ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 1 e 2
della legge della Regione Molise 4 agosto 2022, n. 15, recante
«Riconoscimento della legittimita' dei debiti fuori bilancio ai sensi
dell'articolo 73, comma 1, lettera e), del decreto legislativo 23
giugno 2011, n. 118 e ss.mm.ii., derivante dal servizio fonia e
connettivita' reso da Fastweb S.P.A. nell'anno 2020», promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 4
ottobre 2022, depositato in cancelleria il 6 ottobre 2022, iscritto
al n. 67 del registro ricorsi 2022 e pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 44, prima serie speciale, dell'anno
2022.
Visto l'atto di costituzione della Regione Molise;
udito nell'udienza pubblica del 9 maggio 2023 il Giudice relatore
Luca Antonini;
uditi l'avvocato dello Stato Alfonso Peluso per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Claudia Angiolini per la Regione
Molise;
deliberato nella camera di consiglio del 9 maggio 2023.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 4 ottobre 2022 e depositato il 6
ottobre 2022 (reg. ric. n. 67 del 2022), il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha impugnato gli artt. 1 e 2 della legge della Regione Molise
4 agosto 2022, n. 15, recante «Riconoscimento della legittimita' dei
debiti fuori bilancio ai sensi dell'articolo 73, comma 1, lettera e),
del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 e ss.mm.ii., derivante
dal servizio fonia e connettivita' reso da Fastweb S.P.A. nell'anno
2020», in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera e), e
81, terzo comma, della Costituzione.
La prima delle due disposizioni impugnate prevede che, ai sensi
dell'art. 73, comma 1, lettera e), del decreto legislativo 23 giugno
2011, n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi
contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali
e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5
maggio 2009, n. 42), «e' riconosciuta la legittimita' del debito
fuori bilancio della Regione Molise, per il valore complessivo di
euro 304.654,10, derivante dal servizio di fonia e connettivita' reso
da Fastweb S.P.A. nell'anno 2020».
La seconda stabilisce che «[a]l finanziamento dei debiti di cui
all'articolo 1, dell'importo complessivo di euro 304.654,10 si
provvede mediante utilizzo del bilancio di previsione 2021-2023,
esercizio 2021, con prelievo» dal capitolo di bilancio 61052.
1.1.- Il ricorso afferma che entrambe le disposizioni
contrasterebbero, innanzitutto, con l'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost., riguardante la potesta' legislativa esclusiva
dello Stato in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici: l'art.
2, in particolare, individuerebbe una modalita' di copertura
finanziaria dei debiti di cui al precedente art. 1 a valere sulle
risorse del bilancio di previsione 2021-2023, esercizio 2021, «ormai
decorso».
Cio' violerebbe l'art. 3 del d.lgs. n. 118 del 2011, che richiede
alle pubbliche amministrazioni di conformarsi al principio contabile
generale dell'annualita' del bilancio, enunciato dal punto 1
dell'Allegato 1 del medesimo decreto legislativo, in forza del quale
«[i] documenti del sistema di bilancio, sia di previsione sia di
rendicontazione, sono predisposti con cadenza annuale e si
riferiscono a distinti periodi di gestione coincidenti con l'anno
solare».
Il ricorso richiama, inoltre, quanto previsto in materia di
debiti fuori bilancio dal paragrafo 9.1 dell'Allegato 4/2 al citato
d.lgs. n. 118 del 2011, nella parte in cui prescrive: «[l]'emersione
di debiti assunti dall'ente e non registrati quando l'obbligazione e'
sorta comporta la necessita' di attivare la procedura amministrativa
di riconoscimento del debito fuori bilancio, prima di impegnare le
spese con imputazione nell'esercizio in cui le relative obbligazioni
sono esigibili. Nel caso in cui il riconoscimento intervenga
successivamente alla scadenza dell'obbligazione, la spesa e'
impegnata nell'esercizio in cui il debito fuori bilancio e'
riconosciuto».
In definitiva, la copertura indicata dalla norma regionale
impugnata «avrebbe dovuto fare riferimento all'anno 2022, nel quale
il debito fuori bilancio e' stato riconosciuto», anziche'
all'esercizio 2021 del bilancio di previsione 2021-2023.
