ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 5, commi
3, 19, 25, 26 e 29; 6, comma 32; 20, comma 1; e 35 comma 5, della
legge della Regione Sardegna 22 novembre 2021, n. 17 (Disposizioni di
carattere istituzionale-finanziario e in materia di sviluppo
economico e sociale), promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso notificato il 24 gennaio 2022, depositato in
cancelleria il 27 gennaio 2022, iscritto al n. 12 del registro
ricorsi 2022 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 11, prima serie speciale, dell'anno 2022.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma Sardegna;
udito nell'udienza pubblica del 22 novembre 2022 il Giudice
relatore Angelo Buscema;
uditi l'avvocato dello Stato Gianna Galluzzo per il Presidente
del Consiglio dei ministri e gli avvocati Mattia Pani e Giovanni
Parisi per la Regione autonoma Sardegna;
deliberato nella camera di consiglio del 23 novembre 2022.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso iscritto al registro ricorsi n. 12 del 2022, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimita' costituzionale di vari articoli della legge della
Regione Sardegna 22 novembre 2021, n. 17 (Disposizioni di carattere
istituzionale-finanziario e in materia di sviluppo economico e
sociale). Tra questi, sono ora all'esame di questa Corte quelle
concernenti gli artt. 5, commi 3, 19, 25, 26 e 29; 6, comma 32; 20,
comma l; e 35, comma 5, della stessa legge.
1.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato, in
primo luogo, l'art. 5, comma 3, della legge reg. Sardegna n. 17 del
2021 per violazione degli artt. 97 e 117, secondo comma, lettera l),
Cost., in relazione agli artt. 19 e 28 del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche), e dell'art. 3, lettera
a), della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto
speciale per la Sardegna).
Sostiene l'Avvocatura generale dello Stato che la disposizione
impugnata prevederebbe requisiti di accesso alla dirigenza non
conformi al quadro regolativo nazionale disciplinato dagli artt. 19 e
28 del d.lgs. n. 165 del 2001, perche' sostituirebbe il requisito del
titolo di studio della laurea, previsto dai parametri indicati per il
suddetto accesso, con quello della mera anzianita' di servizio.
In tal modo, la normativa regionale, che non sarebbe
riconducibile a profili di autonomia organizzativa della Regione, si
porrebbe in contrasto con la disciplina ordinamentale e con i
principi di cui agli artt. 117, secondo comma, lettera l), e 97 Cost.
(e' citata la sentenza di questa Corte n. 324 del 2010).
L'art. 5, comma 3, violerebbe anche l'art. 3 dello statuto
speciale per la Sardegna il quale, pur se alla lettera a) prevede una
competenza legislativa esclusiva della Regione nella materia
«ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi della Regione e
stato giuridico ed economico del personale», limiterebbe tale
competenza entro i confini della Costituzione e dei principi
dell'ordinamento giuridico nonche' delle norme fondamentali delle
riforme economico-sociali della Repubblica.
1.3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato
altresi' l'art. 5, comma 19, della legge reg. Sardegna n. 17 del
2021, per violazione del principio di coordinamento della finanza
pubblica di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., nonche' dell'art.
119 Cost. (in riferimento all'autonomia finanziaria degli enti
territoriali), in relazione all'art. 23, comma 2, del decreto
legislativo 25 maggio 2017, n. 75, recante «Modifiche e integrazioni
al decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ai sensi degli articoli
16, commi 1, lettera a), e 2, lettere b), c), d) ed e) e 17, comma 1,
lettere a), c), e), f), g), h), l), m), n), o), q), r), s) e z),
della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione
delle amministrazioni pubbliche».
L'art. 5, comma 19, prevede, nel comparto della contrattazione
collettiva regionale, l'applicazione dell'art. 3, comma 2, del
decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, recante «Misure urgenti per il
rafforzamento della capacita' amministrativa delle pubbliche
amministrazioni funzionale all'attuazione del Piano nazionale di
ripresa e resilienza (PNRR) e per l'efficienza della giustizia»,
convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2021, n. 113.
L'indicata norma interposta ha introdotto la possibilita' di superare
i limiti di spesa relativi al trattamento economico accessorio
previsti dall'art. 23, comma 2, del d.lgs. n. 75 del 2017, secondo
criteri e modalita' da definire nell'ambito dei contratti collettivi
nazionali di lavoro, compatibilmente con il raggiungimento degli
obiettivi di finanza pubblica e nei limiti delle risorse finanziarie
destinate a tale finalita'.
La Regione - ad avviso del ricorrente - con la disposizione
impugnata non avrebbe potuto superare i limiti previsti dal d.lgs. n.
75 del 2017, essendo solo programmatoria la previsione contenuta
nell'art. 3, comma 2, del d.l. n. 80 del 2021, come convertito. I
nuovi limiti al trattamento economico accessorio, difatti, sarebbero
stati disciplinati con l'art. 1, comma 604, della legge 30 dicembre
2021, n. 234 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2022 e bilancio pluriennale per il triennio 2022-2024).
Essendo quest'ultima legge entrata in vigore in un momento
successivo rispetto alla disposizione impugnata, l'ammontare
complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento
accessorio del personale regionale, anche di livello dirigenziale,
non avrebbe potuto superare il limite posto dal precedente art. 23,
comma 2, del d.lgs. n. 75 del 2017.
1.4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato anche
l'art. 5, comma 25, della legge reg. Sardegna n. 17 del 2021, in
riferimento agli artt. 97 e 117, secondo comma, lettera l), Cost.,
con specifico riguardo alla materia «ordinamento civile», in
relazione all'art. 30, commi 1 e 2-quinquies, del d.lgs. n. 165 del
2001 e all'art. 3 dello statuto speciale.
La disposizione impugnata, al fine di rafforzare l'organico
regionale, anche in relazione alle necessita' determinate
dall'emergenza epidemiologica da COVID-19, e in applicazione
dell'art. 38-bis della legge della Regione Sardegna 13 novembre 1998,
n. 31 (Disciplina del personale regionale e dell'organizzazione degli
uffici della Regione), stabilisce che il personale con contratto a
tempo indeterminato che abbia prestato servizio, negli ultimi cinque
anni, presso il sistema Regione in posizione di comando o in
assegnazione temporanea, anche attraverso i progetti di cui alla
deliberazione della Giunta regionale 18 gennaio 2005, n. 1/11, puo'
transitare, a seguito di apposita domanda, nell'amministrazione
regionale mediante cessione di contratto, previo nulla osta
dell'amministrazione di provenienza.
Il riferimento all'istituto della cessione del contratto come
strumento di mobilita' violerebbe, ad avviso del ricorrente, i
principi in materia di accesso agli impieghi pubblici posto che, sul
punto, occorrerebbe tener conto della speciale disciplina dettata dal
d.lgs. n. 165 del 2001. La disposizione regionale, attraverso
l'espresso riferimento all'art. 38-bis della legge reg. Sardegna n.
31 del 1998, prevederebbe, per la mobilita', il previo rilascio del
nulla osta dell'amministrazione di appartenenza. Nulla osta che non
sarebbe piu' previsto in via generalizzata dalla disciplina statale,
a seguito della modifica dell'art. 30 del d.lgs. 165 del 2001 operata
dall'art. 3 del d.l. n. 80 del 2021, come convertito.
L'art. 38-bis della legge reg. Sardegna n. 31 del 1998 -
richiamato dalla norma impugnata - al comma 5 prevede inoltre che al
personale trasferito in mobilita', nel caso di attribuzione del
livello economico di valore pari o immediatamente inferiore a quello
posseduto nell'ente di provenienza, sia riconosciuto «un assegno
personale riassorbibile atto a garantire l'importo del trattamento
economico fisso e continuativo annuo in godimento». Questa previsione
sarebbe difforme dal dettato dell'art. 30 del d.lgs. n. 165 del 2001,
secondo il quale, invece, «salvo diversa previsione [...] al
dipendente trasferito per mobilita' si applica esclusivamente il
trattamento giuridico ed economico, compreso quello accessorio,
previsto nei contratti collettivi vigenti nel comparto della stessa
amministrazione».
Tale contrasto determinerebbe, come detto, l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 5, comma 25, della legge reg. Sardegna n. 17
del 2021 per violazione della competenza legislativa statale nella
materia «ordinamento civile», di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost.
La disposizione impugnata contrasterebbe anche con l'art. 3,
lettera a), dello statuto speciale, che attribuisce alla Regione la
competenza legislativa esclusiva in materia di ordinamento degli
uffici e di stato giuridico ed economico del proprio personale, ma
che, al tempo stesso, individua come limiti le norme fondamentali
delle riforme economico-sociali della Repubblica, tra cui quelli
contenuti nel d.lgs. n. 165 del 2001, che la Regione sarebbe quindi
tenuta a rispettare.
1.5.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato
altresi' l'art. 5, comma 26, della legge reg. Sardegna n. 17 del
2021, in riferimento agli artt. 97 e 117, secondo comma, lettera l),
Cost., in relazione all'art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001 e all'art.
3 dello statuto speciale.
L'art. 5, comma 26, prevede la possibilita' di prorogare, fino a
un massimo di due anni e nei limiti delle risorse finanziarie
disponibili, gli incarichi dirigenziali a tempo determinato
attribuiti con procedure ad evidenza pubblica nel sistema Regione, ai
sensi dell'art. 29 della legge reg. Sardegna n. 31 del 1998, secondo
le direttive impartite dall'assessore competente.
La disposizione impugnata, nel prevedere la facolta' di prorogare
l'incarico dirigenziale a tempo determinato fino a due anni,
disciplinerebbe la durata dell'incarico in modo contrastante con il
dettato della norma interposta individuata nell'art. 19 del d.lgs. n.
165 del 2001.
La disciplina della fase costitutiva del contratto di incarico
dirigenziale, cosi' come quella del rapporto che sorge per effetto
della conclusione di quel negozio giuridico, rientrerebbero
nell'ambito della materia dell'ordinamento civile, attribuita alla
competenza legislativa esclusiva statale dall'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost.
Cio' comporterebbe la violazione del parametro costituzionale
indicato e dell'art. 3, lettera a), dello statuto di autonomia, in
quanto la disposizione impugnata avrebbe travalicato le attribuzioni
statutarie.
L'art. 5, comma 26, e' impugnato anche in quanto prevederebbe la
proroga degli incarichi dirigenziali sulla base di direttive
impartite dall'assessore competente. Tale previsione, ad avviso del
ricorrente, sarebbe in contrasto con il principio della separazione
tra le funzioni di indirizzo politico-amministrativo e quelle di
gestione amministrativa, principio di carattere generale che
troverebbe il suo fondamento nell'art. 97 Cost.
Gli atti inerenti all'instaurazione e alla gestione dei rapporti
di lavoro, tra cui anche il provvedimento amministrativo di rinnovo
di un incarico di livello dirigenziale, sarebbero, secondo
l'Avvocatura generale, riconducibili alle attribuzioni proprie delle
figure di vertice dirigenziale degli enti e, come tali, sottratti
alla competenza degli organi di indirizzo politico.
Il legislatore regionale avrebbe compiuto una scelta in contrasto
con il principio di separazione tra politica e amministrazione, che
si tradurrebbe in una lesione dell'imparzialita' della pubblica
amministrazione di cui all'art. 97 Cost.
1.6.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha inoltre
impugnato l'art. 5, comma 29, della legge reg. Sardegna n. 17 del
2021, in riferimento agli artt. 97 e 117, secondo comma, lettera l),
Cost., in relazione agli artt. 2, comma 3, e 45 del d.lgs. n. 165 del
2001, e all'art. 3 dello statuto speciale di autonomia.
