
applicabilita' del condono edilizio.
Il ricorrente ricorda che, «anche se non costituzionalizzato al
di fuori della previsione contenuta nell'art. 25 Cost.», il principio
di irretroattivita' della legge assurge a valore di principio
generale ai sensi dell'art. 11, primo comma, delle disposizioni
preliminari al codice civile, cui il legislatore dovrebbe
preferibilmente attenersi; nel caso in cui invece intenda
discostarsene, il medesimo dovrebbe allora ispirarsi con particolare
rigore al canone della ragionevolezza.
In virtu' di tale premessa, l'estensione dell'ambito di
applicazione del condono edilizio alle zone soggette a vincoli di
inedificabilita' relativa sarebbe irragionevole e lesiva del
principio di stabilita' dei rapporti giuridici, in quanto verrebbe
modificato l'esito delle pratiche di condono, a distanza di circa
diciassette anni dalla relativa presentazione, con la possibilita'
persino - ai sensi di quanto previsto dal comma 2 dell'art. 1 della
legge regionale in esame - di riaprire i procedimenti gia' definiti
con provvedimento inoppugnabile e su cui eventualmente potrebbe
essersi formato un giudicato negativo.
1.4.- Ad avviso del ricorrente, infine, l'estensione con
efficacia retroattiva dell'area degli illeciti condonabili avrebbe
una evidente ricaduta anche sul piano dell'ordinamento penale,
parimenti riservato alla potesta' legislativa statale, con
conseguente violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost. e dell'art. 14 dello statuto della Regione Siciliana.
Infatti, la disposizione regionale consentirebbe - si legge nel
ricorso introduttivo - «di dare legittimamente corso a una domanda di
sanatoria amministrativa ai sensi degli artt. 23 della legge reg.
Sicilia n. 37 del 1985» e 32 del d.l. n. 269 del 2003, come
convertito, «quando per lo stesso abuso si configurano ipotesi di
illecito penale sanzionate ai sensi dell'art. 181 del Codice dei beni
culturali».
Del resto, anche questa Corte avrebbe piu' volte statuito che in
tema di condono edilizio il limite della materia penale opera pure
nei confronti delle regioni ad autonomia speciale (al riguardo, viene
nuovamente richiamata la sentenza n. 196 del 2004).
Di conseguenza, la norma impugnata finirebbe per invadere la
sfera riservata al legislatore statale in materia penale, con un
inammissibile e ingiustificato trattamento di favore per gli illeciti
commessi nel territorio siciliano in danno del paesaggio e del
patrimonio culturale.
2.- Con atto depositato il 4 novembre 2021, si e' costituita in
giudizio la Regione Siciliana, in persona del Presidente pro tempore,
chiedendo che le questioni vengano dichiarate inammissibili e
comunque non fondate.
2.1.- L'eccezione di inammissibilita' viene sollevata sotto il
profilo della carente motivazione delle censure, deducendo che il
ricorrente si sarebbe limitato a indicare il parametro violato, senza
in alcun modo esplicitare le ragioni che militerebbero in favore
della tesi dell'illegittimita' costituzionale della norma impugnata.
2.2.- Nel merito, la Regione resistente esclude la violazione
degli artt. 117, secondo comma, lettera s), e 123 Cost., evidenziando
che la disposizione censurata avrebbe reale portata interpretativa e
integrerebbe espressione della competenza legislativa esclusiva della
Regione Siciliana prevista dall'art. 14, primo comma, lettere f) ed
n), dello statuto di autonomia.
Al riguardo, viene premesso che sulle modalita' di recepimento
del terzo condono edilizio, ad opera dell'art. 24 della legge reg.
Sicilia n. 15 del 2004, si e' instaurato un nutrito contenzioso
nell'ambito del quale il Consiglio di giustizia amministrativa per la
Regione Siciliana, prendendo posizione per la prima volta con il
parere n. 291 del 2010, avrebbe interpretato in termini del tutto
condivisibili il citato art. 24, lettura che sarebbe stata appunto
recepita dalla disposizione impugnata.