1.2.- Il ricorso sostiene, da ultimo, che, «[c]onseguentemente»,
la stessa legge regionale «risult[erebbe] anche priva di copertura
finanziaria, in violazione dell'art. 81, terzo comma, Cost.», poiche'
le relative disposizioni, riguardanti una modalita' di copertura
finanziaria in violazione del menzionato principio contabile
dell'annualita' del bilancio, comporterebbero «nuovi e maggiori
oneri, sforniti della correlata fonte di finanziamento».
Al riguardo, e' richiamato l'art. 19, comma 1, della legge 31
dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilita' e finanza pubblica), che
richiederebbe per le leggi comportanti oneri a carico dei bilanci
delle amministrazioni pubbliche, «la previsione dell'onere stesso e
l'indicazione della copertura finanziaria riferita ai relativi
bilanci, annuali e pluriennali».
2.- Si e' costituita in giudizio la Regione Molise, in persona
del Presidente pro tempore, eccependo, a causa della genericita'
della motivazione, l'inammissibilita' della questione di legittimita'
costituzionale promossa in riferimento all'art. 81, terzo comma,
Cost., e, nel merito, chiedendo il rigetto del ricorso.
2.1.- La resistente segnala di avere iniziato un «percorso
virtuoso» diretto alla «rappresentazione veritiera dei fatti di
gestione contabile», nel quale si iscriverebbero le norme impugnate,
derivanti dal procedimento avviato con la deliberazione della Giunta
regionale 31 dicembre 2021, n. 506, contenente la proposta di legge
di riconoscimento della legittimita' di debiti fuori bilancio
derivanti da fatture emesse per forniture di servizi di fonia e
connettivita' rese da Fastweb spa, Olivetti spa e TIM spa.
La copertura del relativo onere - complessivamente pari a
323.590,79 euro - sarebbe stata individuata nel capitolo 61052 del
bilancio di previsione pluriennale 2021-2023, esercizio 2021,
«mediante utilizzo dello specifico accantonamento denominato "Fondo
copertura debiti fuori bilancio", appositamente formato in sede di
assestamento del bilancio 2021», di cui alla legge della Regione
Molise 29 dicembre 2021, n. 7 (Assestamento del bilancio di
previsione 2021-2023 e modifiche di leggi regionali), a sua volta
preceduta dalla legge della Regione Molise 29 dicembre 2021, n. 6
(Rendiconto generale della Regione Molise per l'esercizio finanziario
2020).
A tali leggi regionali avrebbe fatto seguito la deliberazione
della Giunta regionale 29 dicembre 2021, n. 470, avente a oggetto
«Variazione del documento tecnico di accompagnamento e del bilancio
finanziario gestionale in applicazione dell'art. 51 comma 2 del
d.lgs. 118/2011 e ss.mm.ii. in esecuzione dell'assestamento di
bilancio 2021/2023».
Ad avviso della resistente, la mancata impugnativa delle due
citate leggi regionali da parte del Governo avrebbe «cristallizzato
l'imputazione delle risorse necessarie al ripiano del debito di cui
alla legge n. 15 del 2022 al Bilancio regionale dell'anno 2021, cio'
incidendo anche ai fini della procedibilita' della presente
impugnazione».
2.2.- In ogni caso, le obbligazioni di pagamento sarebbero emerse
nell'esercizio 2021, nel quale sarebbe stata anche «rinvenuta la
provvista per farvi fronte, benche' il Consiglio Regionale si sia
riunito nell'anno successivo per approvare formalmente la legge di
riconoscimento».
La modalita' prescelta avrebbe comunque garantito la
sottoposizione della proposta di legge regionale di riconoscimento
del debito «all'esame dell'organo legislativo».
2.3.- Peraltro, nell'esercizio 2021 la Regione avrebbe utilizzato
«uno spazio finanziario maggiore di quello che ordinariamente le
sarebbe stato permesso», in particolare avvalendosi dell'art. 56,
comma 2, del decreto-legge 25 maggio 2021, n. 73 (Misure urgenti
connesse all'emergenza da COVID-19, per le imprese, il lavoro, i
giovani, la salute e i servizi territoriali), convertito, con
modificazioni, nella legge 23 luglio 2021, n. 106, che, per il
predetto esercizio, ha consentito di derogare ai limiti posti alle
regioni dall'art. 1, commi 897 e 898, della legge 30 dicembre 2018,
n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario
2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021).