La disposizione regionale impugnata, al fine di dare attuazione
ai commi 4-ter e 4-quater dell'art. 58 della legge reg. Sardegna n.
31 del 1998 (introdotti dall'art. 5, comma 28, lettera a, della legge
reg. Sardegna n. 17 del 2021) e di istituire un'indennita'
pensionabile in analogia all'indennita' di specificita' organizzativa
percepita dal personale della protezione civile nazionale,
riconosciuta dall'art. 18 del contratto collettivo integrativo della
Presidenza del Consiglio dei ministri, sottoscritto il 15 settembre
2004, autorizza, ai sensi dell'art. 62 della legge reg. Sardegna n.
31 del 1998, l'ulteriore spesa di euro 285.840 per l'anno 2021 e di
euro 1.143.360 annui a decorrere dall'anno 2022 (missione 01 -
programma 10 - titolo 1).
L'art. 5, comma 29, disporrebbe, quindi, un incremento delle
risorse destinate alla contrattazione collettiva regionale per dare
attuazione alle previsioni, pure contenute nella legge regionale in
esame, che dispongono, per il personale della direzione generale
della protezione civile, la costituzione di una autonoma e separata
area di contrattazione all'interno del comparto e stabiliscono una
disciplina specifica per le figure professionali di altre direzioni
generali dell'amministrazione regionale o del sistema Regione che
concorrono allo svolgimento delle attivita' previste nel piano
regionale per la protezione civile.
La disciplina del trattamento economico e giuridico del pubblico
impiego regionale sarebbe riconducibile alla materia «ordinamento
civile», riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato
dall'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. (sono citate le
sentenze di questa Corte n. 273 del 2020, n. 175 e n. 160 del 2017);
per tale motivo, sarebbe precluso alle regioni adottare una normativa
che incida su un rapporto di lavoro gia' sorto e che, nel regolarne
il trattamento giuridico ed economico, si sostituisca alla
contrattazione collettiva, fonte imprescindibile di disciplina (sono
citate le sentenze di questa Corte n. 20 del 2021 e n. 199 del 2020).
La previsione di un'indennita' pensionabile per il predetto
personale e il relativo finanziamento, con un intervento in materia
riservata alla contrattazione collettiva, si porrebbe in contrasto
con il principio generale secondo cui, a seguito della
contrattualizzazione del rapporto di lavoro pubblico, il trattamento
giuridico ed economico dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni
e' disciplinato dal codice civile e dalla contrattazione collettiva,
cui la legge dello Stato rinvia.
In particolare, la disposizione regionale impugnata sarebbe in
contrasto con gli artt. 2, comma 3, e 45 del d.lgs. n. 165 del 2001,
i quali stabiliscono che i rapporti individuali di lavoro dei
dipendenti delle amministrazioni pubbliche sono regolati
contrattualmente e che il trattamento economico fondamentale e
accessorio e' definito dai contratti collettivi. Tale disciplina
costituirebbe norma fondamentale di riforma economico-sociale della
Repubblica e detterebbe principi che si configurerebbero come «tipici
limiti di diritto privato, fondati sull'esigenza, connessa al
precetto costituzionale di eguaglianza, di garantire l'uniformita'
nel territorio nazionale delle regole fondamentali di diritto che
disciplinano i rapporti tra privati, principi che si impongono anche
alle Regioni a statuto speciale» (sono richiamate le sentenze di
questa Corte n. 189 del 2007 e n. 81 del 2019).
Il contrasto con dette norme comporterebbe, come detto, la
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost e dell'art.
3 dello statuto di autonomia.
1.7.- L'Avvocatura generale dello Stato ha impugnato altresi'
l'art. 6, comma 32, della legge reg. Sardegna n. 17 del 2021, in
riferimento agli artt. 97 e 117, secondo comma, lettera l), Cost., in
relazione all'art. 3 del d.l. n. 80 del 2021, come convertito, e
all'art. 3, lettera a), dello statuto speciale.
L'art. 6, comma 32, dispone che «[l]a validita' delle graduatorie
relative alle procedure selettive per il reclutamento di personale a
tempo determinato e indeterminato, pubblicate dalle aziende
ospedaliere, dalle aziende ospedaliere universitarie della Sardegna e
dalle amministrazioni del sistema Regione, e' prorogata al 31
dicembre 2022».
Il ricorrente, pur rammentando la giurisprudenza costituzionale
secondo cui spetta al legislatore regionale la competenza legislativa
afferente alla disciplina delle graduatorie (sono richiamate le
sentenze n. 341 del 2009, n. 133 del 2010, n. 115 e n. 187 del 2012 e
n. 125 del 2015 e n. 241 del 2018), sostiene che tale competenza non
potrebbe, tuttavia, ritenersi svincolata dal rispetto dai limiti
scaturenti dai principi costituzionali di buon andamento,
imparzialita' e ragionevolezza (e' richiamata anche la sentenza n.
126 del 2020).
Lo scorrimento delle graduatorie ancora valide sarebbe
assoggettato a quelle limitazioni idonee a renderlo compatibile con i
principi di imparzialita' e di buon andamento dell'amministrazione.
Tali canoni consentirebbero di ricorrere allo scorrimento delle
graduatorie solo quando vi sarebbe corrispondenza tra il profilo e la
qualifica professionale del posto che si intende coprire e il profilo
e la categoria professionale per i quali si e' bandito il concorso
conclusosi con l'approvazione delle graduatorie. Non potrebbe essere
previsto lo scorrimento per posti di nuova istituzione o frutto di
trasformazione, per evitare rimodulazioni dell'organico in contrasto
con il principio di imparzialita' prescritto dalla Costituzione.
Il principio di buon andamento precluderebbe, inoltre, la
possibilita' di scorrimento delle graduatorie quando sia mutato il
contenuto professionale delle mansioni tipiche del profilo che si
intende acquisire o quando, per il tempo trascorso o per le modifiche
sostanziali nel frattempo introdotte nelle prove di esame e nei
requisiti di partecipazione dei concorrenti, la graduatoria gia'
approvata rispecchi una valutazione attendibile dell'idoneita' dei
concorrenti e della qualificazione professionale necessaria per
ricoprire l'incarico.
Evidenzia il ricorrente che il personale assunto dagli enti
locali o dalle regioni, puo', alla luce della disciplina introdotta
con l'art. 3 del d.l. n. 80 del 2021, come convertito, fruire, senza
vincoli di autorizzazione, della piu' ampia mobilita' verso le
pubbliche amministrazioni. Tale circostanza richiederebbe che il
personale venga reclutato attraverso procedure in grado di garantire
il piu' alto livello di omogeneita', per raggiungere il quale anche
l'attualita' della selezione effettuata costituirebbe un ineludibile
passaggio. Ne conseguirebbe che il reclutamento del personale
dovrebbe avvenire entro tempi ragionevolmente brevi rispetto al
momento in cui e' stata svolta la selezione, affinche' la stessa sia
rispondente ai requisiti previsti dal quadro ordinamentale di
riferimento.
La disposizione regionale impugnata, al contrario, prevedendo la
validita' fino al 31 dicembre 2022 delle graduatorie relative alle
procedure selettive per il reclutamento di personale a tempo
determinato e indeterminato delle aziende ospedaliere, delle aziende
ospedaliere universitarie della Sardegna e delle amministrazioni del
sistema Regione senza tenere in alcun conto di quanto sopra
evidenziato, si porrebbe in contrasto con i principi di cui agli
artt. 97 e 117, secondo comma, lettera l), Cost. e delle norme
statutarie richiamate.
1.8.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha, inoltre,
impugnato l'art. 20, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 17 del
2021, lamentando la violazione dell'art. 81, terzo comma, Cost.
Il comma 1 dell'art. 20 della legge reg. Sardegna n. 17 del 2021
apporta modifiche alla legge della Regione Sardegna 22 dicembre 1989,
n. 45 (Norme per l'uso e la tutela del territorio regionale) in
materia di esecuzione dei provvedimenti di demolizione e rimessione
in pristino, autorizzando l'amministrazione regionale a concedere
un'anticipazione delle spese ai comuni tenuti a eseguire i
provvedimenti di demolizione o di rimessione in pristino. Tale
disposizione consentirebbe ai comuni di iniziare il procedimento di
recupero delle spese sostenute dal trasgressore entro un anno
dall'esecuzione della demolizione e di concluderlo entro cinque anni,
salvo proroga per giustificati motivi, da chiedere
all'amministrazione regionale prima della scadenza del termine. Le
somme recuperate verrebbero restituite all'amministrazione regionale
che le ha anticipate senza interessi. Inoltre, la restituzione di
quanto anticipato dalla Regione non avverrebbe nello stesso esercizio
nel quale viene concessa. Tale operazione, secondo il ricorrente, non
potrebbe quindi essere configurata come anticipazione, trattandosi di
un prestito.
Il meccanismo previsto dalla disposizione impugnata, non
quantificando e non prevedendo la copertura degli oneri a carico del
bilancio regionale si porrebbe in contrasto con l'art. 81, terzo
comma, Cost.
1.9.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha, infine,
impugnato l'art. 35, comma 5, della legge reg. Sardegna n. 17 del
2021, in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost., in relazione
all'art. 2, comma 1, lettera b), del decreto-legge 10 ottobre 2012,
n. 174 (Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento
degli enti territoriali, nonche' ulteriori disposizioni in favore
delle zone terremotate nel maggio 2012), convertito con modificazioni
nella legge 7 dicembre 2012, n. 213, nonche' per violazione dei
principi di ragionevolezza, imparzialita' e buon andamento della
pubblica amministrazione di cui agli artt. 3 e 97 Cost. e del
principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost.
2.- Si e' costituita in giudizio la Regione autonoma Sardegna,
deducendo l'inammissibilita' e, comunque, la non fondatezza delle
questioni di legittimita' costituzionale promosse dal Presidente del
Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
2.1.- Con riguardo alla questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 5, comma 3, della legge reg. Sardegna n. 17 del 2021,
promossa in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., la Regione chiede che sia dichiarata non fondata.
Il comma 3 dell'art. 5 riguarderebbe il personale regionale
transitato mediante progressione "verticale" nella categoria per la
quale e' previsto, per l'accesso dall'esterno, il diploma di laurea a
norma dell'art. 1, comma 4, della legge reg. Sardegna n. 18 del 2017.
Quest'ultimo prevederebbe, tra i requisiti per poter effettuare la
predetta progressione, anche quello del possesso del diploma di
laurea.
La disposizione censurata in argomento, pertanto, contrariamente
a quanto affermato dal ricorrente, non sostituirebbe il requisito
culturale con quello professionale, ma si limiterebbe a riconoscere
al suddetto personale l'anzianita' nella categoria di provenienza ai
fini dell'ammissione alle procedure di accesso alla dirigenza di cui
all'art. 32 della legge reg. Sardegna n. 31 del 1998.
Sostiene la difesa regionale che il comma 3 dell'art. 5 della
legge reg. Sardegna n. 17 del 2021 non introdurrebbe, quindi, alcuna
deroga ai requisiti culturali minimi per l'accesso alla qualifica
dirigenziale previsti a livello nazionale dall'art. 28 del d.lgs. n.
165 del 2001. L'art. 32, comma 2, della legge reg. Sardegna n. 31 del
1998, nello stabilire i requisiti per l'ammissione alle procedure per
l'accesso alla qualifica dirigenziale, prevederebbe infatti, quale
requisito culturale, il diploma di laurea, come previsto dalla
legislazione nazionale vigente, e, quale requisito professionale,
l'anzianita' di servizio.