In particolare, il CGARS avrebbe reiteratamente affermato che il
divieto di cui all'art. 32, comma 27, lettera d), del d.l. n. 269 del
2003, come convertito, andrebbe inteso in Sicilia come riferito
unicamente ai vincoli assoluti e non anche a quelli relativi.
A sostegno di tale assunto, nel parere n. 291 del 2010 sarebbe
richiamato l'art. 1, comma 1, della legge reg. Siciliana n. 37 del
1985, attuativa del primo condono edilizio introdotto dalla legge n.
47 del 1985, ai sensi del quale «[la legge n. 47 del 1985] e
successive modifiche e integrazioni si applica, ad eccezione degli
artt. 3, 5, 23, 24, 25, 29 e 50, nella Regione Siciliana con le
sostituzioni, modifiche e integrazioni della presente legge».
Il CGARS avrebbe quindi evidenziato che l'art. 23 della legge
reg. Siciliana n. 37 del 1985 sostituisce con un unico articolo gli
artt. 32 e 33 della legge n. 47 del 1985 i quali, nella loro
formulazione originaria, ammettevano - nel definire le condizioni di
applicabilita' del condono - la sanatoria delle opere abusive
realizzate in zone soggette a vincoli di inedificabilita' relativa.
In virtu' dell'accorpamento indicato, il testo dei citati artt.
32 e 33 vigente nella Regione Siciliana sarebbe impermeabile alle
modifiche successivamente apportate dalla legislazione statale e
quindi coinciderebbe tuttora con la versione iniziale.
La vigenza di quanto originariamente previsto dagli artt. 32 e 33
della legge n. 47 del 1985 si tradurrebbe - ha sostenuto il CGARS nel
parere citato - secondo un'esegesi necessariamente sistematica, nella
«salvezza» di quanto previsto dall'art. 23 della legge reg. Siciliana
n. 37 del 1985 che li ha recepiti, con la conseguenza che in Sicilia
il divieto di cui all'art. 32, comma 27, lettera d), del d.l. n. 269
del 2003, come convertito, «deve considerarsi riferito unicamente ai
vincoli "assoluti", e non anche a quelli cosiddetti relativi; per i
quali ultimi puo', invece, ottenersi la concessione in sanatoria, ove
si realizzino tutte le altre condizioni stabilite dal predetto art.
32-33, ancora vigente nella Regione».
D'altro canto, nell'indicare i limiti al condono edilizio,
proprio l'art. 32, comma 27, del d.l. n. 269 del 2003, come
convertito, farebbe espressamente salva, nel suo incipit, la
disciplina contenuta negli artt. 32 e 33 della legge n. 47 del 1985,
che, nel caso della Regione Siciliana, rimarrebbero insensibili alle
modifiche apportate successivamente dal legislatore statale, tra le
quali appunto rientrerebbero i limiti introdotti dal comma 27
dell'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003, come convertito.
Inoltre, non consistendo lo scopo di un vincolo di
inedificabilita' relativa nell'impedire in se' l'edificazione, bensi'
nel conformarla secondo modalita' che la rendano compatibile con la
tutela dell'interesse in funzione del quale il vincolo e' stato
posto, ammettere la sanatoria di opere realizzate in presenza di un
vincolo relativo all'esito di una valutazione postuma, ma di
contenuto analogo, non determinerebbe alcun arretramento di tutela
del patrimonio culturale.
Oltretutto, ad avviso del ricorrente, il divieto di cui all'art.
32, comma 27, lettera d), del d.l. n. 269 del 2003, come convertito,
nemmeno integrerebbe una norma fondamentale di riforma
economico-sociale, in quanto tale idonea a vincolare la potesta'
legislativa primaria regionale, essendo priva di contenuto
riformatore e non attenendo a un bene comune di primaria importanza
per la vita sociale ed economica, come invece richiederebbe la
costante giurisprudenza costituzionale (vengono richiamate le
sentenze n. 198 del 2018, n. 164 del 2009 e n. 378 del 2007).