2.4.- La resistente osserva quindi che la copertura finanziaria
dei debiti in oggetto sarebbe stata reperita in un «contesto fattuale
e giuridico» in cui gli stessi sarebbero stati finanziati con risorse
resesi «disponibili eccezionalmente» e utilizzabili «solamente
nell'anno 2021».
Sebbene una simile situazione non sia considerata dal principio
contabile di cui al paragrafo 9.1 evocato dal ricorso, la modalita'
seguita dall'ente avrebbe «rispettato l'obbligo costituzionale di
copertura in termini quantitativi, qualitativi e temporali», senza
alterare i saldi complessivi e le risultanze finali del rendiconto.
La difesa regionale ritiene pertanto applicabile alla fattispecie
il «[p]rincipio della prevalenza della sostanza sulla forma», di cui
al punto 18 dell'Allegato 1 al d.lgs. n. 118 del 2011, in base al
quale «[s]e l'informazione contabile deve rappresentare fedelmente ed
in modo veritiero le operazioni ed i fatti che sono accaduti durante
l'esercizio, e' necessario che essi siano rilevati contabilmente
secondo la loro natura finanziaria, economica e patrimoniale in
conformita' alla loro sostanza effettiva e quindi alla realta'
economica che li ha generati e ai contenuti della stessa, e non
solamente secondo le regole e le norme vigenti che ne disciplinano la
contabilizzazione formale. La sostanza economica, finanziaria e
patrimoniale delle operazioni pubbliche della gestione di ogni
amministrazione rappresenta l'elemento prevalente per la
contabilizzazione, valutazione ed esposizione nella rappresentazione
dei fatti amministrativi nei documenti del sistema di bilancio».
2.5.- Infine, quanto alla prospettata violazione dell'art. 81,
terzo comma, Cost., laddove ritenuta ammissibile, essa, secondo la
difesa regionale, sarebbe comunque manifestamente non fondata in
forza degli argomenti esposti.
Considerato in diritto
1.- Con il ricorso indicato in epigrafe il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha impugnato gli artt. 1 e 2 della legge reg.
Molise n. 15 del 2022, in riferimento agli artt. 81, terzo comma, e
117, secondo comma, lettera e), Cost.
Il citato art. 1 contiene il riconoscimento della legittimita'
del debito fuori bilancio della Regione Molise derivante da servizi
resi da Fastweb spa nell'anno 2020; il successivo art. 2 provvede al
finanziamento dello stesso «mediante utilizzo del bilancio di
previsione 2021-2023, esercizio 2021, con prelievo» dal capitolo
61052.
Ad avviso del ricorrente le suddette disposizioni regionali,
nell'individuare la copertura del debito fuori bilancio a valere
sulle risorse dell'esercizio 2021, «ormai decorso», si porrebbero in
contrasto con l'art. 3, comma 1, del d.lgs. n. 118 del 2011, che
esige il rispetto sia del principio contabile generale
dell'annualita' del bilancio, espresso nel punto 1 dell'Allegato 1 al
medesimo decreto, sia del principio contabile applicato contenuto nel
paragrafo 9.1 dell'Allegato 4/2 allo stesso decreto, secondo cui «la
spesa e' impegnata nell'esercizio in cui il debito fuori bilancio e'
riconosciuto».
Le disposizioni regionali impugnate violerebbero, pertanto,
l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., che attribuisce alla
competenza legislativa esclusiva statale la materia «armonizzazione
dei bilanci pubblici».
E' inoltre denunciata la violazione dell'art. 81, terzo comma,
Cost., poiche', in conseguenza del contrasto con il principio
dell'annualita' del bilancio, le disposizioni regionali impugnate
comporterebbero «nuovi e maggiori oneri, sforniti della correlata
fonte di finanziamento».
2.- In via preliminare, la Regione Molise, costituitasi in
giudizio, eccepisce che, «ai fini della procedibilita'» del ricorso,
rileverebbe la mancata impugnazione, da parte del Presidente del
Consiglio dei ministri, delle leggi della Regione Molise n. 6 e n. 7
del 2021, rispettivamente, di approvazione del rendiconto generale
regionale per l'esercizio finanziario 2020 e di assestamento del
bilancio di previsione 2021-2023. Non essendo state promosse
questioni di legittimita' costituzionale delle disposizioni
finanziarie contenute nelle menzionate leggi regionali, collegate
allo specifico oggetto di quelle in esame, risulterebbe
«cristallizzat[a] l'imputazione delle risorse necessarie al ripiano
del debito di cui alla legge n. 15 del 2022 al Bilancio regionale
dell'anno 2021».