La disposizione impugnata interverrebbe unicamente su
quest'ultimo requisito, considerando utile l'anzianita' gia' maturata
in qualifiche per le quali sarebbe comunque richiesto il possesso del
diploma di laurea.
Inoltre, la disposizione censurata interverrebbe sui requisiti
necessari per l'accesso ad un nuovo rapporto, quello dirigenziale, e
non sulla regolamentazione di un rapporto di lavoro in essere,
sicche' la materia interessata non sarebbe quella dell'«ordinamento
civile» bensi' quella dell'organizzazione del personale e degli
uffici regionali. Ne conseguirebbe l'assenza della prospettata
lesione dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
Sul punto la Regione richiama la giurisprudenza costituzionale
secondo cui «la stessa legislazione statale in materia di ordinamento
della dirigenza non esclude una, seppur ridotta, competenza normativa
regionale in materia, dal momento che anzi prevede espressamente che
"le Regioni a statuto ordinario, nell'esercizio della propria
potesta' statutaria, legislativa e regolamentare (...) adeguano ai
principi dell'art. 4 e del presente Capo i propri ordinamenti,
tenendo conto delle relative peculiarita' (...)" (art. 27, primo
comma, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 [...])» (e'
citata la sentenza n. 2 del 2004).
Dunque, il legislatore regionale si sarebbe mosso nel solco delle
proprie prerogative statutarie inerenti all'ordinamento degli uffici
e stato giuridico ed economico del personale di cui alla lettera a)
dell'art. 3 dello statuto di autonomia, incidendo in un ambito nel
quale la stessa legge statale assegnerebbe alle Regioni propri spazi
di autonomia.
La difesa regionale eccepisce poi l'inammissibilita' della
censura posta in riferimento all'art. 97 Cost., essendo la stessa
meramente assertiva e priva di argomentazione.
2.2.- La difesa regionale eccepisce l'inammissibilita' della
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 19, della
legge reg. Sardegna n. 17 del 2021 essendo soltanto prospettato il
vulnus ai parametri costituzionali asseritamente lesi. In ogni caso,
ritiene la doglianza non fondata nel merito.
La disposizione regionale disporrebbe, nell'ambito del comparto
di contrattazione regionale, l'applicazione dell'art. 3, comma 2, del
d.l. n. 80 del 2021, come convertito, alle risorse costituenti
economie di spesa derivanti dalla retribuzione individuale di
anzianita' (RIA) del personale cessato. Si tratterebbe di risorse
gia' destinate dalla contrattazione collettiva al fondo per la
retribuzione di rendimento e al fondo per le progressioni
professionali la cui spendita sarebbe stata, tuttavia, limitata
dall'art. 23, comma 2, del d.lgs. n. 75 del 2017.
La normativa regionale non genererebbe, quindi, una maggiore
spesa e non configurerebbe la violazione dei principi in materia di
coordinamento della finanza pubblica.
Inconferente sarebbe, poi, il richiamo all'art. 119 Cost. che,
nell'affermare il principio dell'autonomia finanziaria delle Regioni
nel rispetto dell'equilibrio di bilancio, non osterebbe a che
determinate risorse vengano destinate ad una specifica finalita' -
nella fattispecie, il trattamento economico accessorio oggetto di
contrattazione collettiva - allorche' le stesse siano dotate di
adeguata copertura finanziaria e non comportino maggiori spese.
La difesa regionale non condivide, inoltre, la tesi
dell'Avvocatura generale secondo cui l'art. 3, comma 2, del d.l. n.
80 del 2021, come convertito, sarebbe non immediatamente applicabile
e meramente "programmatico", in quanto tale disposizione
consentirebbe di superare i limiti stabiliti dall'art. 23, comma 2,
del d.lgs. n. 75 del 2017, compatibilmente con il raggiungimento
degli obiettivi della finanza pubblica e a condizione che siano
rispettati i criteri definiti dalla contrattazione collettiva nei
limiti delle risorse finanziarie destinate a tale finalita'.
La disposizione impugnata, afferma la difesa regionale, avrebbe
rispettato tali condizionalita' per cui non sussisterebbe la lesione
lamentata dal ricorrente.
2.3.- In merito alla questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 5, comma 25, della legge reg. Sardegna n. 17 del 2021, la
Regione eccepisce innanzitutto l'inammissibilita' della censura
ritenendo che essa sia stata formulata in termini dubitativi.
La questione sarebbe comunque non fondata in quanto, con riguardo
alla previsione del rilascio del nulla osta da parte
dell'amministrazione di provenienza, potrebbe essere data una lettura
della disposizione impugnata conforme all'invocato parametro
interposto di cui all'art. 30 del d.lgs. n. 165 del 2001, che prevede
il rilascio del nulla osta in presenza di situazioni specifiche.
L'art. 30 del d.lgs. n. 165 del 2001 prevederebbe, difatti, che,
«nel caso in cui si tratti di posizioni dichiarate motivatamente
infungibili dall'amministrazione cedente o di personale assunto da
meno di tre anni o qualora la mobilita' determini una carenza di
organico superiore al 20 per cento nella qualifica corrispondente a
quella del richiedente», il passaggio in mobilita' sarebbe comunque
subordinato all'assenso dell'ente di originaria appartenenza.
Quanto, invece, alla censura inerente al trattamento economico
del dipendente trasferito, la Regione sostiene che l'art. 38-bis,
comma 5, della legge reg. Sardegna n. 31 del 1998, cui l'impugnato
comma 25 dell'art. 5 fa dichiarato riferimento, non sarebbe in
contrasto con la disposizione statale. Quest'ultima prevederebbe,
difatti, che al dipendente trasferito si applichi «esclusivamente»,
e, «salvo diversa previsione», il trattamento giuridico ed economico,
compreso quello accessorio, previsto dal contratto collettivo vigente
nel comparto dell'ente di destinazione. Dunque, il rapporto di lavoro
del personale trasferito per mobilita' troverebbe la sua
regolamentazione unicamente nel contratto collettivo applicato
nell'amministrazione di destinazione, salvo specifica diversa
previsione.
L'art. 38-bis, comma 5, della legge reg. Sardegna n. 31 del 1998,
nel disporre che il nuovo datore di lavoro «applica il trattamento
giuridico ed economico previsto nel contratto collettivo del proprio
personale», sarebbe, ad avviso della Regione, conforme al dettato
normativo statale, limitandosi a prevedere il divieto della
reformatio in peius del trattamento economico acquisito.
Per tale motivo sarebbe non fondata la questione di legittimita'
costituzionale della disposizione impugnata in riferimento all'art.
117, secondo comma, lettera l), Cost.
Inoltre, la Regione avrebbe esercitato la propria competenza
legislativa in materia di ordinamento degli uffici e di stato
giuridico ed economico del personale in linea con quanto previsto
dallo statuto di autonomia e pertanto non sarebbe configurabile
neppure la lesione del parametro statutario.
2.4.- Quanto alla questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 5, comma 26, della legge reg. Sardegna n. 17 del 2021, la
difesa regionale asserisce che la disposizione impugnata
consentirebbe di prorogare di due anni gli incarichi dirigenziali non
apicali con durata non superiore al quinquennio, attribuiti ai sensi
dell'art. 29, comma 4-bis, della legge reg. Sardegna n. 31 del 1998,
come previsto dall'art. 28, comma 7, della medesima legge reg.
Sardegna n. 31 del 1998. Tali incarichi, inerenti alle funzioni di
direttore di servizio e di direttore di unita' di progetto, sarebbero
stati conferiti, per la durata di tre anni, ai sensi dell'art. 19,
comma 6, del d.lgs. n. 165 del 2001, esplicitamente richiamato dal
citato art. 29 della legge reg. Sardegna n. 31 del 1998.
La proroga per ulteriori due anni non sarebbe in contrasto con
quanto stabilito dalla legge statale, in quanto complessivamente
verrebbe mantenuta la durata degli incarichi entro il lasso di tempo
massimo (cinque anni) stabilito dal medesimo art. 19, comma 6, del
d.lgs. n. 165 del 2001. Cio' escluderebbe il paventato contrasto con
l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
Quanto alla asserita violazione dell'art. 97 Cost., la difesa
regionale ne eccepisce l'inammissibilita' per genericita',
limitandosi il ricorrente a invocare il principio di separazione tra
la funzione politica e quella di gestione amministrativa, senza
fornire spiegazioni circa la lesione di detto principio da parte
della disposizione regionale impugnata.
Inoltre, l'art. 5, comma 26, si limiterebbe a prevedere che
l'eventuale proroga dell'incarico dirigenziale venga disposta
«secondo le direttive dell'Assessore competente», senza, quindi, che
vi sia ingerenza diretta di tale organo sullo specifico atto di
proroga. Le predette direttive si limiterebbero, difatti, a definire
"a monte" la cornice entro la quale potrebbe essere operata la
proroga.
Ad avviso della difesa regionale, oltretutto, anche la normativa
statale prevederebbe che gli incarichi dei dirigenti apicali e quelli
di livello dirigenziale generale vengano conferiti con provvedimento
dell'organo politico, per cui la previsione regionale non sarebbe di
per se' foriera di danno al buon funzionamento della pubblica
amministrazione.
Aggiunge, inoltre, la Regione che la separazione tra attivita' di
indirizzo politico e attivita' gestionale sarebbe un principio privo
di precisi confini o limiti che lascerebbe margini di
discrezionalita' decisionale al legislatore regionale, incontrando il
solo limite della ragionevolezza. Nel caso di specie, tuttavia, non
sarebbe dimostrata ne' l'irragionevolezza della scelta legislativa,
ne' l'asserita lesione del principio di imparzialita' della pubblica
amministrazione, per cui non sarebbe ravvisabile il contrasto con
l'art. 97 Cost.
2.5.- Quanto alla questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 5, comma 29, della legge reg. Sardegna n. 17 del 2021,
sostiene la difesa regionale che tale disposizione si limiterebbe ad
assicurare la copertura finanziaria per l'ipotesi in cui venga
istituita un'indennita' pensionabile «in analogia all'indennita' di
specificita' organizzativa percepita dal personale della Protezione
civile nazionale, riconosciuta dall'art. 18 del contratto integrativo
della Presidenza del Consiglio dei Ministri sottoscritto il 15
settembre 2004» nell'ambito della contrattazione collettiva regionale
inerente al personale deputato allo svolgimento di compiti di
protezione civile.
Non sarebbe riscontrabile la prospettata invasione della
competenza legislativa dello Stato prevista dall'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost., in quanto l'indennita' di che trattasi non
sarebbe istituita dal comma 29 dell'art. 5 impugnato, che si
limiterebbe a disporre la provvista finanziaria.
Inoltre, ad avviso della difesa regionale, la censura sollevata
in riferimento all'art. 97 Cost. sarebbe inammissibile, atteso che il
parametro costituzionale sarebbe stato solo menzionato, ma non
sviluppato nei motivi di impugnazione, e non sarebbe neppure citato
nella deliberazione del Consiglio dei ministri di proposizione del
ricorso.
2.6.- La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 6,
comma 32, della legge reg. Sardegna n. 17 del 2021, promossa in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. sarebbe
inammissibile in quanto promossa in modo contraddittorio e senza
adeguata motivazione.
Il ricorso, pur lamentando la violazione di detto parametro
costituzionale, ammetterebbe che la disciplina delle graduatorie
inerenti a concorsi banditi dalle pubbliche amministrazioni rientra a
pieno titolo nella competenza legislativa regionale residuale in
materia di organizzazione amministrativa e del personale.