A riscontro di tale assunto, viene osservato che l'art. 32, comma
1, della legge n. 47 del 1985, come modificato dal comma 43 dell'art.
32, del d.l. n. 269 del 2003, come convertito, nel suo incipit
prevede testualmente che, «[f]atte salve le fattispecie previste
dall'art. 33, il rilascio del titolo abilitativo in sanatoria per
opere eseguite su immobili sottoposti a vincolo, e' subordinato al
parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del
vincolo stesso [...]».
Risulterebbe, quindi, confermata la condonabilita' di opere
eseguite su immobili sottoposti a vincolo relativo, con la
conseguenza che, nella determinazione massima dei fenomeni
condonabili su cui non potrebbe incidere il legislatore regionale,
non andrebbe inclusa la sanatoria degli abusi commessi nelle aree
soggette a vincoli di inedificabilita' relativa.
Cio' risulterebbe avvalorato anche dai commi 14, 15, 16 e 17
dell'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003, come convertito, che prevedono
la possibilita' di sanatoria degli abusi realizzati su aree di
proprieta' statale, qualora sussista la disponibilita' dello Stato a
cedere a titolo oneroso la proprieta' dell'area su cui insiste
l'opera abusiva, anche nel caso di aree soggette ai vincoli di cui
all'art. 32 della legge n. 47 del 1985.
Da quanto sin qui complessivamente osservato discenderebbe, ad
avviso della Regione resistente, la non fondatezza del primo motivo
di ricorso.
2.3.- In ordine alla violazione degli artt. 3 e 117, secondo
comma, lettera l), Cost. (rispettivamente secondo e terzo motivo di
ricorso), la Regione Siciliana deduce che tali censure poggerebbero
sull'erroneo presupposto interpretativo che il condono in esame
estingua i reati paesaggistici previsti dall'art. 181 del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n.
137), e non i reati edilizi, caratterizzati da disciplina
differenziata e diversa oggettivita' giuridica.
Nell'atto di costituzione viene poi evidenziato, richiamando gli
insegnamenti del CGARS in materia di legislazione urbanistica della
Regione Siciliana, che l'estinzione del reato non inciderebbe sulla
legittimita' urbanistica dell'opera e non risulterebbe pertanto
vietato introdurre una sanatoria urbanistica che non determini
l'estinzione dei connessi illeciti penali, attesa la totale
separazione logico-concettuale della vicenda penale da quella
amministrativa.
Sarebbe quindi consentito alla Regione Siciliana, nell'esercizio
di una propria competenza legislativa, introdurre ipotesi ulteriori
di estinzione della difformita' urbanistica a prescindere
dall'illiceita' penale dell'attivita' edilizia svolta.
Peraltro, anche questa Corte avrebbe statuito, ad esempio nella
sentenza n. 196 del 2004, che gli effetti amministrativi e penali dei
condoni edilizi non debbano necessariamente coincidere, affermando
che la riserva della materia penale in favore del legislatore statale
possa ritenersi violata solo quando la fonte normativa integratrice
extra-statale pretenda di introdurre una fattispecie di reato, ma non
anche allorquando concorra alla determinazione del precetto normativo
secondo lo schema della norma penale in bianco.
A tale ultimo riguardo, viene in particolare richiamata la
sentenza n. 46 del 2014 di questa Corte, secondo cui la legislazione
regionale puo' «concorrere a precisare, secundum legem, i presupposti
di applicazione di norme penali statali, svolgendo, in pratica,
funzioni analoghe a quelle che sono in grado di svolgere fonti
secondarie statali: cio', particolarmente, quando la legge statale
subordini effetti incriminatori o decriminalizzanti ad atti
amministrativi (o legislativi) regionali (il riferimento e', in
particolare, alle cosiddette norme penali in bianco: sentenze n. 63
del 2012 e n. 487 del 1989)».