L'assunto difensivo e' pero' non fondato poiche', secondo la
costante giurisprudenza di questa Corte, «l'acquiescenza rispetto ad
altre leggi regionali non milita a favore della legittimita'
costituzionale delle disposizioni impugnate» (sentenze n. 114 e n. 19
del 2023 e n. 24 del 2022).
3.- Sempre in via preliminare, la resistente ritiene
inammissibile, per genericita', la questione di legittimita'
costituzionale promossa in riferimento all'art. 81, terzo comma,
Cost., dal momento che il ricorso non indicherebbe «perche' non vi
sarebbe copertura finanziaria».
L'eccezione e' priva di fondamento: sia pure succintamente, ma
allo stesso tempo con chiarezza sufficiente a consentirne l'esame nel
merito, il motivo d'impugnazione argomenta il contrasto con il
parametro costituzionale evocato, prospettando che dalla violazione
del principio di annualita' del bilancio conseguirebbe anche
l'assenza di una copertura giuridicamente idonea al finanziamento dei
debiti fuori bilancio riconosciuti dalle denunciate disposizioni
regionali.
4.- La questione di legittimita' costituzionale degli artt. 1 e 2
della legge reg. Molise n. 15 del 2022, promossa in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., per violazione della
competenza legislativa esclusiva statale in materia di armonizzazione
dei bilanci pubblici, e' fondata.
L'evocato principio dell'annualita' del bilancio - enunciato al
punto 1 dell'Allegato 1 al d.lgs. n. 118 del 2011, contenente i
principi contabili generali ai quali le amministrazioni pubbliche
«conformano la propria gestione», in forza dell'art. 3, comma 1, del
medesimo decreto - prevede che «[i] documenti del sistema di
bilancio, sia di previsione sia di rendicontazione, sono predisposti
con cadenza annuale e si riferiscono a distinti periodi di gestione
coincidenti con l'anno solare».
Tale principio, rivolto ad armonizzare i bilanci pubblici,
costituisce chiara espressione della menzionata competenza statale di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
Proprio con riferimento ad analoghe leggi della stessa Regione
Molise, questa Corte ha gia' affermato che «[l]a legge regionale di
riconoscimento di un debito fuori bilancio deve, ai sensi del comma 3
dell'art. 73 del d.lgs. n. 118 del 2011, contestualmente individuare
nel bilancio "le disponibilita' finanziarie sufficienti per
effettuare le spese conseguenti" a tale riconoscimento. Le risorse
occorrenti, quindi, non possono che essere rinvenute nel bilancio di
previsione che gestisce l'esercizio in cui la spesa e' introdotta»
(sentenze n. 114, n. 81 e n. 51 del 2023).
Le disposizioni regionali impugnate, approvate nell'agosto del
2022, contrastano quindi con il principio di annualita' del bilancio,
cosi' violando l'evocato parametro costituzionale. L'art. 2 della
legge reg. Molise n. 15 del 2022 ha infatti individuato la copertura
finanziaria del debito fuori bilancio riconosciuto dal precedente
art. 1 a valere sull'esercizio 2021 del bilancio di previsione
2021-2023, anziche' su quello 2022 dello stesso bilancio.
5.- L'accoglimento della questione promossa in riferimento al
principio dell'annualita' del bilancio permette di considerare
assorbite le ulteriori questioni, rispettivamente promosse in
relazione alla seconda norma interposta evocata - ossia quella di cui
al paragrafo 9.1 dell'Allegato 4/2 al d.lgs. n. 118 del 2011 -
nonche' in riferimento all'art. 81, terzo comma, Cost.
6.- Dall'illegittimita' costituzionale degli artt. 1 e 2 della
legge reg. Molise n. 15 del 2022 discende che il successivo art. 3,
limitandosi a disciplinare l'entrata in vigore della citata legge
regionale, non ha piu' ragion d'essere (sentenze n. 161 e n. 124 del
2022).