La censura sarebbe, poi, inammissibile perche' sindacherebbe il
merito delle scelte del legislatore regionale sardo che gode di
discrezionalita' nell'esercizio della propria competenza legislativa
residuale.
La scelta di prorogare le graduatorie vigenti sarebbe stata
determinata dal fatto che l'emergenza sanitaria negli anni 2020-2021
avrebbe provocato dapprima una sospensione e poi un considerevole
rallentamento nell'espletamento delle procedure concorsuali, con
conseguente ritardo nell'acquisizione di personale da assegnare alle
aziende sanitarie ed evidenti criticita' e disfunzioni soprattutto
nelle zone periferiche della Regione, esposta ad un'endemica carenza
di personale medico indispensabile.
Le censure proposte dal ricorrente sarebbero inammissibili anche
con riguardo alla paventata violazione dell'art. 97 Cost. Cio' in
quanto la Regione, nel periodo considerato, avrebbe incontrato
difficolta' anche nell'individuazione delle figure professionali
amministrative necessarie per l'indizione dei concorsi (quali i
segretari e il comitato di vigilanza), nel reperimento di locali
idonei allo svolgimento delle prove selettive, e altre criticita' di
carattere tecnico. Difficolta' si sarebbero riscontrate, altresi',
nella fase riguardante la nomina dei componenti delle commissioni
esaminatrici, in quanto quelli nominati avrebbero rifiutato
l'incarico sia per ragioni organizzative aziendali, sia per
l'appartenenza della Regione alle cosiddette "zone rosse" pandemiche.
La proroga delle graduatorie vigenti sarebbe stata dunque
necessaria onde permettere il reclutamento del personale, ovviare
all'emergenza in atto e rispondere proprio al principio di buon
andamento della amministrazione pubblica.
2.7.- Con riguardo alle censure sollevate nei confronti dell'art.
20, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 17 del 2021, la difesa
regionale ne eccepisce l'irricevibilita', l'inammissibilita' e,
comunque, la non fondatezza.
Rappresenta che gia' nella norma precedentemente vigente - il
comma 3-bis dell'art. 15 della legge reg. Sardegna n. 45 del 1989,
come modificato dall'art. 1, comma 17, della legge della Regione
Sardegna 22 aprile 2002, n. 7, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione (legge
finanziaria 2002)», mai impugnato dallo Stato - era prevista la
possibilita' per l'amministrazione regionale di anticipare le spese
relative all'esecuzione delle ordinanze di demolizione di opere
eseguite in violazione della disciplina urbanistica. Da cio'
conseguirebbe la tardivita' e quindi l'irricevibilita' della censura
perche' i rilievi statali si riferirebbero a un aspetto, l'omessa
indicazione della copertura finanziaria a sostegno dell'intervento,
che mai era stato oggetto di contestazione nella precedente normativa
regionale, la quale nulla disponeva in ordine all'aspetto
finanziario.
Da tale presupposto deriverebbe l'inammissibilita' della censura
per carenza di interesse, in quanto la disposizione in esame non
innoverebbe il panorama legislativo regionale esistente, ma
confermerebbe un pregresso strumento al servizio degli enti locali
finalizzato ad assicurare il preminente interesse alla salvaguardia
ambientale in presenza di abusi accertati e non piu' contestabili,
che necessiterebbero di un immediato intervento per il pronto
ripristino dello stato dei luoghi.
La disposizione impugnata prevede l'anticipazione agli enti
locali - che sarebbero tenuti ad eseguire i provvedimenti di
demolizione o di rimessione in pristino - delle spese sostenute che,
in ipotesi di mancato recupero a carico del privato, graverebbero sul
complessivo assetto finanziario regionale e degli enti locali sardi.
L'intervento regionale sarebbe, quindi, finalizzato ad evitare un
vulnus nei bilanci degli enti locali garantendo nel contempo la
tutela del territorio e l'equilibrio della finanza locale, per cui
non potrebbe ravvisarsi la violazione del parametro costituzionale
evocato dal ricorrente.
3.- In prossimita' dell'udienza, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato una memoria illustrativa, ribadendo
integralmente le deduzioni svolte con il ricorso e replicando
sinteticamente alle osservazioni formulate dalla Regione autonoma
Sardegna con l'atto di costituzione in ordine alle questioni
promosse.
4.- Con memoria illustrativa depositata in prossimita'
dell'udienza, la resistente ha sostanzialmente ribadito difese ed
eccezioni precedentemente formulate.
5.- Con riguardo alla questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 35, comma 5, della legge reg. Sardegna n. 17 del 2021, la
Regione, avendo ravvisato l'esigenza di intervenire con modifiche o
con l'eventuale abrogazione della disposizione al fine di poter
eliminare le criticita' dalle quali e' scaturito il ricorso statale,
con istanza del 15 novembre 2022 ha chiesto il rinvio della
trattazione della questione; a tale richiesta ha aderito l'Avvocatura
generale dello Stato.
5.1.- Con decreto del Presidente della Corte costituzionale del
16 novembre 2022 e' stata rinviata a nuovo ruolo la discussione del
giudizio iscritto al n. 12 del registro ricorsi del 2022,
limitatamente alla questione di legittimita' costituzionale dell'art.
35, comma 5, della legge reg. Sardegna n. 17 del 2021.
Considerato in diritto
1.- Con ricorso iscritto al registro ricorsi n. 12 del 2022, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimita' costituzionale di diverse disposizioni della legge reg.
Sardegna n. 17 del 2021.
Riservata a separate pronunce la decisione delle altre
impugnative promosse con il ricorso indicato, vanno esaminate le
questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 5, commi 3, 19,
25, 26 e 29; 6, comma 32; 20, comma l, della legge reg. Sardegna n.
17 del 2021.
1.1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato
l'art. 5, comma 3, della legge reg. Sardegna n. 17 del 2021 per
violazione degli artt. 97 e 117, secondo comma, lettera l), Cost., in
relazione agli artt. 19 e 28 del d.lgs. n. 165 del 2001, e dell'art.
3, lettera a), dello statuto speciale.
La disposizione impugnata, secondo il ricorrente, prevederebbe
requisiti di accesso alla dirigenza non conformi al quadro regolativo
nazionale disciplinato dagli artt. 19 e 28 del d.lgs. n. 165 del
2001, in quanto sostituirebbe il requisito del titolo di studio della
laurea con quello della mera anzianita' di servizio. In tal modo la
disposizione impugnata, che non sarebbe riconducibile a profili di
autonomia organizzativa della Regione, si porrebbe in contrasto con
la disciplina ordinamentale e con i principi di cui agli artt. 117,
secondo comma, lettera l), e 97 Cost.
L'art. 5, comma 3, violerebbe anche l'art. 3 dello statuto
speciale, il quale stabilisce che «[i]n armonia con la Costituzione e
i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica e col rispetto
degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali, nonche'
delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della
Repubblica, la Regione ha potesta' legislativa nelle seguenti
materie: a) ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi
della Regione e stato giuridico ed economico del personale; [...]»,
perche', nell'esercizio della sua competenza legislativa in materia
«ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi della Regione e
stato giuridico ed economico del personale», non rispetterebbe i
limiti previsti dallo statuto medesimo.
1.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato
altresi' l'art. 5, comma 19, della legge reg. Sardegna n. 17 del
2021, per violazione del principio di coordinamento della finanza
pubblica di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., in relazione
all'art. 23, comma 2, del d.lgs. n. 75 del 2017, nonche' dell'art.
119 Cost.
L'art. 5, comma 19, prevede l'applicazione - nel comparto della
contrattazione collettiva regionale - dell'art. 3, comma 2, del d.l.
n. 80 del 2021, come convertito, che ha introdotto la possibilita' di
superare i limiti di spesa relativi al trattamento economico
accessorio, di cui all'art. 23, comma 2, del d.lgs. n. 75 del 2017,
secondo criteri e modalita' da definire nell'ambito dei contratti
collettivi nazionali di lavoro, compatibilmente con il raggiungimento
degli obiettivi di finanza pubblica e nei limiti delle risorse
finanziarie destinate a tale finalita'.
Sostiene il ricorrente che la previsione contenuta nell'art. 3,
comma 2, del d.l. n. 80 del 2021, come convertito, avrebbe carattere
solamente programmatorio: i nuovi limiti al trattamento economico
accessorio sarebbero stati, infatti, disciplinati successivamente con
l'art. 1, comma 604, della legge n. 234 del 2021.
La disposizione regionale, quindi, prevedendo il superamento dei
limiti di spesa di cui al d.lgs. n. 75 del 2017 prima dell'emanazione
del sopra indicato art. 1, comma 604, della legge n. 234 del 2021 e
stabilendone essa stessa criteri e modalita', si porrebbe in
contrasto con il principio di coordinamento della finanza pubblica
sancito dall'art. 117, terzo comma, Cost., violando, altresi',
l'autonomia finanziaria degli enti territoriali riconosciuta
dall'art. 119 Cost.
1.3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, con il medesimo
ricorso, ha impugnato l'art. 5, comma 25, della legge reg. Sardegna
n. 17 del 2021, in riferimento agli artt. 97 e 117, secondo comma,
lettera l), Cost., con specifico riguardo alla materia «ordinamento
civile», in relazione all'art. 30, commi 1 e 2-quinquies, del d.lgs.
n. 165 del 2001, e all'art. 3, lettera a), dello statuto speciale.
La disposizione impugnata, per rafforzare l'organico regionale,
anche in relazione alle necessita' determinate dall'emergenza
epidemiologica da COVID-19, e in applicazione dell'art. 38-bis della
legge reg. Sardegna n. 31 del 1998, stabilisce che il personale con
contratto a tempo indeterminato che abbia prestato servizio, negli
ultimi cinque anni, presso il sistema Regione in posizione di comando
o in assegnazione temporanea, anche attraverso i progetti di cui alla
deliberazione della Giunta regionale. 18 gennaio 2005, n. 1/11, puo'
transitare, a seguito di apposita domanda, nell'amministrazione
regionale mediante cessione di contratto, previo nulla osta
dell'amministrazione di provenienza.
Il riferimento all'istituto della cessione del contratto come
strumento di mobilita' violerebbe, ad avviso del ricorrente, i
principi in materia di accesso agli impieghi pubblici posto che, sul
punto, occorrerebbe tener conto della speciale disciplina dettata dal
d.lgs. n. 165 del 2001. La disposizione regionale, attraverso
l'espresso riferimento all'art. 38-bis della legge reg. Sardegna n.
31 del 1998, prevederebbe invece il previo rilascio da parte
dell'amministrazione di appartenenza del relativo nulla osta;
quest'ultimo non piu' previsto in via generalizzata dalla disciplina
statale, a seguito della modifica dell'art. 30 del d.lgs. 165 del
2001 operata dall'art. 3 del d.l. n. 80 del 2021, come convertito.
L'art. 38-bis della legge reg. Sardegna n. 31 del 1998 -
richiamato dalla norma impugnata - al comma 5 prevede inoltre che,
nel caso di attribuzione del livello economico di valore pari o
immediatamente inferiore a quello posseduto nell'ente di provenienza,
sia riconosciuto «un assegno personale riassorbibile atto a garantire
l'importo del trattamento economico fisso e continuativo annuo in
godimento». Detta previsione sarebbe difforme dal dettato dell'art.
30 del d.lgs. n. 165 del 2001, secondo il quale, invece, «salvo
diversa previsione [...] al dipendente trasferito per mobilita' si
applica esclusivamente il trattamento giuridico ed economico,
compreso quello accessorio, previsto nei contratti collettivi vigenti
nel comparto della stessa amministrazione».