In tale prospettiva, la disposizione regionale impugnata avrebbe
appunto solo precisato i limiti di applicazione del terzo condono,
facolta' peraltro espressamente prevista dall'art. 32 del d.l. n. 269
del 2003, come convertito, che fa salve le competenze delle regioni a
statuto speciale (comma 4), escludendo dalla possibile applicazione
del condono, nel rispetto della normativa vigente in Sicilia,
solamente gli abusi realizzati nelle aree soggette a vincoli assoluti
(art. 23, della legge reg. Siciliana n. 37 del 1985).
Neppure si verificherebbe una disparita' di trattamento tra il
territorio siciliano e il resto d'Italia, in quanto la violazione
dell'art. 3 Cost. si potrebbe configurare solo se si negasse la
spettanza alla Regione Siciliana del potere di incidere con proprie
norme sulla materia di competenza legislativa esclusiva, laddove «e'
fisiologicamente connaturata allo stesso principio regionalistico la
possibilita' di regimi differenziati della stessa fattispecie tra
Regione e Regione» (sentenza n. 46 del 2014), anche ammettendo il
compimento di attivita' edilizie contrastanti con gli strumenti
edilizi, penalmente sanzionate in altre regioni.
3.- Con atto depositato il 16 novembre 2021, e' intervenuta, ad
adiuvandum, l'associazione Legambiente Sicilia Aps, che si e'
definita titolare di un interesse qualificato, inerente in modo
diretto e immediato al rapporto dedotto in giudizio, avendo tra i
propri fini statutari la tutela del patrimonio storico, artistico e
culturale del territorio e del paesaggio.
4.- Con memoria depositata l'8 marzo 2022, la Regione Siciliana
ha chiesto che l'intervento spiegato da associazione Legambiente
Sicilia Aps venga dichiarato inammissibile.
Nella camera di consiglio dell'11 maggio 2022, l'intervento e'
stato dichiarato inammissibile con l'ordinanza di questa Corte n. 134
del 2022.
5.- Il 30 maggio 2022, la Regione Siciliana ha depositato memoria
integrativa, richiamandosi alle proprie argomentazioni difensive.
In punto di inammissibilita', la Regione resistente ha aggiunto
che il ricorso si caratterizzerebbe per perplessita' e oscurita'
delle censure, non risultando chiaro se il Presidente del Consiglio
dei ministri contesti l'illegittimita' costituzionale della norma
scaturente dall'interpretazione autentica (cioe' la sanabilita' di
abusi in presenza di vincoli di inedificabilita' relativa) o se,
piuttosto, si limiti ad escludere che tale norma possa costituire una
delle opzioni possibili della norma interpretata. In particolare, il
Presidente del Consiglio dei ministri non avrebbe promosso una
questione di legittimita' costituzionale, bensi' articolato una
questione interpretativa avente ad oggetto l'art. 24 della legge reg.
Siciliana n. 15 del 2004, al fine di escludere che tale norma possa
essere letta nel senso di ritenere ammissibile in Sicilia il terzo
condono edilizio in presenza di vincoli relativi.
In ordine alla violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera
l), Cost., la Regione resistente ha precisato che il ricorrente non
avrebbe motivato adeguatamente le ragioni della violazione del
supposto parametro interposto rappresentato dall'art. 181 cod. beni
culturali; disposizione, quest'ultima, che, anzi, confermerebbe che
ad una sanatoria amministrativa non corrisponde sempre una sanatoria
penale, in quanto la sanatoria amministrativa "postuma" ivi
disciplinata escluderebbe la sanzione penale solo nei casi indicati
dal comma 1-ter del citato art. 181.