Tale contrasto determinerebbe l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 5, comma 25, della legge reg. Sardegna n. 17 del 2021 per
violazione della competenza legislativa statale in materia di
ordinamento civile, di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost.
La disposizione impugnata contrasterebbe anche con l'art. 3,
lettera a), dello statuto della Regione autonoma Sardegna, in quanto,
nell'esercizio delle proprie prerogative, la Regione non
rispetterebbe i limiti dettati dal d.lgs. n. 165 del 2001, che
costituirebbero norme fondamentali di riforme economico-sociali della
Repubblica.
1.4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha, altresi',
impugnato l'art. 5, comma 26, della legge reg. Sardegna n. 17 del
2021, in riferimento agli artt. 97 e 117, secondo comma, lettera l),
Cost., in relazione all'art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001 e all'art.
3, lettera a), dello statuto speciale.
La disposizione regionale, nel prevedere la facolta' di prorogare
gli incarichi dirigenziali fino a due anni, si porrebbe in contrasto
con l'art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001. La disciplina degli
incarichi dirigenziali rientrerebbe, secondo il ricorrente, nella
materia «ordinamento civile» di competenza legislativa esclusiva
statale, per cui la predetta disposizione violerebbe l'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost.
Inoltre, l'impugnato art. 5, comma 26, prevederebbe la proroga
degli incarichi dirigenziali sulla base delle direttive impartite
dall'assessore competente, previsione che, ad avviso del ricorrente,
sarebbe in contrasto con il principio della separazione tra le
funzioni di indirizzo politico-amministrativo e quelle di gestione
amministrativa, principio di carattere generale che trova il suo
fondamento nell'art. 97 Cost.
1.5.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha altresi'
impugnato l'art. 5, comma 29, della legge reg. Sardegna n. 17 del
2021 in riferimento agli artt. 97 e 117, secondo comma, lettera l),
Cost. e all'art. 3, lettera a), dello statuto speciale, in relazione
agli artt. 2, comma 3, e 45 del d.lgs. n. 165 del 2001.
La disposizione regionale impugnata da' attuazione alle
disposizioni previste dai commi 4-ter (che prevede una autonoma e
separata area di contrattazione all'interno del comparto) e 4-quater
(che prevede specifiche discipline nell'ambito dei contratti di
comparto per le figure professionali dell'amministrazione regionale o
del sistema Regione che concorrono allo svolgimento delle attivita'
di protezione civile) dell'art. 58 della legge reg. Sardegna n. 31
del 1998, introdotti dalla legge reg. Sardegna n. 17 del 2021. In
particolare, detta disposizione istituisce un'indennita' pensionabile
in analogia all'indennita' di specificita' organizzativa percepita
dal personale della protezione civile nazionale e, a tal fine,
autorizza, ai sensi dell'art. 62 della legge reg. Sardegna n. 31 del
1998, l'ulteriore spesa di euro 285.840 per il 2021 e di euro
1.143.360 annui a decorrere dal 2022 (missione 01 - programma 10 -
titolo 1).
L'istituzione di un'indennita' pensionabile per il predetto
personale e il relativo finanziamento, intervenendo in una materia
riservata alla contrattazione collettiva, si porrebbe in contrasto
con il principio generale secondo cui, a seguito della
contrattualizzazione del rapporto di lavoro pubblico, il trattamento
giuridico ed economico dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni
e' disciplinato dal codice civile e dalla contrattazione collettiva,
cui la legge dello Stato rinvia.
La disciplina del trattamento economico e giuridico del pubblico
impiego regionale sarebbe riconducibile alla materia «ordinamento
civile», riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato
dall'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. Sarebbe quindi
preclusa alle regioni, secondo il ricorrente, l'adozione di una
normativa che incida su un rapporto di lavoro gia' sorto
sostituendosi alla contrattazione collettiva, fonte imprescindibile
di disciplina.
La disposizione regionale impugnata sarebbe in contrasto con gli
artt. 2, comma 3, e 45 del d.lgs. n. 165 del 2001, da considerarsi
quali norme fondamentali di riforma economico-sociale della
Repubblica. Il contrasto con dette norme comporterebbe la violazione
anche dell'art. 3, lettera a), dello statuto di autonomia.
1.6.- L'Avvocatura generale dello Stato ha impugnato anche l'art.
6, comma 32, della legge reg. Sardegna n. 17 del 2021, in riferimento
agli artt. 97 e 117, secondo comma, lettera l), Cost. e all'art. 3,
lettera a), dello statuto speciale, in relazione all'art. 3 del d.l.
n. 80 del 2021, come convertito.
L'art. 6, comma 32, dispone che «[l]a validita' delle graduatorie
relative alle procedure selettive per il reclutamento di personale a
tempo determinato e indeterminato, pubblicate dalle aziende
ospedaliere, dalle aziende ospedaliere universitarie della Sardegna e
dalle amministrazioni del sistema Regione, e' prorogata al 31
dicembre 2022».
Sostiene il ricorrente che lo scorrimento delle graduatorie
indicate sarebbe possibile solo quando vi sia corrispondenza tra il
profilo e la qualifica professionale del posto che si intende coprire
e il profilo e la categoria professionale per i quali si e' bandito
il concorso poi concluso con l'approvazione delle graduatorie e
sarebbe assoggettato a limitazioni idonee a renderlo compatibile con
i principi di imparzialita' e di buon andamento dell'amministrazione.
Non potrebbe essere previsto lo scorrimento per posti di nuova
istituzione o frutto di trasformazione, per evitare rimodulazioni
dell'organico in potenziale contrasto con i principi di imparzialita'
prescritti dalla Costituzione.
La disposizione regionale impugnata, prevedendo la validita' fino
al 31 dicembre 2022 delle predette graduatorie, si porrebbe in
contrasto con gli artt. 97 e 117, secondo comma, lettera l), Cost. e
con la norma statutaria piu' volte richiamata.
1.7.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato
l'art. 20, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 17 del 2021, in
riferimento all'art. 81, terzo comma, Cost.
Il comma 1 dell'art. 20 della legge reg. Sardegna n. 17 del 2021
apporta modifiche alla legge reg. n. 45 del 1989 in materia di
esecuzione dei provvedimenti di demolizione e rimessione in pristino
autorizzando l'amministrazione regionale a concedere un'anticipazione
delle spese ai comuni tenuti a eseguire i provvedimenti di
demolizione o di rimessione in pristino. Tale operazione
determinerebbe oneri a carico del bilancio regionale non quantificati
e per i quali non sarebbe indicata la copertura finanziaria, in
violazione dell'art. 81, terzo comma, Cost.
1.8.- Infine, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
promosso questione di legittimita' costituzionale dell'art. 35, comma
5, della legge reg. Sardegna n. 17 del 2021. Con riguardo a tale
questione, come detto (punti 5 e 5.1. del Ritenuto in fatto), e'
stato disposto lo stralcio e il rinvio a nuovo ruolo. Stante tale
rinvio, si esamineranno di seguito solo le questioni riguardanti le
altre disposizioni della medesima legge regionale all'esame odierno.
2.- Si e' costituita in giudizio la Regione autonoma Sardegna,
deducendo l'inammissibilita' e, comunque, la non fondatezza delle
questioni di legittimita' costituzionale promosse.
3.- In via preliminare occorre esaminare l'eccezione di
inammissibilita' della questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 5, comma 3, della legge reg. Sardegna n. 17 del 2021
promossa in riferimento all'art. 97 Cost.
Sul punto la difesa della Regione Sardegna eccepisce un difetto
di motivazione quanto alle concrete modalita' della dedotta lesione.
L'eccezione e' fondata.
La questione di legittimita' costituzionale promossa in
riferimento all'art. 97 Cost. deve essere dichiarata inammissibile
essendo la relativa censura meramente assertiva e priva di una anche
minima argomentazione.
Per costante giurisprudenza costituzionale, difatti, e'
necessario che il ricorso in via principale contenga una seppur
sintetica argomentazione di merito a sostegno della richiesta
declaratoria di illegittimita' costituzionale della legge. Questa
Corte e' costante nell'affermare che il ricorso in via principale non
puo' limitarsi a indicare «le norme costituzionali e ordinarie, la
definizione del cui rapporto di compatibilita' o incompatibilita'
costituisce l'oggetto della questione di costituzionalita'» (sentenza
n. 450 del 2005), ma deve contenere, per superare lo scrutinio di
ammissibilita', anche una argomentazione di merito, sia pure
sintetica, a sostegno della richiesta declaratoria di
incostituzionalita', posto che l'impugnativa deve fondarsi su una
motivazione adeguata e non meramente assertiva (ex plurimis, sentenze
n. 239, n. 135 e n. 71 del 2022; nello stesso senso, sentenze n. 5
del 2022, n. 201, n. 52 e n. 29 del 2021).
3.1.- La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 5,
comma 3, della legge reg. Sardegna n. 17 del 2021 e', invece, fondata
in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in
relazione agli artt. 19 e 28 del d.lgs. n. 165 del 2001, e all'art.
3, lettera a), dello statuto speciale.
L'art. 5, comma 3, della legge regionale in esame stabilisce: «Al
personale transitato ai sensi dell'articolo 1, comma 4 della legge
regionale 3 agosto 2017, n. 18 (Disposizioni finanziarie e prima
variazione al bilancio 2017-2019. Modifica alla legge regionale n. 5
del 2017, alla legge regionale n. 6 del 2017, alla legge regionale n.
32 del 2016 e alla legge regionale n. 12 del 2007), si applica il
riconoscimento di anzianita' previsto dall'articolo 87, comma terzo,
della legge regionale 17 agosto 1978, n. 51 (Ordinamento degli uffici
e stato giuridico del personale regionale). L'anzianita' cosi'
maturata nella qualifica per l'accesso alla quale dall'esterno sia
prescritto il diploma di laurea vale quale requisito di ammissione
alle procedure di accesso alla dirigenza di cui all'articolo 32 della
legge regionale n. 31 del 1998».
La disposizione impugnata prevede requisiti di accesso alla
dirigenza non conformi al quadro regolativo nazionale disciplinato
dagli artt. 19 e 28 del d.lgs. n. 165 del 2001, che costituiscono
parametro interposto rispetto ai precetti costituzionali invocati dal
ricorrente. Infatti, essa consente al personale transitato - mediante
progressione "verticale" nella qualifica apicale - di partecipare
alle procedure di accesso alla dirigenza senza possedere il
necessario requisito del titolo di studio della laurea, e di
computare, al fine della maturazione del requisito professionale di
permanenza di almeno cinque anni di servizio nell'area o categoria
apicale, l'anzianita' di servizio maturata in carriere non apicali.
E' costante l'orientamento di questa Corte secondo cui - alla
luce della legislazione in materia di privatizzazione del pubblico
impiego - la disciplina del trattamento giuridico ed economico dei
dipendenti pubblici contrattualizzati - tra cui, ai sensi dell'art.
1, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001, sono ricompresi anche i
dipendenti delle regioni - e' attribuita in via esclusiva al
legislatore statale dall'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
(in tal senso, ex plurimis, sentenze n. 190 del 2022, n. 146, n. 138
e n. 10 del 2019). Cio' comporta che le regioni non possono alterare
le regole che disciplinano tali rapporti (ex multis, sentenza n. 282
del 2004).