Nel merito, dopo aver ribadito che l'art. 32, comma 27, lettera
d), del d.l. n. 269 del 2003, come convertito, non assurge a norma di
grande riforma economico-sociale, la Regione Siciliana ribadisce che
nemmeno questa Corte avrebbe mai riconosciuto tale natura. In
particolare, nello stabilire che e' sottratto allo spazio di
intervento affidato al legislatore delle regioni ad autonomia
particolare «quanto e' immediatamente riferibile ai principi di
questo intervento eccezionale di "grande riforma" (il titolo
abilitativo edilizio in sanatoria, la determinazione massima dei
fenomeni condonabili)» (sentenza n. 194 del 2006), questa Corte non
avrebbe affatto affermato che per «determinazione massima dei
fenomeni condonabili» debbano intendersi i limiti di cui al citato
art. 32, comma 27. Ed infatti, tale locuzione atterrebbe
esclusivamente alla definizione delle volumetrie massime condonabili.
In tale prospettiva, sarebbero del tutto inconferenti quelle
sentenze richiamate dal ricorrente in cui questa Corte ha stabilito
che - nell'ambito della competenza legislativa esclusiva nella
materia della «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni
culturali», di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. -
lo Stato puo' continuare ad imporre al legislatore delle regioni ad
autonomia speciale, che eserciti la propria competenza statutaria
nella materia dell'urbanistica, il rispetto delle leggi qualificabili
come «riforme economico-sociali» emanate nella materia di cui al
citato art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
6.- Il 1° giugno 2022, la Regione Siciliana ha depositato istanza
di rinvio dell'udienza, rappresentando di aver condiviso con la
Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento per gli Affari
regionali e per le autonomie l'opportunita' di istituire un tavolo di
lavoro congiunto per valutare modificazioni alla norma impugnata.
7.- Con memoria del 6 giugno 2022, il Presidente del Consiglio
dei ministri ha aderito all'istanza di rinvio presentata dalla
Regione.
8.- In accoglimento dell'istanza di rinvio, l'udienza pubblica e'
stata rinviata al 22 novembre 2022, nella quale le parti hanno
insistito per l'accoglimento delle conclusioni formulate nei
rispettivi scritti difensivi.
Considerato in diritto
1.- Con ricorso depositato il 6 ottobre 2021 (reg. ric. n. 56 del
2021), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1, della legge reg.
Siciliana n. 19 del 2021, in riferimento agli artt. 3, 117, secondo
comma, lettere l) ed s), 123 e 127 della Costituzione, nonche' in
riferimento agli artt. 14 e 27 dello statuto della Regione Siciliana.
Con la disposizione impugnata, il legislatore regionale intende
fornire l'interpretazione autentica dell'art. 24 della legge reg.
Siciliana n. 15 del 2004, che ha recepito in Sicilia il terzo condono
edilizio, previsto dall'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003, come
convertito.
In forza della disposizione impugnata, la menzionata norma di
recepimento deve essere interpretata nel senso che e' ammissibile la
sanatoria delle opere abusive «realizzate nelle aree soggette a
vincoli che non comportino inedificabilita' assoluta».
Piu' nel dettaglio, la disposizione impugnata aggiunge l'art.
25-bis, «Norma di interpretazione autentica», alla legge reg.
Siciliana n. 16 del 2016, disponendo quanto segue:
«1. L'articolo 24 della legge regionale 5 novembre 2004, n. 15 si
interpreta nel senso che sono recepiti i termini e le forme di
presentazione delle istanze presentate ai sensi dell'articolo 32 del
decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito con modificazioni
dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, e pertanto resta ferma
l'ammissibilita' delle istanze presentate per la regolarizzazione
delle opere realizzate nelle aree soggette a vincoli che non
comportino inedificabilita' assoluta nel rispetto di tutte le altre
condizioni prescritte dalla legge vigente. 2. Per la definizione
delle pratiche di sanatoria di cui al presente articolo, gli enti
competenti rilasciano il nulla osta entro i termini previsti dalla
normativa vigente».