In particolare, questa Corte ha affermato che l'art. 19 del
d.lgs. n. 165 del 2001 «contiene una pluralita' di precetti relativi
alla qualificazione professionale ed alle precedenti esperienze
lavorative del soggetto esterno, alla durata massima dell'incarico
(e, dunque, anche del relativo contratto di lavoro), all'indennita'
che - a integrazione del trattamento economico - puo' essere
attribuita al privato, alle conseguenze del conferimento
dell'incarico su un eventuale preesistente rapporto di impiego
pubblico e, infine, alla percentuale massima di incarichi conferibili
a soggetti esterni (il successivo comma 6-bis contiene una
prescrizione in tema di modalita' di calcolo di quella percentuale).
Tale disciplina non riguarda, pertanto, ne' procedure concorsuali
pubblicistiche per l'accesso al pubblico impiego, ne' la scelta delle
modalita' di costituzione di quel rapporto giuridico. Essa, valutata
nel suo complesso, attiene ai requisiti soggettivi che debbono essere
posseduti dal contraente privato, alla durata massima del rapporto,
ad alcuni aspetti del regime economico e giuridico ed e' pertanto
riconducibile alla regolamentazione del particolare contratto che
l'amministrazione stipula con il soggetto ad essa esterno cui
conferisce l'incarico dirigenziale» (sentenza n. 324 del 2010).
L'art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001 non attiene, pertanto, a
materie di competenza legislativa concorrente (coordinamento della
finanza pubblica) o residuale regionale (organizzazione delle Regioni
e degli uffici regionali, organizzazione degli enti locali), bensi' a
quella dell'ordinamento civile di competenza legislativa esclusiva
statale (ancora sentenza n. 324 del 2010).
La disposizione regionale impugnata sostituisce, in modo
costituzionalmente non consentito, i requisiti di accesso alla
dirigenza regionale, in tal modo violando l'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., che attribuisce alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato la disciplina della materia «ordinamento
civile», cui appartiene la definizione delle procedure e dei
requisiti di accesso alla carriera dirigenziale.
Risulta violato anche l'art. 3, lettera a), dello statuto
speciale, perche' la disposizione impugnata esorbita dalle
attribuzioni regionali, essendo la disciplina dei requisiti minimi
culturali di accesso alla dirigenza non riconducibile a profili di
autonomia organizzativa della Regione.
4.- Con riguardo alla questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 5, comma 19, della legge reg. Sardegna n. 17 del 2021,
quanto al profilo riferito all'art. 119 Cost. (riguardo l'autonomia
finanziaria della Regione), occorre preliminarmente esaminare
l'eccezione di inammissibilita' sollevata dalla difesa regionale per
carenza di motivazione.
Tale eccezione e' fondata.
La censura formulata dall'Avvocatura generale dello Stato, in
riferimento all'art. 119 Cost., deve essere dichiarata inammissibile
in quanto priva di qualunque argomentazione di merito a sostegno
della richiesta declaratoria di illegittimita' costituzionale.
Questa Corte e' costante nell'affermare che il ricorso in via
principale deve contenere, per superare lo scrutinio di
ammissibilita', anche una argomentazione di merito, sia pure
sintetica, a sostegno della richiesta declaratoria di
incostituzionalita', posto che l'impugnativa deve fondarsi su una
motivazione adeguata e non meramente assertiva (ex plurimis, sentenze
n. 239, n. 135 e n. 71 del 2022; nello stesso senso, sentenze n. 5
del 2022, n. 201, n. 52 e n. 29 del 2021).
4.1.- La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 5,
comma 19, della legge reg. Sardegna n. 17 del 2021 e' invece fondata
in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost., in relazione
all'art. 23 del d.lgs. n. 75 del 2017. Detta disposizione prevede, al
comma 2, che: «al fine di assicurare la semplificazione
amministrativa, la valorizzazione del merito, la qualita' dei servizi
e garantire adeguati livelli di efficienza ed economicita'
dell'azione amministrativa, assicurando al contempo l'invarianza
della spesa, a decorrere dal 1° gennaio 2017, l'ammontare complessivo
delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del
personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle
amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non puo' superare il
corrispondente importo determinato per l'anno 2016. A decorrere dalla
predetta data l'articolo 1, comma 236, della legge 28 dicembre 2015,
n. 208 e' abrogato. Per gli enti locali che non hanno potuto
destinare nell'anno 2016 risorse aggiuntive alla contrattazione
integrativa a causa del mancato rispetto del patto di stabilita'
interno del 2015, l'ammontare complessivo delle risorse di cui al
primo periodo del presente comma non puo' superare il corrispondente
importo determinato per l'anno 2015, ridotto in misura proporzionale
alla riduzione del personale in servizio nell'anno 2016».
L'art. 5, comma 19, della legge reg. Sardegna n. 17 del 2021
stabilisce il superamento dei limiti di spesa relativi al trattamento
economico accessorio del personale regionale, prevedendo che: «[n]el
comparto della contrattazione collettiva regionale di cui
all'articolo 58 delle legge regionale n. 31 del 1998, la disposizione
di cui al comma 2 dell'articolo 3 del decreto legge 9 giugno 2021, n.
80, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2021, n. 113
(Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 9 giugno
2021, n. 80, recante misure urgenti per il rafforzamento della
capacita' amministrativa delle pubbliche amministrazioni funzionale
all'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e
per l'efficienza della giustizia), si applica con riferimento alle
economie di spesa destinate dal contratto collettivo regionale di
lavoro del triennio 2016-2018 del personale dipendente, sottoscritto
il 4 dicembre 2017, al fondo per la retribuzione di rendimento e al
fondo per le progressioni professionali, da attribuirsi con i criteri
di selettivita' e merito previsti dalla contrattazione,
compatibilmente con il raggiungimento degli obiettivi di finanza
pubblica e a condizione che le risorse risultino correttamente
conservate nel bilancio regionale con le modalita' previste dal
decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia
di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio
delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42), e successive
modifiche ed integrazioni».
Il comma 2 dell'art. 3 del d.l. n. 80 del 2021, come convertito,
richiamato dalla norma impugnata prevede, a sua volta, che «[i]
limiti di spesa relativi al trattamento economico accessorio di cui
all'articolo 23, comma 2, del decreto legislativo 25 maggio 2017, n.
75, compatibilmente con il raggiungimento degli obiettivi di finanza
pubblica, possono essere superati, secondo criteri e modalita' da
definire nell'ambito dei contratti collettivi nazionali di lavoro e
nei limiti delle risorse finanziarie destinate a tale finalita'».
Successivamente, con l'art. 1, comma 604, della legge n. 234 del
2021, sono stati definiti i criteri e le modalita' in base ai quali
e' possibile incrementare le risorse destinate ai trattamenti
accessori del personale dipendente dalle amministrazioni pubbliche.
Tale disposizione stabilisce che, al fine di dare attuazione a quanto
previsto dall'art. 3, comma 2, del d.l. n. 80 del 2021, come
convertito, le risorse destinate ai trattamenti accessori del
personale dipendente dalle amministrazioni di cui all'art. 1, comma
2, del d.lgs. n. 165 del 2001 «possono essere incrementate, rispetto
a quelle destinate a tali finalita' nel 2021, con modalita' e criteri
stabiliti dalla contrattazione collettiva nazionale relativa al
triennio 2019-2021 o dai provvedimenti di determinazione o
autorizzazione dei medesimi trattamenti, di una misura percentuale
del monte salari 2018 da determinare, per le amministrazioni statali,
nei limiti di una spesa complessiva di 110,6 milioni di euro a
decorrere dall'anno 2022, al lordo degli oneri contributivi ai fini
previdenziali e dell'imposta regionale sulle attivita' produttive,
mediante l'istituzione nello stato di previsione del Ministero
dell'economia e delle finanze di un apposito fondo con una dotazione
di pari importo e, per le restanti amministrazioni, a valere sui
propri bilanci, con la medesima percentuale e i medesimi criteri
previsti per il personale delle amministrazioni dello Stato, secondo
gli indirizzi impartiti dai rispettivi comitati di settore ai sensi
dell'articolo 47, comma 2, del predetto decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165».
Il contratto collettivo nazionale di lavoro relativo al personale
del comparto funzioni centrali per il triennio 2019-2021 stabilisce,
all'art. 49, che ciascuna amministrazione, per proprie esigenze
organizzative o gestionali, puo' incrementare la parte variabile,
oltre il limite di cui all'art. 23, comma 2, del d.lgs. n. 75 del
2017, di un importo comunque non superiore allo 0,22 per cento del
monte salari dell'anno 2018.
La disposizione impugnata consente di destinare (per effetto del
richiamo all'art. 3, comma 2, del d.l. n. 80 del 2021, come
convertito) - in eccedenza rispetto ai limiti al trattamento
economico accessorio previsti dall'art. 23, comma 2, del d.lgs. n. 75
del 2017 - le economie di spesa del contratto collettivo regionale di
lavoro del triennio 2016-2018 al fondo retributivo del rendimento e/o
al fondo per le progressioni professionali.
La Regione non avrebbe potuto applicare l'art. 3, comma 2, del
d.l. n. 80 del 2021, come convertito, avendo quest'ultimo soltanto
carattere programmatorio e la cui attuazione e' compiutamente
avvenuta solo successivamente con l'art. 1, comma 604, della legge n.
234 del 2021, norma che prevede criteri e limitazioni alla predetta
possibilita' di superare la spesa relativa al trattamento economico
accessorio.
La normativa regionale, entrata in vigore prima dell'art. 1,
comma 604, della legge n. 234 del 2021, avrebbe dovuto quindi
rispettare il limite di spesa posto originariamente dall'art. 23,
comma 2, del d.lgs. n. 75 del 2017.
Con riguardo al salario accessorio del personale delle
amministrazioni pubbliche, e' costante l'orientamento di questa Corte
nel ritenere che le relative modalita' e criteri di incremento,
stabiliti dalla legislazione statale, sono vincolanti anche per le
autonomie speciali, «poiche' essi sono funzionali "a preservare
l'equilibrio economico-finanziario del complesso delle
amministrazioni pubbliche e anche a garantire l'unita' economica
della Repubblica, come richiesto dai principi costituzionali e dai
vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea
(sentenza n. 82 del 2005, nonche' sentenza n. 62 del 2017)"». In tal
senso si sono espresse anche le pronunce specificamente inerenti alle
autonomie speciali (sentenze n. 54 del 2014, n. 229 del 2011, n. 169
e n. 82 del 2007, n. 417 del 2005 e n. 353 del 2004) le quali
affermano che i principi di coordinamento della finanza pubblica
recati dalla legislazione statale si applicano anche ad esse poiche'
«funzionali a prevenire disavanzi di bilancio, a preservare
l'equilibrio economico-finanziario del complesso delle
amministrazioni pubbliche e a garantire l'unita' economica della
Repubblica (sentenza n. 82 del 2015), dato che la finanza delle
Regioni a Statuto speciale e' parte della finanza pubblica allargata
(sentenze n. 80 del 2017)» (sentenza n. 231 del 2017).
La disposizione regionale impugnata, prevedendo un incremento
della spesa per il trattamento economico accessorio del personale,
non rispettoso dei limiti posti dallo Stato al fine di assicurare
l'invarianza della spesa, non risulta compatibile con il
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica definiti in ambito
nazionale, in coerenza con le procedure e i criteri stabiliti
dall'Unione europea garantiti dall'art. 117, primo comma, Cost. (in
tal senso, sentenze n. 190 del 2022, n. 412 e n. 169 del 2007, n. 417
del 2005 e n. 36 del 2004).
5.- La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 5,
comma 25, della legge reg. Sardegna n. 17 del 2021, posta in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., nella
materia «ordinamento civile», in relazione all'art. 30, commi 1 e
2-quinquies, del d.lgs. n. 165 del 2001, e' fondata.