2.- Con il primo motivo di ricorso, il ricorrente lamenta la
violazione degli artt. 117, secondo comma, lettera s), 123 e 127,
Cost., nonche' degli artt. 14 e 27 dello statuto di autonomia, in
quanto la disposizione impugnata, pur espressione della competenza
statutaria primaria della Regione Siciliana nelle materie
dell'urbanistica e della tutela del paesaggio (art. 14, primo comma,
lettere f e n), contrasterebbe con la norma di grande riforma
economico-sociale contenuta nel gia' richiamato art. 32, comma 27,
lettera d), del d.l. n. 269 del 2003, come convertito.
In particolare, la disposizione impugnata, limitando
espressamente l'esclusione della sanatoria alle sole aree sottoposte
a vincoli di "inedificabilita' assoluta", estenderebbe implicitamente
il condono edilizio anche alle opere realizzate nelle aree soggette
ad altri possibili vincoli (di cosiddetta inedificabilita' relativa),
in violazione dell'invocato parametro interposto.
L'impugnato art. 1, comma 1, della legge reg. Siciliana n. 19 del
2021 non potrebbe avere - ad avviso del Presidente del Consiglio dei
ministri - carattere interpretativo bensi' innovativo (si tratterebbe
di norma surrettiziamente nuova e «retroattiva approvata a distanza
di quasi diciassette anni») e contrasterebbe con l'indicata norma
statale ritenuta di grande riforma economico-sociale.
Le limitazioni di cui al citato art. 32, comma 27, lettera d),
del d.l. n. 269 del 2003, come convertito, sarebbero state introdotte
dallo Stato nell'esercizio della competenza legislativa esclusiva
nella materia della «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni
culturali» (art. 117, secondo comma, lettera s, Cost.).
L'impugnato art. 1, comma 1, della legge reg. Siciliana n. 19 del
2021 eccederebbe quindi dai limiti alla potesta' legislativa
regionale, sanciti dallo statuto regionale (le grandi riforme
economico-sociali), in violazione dei parametri costituzionali che
regolano la formazione delle leggi regionali (artt. 123 e 127 Cost.),
con invasione, al contempo, della sfera di competenza legislativa
esclusiva statale (art. 117, secondo comma, lettera s, Cost.).
Quanto alle norme di grande riforma economico-sociale, nel
ricorso viene richiamata la sentenza di questa Corte n. 196 del 2004
con cui - in relazione al terzo condono - si e' affermato che le
previsioni concernenti la determinazione massima dei fenomeni
condonabili afferiscono al limite, posto alle potesta' legislative
primarie delle regioni a statuto speciale, rappresentato dalle grandi
riforme economico-sociali. In particolare, quelle operanti nelle
materie della tutela dell'ambiente, dei beni culturali e del
paesaggio, con conseguente grave diminuzione del livello di tutela
garantito nell'intero territorio nazionale.
2.1.- Nel ricostruire il quadro normativo di riferimento, il
Presidente del Consiglio dei ministri si e' soffermato sulla portata
applicativa della norma che la Regione Siciliana ha inteso
interpretare.
Ad avviso del ricorrente, l'art. 24 della legge reg. Siciliana n.
15 del 2004, nel rinviare all'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003, come
convertito, senza limitazioni di sorta, avrebbe recepito
integralmente il suo contenuto precettivo, inclusi i limiti alla
sanatoria dettati dal comma 27, lettera d).
In questo senso, si sarebbe ripetutamente pronunciata la Corte di
cassazione penale, valorizzando il dato letterale del citato art. 24,
sia pure non in linea con l'orientamento espresso dal CGARS, secondo
il quale il rinvio alla legislazione statale dovrebbe invece
intendersi limitato ai termini e alle forme di presentazione
dell'istanza di sanatoria. Ad avviso del CGARS, infatti, nell'ambito
della Regione Siciliana dovrebbe continuare ad applicarsi la
disciplina attuativa del primo condono edilizio, prevista dalla legge
statale n. 47 del 1985 e recepita dalla legge reg. Siciliana n. 37
del 1985, preclusiva della sanatoria solo a fronte di vincoli di
inedificabilita' assoluta.