L'art. 5, comma 25, della legge della Regione Sardegna n. 17 del
2021 stabilisce che: «[a]l fine di rafforzare l'organico regionale,
con particolare riguardo alle necessita' di personale determinate
dall'emergenza da Covid-19 e in applicazione dell'articolo 38-bis
della legge regionale n. 31 del 1998, il personale con contratto a
tempo indeterminato che abbia prestato servizio presso il sistema
Regione in posizione di comando o in assegnazione temporanea anche
attraverso i progetti di cui alla Delib. G.R. 18 gennaio 2005, n.
1/11 negli ultimi cinque anni puo' transitare, a seguito di apposita
domanda, nell'Amministrazione regionale mediante cessione di
contratto, previo nulla osta dell'amministrazione di provenienza. La
presente disposizione non comporta oneri aggiuntivi a carico del
bilancio regionale e si applica nei limiti delle risorse finanziarie
disponibili nel fondo per il reclutamento del personale in conto
della missione 01 - programma 10 - titolo 1 del bilancio regionale e
nel rispetto delle facolta' assunzionali previste a legislazione
vigente».
La disposizione impugnata, come visto, consente il transito
nell'amministrazione regionale del personale con contratto a tempo
indeterminato, subordinando detto transito all'assenza di oneri per
la finanza regionale e nei «limiti delle risorse finanziarie
disponibili nel fondo per il reclutamento del personale» e «nel
rispetto delle facolta' assunzionali previste a legislazione
vigente».
La disciplina dettata dal combinato della norma impugnata e
dell'art. 38-bis della legge reg. Sardegna n. 31 del 1998,
espressamente richiamato dall'art. 5, comma 25, della legge reg.
Sardegna n. 17 del 2021, si pone in contrasto con la normativa
statale in materia di mobilita', come disciplinata dall'art. 30 del
d.lgs. n. 165 del 2001. Quest'ultimo stabilisce che le
amministrazioni possono ricoprire posti vacanti in organico mediante
passaggio diretto di dipendenti delle amministrazioni pubbliche,
appartenenti a una qualifica corrispondente e in servizio presso
altre amministrazioni, che facciano domanda di trasferimento. La
disposizione prevede che l'amministrazione di appartenenza esprima
previamente il proprio assenso soltanto nel caso in cui si tratti di
posizioni dichiarate motivatamente infungibili o di personale assunto
da meno di tre anni, oppure quando la mobilita' determini una carenza
di organico superiore al 20 per cento nella qualifica.
Nel caso di mobilita' volontaria, peraltro, non e' garantito il
mantenimento del livello retributivo in godimento presso
l'amministrazione di provenienza. L'art. 30, comma 2-quinquies, del
d.lgs. n. 165 del 2001, stabilisce infatti che «[s]alvo diversa
previsione, a seguito dell'iscrizione nel ruolo dell'amministrazione
di destinazione, al dipendente trasferito per mobilita' si applica
esclusivamente il trattamento giuridico ed economico, compreso quello
accessorio, previsto nei contratti collettivi vigenti nel comparto
della stessa amministrazione». Tale disposizione e' collegata
all'art. 45, comma 2, del medesimo decreto legislativo a mente del
quale «[l]e amministrazioni pubbliche garantiscono ai propri
dipendenti di cui all'articolo 2, comma 2, parita' di trattamento
contrattuale e comunque trattamenti non inferiori a quelli previsti
dai rispettivi contratti collettivi».
Dal confronto tra la disposizione regionale impugnata e la
normativa primaria richiamata dalla medesima disposizione emergono
profili di illegittimita' costituzionale: le disposizioni regionali
disciplinano in modo differenziato dalle norme interposte il
trattamento del personale in esame, invadendo la materia «ordinamento
civile», riservata dalla Costituzione al legislatore statale. Di qui
la violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
(sentenze n. 146, n. 138 e n. 10 del 2019).
Sul punto questa Corte ha ribadito, anche recentemente, che
«"[l]a materia dell'ordinamento civile, riservata in via esclusiva al
legislatore statale, investe la disciplina del trattamento economico
e giuridico dei dipendenti pubblici e ricomprende tutte le
disposizioni che incidono sulla regolazione del rapporto di lavoro
(ex plurimis, sentenze n. 175 e n. 72 del 2017, n. 257 del 2016, n.
180 del 2015, n. 269, n. 211 e n. 17 del 2014)" (sentenza n. 257 del
2020)» (sentenza n. 25 del 2021).
In particolare, con riguardo alla disciplina dei rapporti di
lavoro pubblico e alla loro contrattualizzazione, e' stato affermato
che «i principi fissati dalla legge statale in materia "costituiscono
tipici limiti di diritto privato, fondati sull'esigenza, connessa al
precetto costituzionale di eguaglianza, di garantire l'uniformita'
nel territorio nazionale delle regole fondamentali di diritto che
disciplinano i rapporti fra privati e, come tali, si impongono anche
alle Regioni a statuto speciale [...]"» (sentenza n. 154 del 2019;
nello stesso senso, sentenze n. 232 e n. 81 del 2019, n. 234 del
2017, n. 225 e n. 77 del 2013).
Cio' comporta che le regioni non possono alterare le regole che
disciplinano tali rapporti privati (ex multis, sentenze 190 del 2022
e n. 282 del 2004). Peraltro, l'art. 3, lettera a), dello statuto
speciale, che attribuisce alla Regione la competenza legislativa
esclusiva in materia di stato giuridico ed economico del proprio
personale, incontra, secondo quanto previsto dallo statuto stesso, i
limiti derivanti dalle norme fondamentali di riforma
economico-sociale della Repubblica (cosi', tra le altre, sentenza n.
172 del 2018) come espressi nell'art. 30, commi 1 e 2-quinquies, del
d.lgs. n. 165 del 2001.
Da quanto sopra esposto deriva la fondatezza della questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 25, della legge reg.
Sardegna n. 17 del 2001 per violazione della competenza legislativa
esclusiva statale nella materia «ordinamento civile», di cui all'art.
117, secondo comma, lettera l), Cost.
5.1.- Restano assorbiti gli ulteriori motivi di impugnazione.
6.- Con riguardo poi alla questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 5, comma 26, della legge reg. Sardegna n. 17
del 2021, promossa in riferimento all'art. 97 Cost., occorre, in via
preliminare, esaminare l'eccezione di inammissibilita' della difesa
della Regione autonoma Sardegna, la quale eccepisce un difetto di
motivazione in merito alla lesione del parametro costituzionale
invocato.
Tale eccezione e' fondata.
Secondo il costante insegnamento di questa Corte, il ricorso in
via principale non puo' limitarsi a indicare le norme costituzionali
e ordinarie, la definizione del cui rapporto di compatibilita' o
incompatibilita' costituisce l'oggetto della questione di
legittimita' costituzionale, ma deve contenere, per superare lo
scrutinio di ammissibilita', anche una argomentazione di merito, sia
pure sintetica, a sostegno della richiesta declaratoria di
incostituzionalita', posto che l'impugnativa deve fondarsi su una
motivazione adeguata e non meramente assertiva (ex plurimis, sentenze
n. 239, n. 135 e n. 71 del 2022; nello stesso senso, sentenze n. 5
del 2022, n. 201, n. 52 e n. 29 del 2021).
La censura del Presidente del Consiglio dei ministri e' invece
formulata in modo generico e del tutto ipotetico, limitandosi a
invocare il principio di separazione tra funzione politica e funzione
di gestione amministrativa. Cio' determina l'inammissibilita' delle
censure in riferimento al predetto parametro.
6.1.- La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 5,
comma 26, della legge reg. Sardegna n. 17 del 2021 promossa in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in
relazione all'art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001 e all'art. 3,
lettera a), dello statuto speciale e', invece, fondata.
La richiamata disposizione regionale stabilisce che: «[a]l fine
di garantire l'assolvimento delle procedure in corso, l'avvio e
l'attuazione della programmazione europea 2021/2027 possono essere
prorogati, fino ad un massimo di due anni e nei limiti delle risorse
finanziarie disponibili, gli incarichi dirigenziali a tempo
determinato attribuiti in seguito a procedure ad evidenza pubblica
nel sistema Regione ai sensi dell'articolo 29 della legge regionale
n. 31 del 1998, secondo le direttive dell'Assessore competente». La
disposizione impugnata riguarda rapporti di lavoro gia' in essere, a
prescindere dal loro oggetto e dalla loro durata iniziale, e va ad
incidere sul termine di durata stabilito al momento della stipula del
contratto, disponendone la proroga fino a un massimo di due anni.
La disciplina degli incarichi dirigenziali attiene alla materia
«ordinamento civile» di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost.
In particolare, questa Corte ha affermato che «l'articolo 19,
comma 6, d.lgs. n. 165 del 2001 contiene una pluralita' di precetti
relativi alla qualificazione professionale ed alle precedenti
esperienze lavorative del soggetto esterno, alla durata massima
dell'incarico (e, dunque, anche del relativo contratto di lavoro),
all'indennita' che - a integrazione del trattamento economico - puo'
essere attribuita al privato, alle conseguenze del conferimento
dell'incarico su un eventuale preesistente rapporto di impiego
pubblico e, infine, alla percentuale massima di incarichi conferibili
a soggetti esterni» (sentenza n. 324 del 2010).
L'art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001, invocato quale disposizione
interposta, ha infatti un effetto unificante delle regole inerenti
all'accesso nelle pubbliche amministrazioni, mentre la disposizione
impugnata, collegata con la precedente legge regionale n. 31 del
1998, prevede una disciplina specifica, valevole per la sola Regione
autonoma Sardegna, che consente di prorogare in modo generalizzato
gli incarichi dirigenziali regionali in corso di esecuzione.
Questa Corte ha reiteratamente affermato che «gli interventi
legislativi che incidono sui rapporti lavorativi in essere sono
ascrivibili alla materia "ordinamento civile", dovendosi per converso
ricondurre alla materia residuale dell'organizzazione amministrativa
regionale quelli che intervengono "a monte", in una fase antecedente
all'instaurazione del rapporto, e riguardano profili
pubblicistico-organizzativi dell'impiego pubblico regionale (ex
plurimis, sentenze n. 39 e n. 9 del 2022; n. 195, n. 25 e n. 20 del
2021; n. 273, n. 194 e n. 126 del 2020; n. 241 del 2018)» (sentenza
n. 84 del 2022).
Cio' determina l'illegittimita' costituzionale dell'art. 5, comma
26, della legge reg. Sardegna n. 17 del 2021 per contrasto con l'art.
117, secondo comma, lettera l), Cost., in relazione all'art. 19 del
d.lgs. n. 165 del 2001.
7.- La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 5,
comma 29, della legge reg. Sardegna n. 17 del 2021 promossa in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in
relazione agli artt. 2, comma 3, e 45 del d.lgs. n. 165 del 2001, e'
fondata.
Il comma 29 dell'art. 5 stabilisce che «[a]l fine di dare
attuazione ai commi 4-ter e 4-quater dell'articolo 58 della legge
regionale n. 31 del 1998 introdotti dalla presente legge e istituire
una indennita' pensionabile in analogia all'indennita' di
specificita' organizzativa percepita dal personale della Protezione
civile nazionale, riconosciuta dall'articolo 18 del contratto
integrativo della Presidenza del Consiglio dei Ministri sottoscritto
il 15 settembre 2004, per la contrattazione collettiva regionale e'
autorizzata, ai sensi dell'articolo 62 della legge regionale n. 31
del 1998, l'ulteriore spesa di euro 285.840 per l'anno 2021 e di euro
1.143.360 annui a decorrere dall'anno 2022 (missione 01 - programma
10 - titolo 1)».