Questa soluzione sarebbe pero', ad avviso del Presidente del
Consiglio dei ministri, palesemente errata, in quanto - come
evidenziato dalla Corte di cassazione - una legge regionale anteriore
non potrebbe prevalere su una disciplina nazionale successiva.
E' per tale ragione che, sempre secondo il Presidente del
Consiglio dei ministri, dovrebbe escludersi la natura interpretativa
della disposizione impugnata, posto che la medesima estende con
efficacia retroattiva l'ambito di applicazione del condono ad ipotesi
non consentite dalla norma che intende interpretare, e quindi non
rientranti nelle possibili varianti di senso del testo originario.
3.- La Regione Siciliana, nella costituzione in giudizio e nella
successiva memoria, ha eccepito l'inammissibilita' delle censure, per
oscurita' e difetto di motivazione, in quanto il ricorrente si
sarebbe limitato a indicare i parametri violati, senza indicare le
ragioni a sostegno del vulnus lamentato.
3.1.- Le eccezioni non sono fondate.
Invero, il Presidente del Consiglio dei ministri ricostruisce il
quadro normativo, nazionale e regionale, attinente al terzo condono
edilizio ed esamina la relativa giurisprudenza costituzionale,
amministrativa e penale, motivando adeguatamente sulla violazione dei
parametri invocati.
4.- Nel merito, sono fondate le questioni promosse in riferimento
agli artt. 117, secondo comma, lettera s), Cost. e 14 dello statuto
della Regione Siciliana.
Va premesso che la disposizione impugnata, a dispetto della
qualificazione fornita dal legislatore regionale, ha carattere
innovativo perche' - consentendo, con efficacia retroattiva, la
sanatoria delle opere realizzate nelle aree soggette a vincoli di
inedificabilita' relativa - e' in evidente contrasto con quanto
stabilito dalla disposizione che intende interpretare.
Gia' sulla base della sua portata letterale, infatti, l'art. 24
della legge reg. Siciliana n. 15 del 2004 richiama espressamente
l'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003, come convertito, nella sua
integralita'. Di conseguenza, tale rinvio riguarda non solo i termini
e le forme della richiesta di concessione in sanatoria, ma anche i
limiti entro i quali questa deve essere rilasciata, tra cui quello
previsto dal citato comma 27, lettera d), dell'art. 32, che
attribuisce «carattere ostativo alla sanatoria anche in presenza di
vincoli che non comportino l'inedificabilita' assoluta» (sentenza n.
117 del 2015; in senso conforme, sentenze n. 181 del 2021, n. 225 del
2012, n. 290 e n. 54 del 2009 e n. 196 del 2004). Fra questi, ma non
solo, come prescrive la citata lettera d), vi sono «i vincoli imposti
a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei
beni ambientali e paesistici, nonche' dei parchi e delle aree
protette nazionali, regionali e provinciali qualora istituiti prima
della esecuzione di tali opere, in assenza o in difformita' del
titolo abilitativo e non conformi alle norme urbanistiche e alle
prescrizioni degli strumenti urbanistici».
In tal senso, si e' espressa ripetutamente, tra l'altro, la Corte
di cassazione penale, chiarendo, in termini che questa Corte reputa
condivisibili, che la legge reg. Sicilia n. 37 del 1985, nel recepire
il primo condono edilizio, che ammetteva la sanatoria in presenza di
vincoli relativi, non puo' prevalere sulla normativa statale
sopravvenuta che disciplina, in ogni suo aspetto, il terzo condono
edilizio e che e' anch'essa recepita dalla citata legge reg.
Siciliana n. 15 del 2004 (Corte di cassazione, sezione terza penale,
sentenze 24 giugno 2021, n. 30693, 8 aprile 2016, n. 45527, e 27
ottobre 2011, n. 45977).
Non pare condivisibile, invece, il diverso avviso del CGARS,
adunanza del 31 gennaio 2012, parere n. 291 del 2010, secondo cui,
nell'ambito della Regione Siciliana, dovrebbe continuare ad
applicarsi la disciplina attuativa del primo condono edilizio,
prevista dalla legge n. 47 del 1985, preclusiva della sanatoria solo
a fronte di vincoli di inedificabilita' assoluta.
Deve dunque escludersi che l'applicabilita' del condono edilizio
in presenza di vincoli relativi possa rientrare «tra le possibili
varianti di senso del testo originario» dell'art. 24 della legge reg.
Siciliana n. 15 del 2004 (sentenze n. 70 del 2020 e n. 73 del 2017).
4.1.- Cio' premesso, e' ben vero che la disposizione impugnata,
nella sua portata innovativa, e' espressione della competenza
statutaria primaria della Regione Siciliana nelle materie
dell'urbanistica e della tutela del paesaggio (art. 14, primo comma,
lettere f ed n), tuttavia e' altresi' vero che essa, ai sensi dello
stesso art. 14, deve essere esercitata «senza pregiudizio» delle
riforme economico-sociali, che assurgono, dunque, a limite "esterno"
della potesta' legislativa primaria. Le "grandi riforme" sono quindi
individuate, nel caso di specie, dal legislatore nazionale
nell'esercizio delle sue competenze esclusive in materia di ambiente
(art. 117, secondo comma, lettera s, Cost.).
Infatti, questa Corte ha piu' volte affermato che, in relazione
alle competenze legislative di tipo primario previste dagli statuti
speciali, lo spazio di intervento affidato al legislatore regionale,
con riguardo alla disciplina del condono edilizio, e' circoscritto -
oltre che dal limite della materia penale - da «quanto e'
immediatamente riferibile ai principi di questo intervento
eccezionale di "grande riforma" (il titolo abilitativo edilizio in
sanatoria, la determinazione massima dei fenomeni condonabili)»
(sentenza n. 196 del 2004; in senso conforme, sentenza n. 232 del
2017).
In riferimento al caso in esame, assurgono pertanto a norme di
grande riforma economico-sociale le previsioni statali relative alla
determinazione massima dei fenomeni condonabili, cui devono
senz'altro ricondursi quelle che individuano le tipologie di opere
insuscettibili di sanatoria ai sensi dell'art. 32, comma 27, del d.l.
n. 269 del 2003, come convertito, incluso il limite di cui alla
lettera d).
Quest'ultimo, infatti, e' stato introdotto dal legislatore
statale nell'esercizio della competenza legislativa esclusiva, di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
La diposizione impugnata eccede quindi i limiti della potesta'
legislativa primaria della Regione Siciliana sanciti dallo statuto di
autonomia.
4.2.- In ragione di quanto sin qui illustrato, deve essere
dichiarato costituzionalmente illegittimo l'art. 1, comma 1, della
legge reg. Siciliana n. 19 del 2021 per violazione degli artt. 117,
secondo comma, lettera s), Cost. e 14 dello statuto della Regione
Siciliana.
5.- Ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme
sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale),
va inoltre dichiarata, in via conseguenziale, l'illegittimita'
costituzionale delle residue disposizioni della legge reg. impugnata
n. 19 del 2021 (artt. 1, comma 2, e 2), che difettano di autonoma
portata a seguito della caducazione della norma censurata (ex
plurimis, sentenze n. 117 del 2022 e n. 77 del 2021; sul tema anche
sentenza n. 68 del 2022). Infatti, il comma 2 dell'art. 1 stabilisce
che il nulla osta previsto dalla disposizione impugnata venga reso
entro novanta giorni dall'entrata in vigore della legge, ovvero, nel
caso di istanza di riesame, dalla data di presentazione della stessa;
l'art. 2 dispone che il testo legislativo entri in vigore il giorno
stesso della pubblicazione.
6.- Restano assorbite le questioni promosse in riferimento agli
artt. 3, 117, secondo comma, lettera l), 123 e 127, Cost., nonche'
all'art. 27 dello statuto della Regione Siciliana.