La disposizione impugnata, intervenendo nell'ambito del
trattamento giuridico ed economico dei dipendenti
dell'amministrazione regionale, si pone in contrasto con le norme
interposte di cui agli artt. 2, comma 3, e 45 del d.lgs. n. 165 del
2001, i quali stabiliscono rispettivamente che i rapporti individuali
di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche, compresi
quelli regionali, sono regolati contrattualmente e che il trattamento
economico fondamentale e accessorio e' definito dai contratti
collettivi.
Secondo la Regione la disposizione impugnata non invaderebbe la
competenza legislativa dello Stato prevista dall'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost., in quanto il comma 29 dell'art. 5 si
limiterebbe a disporre una provvista finanziaria nell'ipotesi in cui
l'indennita' pensionabile per il personale della protezione civile
regionale sia inserita nel contratto collettivo di settore.
Deve invece osservarsi che la disposizione regionale non si
limita a prevedere le risorse finanziarie necessarie al pagamento
dell'indennita' pensionabile al personale della protezione civile
regionale, ma interviene determinando unilateralmente detta
indennita', con cio' sottraendone la disciplina alla negoziazione tra
le parti interessate secondo i canoni della contrattazione
collettiva. E cio' comporta l'invasione della competenza legislativa
dello Stato nella materia «ordinamento civile» (in tal senso,
sentenze n. 190 del 2022, n. 146, n. 138 e n. 10 del 2019).
Con riferimento alle regioni a statuto speciale occorre,
altresi', tener conto delle competenze statutarie le quali, con
riguardo alla Regione autonoma Sardegna, devono comunque essere
esercitate nel rispetto delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica e, conseguentemente, anche delle
previsioni recate dal d.lgs. n. 165 del 2001.
7.1.- Restano assorbiti gli ulteriori motivi di censura.
8.- Con riguardo alla questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 6, comma 32, della legge reg. Sardegna n. 17 del 2021
promossa in riferimento agli artt. 97 e 117, secondo comma, lettera
l), Cost., nonche' all'art. 3, lettera a), dello statuto speciale,
occorre preliminarmente valutare le eccezioni di inammissibilita'
della difesa regionale per contraddittorieta' e mancanza di adeguata
motivazione.
Le eccezioni di inammissibilita' sono fondate con riguardo a
tutti i parametri invocati.
Le censure in esame sono formulate in modo generico e assertivo
con riguardo alle singole fattispecie oggetto di censura. Il
ricorrente, infatti, si limita ad affermare in modo apodittico che la
disposizione regionale violerebbe i principi di cui agli artt. 97 e
117, secondo comma, lettera l), Cost. e l'art. 3, lettera a), dello
statuto speciale, ma non fornisce argomentazioni con riferimento alla
lesione principio di buon andamento, ne' tanto meno alla violazione
della competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia
«ordinamento civile» e neppure all'asserita lesione dell'art. 3 dello
statuto speciale.
E' costante l'orientamento di questa Corte secondo cui «nella
impugnazione in via principale, il ricorrente non solo deve, a pena
di inammissibilita', individuare l'oggetto della questione proposta
(con riferimento alla normativa che censura ed ai parametri che
denuncia violati), ma ha anche l'onere (da considerare addirittura
piu' pregnante rispetto a quello sussistente nei giudizi incidentali:
ex plurimis, sentenza n. 115 del 2021) di esplicitare una motivazione
chiara ed adeguata in ordine alle specifiche ragioni che
determinerebbero la violazione dei parametri che assume incisi» (ex
plurimis, da ultimo, sentenze n. 135, n. 239 e n. 71 del 2022).
9.- La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 20,
comma 1, della legge reg. Sardegna n. 17 del 2021, promossa in
riferimento all'art. 81, terzo comma, Cost., e' fondata.
L'art. 20 della legge reg. n. 17 del 2021 stabilisce che: «1.
L'articolo 15 della legge regionale 22 dicembre 1989 n. 45 (Norme per
l'uso e la tutela del territorio regionale), e' sostituito dal
seguente: "Art. 15 (Esecuzione dei provvedimenti di demolizione e
rimessione in pristino) 1. L'Amministrazione regionale e' autorizzata
a concedere una anticipazione delle spese ai comuni che sono tenuti
ad eseguire i provvedimenti di demolizione e di rimessione in
pristino delle autorita' amministrativa e giudiziaria ai sensi
dell'articolo 6 della legge regionale n. 23 del 1985, dell'articolo
31, comma 9, del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno
2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia) e dell'articolo 181, comma 2, del
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali
e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002,
n. 137). 2. Alla richiesta di anticipazione e' allegato il titolo da
eseguirsi ed un preventivo di spesa. 3. L'anticipazione e' concessa
senza interessi. 4. I comuni iniziano il procedimento di recupero
delle spese sostenute dal trasgressore entro un anno dall'esecuzione
della demolizione e lo concludono entro cinque anni, salva proroga
per giustificati motivi da chiedere all'Amministrazione regionale
prima della scadenza del termine. 5. Le somme recuperate sono
restituite all'Amministrazione regionale che le ha anticipate. 6. In
assenza di recupero dal trasgressore il comune procede comunque alla
restituzione delle somme entro dieci anni dall'erogazione
dell'anticipazione."».
9.1.- Occorre preliminarmente precisare che non possono essere
accolte le eccezioni formulate dalla difesa regionale. La prima e'
incentrata sul fatto che i rilievi statali si riferirebbero a un
aspetto contabile (omessa indicazione della copertura finanziaria a
sostegno dell'intervento), gia' presente anche nella precedente
formulazione che pero' mai era stata oggetto di contestazione. La
seconda - connessa alla prima - si basa sull'asserzione che vi
sarebbe carenza di interesse al ricorso in ragione della natura
meramente riproduttiva di una disposizione regionale precedente mai
impugnata.
In riferimento a entrambe le eccezioni e' bene ricordare la
costante giurisprudenza di questa Corte, secondo cui l'istituto
dell'acquiescenza non opera nei giudizi in via principale, atteso che
la norma censurata, anche se preceduta da altra di identico contenuto
e non impugnata, ha l'effetto di reiterare la lesione che fonda
l'interesse a ricorrere (in tal senso, sentenze n. 195 n. 124 e n.
107 del 2021).
Peraltro, va anche rilevato che la vecchia norma e quella
subentrata non presentano un contenuto identico. La prima
disposizione prevedeva difatti - per l'esecuzione delle ordinanze di
demolizione di opere eseguite in violazione della disciplina
urbanistica - la concessione ai comuni dei mezzi meccanici di
proprieta' della Regione e del proprio personale addetto, la
possibilita' di stipulare convenzioni con imprese specializzate per
l'effettuazione dei lavori e, infine, eventualmente, l'anticipazione
delle spese relative all'esecuzione delle ordinanze di demolizione.
Con la nuova disposizione, invece, i comuni non vengono piu'
dotati di attrezzature e personale della Regione, ma si prevede la
possibilita' di concedere anticipazioni per fronteggiare le spese
inerenti all'esecuzione dei provvedimenti di demolizione e di
rimessione in pristino, stabilendo le modalita' e i tempi di
restituzione dell'anticipazione.
9.2.- Non puo' essere ritenuta un'esimente il fatto,
incontestabile, che il legislatore regionale, attraverso la
disposizione in esame, abbia adempiuto alla funzione statutaria di
garantire la tutela del territorio nel proprio ambito, sostenendo in
parte - e, in alcuni casi, del tutto, quando l'ente sia radicalmente
sprovvisto di risorse per improntare i relativi interventi - gli enti
locali nell'esecuzione dei provvedimenti di demolizione e di
rimessione in pristino relativi ad opere abusive.
Questa finalita' non giustifica alcuna deroga al principio
generale secondo cui la legge regionale che dispone una spesa deve
essere corredata della esatta quantificazione e dell'indicazione
della posta di bilancio, secondo le modalita' previste nel decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di
armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle
Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42).
La disposizione impugnata, quand'anche diretta a sostenere le
politiche degli enti locali verso un concreto contrasto alle
attivita' illegali e pregiudizievoli per il territorio, viene
impugnata per il profilo riguardante la sua inidoneita' ad assicurare
un'adeguata copertura finanziaria, onde evitare che si traduca in un
vulnus all'equilibrio del bilancio della Regione stessa.
E' costante l'orientamento di questa Corte secondo cui
«ogniqualvolta si introduca una previsione legislativa che possa,
anche solo in via ipotetica, determinare nuove spese, occorr[e]
sempre indicare i mezzi per farvi fronte» (ex multis, sentenze n. 190
del 2022, n. 163 del 2020 e n. 307 del 2013).
Si aggiunga che il combinato degli artt. 17 e 19 della legge 31
dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilita' e finanza pubblica)
stabilisce che le leggi e i provvedimenti che comportano oneri, anche
sotto forma di minori entrate, a carico dei bilanci delle
amministrazioni pubbliche devono contenere la previsione dell'onere
stesso e l'indicazione della copertura finanziaria riferita ai
relativi bilanci, annuali e pluriennali. L'art. 19, comma 1, della
legge n. 196 del 2009, specificativa del precetto di cui all'art. 81,
terzo comma, Cost., prescrive, quale presupposto della copertura
finanziaria, la previa quantificazione della spesa, per l'evidente
motivo che non puo' essere assoggettata a copertura un'entita'
indefinita, unitamente all'indicazione del relativo stanziamento nel
bilancio.
La disposizione impugnata non contiene, invece, alcuna
quantificazione della spesa derivante dall'applicazione dell'art. 20,
comma 1, della legge reg. Sardegna n. 17 del 2021 e nemmeno
l'indicazione del relativo stanziamento.
Sul punto e' bene ricordare che questa Corte ha affermato che
«copertura economica delle spese ed equilibrio del bilancio sono due
facce della stessa medaglia, dal momento che l'equilibrio presuppone
che ogni intervento programmato sia sorretto dalla previa
individuazione delle pertinenti risorse: nel sindacato di
costituzionalita' copertura finanziaria ed equilibrio integrano "una
clausola generale in grado di operare pure in assenza di norme
interposte quando l'antinomia [con le disposizioni impugnate]
coinvolga direttamente il precetto costituzionale: infatti 'la forza
espansiva dell'art. 81, quarto [oggi terzo] comma, Cost., presidio
degli equilibri di finanza pubblica, si sostanzia in una vera e
propria clausola generale in grado di colpire tutti gli enunciati
normativi causa di effetti perturbanti la sana gestione finanziaria e
contabile' (sentenza n. 192 del 2012)" (sentenza n. 184 del 2016)»
(sentenza n. 274 del 2017).
Tali principi valgono anche per le autonomie speciali, le quali
sono quindi tenute a indicare la copertura finanziaria delle leggi
regionali che prevedono nuovi o maggiori oneri a carico della loro
finanza e della finanza di altre amministrazioni pubbliche, in
conformita' all'art. 81 Cost.
Questa Corte ha gia' affermato che «l'obbligo di copertura deve
essere osservato con puntualita' rigorosa nei confronti delle spese
che incidono su un esercizio in corso e deve valutarsi il tendenziale
equilibrio tra entrate ed uscite nel lungo periodo, valutando gli
oneri gia' gravanti sugli esercizi futuri (sentenza n. 384 del 1991)»
(sentenza n. 6 del 2017).
In definitiva, la disposizione regionale in esame, omettendo di
indicare la copertura finanziaria delle spese afferenti
all'esecuzione dei provvedimenti di demolizione e di rimessione in
pristino, deve essere dichiarata costituzionalmente illegittima per
contrasto con l'art. 81, terzo comma, Cost.